國(guó)際投資協(xié)定中根本安全利益條款的擴(kuò)張趨勢(shì)及中國(guó)因應(yīng)

摘要：近些年來(lái)，各國(guó)在簽署的國(guó)際投資協(xié)定中紛紛納入自裁性的根本安全利益條款以及通過(guò)泛化“國(guó)家安全”概念來(lái)擴(kuò)張條款的適用，根本安全利益條款呈現(xiàn)出明顯的擴(kuò)張趨勢(shì)。該條款為西方各國(guó)以“國(guó)家安全”為由進(jìn)行制度競(jìng)爭(zhēng)提供了正當(dāng)性，在某種程度上已經(jīng)成為爭(zhēng)先適用的原則?？梢哉J(rèn)為，“國(guó)家安全”概念從傳統(tǒng)安全擴(kuò)展到非傳統(tǒng)安全、仲裁庭實(shí)踐中缺乏對(duì)自裁性認(rèn)定和條款適用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致了條款的擴(kuò)張。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)兼?zhèn)滟Y本輸入國(guó)和輸出國(guó)的雙重身份，應(yīng)在“總體國(guó)家安全觀”的指導(dǎo)下通過(guò)肯定東道國(guó)的自裁權(quán)，但不否認(rèn)第三方的審查權(quán)；確定“善意”的條款適用原則，但將必要性的判斷權(quán)交予仲裁庭；在條款中加入通知和說(shuō)明的程序性義務(wù)的方式進(jìn)一步完善根本安全利益條款。

關(guān)鍵詞：根本安全利益條款；國(guó)家安全；國(guó)際投資協(xié)定；總體國(guó)家安全觀

中圖分類號(hào)：F752.4；D9"""" 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A""" 文章編號(hào)：1003-5559-（2024）03-0045-09

一、問(wèn)題的提出

“根本安全利益條款”（Essential Security Inter- ests clause，ESI）也被稱作“安全例外條款”“國(guó)家安全條款”“除外條款”，目前還未形成統(tǒng)一的概念。通過(guò)對(duì)比美國(guó)、德國(guó)和印度的雙邊投資協(xié)定（Bilat- eral Investment Treaty， BIT）范本可以發(fā)現(xiàn)（1），該條款的表述方式大多為“本條款不得阻止……為保護(hù)自身基本安全利益所必須采取措施的權(quán)利”，這種表述通過(guò)反向規(guī)定的方式賦予了東道國(guó)在特殊情況下可以采取相關(guān)措施的權(quán)利，暫時(shí)免除了東道國(guó)承擔(dān)的國(guó)際投資協(xié)定中的義務(wù)（張乃根，2021）[1]。從國(guó)際投資法的歷史與發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，ESI 在雙邊和區(qū)域的國(guó)際投資協(xié)定（Interna- tional Investment Agreements， IIAs）中一般不具有普遍適用性（劉敬東，2023）[2]。其一，IIAs 的簽訂是為了保護(hù)投資者的權(quán)益，過(guò)分強(qiáng)調(diào) ESI 條款的作用，會(huì)與 IIAs 的簽訂目的乃至國(guó)際投資法的價(jià)值追求背道而馳（任強(qiáng)，2016）[3]。其二，對(duì)于可能危及東道國(guó)“根本安全利益”的投資，東道國(guó)可以通過(guò)“事前審查”機(jī)制，在該投資進(jìn)入本國(guó)前就予以管制。即使該投資進(jìn)入到東道國(guó)境內(nèi)才被發(fā)現(xiàn)有可能會(huì)危及“根本安全利益”，東道國(guó)也可以依據(jù)國(guó)內(nèi)法，對(duì)該投資項(xiàng)目采取相應(yīng)措施。因此，東道國(guó)往往認(rèn)為該條款的設(shè)置不具有必要性，而投資母國(guó)為了保護(hù)本國(guó)投資者的利益，也不希望在國(guó)際投資協(xié)定中增設(shè)該條款。

但是，近些年來(lái)各國(guó)對(duì) ESI 的重視度逐年增強(qiáng)，ESI的適用出現(xiàn)了明顯的擴(kuò)張趨勢(shì)。一方面，各國(guó)在簽署的 IIAs 中紛紛納入自裁性的 ESI 。所謂自裁性條款也稱自我判斷條款（The Self-judg- ing Clause），一般使用“其認(rèn)為”的措辭賦予東道國(guó)自由裁量權(quán)，因而允許其單方面以維護(hù)本國(guó)安全為由不承擔(dān)國(guó)際投資協(xié)定中規(guī)定的義務(wù)（顧晨迪，2023）[4]。另一方面各國(guó)通過(guò)泛化“國(guó)家安全”概念來(lái)擴(kuò)張條款的適用。在我國(guó)的海外投資實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了部分國(guó)家以維護(hù)本國(guó)的“國(guó)家安全”為由，對(duì)我國(guó)的相關(guān)投資采取限制性措施的實(shí)例。例如，2020年瑞典電信管理局禁止中國(guó)的華為和中興公司參與其5G 項(xiàng)目的建設(shè)，同時(shí)還規(guī)定已經(jīng)在使用的設(shè)備必須在2025年之前拆除（杜明，2023）[5]。面對(duì)此類案件，如果我國(guó)投資者提起仲裁，那么這些東道國(guó)很可能以 ESI 進(jìn)行抗辯。隨著國(guó)家安全概念的不斷泛化，類似事件還可能持續(xù)發(fā)生。中國(guó)投資者和中國(guó)政府應(yīng)提前做好相應(yīng)的準(zhǔn)備。為此，本文首先通過(guò)對(duì)比各時(shí)期 IIAs 中 ESI 的數(shù)量分布和內(nèi)容規(guī)定，歸納出該條款在各時(shí)期的演變特點(diǎn)；其次，通過(guò)研究“國(guó)家安全”概念的泛化進(jìn)程，選取典型案例對(duì)比各仲裁庭對(duì)自裁性認(rèn)定和條款適用標(biāo)準(zhǔn)選取的實(shí)踐做法，分析ESI呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)的原因；最后，通過(guò)梳理中國(guó)已簽署投資協(xié)定中 ESI 的現(xiàn)狀與特征，分別從投資國(guó)視角、東道國(guó)視角以及該條款的增補(bǔ)和完善等角度提出因應(yīng)對(duì)策。

