養(yǎng)老服務聯(lián)合體的實踐探索與路徑優(yōu)化

[摘要] 街鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務聯(lián)合體的探索實踐是針對人口老齡化所帶來的社會需求變化，通過制度創(chuàng)新，讓基層組織有能力、有資源滿足第一線養(yǎng)老需求的養(yǎng)老服務新范式，其本質是黨建引領、政府主導、政企合作、政社合作的有機統(tǒng)一。進一步完善養(yǎng)老服務聯(lián)合體機制，全面提升北京基層組織的養(yǎng)老服務能力，需理順養(yǎng)老服務多元供給主體的關系、明確基層養(yǎng)老服務能力建設的重點、鼓勵基層治理機制和方式方法的創(chuàng)新，推動實現(xiàn)養(yǎng)老服務在“最后一米”落實、落地、落細。

[關鍵詞] 北京養(yǎng)老服務聯(lián)合體；? 基層治理；? 人口老齡化

[中圖分類號] D616? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2024）04-0079-03

2022年初，國務院明確提出“探索建立城市養(yǎng)老服務聯(lián)合體，‘以上帶下提升基層服務能力”。1從北京、上海、浙江等地的實踐來看，一個普遍的探索是在社會治理的最基本單元形成一種多元主體參與的共建共治共享機制，推動實現(xiàn)養(yǎng)老服務在“最后一米”落實、落地、落細。發(fā)揮養(yǎng)老服務聯(lián)合體機制的內在優(yōu)勢、加快推進街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務聯(lián)合體建設，滿足廣大老年人美好生活需要，成為推進基層治理現(xiàn)代化的一項重要內容。

北京養(yǎng)老服務聯(lián)合體的內涵與定位

作為較早進入人口老齡化社會的城市之一，北京始終將優(yōu)化養(yǎng)老服務作為推進超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要課題。進入“十四五”時期，20世紀60年代生育高峰期出生的60后逐漸成為老年群體的主力，這部分老年人更注重精神文化生活、偏好社會參與，更愿意選擇居家養(yǎng)老，這就對社會養(yǎng)老服務的公平可及、綜合連續(xù)提出更高的要求，對社區(qū)支持下的居家養(yǎng)老服務提出更高的期待。由此，養(yǎng)老服務聯(lián)合體機制應運而生。

北京較早就開展了街鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務聯(lián)合體的實踐探索。2018年10月，北京首家養(yǎng)老服務聯(lián)合體在東城區(qū)朝陽門街道正式揭牌，以養(yǎng)老照料中心和社區(qū)養(yǎng)老服務驛站為核心，聯(lián)合域內養(yǎng)老服務商戶以及域外服務商組建養(yǎng)老服務聯(lián)合體，為轄區(qū)內老年人就近提供居家養(yǎng)老服務。2022年4月，北京明確提出養(yǎng)老服務聯(lián)合體的定義，即“街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務聯(lián)合體是在街道黨工委（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委）的領導下，聚焦轄區(qū)內老年人服務需求，建立健全議事協(xié)商、涉老信息整合等機制，統(tǒng)籌轄區(qū)內養(yǎng)老服務機構、社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站）及各類服務商等資源，為轄區(qū)內全體老年人提供就近精準養(yǎng)老服務的區(qū)域養(yǎng)老模式”。養(yǎng)老服務聯(lián)合體將社區(qū)作為養(yǎng)老的主陣地，推動老齡工作重心下移、資源下沉，通過機制性安排實現(xiàn)各參與主體的共建共治共享。一方面，通過走訪調研、探訪關愛服務等建立網(wǎng)格化、常態(tài)化的老年服務需求響應機制，建立養(yǎng)老服務需求清單；另一方面，通過契約（合同）、定期協(xié)商機制等整合轄區(qū)零散的養(yǎng)老服務資源，使多類型服務主體錯位經(jīng)營、有序競爭、分工協(xié)作，為老年人提供整合式、一站式服務。