二、國(guó)際投資協(xié)定中根本利益條款的分布和發(fā)展趨勢(shì)

（一）國(guó)際投資協(xié)定的發(fā)展概況

截至2023年11月，根據(jù)UNCTAD官網(wǎng)中“In- ternational Investment Agreements Navigator ”數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，各國(guó)之間簽訂的 BITs（Bilateral Invest- ment Treaties， BITs）共有2831個(gè)，其中有2221個(gè)現(xiàn)行有效，含有投資的條約（Treaties with Invest-ment Provisions， TIPs）共有446個(gè)，其中有370個(gè)現(xiàn)行有效（2）。按照不同的年份對(duì) BITs 和 TIPs 予以分類得出表1。

通過(guò)上表可以得出，BITs的數(shù)量在20世紀(jì)90年代激增，進(jìn)入21世紀(jì)后締結(jié)的數(shù)量逐年下降，自21世紀(jì)10年代起增速急劇變緩；TIPs 自21世紀(jì)起簽訂數(shù)量有了明顯增加，自中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)以來(lái)，在2020年至今的 TIPs簽訂數(shù)量占同期 IIAs 的比例反超了 BITs，由此可見(jiàn)，簽訂多邊和區(qū)域的協(xié)定是各國(guó)近些年間的首選。

（二）根本安全利益條款在國(guó)際投資協(xié)定中的數(shù)量分布與內(nèi)容變化

根據(jù) UNCTAD 官網(wǎng)中“Mapping of IIA con- tent ”數(shù)據(jù)庫(kù)中包含的2584個(gè)BITs和TIPs，按照不同的年份、是否含有根本安全利益條款、是否明確條款中“安全”概念以及條款是否含有自裁內(nèi)容予以分類得出表2（3）。

此外，哥倫比亞大學(xué)可持續(xù)投資中心（Co- lumbia Center on Sustainable Investment ，CCSI）在2016年12月5日發(fā)布了《國(guó)際投資協(xié)定中自裁性根本安全利益條款的興起》研究報(bào)告，報(bào)告選取了90多個(gè)國(guó)家在1992年至2016年間簽訂的1861個(gè) IIAs，其中222個(gè) IIAs 包含了自裁性條款。在研究方法上，報(bào)告通過(guò)兩個(gè)維度——范圍（Scope）和強(qiáng)度（Strength）來(lái)進(jìn)一步區(qū)分自裁性條款，其中范圍包括廣義條款和狹義條款，廣義條款是指對(duì)于“根本安全利益”沒(méi)有進(jìn)一步的定義或限制，而是給予東道國(guó)較大的自由裁量權(quán)；狹義條款是指將自我判斷的內(nèi)容限定在了特定的范圍內(nèi)，通常與特定的信息（Certain Information）或戰(zhàn)爭(zhēng)及其他緊急情況相關(guān)聯(lián)，在引用時(shí)可以參考 GATT21條或 GATS14條。強(qiáng)度包括超強(qiáng)條款、強(qiáng)條款和附條件條款，超強(qiáng)條款如果被一國(guó)政府引用，仲裁庭必須尊重該國(guó)政府的引用決定；強(qiáng)條款僅僅指可以自我判斷的條款；附條件條款的“條件”是指東道國(guó)不得以任意或歧視的目的逃避其本應(yīng)該承擔(dān)的條約義務(wù)。根據(jù)上述概念，CCSI 將222個(gè)含有自裁性條款的 IIAs 予以分類得出表3（Sau- vant K P和Ong M，Lama K，2016）[6]。

（三）根本安全利益條款的發(fā)展趨勢(shì)

ESI 作為東道國(guó)在特定情況下可以不予履行投資協(xié)定義務(wù)的免責(zé)條款，其國(guó)際法依據(jù)是國(guó)家主權(quán)原則，該條款的發(fā)展變化反映了東道國(guó)在 IIAs 發(fā)展過(guò)程中的主權(quán)博弈過(guò)程，當(dāng)前國(guó)際社會(huì)雖然對(duì) IIAs 的代際發(fā)展沒(méi)有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)，但是根據(jù)各個(gè)時(shí)期協(xié)定的價(jià)值目標(biāo)及一般原則、權(quán)利義務(wù)規(guī)范、核心條款規(guī)則的相關(guān)內(nèi)容，可以將 IIAs 的代際發(fā)展分為投資母國(guó)主義階段、東道國(guó)和投資母國(guó)動(dòng)態(tài)平衡階段和東西競(jìng)爭(zhēng)階段，而 ESI也隨著IIAs不同階段的變化而變化。

1.投資母國(guó)主義階段下的根本安全利益條款：因新自由主義廣泛傳播而被忽視

20世紀(jì)80年代末，隨著新自由主義的廣泛傳播，一方面廣大發(fā)展中國(guó)家開(kāi)始重視國(guó)內(nèi)投資立法自由化，給予外國(guó)投資者較高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，美國(guó)開(kāi)始擴(kuò)散其BIT范本，上述發(fā)展中國(guó)家基本接納了美國(guó)的范本，并以此為據(jù)與各個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家簽訂BITs，因此，在20世紀(jì)90年代BITs的數(shù)量呈現(xiàn)井噴式增加（Yackee J W，2005）[7] 。但是此時(shí)的 BITs 旨在保護(hù)外國(guó)投資者和投資母國(guó)的利益，從而限制了東道國(guó)的主權(quán)，主要表現(xiàn)有：其一，大部分的 BITs 以國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇等條款為核心，只強(qiáng)調(diào)東道國(guó)對(duì)于外國(guó)投資的保護(hù)；其二，規(guī)定了投資者可以單方面啟動(dòng)投資者—國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制（Investor-State Dispute Set-tlement，ISDS）使得東道國(guó)頻繁成為被訴對(duì)象（Lowenfeld A F ，2009）[8]；其三，旨在保護(hù)投資和投資者的保護(hù)傘條款不斷擴(kuò)張。ESI在這種投資母國(guó)主義階段下沒(méi)有條件得以發(fā)展。在表2中，20世紀(jì)90年代的 IIAs 雖然急劇增長(zhǎng)，但是含有 ESI的IIAs占比仍然只有9.05%，與之前的比例基本相似，可見(jiàn)此階段ESI還未引起各國(guó)重視。

2.東道國(guó)和投資母國(guó)動(dòng)態(tài)平衡階段下的根本安全利益條款：阿根廷金融危機(jī)和部分國(guó)家的身份混同引發(fā)各國(guó)重視

21世紀(jì)以來(lái)，阿根廷金融危機(jī)的爆發(fā)導(dǎo)致投資者和東道國(guó)之間投資爭(zhēng)端激增，這使得各國(guó)認(rèn)識(shí)到新自由主義的弊端，運(yùn)用均衡自由主義理念調(diào)整雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系成為新的發(fā)展趨勢(shì)（王鵬，2016）[9]。東道國(guó)對(duì)于外來(lái)投資的態(tài)度從愿意讓渡部分主權(quán)來(lái)吸引外資轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?qiáng)調(diào)維護(hù)自己的主權(quán)安全，這使得 ESI 有了更大的發(fā)展空間（張慶麟和鄭彥君，2017）[10]。與此同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家并不是扮演著固定的資本輸出國(guó)和資本輸入國(guó)的角色，部分發(fā)展中國(guó)家，如中國(guó)、巴西、印度也開(kāi)始在發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行海外投資，從而使得部分發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)闁|道國(guó)，這些轉(zhuǎn)變身份后的發(fā)達(dá)國(guó)家為保護(hù)自身利益，也開(kāi)始在 IIAs 中納入 ESI 。此時(shí)可以認(rèn)為 IIAs 進(jìn)入了東道國(guó)和母國(guó)的動(dòng)態(tài)平衡階段。

根據(jù)表2，自從21世紀(jì)起，IIAs的締結(jié)數(shù)量逐漸減少，但是含有 ESI 的 IIAs 所占比重卻逐漸增加，在21世紀(jì)10年代甚至達(dá)到了61.8%。此外，明確“安全”內(nèi)容的 ESI 數(shù)量也逐漸增加，其所占比重在21世紀(jì)10年代達(dá)到了75.65%，自裁性條款的數(shù)量也逐年增加，其所占比重在21世紀(jì)10 年代達(dá)到了70.43%。根據(jù)表3，CCSI 統(tǒng)計(jì)了 1992—2016年間90多個(gè)國(guó)家簽訂的222個(gè) IIAs 中自裁性 ESI 條款范圍和強(qiáng)度，但是由于1992— 1999年自裁性條款數(shù)量較少，因此這該報(bào)告可以反映這一階段自裁性條款的特征。從表格來(lái)看，這些條款以廣義為主，即條款中沒(méi)有規(guī)定“安全”內(nèi)容，而是給予主張國(guó)較大的裁量權(quán)，同時(shí)這些條款也以強(qiáng)條款為主，即主張國(guó)可以進(jìn)行自我判斷。根據(jù) CCSI 發(fā)布報(bào)告中的表格3和表格4，每年含有自裁性條款的 IIAs 在當(dāng)年的 IIAs 總數(shù)中占比呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，采納自裁性條款的國(guó)家也逐年增多（3）。

3.東西競(jìng)爭(zhēng)階段下的根本安全利益條款：以國(guó)家安全為由進(jìn)行制度競(jìng)爭(zhēng)

近些年的IIAs在均衡自由主義為主要演進(jìn)方向上發(fā)生了偏差，主要表現(xiàn)在西方國(guó)家秉持逆全球化思維和貿(mào)易保護(hù)主義，依靠自身的經(jīng)濟(jì)和政治實(shí)力制定有利于維護(hù)自身利益的貿(mào)易和投資協(xié)定規(guī)則，通過(guò)拉攏意識(shí)形態(tài)相同的國(guó)家，以推行BIT范本和簽署區(qū)域協(xié)定的方式瓦解已經(jīng)形成的多邊規(guī)則（車丕照，2019）[11]。表1中2020年至今的 TIPs 簽訂數(shù)量占同期 IIAs 的比例反超了 BITs，可以印證西方國(guó)家的實(shí)踐做法。

在這一時(shí)期，各國(guó)在簽署的 IIAs 紛紛納入自裁性的 ESI，同時(shí)各國(guó)通過(guò)泛化“國(guó)家安全”概念來(lái)擴(kuò)張條款的適用，這使得 ESI 出現(xiàn)了明顯的擴(kuò)張趨勢(shì)。自裁性條款具有抗辯權(quán)與自決權(quán)的雙重屬性，一方面，締約方不能直接起訴另一方違反了自裁性的 ESI，只有被訴方以此為由排除其不法性；另一方面，自裁條款包含了“其認(rèn)為有必要”的措辭，使得東道國(guó)擁有較大的權(quán)力。西方國(guó)家大肆利用自裁性ESI逃避 IIAs規(guī)定義務(wù)的動(dòng)機(jī)越發(fā)強(qiáng)烈，自裁性 ESI 為各國(guó)以國(guó)家安全為由進(jìn)行制度競(jìng)爭(zhēng)提供了正當(dāng)性，在某種程度上已經(jīng)成為爭(zhēng)先適用的原則。