養(yǎng)老服務聯(lián)合體機制在傳統(tǒng)養(yǎng)老服務模式的基礎上實現(xiàn)了幾個方面的功能。一是整合政府資源，實現(xiàn)政策、資金、技術、人才等資源在街鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的集成。二是整合服務商資源，實現(xiàn)養(yǎng)老、托幼、家政等服務在街鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的集成。三是對接市場供需，實現(xiàn)老年人需求與服務供給及時有效的對接。四是整合社會服務資源，將志愿服務、慈善捐贈與“時間銀行”等嵌入養(yǎng)聯(lián)體機制，推動多元主體參與養(yǎng)老服務聯(lián)合體建設。五是促進老年人社會參與，推動老年人參與社區(qū)公共事務的民主管理、民主監(jiān)督等。截至2022年底，北京343個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)均已建立養(yǎng)老服務聯(lián)合體運行機制，養(yǎng)老服務聯(lián)合體建設成為人口老齡化背景下推進基層治理現(xiàn)代化的重要抓手。

養(yǎng)老服務聯(lián)合體發(fā)展空間巨大

在實踐中，隨著社區(qū)老年人口結構、需求結構、養(yǎng)老方式的發(fā)展變化，北京養(yǎng)老服務聯(lián)合體建設雖然面臨一些問題，但也具有巨大的發(fā)展空間。

各參與主體的責權有待厘清，組織保障機制需要健全。街鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的治理單元、社區(qū)居委會（村民委員會）作為自治組織，在養(yǎng)老服務中的職能定位和責任清單需要進一步明確。目前，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)與民政、衛(wèi)健、醫(yī)保等部門之間的條塊分割仍然比較明顯，政策在執(zhí)行中仍會出現(xiàn)“最后一米”的體制機制障礙。街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)（村）在老年人的需求發(fā)現(xiàn)、養(yǎng)老服務資源統(tǒng)籌配置、供需精準對接和服務送達等方面的機制還不健全，老齡工作還沒有真正納入基層社會治理的中心工作。

統(tǒng)籌養(yǎng)老服務資源的工作大有可為。從現(xiàn)實情況看，養(yǎng)老服務資源不足與碎片化并存，統(tǒng)籌機制有待進一步完善。參與養(yǎng)老服務的主體既包括直接提供養(yǎng)老服務的專業(yè)機構，也包括提供相關生活性服務的商戶等，不同供給主體的利益訴求不同。如果各主體間的議事協(xié)商、業(yè)務轉介、互惠共享機制不完善，資源就難以有效整合。為此，各參與主體普遍希望能夠出臺政策性指南，建立資源統(tǒng)籌配置的平臺，在以政府為核心的公共部門、以市場為核心的營利部門、以社會組織為核心的非營利部門之間建立有效的激勵約束機制，實現(xiàn)行政機制、福利機制、社會機制、市場機制的有機統(tǒng)一。

老年人發(fā)揮余熱的空間巨大。目前，老年人參與公益事業(yè)和基層社會治理的作用還沒有充分發(fā)揮。城鄉(xiāng)老年人退休后，從“單位人”變成“社會人”，其基本生活、社會參與等都在社區(qū)（村）及周邊完成，“社會人”同時又是“社區(qū)人”。但多數(shù)退休老人并沒有跟社區(qū)（村）建立制度性聯(lián)系，這就導致一方面大量的有活力的老年人沒有參與到社區(qū)（村）建設中，另一方面社區(qū)在（村）照顧服務方面的人力資源匱乏。一些社區(qū)（村）雖然成立老年人協(xié)會，鼓勵老年人開展志愿服務、社區(qū)義工等社會公益活動，但總體而言，社區(qū)（村）的社會組織發(fā)育仍然不足，老年人的參與度不高。在年輕型社會結構下建立的人口管理與服務機制已經(jīng)不能適應中度人口老齡化背景下的社會需求。