三、根本安全利益條款呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)的原因分析

（一）“國(guó)家安全”概念的泛化

對(duì)于“安全”概念的理解，學(xué)者通常以狀態(tài)和能力兩個(gè)維度進(jìn)行定義，安全的狀態(tài)是指不受外界的威脅和危險(xiǎn)，安全的能力是指在不得不面對(duì)外界的威脅和危險(xiǎn)時(shí)，可以以適當(dāng)?shù)拇鷥r(jià)維持自身穩(wěn)定的狀態(tài)（李文良，2020）[12]。二戰(zhàn)期間，美國(guó)專家沃爾特·李普曼首次提出“國(guó)家安全”這一術(shù)語(yǔ)，并將其定義為采用戰(zhàn)爭(zhēng)的手段維護(hù)一國(guó)自身利益和在不危及一國(guó)的利益時(shí)避免戰(zhàn)爭(zhēng)（Lippmann W，1943）[13]。冷戰(zhàn)時(shí)期，大衛(wèi)·鮑德溫認(rèn)為如果一個(gè)問(wèn)題與軍事產(chǎn)生聯(lián)系，那么該問(wèn)題可以被看作安全問(wèn)題，除此之外，都會(huì)劃定為低級(jí)政治問(wèn)題（Baldwin D A，2018）[14]。這一現(xiàn)象在冷戰(zhàn)結(jié)束之后開(kāi)始轉(zhuǎn)變，隨著戰(zhàn)爭(zhēng)與和平問(wèn)題之外其他問(wèn)題的逐漸凸顯以及每個(gè)國(guó)家著眼點(diǎn)的改變，“國(guó)家安全”概念只包含以軍事為核心的領(lǐng)域已經(jīng)不合時(shí)宜，因此“國(guó)家安全”的內(nèi)涵開(kāi)始擴(kuò)張（彭陽(yáng)，2022）[15]。根據(jù)英國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略研究中心2021年發(fā)布的《2021戰(zhàn)略調(diào)查：地緣政治年度評(píng)估》相關(guān)內(nèi)容表明，在傳統(tǒng)安全的基礎(chǔ)上，各國(guó)需要面對(duì)的其他五項(xiàng)國(guó)家安全挑戰(zhàn)包括：制定涉及安全的5G 標(biāo)準(zhǔn)、增強(qiáng)反恐能力、面對(duì)更為困難的氣候危機(jī)展開(kāi)合作、制定相關(guān)政策和法律管制網(wǎng)絡(luò)犯罪、重塑多邊秩序（IISS，2021）[16]。

“國(guó)家安全”從傳統(tǒng)安全擴(kuò)展到非傳統(tǒng)安全，對(duì)于根本安全利益條款的影響主要有：第一，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域得到了各國(guó)的廣泛重視，本應(yīng)該通過(guò)長(zhǎng)期努力待以解決的問(wèn)題突然顯得迫在眉睫，同時(shí)也會(huì)影響各國(guó)的決策者在面對(duì)本該解決的問(wèn)題時(shí)因?yàn)橥庠诃h(huán)境的轉(zhuǎn)變而做出不同的決定，進(jìn)而影響國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略和資源的分配（李玉，2014）[17]。各國(guó)的著眼點(diǎn)從關(guān)注國(guó)家間的互動(dòng)擴(kuò)展到了國(guó)家內(nèi)部，對(duì)于東道國(guó)所主張事項(xiàng)是否屬于國(guó)家安全，“國(guó)內(nèi)解釋”的權(quán)威性逐漸增強(qiáng)（劉躍進(jìn)，2021）[18]，因此各國(guó)更愿意設(shè)置自裁性的條款以便能夠自己解釋。第二，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的內(nèi)容涉及面較廣，聯(lián)動(dòng)性也較強(qiáng)，對(duì)于任何一方面產(chǎn)生了威脅可能影響另外幾方面的安全，因此，各主權(quán)國(guó)家更加注重對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防（傅小強(qiáng)和韓立群，2022）[19]，這一觀念的轉(zhuǎn)變使得原本應(yīng)高度克制的“安全閥”條款的適用產(chǎn)生了擴(kuò)張。第三，當(dāng)前世界各國(guó)之間的聯(lián)系已經(jīng)達(dá)到了前所未有的緊密程度，如果一國(guó)將自身的利益發(fā)展目標(biāo)等同于安全目標(biāo)，那么必然會(huì)引發(fā)各國(guó)盲目追求“絕對(duì)安全”的理想主義陷阱，從而惡化各國(guó)的政治外交關(guān)系（趙學(xué)清等，1999）[20]。各國(guó)對(duì)安全狀態(tài)賦予理想主義色彩，“相對(duì)不安全”成為一種各國(guó)越來(lái)越難以忍受的狀態(tài)，各國(guó)為了追求“絕對(duì)安全”的狀態(tài)，不斷對(duì)安全議題進(jìn)行無(wú)節(jié)制地?cái)U(kuò)充，使得“國(guó)家安全”概念不斷泛化（張超和吳白乙，2022）[21]，而概念的泛化又使得根本安全利益條款的適用得以擴(kuò)張。

（二）仲裁庭實(shí)踐缺乏統(tǒng)一自裁性認(rèn)定和適用標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù) UNCTAD 發(fā)布的《2016年世界投資報(bào)告》，截至2015年底已有16起國(guó)際投資仲裁案件涉及根本安全利益條款（5）。本文選取了相同背景下不同的主體針對(duì)相同的 BIT 提起仲裁的“阿根廷系列案件”中的3個(gè)案件以及相同背景下前后關(guān)聯(lián)主體針對(duì)不同的 BIT 提起仲裁的“印度電信雙案”，兩組案件涉及的“安全”分別為經(jīng)濟(jì)安全和通信安全，均屬于非傳統(tǒng)安全的領(lǐng)域，且兩組案件時(shí)間相隔近十年，具有一定的代表性，通過(guò)比較這5個(gè)案件中各個(gè)仲裁庭對(duì)根本安全利益條款的認(rèn)定，可以總結(jié)出仲裁實(shí)踐中對(duì)于根本安全利益條款的認(rèn)定特征、歸納出仲裁實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)。

通過(guò)表4的對(duì)比，可以得出仲裁庭對(duì)于根本安全利益條款的認(rèn)定和適用有以下特點(diǎn)：第一，缺乏統(tǒng)一自裁性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于以上涉及阿根廷的三個(gè)案件，雖然申請(qǐng)方不同，但是依據(jù)的BIT 條款是相同的，然而不同的仲裁庭對(duì)于條款自裁性的判斷結(jié)果是不同的；第二，缺乏統(tǒng)一的條款適用標(biāo)準(zhǔn)，以上五個(gè)仲裁庭對(duì)于條款的適用給出了不同的意見(jiàn)；第三，在條款的適用上逐漸開(kāi)始強(qiáng)調(diào)各自的責(zé)任：一方面要求東道國(guó)對(duì)于有爭(zhēng)議的措施承擔(dān)一定的證明責(zé)任，例如在“印度電信雙案”中，要求采取的相關(guān)措施必須具有為了保護(hù)根本安全利益的主觀目的，如果僅僅證明具有相關(guān)性不具有說(shuō)服力。另一方面投資者在特定的情形下也承擔(dān)一定的證明責(zé)任，仍如在印度電信雙案中，投資者如果認(rèn)為東道國(guó)存在惡意或者采取不相關(guān)的措施時(shí)也需承擔(dān)相應(yīng)的證明責(zé)任（梁詠，2023）[22]。

四、中國(guó) IIAs 中根本安全利益條款概述及特點(diǎn)

通過(guò)上述分析，各國(guó)近些年來(lái)紛紛在簽署的 IIAs 中納入自裁性的 ESI，同時(shí)隨著“國(guó)家安全”概念的不斷擴(kuò)張與泛化，該條款呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢(shì)，甚至逐漸成為各國(guó)進(jìn)行制度博弈的工具，而反觀中國(guó)已經(jīng)簽署的 IIAs，該條款還沒(méi)有引起足夠的關(guān)注。根據(jù) UNCTAD 官網(wǎng)中“Mapping of IIA content ”數(shù)據(jù)庫(kù)的相關(guān)內(nèi)容，在113個(gè)我國(guó)簽訂的 IIAs 中，只有13個(gè)含有根本安全利益條款，占比11.50%。這13個(gè)IIAs分別為：中國(guó)—新加坡1985年BIT、中國(guó)—斯里蘭卡1986年BIT、中國(guó)—新西蘭1988年BIT、中國(guó)—捷克1991年BIT、中國(guó)—毛里求斯1996年BIT、中國(guó)—韓國(guó)1992年BIT、中國(guó)—芬蘭2004年BIT、中國(guó)—印度2006年BIT、中國(guó)—哥倫比亞2008年BIT、中國(guó)—香港2017年 CEPA投資協(xié)定、中日韓2012年三方投資協(xié)定、中國(guó)—韓國(guó)2015年自由貿(mào)易協(xié)定、中國(guó)—澳大利亞2015年自由貿(mào)易協(xié)定（11）。通過(guò)閱讀上述 IIAs 中的根本利益條款可以歸納出以下特征：

（一）根本利益條款的簽訂具有隨機(jī)性

上述13個(gè) IIAs中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)簽訂方進(jìn)行分類，發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）共有8個(gè)，發(fā)展中國(guó)家共有4個(gè)。一般來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家扮演著資本輸出國(guó)的身份，而發(fā)展中國(guó)家扮演著資本輸入國(guó)的身份，發(fā)展中國(guó)家為了吸引海外投資，一般不會(huì)選擇設(shè)置根本安全利益條款打擊海外投資者的積極性，我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，站在東道國(guó)吸引投資的角度，與發(fā)達(dá)國(guó)家簽訂 IIAs 時(shí)應(yīng)該盡可能地減少該條款的設(shè)定，但是從以上分類來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)簽署的 IIAs 是否包含該條款與締約方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不具有明顯相關(guān)性（沈偉，2022）[23]。

（二）條款數(shù)量明顯不足

我國(guó)簽署的第一個(gè) BIT 是1982年與瑞典簽訂的 BIT，在三年后與新加坡簽訂的1985年 BIT 就包含了 ESI，雖然我國(guó)簽訂的 BITs 中很早就包含了該條款，但是其并沒(méi)有隨著20世紀(jì)90年代的 BITs 數(shù)量的激增而增長(zhǎng)，沒(méi)有與表2中表現(xiàn)出來(lái)的世界范圍內(nèi)ESI的發(fā)展呈現(xiàn)相同的趨勢(shì)。究其原因，一方面可能是因?yàn)槲覈?guó)尚未形成 BIT 范本，對(duì)于該條款是否應(yīng)該納入?yún)f(xié)定的規(guī)定還沒(méi)有形成統(tǒng)一的實(shí)踐做法；另一方面可能是因?yàn)槲覈?guó)對(duì)于該條款的研究和關(guān)注還比較少。