推進養(yǎng)老服務聯(lián)合體建設的路徑優(yōu)化

北京市養(yǎng)老服務聯(lián)合體的建設實踐是讓基層組織有能力有資源解決第一線養(yǎng)老服務訴求的首都范式，是接訴即辦改革的發(fā)展和延伸。在養(yǎng)老服務聯(lián)合體建設中，需加強資源整合，全面提升基層養(yǎng)老服務能力和水平。

強化責任共擔，厘清多元主體的職責定位。在養(yǎng)老服務體系建設中需處理好政府與市場的關系、政府與社會的關系，重點完善養(yǎng)老服務的市場參與機制和社會參與機制，真正形成多元主體責任共擔、老齡化風險梯次應對的格局。利用財政補貼引導和撬動社會資本，通過完善基本養(yǎng)老服務體系為市場化養(yǎng)老服務供給體系樹立參照系，帶動養(yǎng)老消費市場整體發(fā)展；加快推進養(yǎng)老服務領域放管服改革，進一步發(fā)揮養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會等社會組織的作用；進一步推動實現(xiàn)養(yǎng)老服務領域主動治理、未訴先辦，引導老年人廣泛、有序地參與社區(qū)共同體建設。

聚焦基本養(yǎng)老服務，明確養(yǎng)老服務聯(lián)合體建設的重點。當前，北京養(yǎng)老服務聯(lián)合體建設的基礎性工作是落實基本養(yǎng)老服務制度，充分發(fā)揮其在落實基本養(yǎng)老服務清單上的主導作用。進一步完善養(yǎng)老服務聯(lián)合體機制，聚焦失能、失智等重點人群，加快完善社區(qū)居家基本養(yǎng)老服務體系，多措并舉增加社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給。從長遠來看，養(yǎng)老服務聯(lián)合體不僅是整合養(yǎng)老服務資源的平臺，更是推動老齡化社會系統(tǒng)治理、綜合治理的抓手，通過養(yǎng)老服務聯(lián)合體建設廣泛宣傳和推廣積極老齡觀、健康老齡化理念，使之深入社區(qū)、深入家庭、深入人心。

因地制宜，鼓勵各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)新養(yǎng)老服務聯(lián)合體運行機制。一是完善基層議事協(xié)商機制，定期召開基層協(xié)商會議，鼓勵老年人代表、志愿者代表、養(yǎng)老服務供給商、專家學者等不同利益群體參與并提出意見建議。二是完善老年人需求發(fā)現(xiàn)機制，根據(jù)老年人護理需求的分級分類，推動醫(yī)養(yǎng)結合服務落地，建立全覆蓋、分層次、多樣化、多元化養(yǎng)老服務送達機制。三是完善養(yǎng)老服務轉介機制，指導和支持街鄉(xiāng)鎮(zhèn)以契約（合同）等形式明確養(yǎng)老服務聯(lián)合體成員單位的法律關系，形成多元服務融合聯(lián)動的服務轉介機制。在需求側，完善基本養(yǎng)老服務清單制度，加大政府購買力度，引導老年人消費習慣、激發(fā)老年人消費需求；在供給側，強化對多元養(yǎng)老服務商的服務和監(jiān)管，完善準入退出機制，提高養(yǎng)老服務的質量和效能。四是完善信息整合機制，強化數(shù)字賦能養(yǎng)老服務，建立公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的安全高效共享機制，加快建設養(yǎng)老數(shù)據(jù)一體化、養(yǎng)老服務平臺一體化、養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管一體化的運營保障體系。

（本文是北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心重點項目“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”〈項目編號：21LLSMB011〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]白維軍，寧學斯.“養(yǎng)聯(lián)體”：模式內涵、運轉邏輯與建設路徑[J].社會保障研究，2022，（4）.

（作者簡介：黃石松，中國人民大學首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員）

責任編輯 / 曹? ?晶