（三）內(nèi)容表述和形式不統(tǒng)一

上述 IIAs 中，ESI 的表述不統(tǒng)一，具體表現(xiàn)為：與新加坡、斯里蘭卡、新西蘭簽訂的條款表述相近，條款規(guī)定的保護(hù)內(nèi)容包括：根本安全利益、公共健康、預(yù)防動(dòng)植物的病蟲(chóng)害（12），與毛里求斯簽訂條款的內(nèi)容還包括保護(hù)環(huán)境（13），與捷克簽訂的條款是為了排除締約方為保護(hù)公共秩序、國(guó)家安全或國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展給予投資者和本國(guó)國(guó)民差別待遇的不法性（14），與芬蘭簽訂的條款明確了存在戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突或其他國(guó)際關(guān)系緊急情況的外在條件等等（15）。此外，大部分條款規(guī)定在協(xié)定的正文部分，而少數(shù)則規(guī)定在了議定書(shū)的部分，如中國(guó)—捷克1991年BIT。

五、中國(guó)對(duì)于根本安全利益條款擴(kuò)張趨勢(shì)的因應(yīng)

基于國(guó)際投資協(xié)定中根本安全利益條款的擴(kuò)張趨勢(shì)，站在中國(guó)現(xiàn)在兼?zhèn)滟Y本輸入國(guó)和輸出國(guó)雙重身份的角度上，結(jié)合已簽訂的國(guó)際投資協(xié)定的特征，本文從該條款適用路徑的投資國(guó)與東道國(guó)兩種視角，以及已簽署和未來(lái)將要簽署的投資協(xié)定中的ESI的增補(bǔ)和完善等方面探討相應(yīng)的對(duì)策建議。

（一）中國(guó)對(duì)根本安全利益條款兩種適用視角的協(xié)同發(fā)展

近些年來(lái)，中國(guó)在國(guó)際投資領(lǐng)域中已經(jīng)兼?zhèn)滟Y本輸入國(guó)和資本輸出國(guó)的雙重身份，我國(guó)應(yīng)以總體國(guó)家安全觀為立足點(diǎn)，以利益平衡為基本原則，構(gòu)建有益于保障中國(guó)政府規(guī)制權(quán)的根本安全利益條款的實(shí)施路徑（張倩雯和王鵬，2022）[24]。

1.投資者母國(guó)視角

從中國(guó)投資者的角度來(lái)看，第一，投資者需要積極了解哪些國(guó)家與我國(guó)簽訂了 IIAs，其中是否含有ESI，同時(shí)，對(duì)于東道國(guó)“國(guó)家安全”的解釋和涉及領(lǐng)域進(jìn)行查閱和了解，可以提前規(guī)避相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；第二，中國(guó)投資者在面對(duì)東道國(guó)以此提出抗辯時(shí)可以在手段和目的之間的正當(dāng)性和必要性問(wèn)題上積極舉證，盡量提供科學(xué)有效的證據(jù)（姜樵，2015）[25]。從中國(guó)政府來(lái)看，一方面在簽訂IIAs時(shí)，可以避免簽訂“超強(qiáng)條款”，以防止東道國(guó)直接排除仲裁庭的審查權(quán)；另一方面，在必要的時(shí)候可以實(shí)施反制裁措施，即當(dāng)出現(xiàn)了 IIAs 中不包含爭(zhēng)端解決機(jī)制、東道國(guó)以不合理的理由拒絕仲裁庭管轄或者拒不執(zhí)行生效裁決時(shí)，中國(guó)投資者可以依據(jù)《反外國(guó)制裁法》第13條向中國(guó)政府申請(qǐng)實(shí)施反制裁措施（16）。

2.東道國(guó)視角

中國(guó)政府一貫堅(jiān)持“合作共贏”的對(duì)外交往理念，深刻貫徹建立“人類命運(yùn)共同體”，在面對(duì) ESI 呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢(shì)中保持著高度克制，截止目前，中國(guó)在 WTO 爭(zhēng)端和國(guó)際投資仲裁中還沒(méi)有以該條款主張過(guò)抗辯。隨著“國(guó)家安全”概念的泛化使用以及各國(guó)的實(shí)踐，中國(guó)政府可以采取以下措施：一方面，繼續(xù)保持對(duì)ESI條款適用的高度克制，通過(guò)進(jìn)一步明確“國(guó)家安全”的概念，使得該條款發(fā)揮“安全閥”作用的同時(shí)，也不打擊外國(guó)投資者來(lái)華投資的積極性；另一方面，加強(qiáng)事前、事中、事后安全審查的力度，在“國(guó)家安全”概念擴(kuò)張的背景下，對(duì)于潛在的或者危害性較小的非傳統(tǒng)安全的事項(xiàng)，可以在投資審查的過(guò)程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決。

（二）中國(guó)在 IIAs 中對(duì)根本安全利益條款的完善

中國(guó)的國(guó)家安全觀經(jīng)歷了從傳統(tǒng)安全觀到新興安全觀再到總體國(guó)家安全觀的演變（凌勝利和楊帆，2019）[26]。然而，在新的歷史條件下有效維護(hù)國(guó)家安全，同時(shí)又不落入“泛安全化”窠臼是一項(xiàng)意義深遠(yuǎn)的治理難題（吳歡歡，2017）[27]，這也是 ESI 在 IIAs 中既能發(fā)揮其“安全閥”作用，也不至于被濫用的設(shè)計(jì)難點(diǎn)。鑒于我國(guó)已經(jīng)簽訂的IIAs 中含有該條款的數(shù)量較少，且缺乏統(tǒng)一的內(nèi)容表述和形式規(guī)定，面對(duì)ESI呈現(xiàn)極速擴(kuò)張的趨勢(shì)，我國(guó)有必要對(duì)已經(jīng)簽訂的條款進(jìn)行修改或增補(bǔ)，同時(shí)對(duì)即將簽訂的 IIAs 也要考慮該條款的納入。為此，可以采取以下完善措施：

1.肯定東道國(guó)的自裁權(quán)及第三方的審查權(quán)

根據(jù)自裁權(quán)的歸屬，可以將中國(guó)已經(jīng)簽訂的條款分為三類：自裁權(quán)完全歸屬東道國(guó)、自裁權(quán)部分歸屬仲裁庭和無(wú)規(guī)定的情形，采取后兩種形式的規(guī)定會(huì)弱化該條款發(fā)揮“安全閥”的作用，因此有必要肯定東道國(guó)的自裁權(quán)，同時(shí)采取非窮盡式列舉方式，并以“國(guó)家安全”的特征進(jìn)行兜底的規(guī)定方式限定“國(guó)家安全”的范圍，首先對(duì)于數(shù)據(jù)流動(dòng)安全、金融安全、高新技術(shù)安全等大部分國(guó)家均認(rèn)同的領(lǐng)域進(jìn)行列舉；其次以“國(guó)家安全”的特征兜底的規(guī)定方式可以充分適應(yīng)“國(guó)家安全”概念不斷擴(kuò)張的發(fā)展趨勢(shì)。但是，對(duì)于仲裁庭的審查權(quán)應(yīng)采取留白的規(guī)定方式，以免東道國(guó)憑借“超強(qiáng)條款”直接阻礙仲裁庭的審查，從而造成條款的濫用。

2.確定“善意”的條款適用原則

當(dāng)前，在國(guó)際投資法領(lǐng)域中，還未出現(xiàn)達(dá)成共識(shí)的條款適用標(biāo)準(zhǔn)，但是在國(guó)際貿(mào)易法領(lǐng)域中，WTO專家組針對(duì)俄羅斯貨物過(guò)境案出具的相關(guān)報(bào)告（WT/DS512/R）具有一定的參考價(jià)值。在該報(bào)告中，專家組認(rèn)為成員方援引該條款應(yīng)堅(jiān)持“善意原則”（Bona Fide），該原則是法律的一般原則和國(guó)際法的基本原則，《維也納外交關(guān)系公約》（Vienna Convention on Diplomatic Relations）明確規(guī)定締約國(guó)應(yīng)該善意地解釋和履行條約內(nèi)容（17）。以 GATT21條為參考，ESI條款的理解與適用應(yīng)包含以下三個(gè)方面：第一，成員方在認(rèn)定其遇到的問(wèn)題屬于“根本安全利益”時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持誠(chéng)信原則；第二，成員方意圖以“根本安全利益”為理由，逃避其本應(yīng)遵守的條約義務(wù)的行為不能被支持；其三，“根本安全利益”概念的內(nèi)涵在隨著時(shí)代的發(fā)展不斷變化，但仍然應(yīng)該堅(jiān)持誠(chéng)信原則進(jìn)行概念的解釋和條款的適用（18）。同時(shí)要注意的是，雖然對(duì)于采取的措施是否具有必要性由東道國(guó)提出，但是最終裁判權(quán)應(yīng)該交予仲裁庭，形成東道國(guó)和仲裁庭自我監(jiān)督和第三方協(xié)同監(jiān)督的模式。

3.在條款中加入通知和說(shuō)明的程序性義務(wù)

《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）第14條第2款規(guī)定“根據(jù)第1款（b）項(xiàng)和（c）項(xiàng)采取的措施及終止，應(yīng)盡可能充分地通知服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)。”部分 IIAs的 ESI 條款包含了該義務(wù)，例如日本和越南2003年簽訂的 BIT 第十五條規(guī)定，東道國(guó)依據(jù)根本安全利益條款采取違背條約義務(wù)的措施，東道國(guó)應(yīng)該在措施生效前后盡可能早地通知另一方，具體應(yīng)該包括以下內(nèi)容：受影響的部門和分部門或事項(xiàng)、該措施所設(shè)的義務(wù)或協(xié)議條款、該措施的法律淵源、對(duì)該措施的主要描述、采取該措施的目的（19）。中國(guó)與新西蘭2008年簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定第201條規(guī)定“締約方在援引自裁性 ESI 時(shí)應(yīng)當(dāng)向自由貿(mào)易委員會(huì)履行通知義務(wù)（20）。”因此，我國(guó)可以在簽訂 ESI 時(shí)加入通知和說(shuō)明的程序性義務(wù)，這樣既不影響東道國(guó)采取相應(yīng)的措施，又能減少外國(guó)投資者的損失，也可以監(jiān)督東道國(guó)是否依據(jù)善意原則適用條款。

六、結(jié)論和啟示

目前，西方大國(guó)秉持的“保護(hù)主義”和“單邊主義”迅速抬頭，“國(guó)家中心主義”思想空前高漲。在這一時(shí)期，各國(guó)通過(guò)在 IIAs 中增加自裁性條款以及泛化“國(guó)家安全”概念來(lái)擴(kuò)張條款的適用，同時(shí)，西方國(guó)家大肆利用自裁性根本安全利益條款逃避 IIAs 規(guī)定義務(wù)的動(dòng)機(jī)越發(fā)強(qiáng)烈，自裁性根本安全利益條款為各國(guó)以國(guó)家安全為由進(jìn)行制度競(jìng)爭(zhēng)提供了正當(dāng)性，在某種程度上已經(jīng)成為爭(zhēng)先適用的原則。此外，西方大國(guó)正在借助意識(shí)形態(tài)的輸出重新塑造新的全球經(jīng)貿(mào)格局，對(duì)既有國(guó)際法依賴程度不斷降低已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)（劉華等，2023）[28]。

在此背景下，我國(guó)應(yīng)該堅(jiān)持以“總體國(guó)家安全觀”為指導(dǎo)，在全球治理中堅(jiān)持多邊主義治理體系的基本態(tài)度?？傮w國(guó)家安全觀是2014年4月習(xí)近平總書(shū)記在中央國(guó)家委員會(huì)第一次會(huì)議上提出的，在這一綱領(lǐng)指導(dǎo)下，黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步提出，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國(guó)土安全和國(guó)民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全、維護(hù)和塑造國(guó)家安全的要求。我國(guó)應(yīng)秉持建立人類命運(yùn)共同體和多邊主義的價(jià)值引領(lǐng)，在國(guó)際投資的發(fā)展中承擔(dān)大國(guó)責(zé)任。

面對(duì)根本安全利益條款呈現(xiàn)迅速擴(kuò)張的趨勢(shì)，我國(guó)可以遵循可持續(xù)發(fā)展原則和平衡理念為指導(dǎo)，立足于我國(guó)兼?zhèn)滟Y本輸入國(guó)和資本輸出國(guó)的雙重身份，通過(guò)肯定東道國(guó)的自裁權(quán)，但不否認(rèn)第三方的審查權(quán)、確定“善意”的條款適用原則，但將必要性的判斷權(quán)交予仲裁庭、在條款中加入通知和說(shuō)明的程序性義務(wù)的方式進(jìn)一步完善根本安全利益條款，使得我國(guó)作為資本輸出國(guó)時(shí)，該條款具有一定的靈活性能夠更好地保護(hù)我國(guó)投資者的利益；作為資本輸入國(guó)時(shí)，面對(duì)確實(shí)危及我國(guó)“國(guó)家安全”的情形，該條款能夠發(fā)揮出其保護(hù)我國(guó)主權(quán)安全的“安全閥”作用。

注釋：

（1）See 2012 U.S. Model Bilateral Investment Treaty， Article 18， p.21、2008 German Model Treaty， Article 3， p.5、2015 India Model Treaty， Article 33， p.25.

（2）UNCTAD. International Investment Agreements Naviga- tor.Available at： https：//investmentpolicy.unctad.org/inter- national-investment-agreements [Accessed 28 November 2023].

（3）本表為聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議對(duì)1959年11月25日至2019年11月4日簽訂的2583項(xiàng)國(guó)際投資條約的統(tǒng)計(jì)，為表述簡(jiǎn)潔，在本表中將“根本安全利益條款”簡(jiǎn)稱為 ESI 。來(lái)源：https：//investmentpolicy.unctad.org/interna- tional-investment-agreements/iia-mapping，2023年11月28日訪問(wèn)。占比1指明確“安全”內(nèi)容的根本安全利益條款數(shù)量占同期根本安全利益條款總數(shù)的比重，占比2指含自裁判內(nèi)容的根本安全利益條款數(shù)量占同期根本安全利益條款總數(shù)的比重。

（4）See Sauvant， K. P， Ong， M， Lama， K， Petersen，T.（2016）. The Rise of Self- Judging Essential Security Interest Clauses in International Investment Agreements. Colum- bia FDI Perspectives，188，6-7.

（5）See UNCTAD， World Investment Report 2016， United Nations， 2016， p.97.

（6）See Enron v. Argentina， Award， para.339.

（7）See LGamp;E v. Argentina，Decision on Liability， para.239.

（8）See Continental Casualty v. Argentina， Award， para.231.

（9）See CC/Devas v. India，Award，para.245.

（10）See Deutsche Telekom v. India， Award， para.231，288.

（11）UNCTAD. International Investment Agreements Naviga-tor.Available at： https：//investmentpolicy.unctad.org/in- ternational- investment- agreements [Accessed 28 No- vember 2023].

（12）See China - Singapore BIT （1985） Article 11、China - Sri Lanka BIT （1986） Article 11、China - New Zealand BIT （1988） Article 11.

（13）See China - Mauritius BIT （1996） Article 11.

（14）See China - Czech Republic BIT （1991） protocol 1.

（15）See China - Finland BIT （2004） Article 3（5）（6）.

（16）《反外國(guó)制裁法》第13條：對(duì)于危害我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益的行為，除本法規(guī)定外，有關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章可以規(guī)定采取其他必要的反制措施。

（17）《維也納公約》第31（1）條[a]規(guī)定“條約應(yīng)善意解釋……”， 第26條[e]規(guī)定“每項(xiàng)條約……必須由締約方善意履行”。

（18）Panel Report， DS512/R para.7.131-133.

（19）See Japan - Viet Nam BIT （2003） Article 15.

（20）See China - New Zealand FTA （2008） Article 201.（2）.

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The Expanding Trend of Essential Security Interests Clause in International Investment Agreements and China's Response

YU Yue

（Gansu University of Political Science and Law， Lanzhou Gansu 730071， China）

Abstract： In recent years， many countries have included the self-judging essential security interests clause in the International Investment Agreements （IIAs） and expanded the application of the clause by generalizing the concept of“national security ”， which has shown an obvious expansion trend. This clause provides justification for the institutional competition of Western countries on the grounds of“national security ”and has become a principle to be applied first to some extent. It can be argued that the expansion of the concept of \"national security\" from traditional security to non-traditional security and the lack of unified standards for self-judging and the application of articles in the practice of arbitral tribunals have led to the expansion of the application of clauses. At present， China has dual identity as both capital importing and exporting country. Under the guidance of the \"holistic national security concept\"， the essential security interests clause should be further improved by affirming the host country's self-judging right， but not to deny the third party's right to review; by formulating the principle of applying \"good faith\" clause， and to transfer the necessary jurisdiction to the arbitral tribunal; by adding the procedural obligation of notice and explanation to the clause.

Key words： essential security interests clause; national security; IIAs; holistic national security concept

（責(zé)任編輯竇靜）