非首都功能疏解重塑城市空間布局

[摘要] 非首都功能疏解是全方位多空間的聯(lián)合行動(dòng)，是強(qiáng)化首都功能、提升北京競爭力和促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。按照習(xí)近平總書記繪就的藍(lán)圖，北京市深入實(shí)施疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)，核心區(qū)首都功能顯著提升，中心區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，平原新城進(jìn)一步發(fā)展，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)潛力得到釋放。在高質(zhì)量發(fā)展的新階段，北京堅(jiān)持內(nèi)向調(diào)整，不斷優(yōu)化核心功能，既要減量發(fā)展，還要保持城市可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。

[關(guān)鍵詞] 非首都功能疏解；? 高質(zhì)量發(fā)展；? 空間布局

[中圖分類號(hào)] D616? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2024）04-0076-03

疏解北京非首都功能，規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心，與河北雄安新區(qū)形成北京新的“兩翼”，是對(duì)“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都、怎樣建設(shè)首都”問題的有力回答。京津冀協(xié)同發(fā)展10年來，北京市緊緊抓住疏解非首都功能這個(gè)“牛鼻子”，政治中心服務(wù)保障能力顯著增強(qiáng)，文化中心和國際交往中心功能大幅提升，國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)取得明顯成效。立足新發(fā)展階段，非首都功能疏解將進(jìn)入疏解與引進(jìn)并舉、分散與集中共存的新階段。

扎實(shí)推進(jìn)疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)

核心區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)減量步伐加快，文化中心地位明顯提升。核心區(qū)（東城和西城）疏解目標(biāo)是，強(qiáng)化和提升中心城區(qū)全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心功能，成為展示國家首都形象的重要窗口。2014年—2021年，核心區(qū)市場個(gè)數(shù)和攤位數(shù)分別從91個(gè)和37672個(gè)減少到34個(gè)和13773個(gè)，僅保留了三分之一；常住人口由221.3萬人減少到了181.2萬人，年均減少近3%，實(shí)現(xiàn)了人口減量，帶動(dòng)了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)。西城和東城的博物館參觀人數(shù)和博物館收入明顯上升，在全市占比由2014年的28%和23%分別提高到2021年的43.4%和40.1%，作為文化和國際交往中心地位得到提升。1

中心區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)疏解成效顯著，產(chǎn)業(yè)特色不斷增強(qiáng)。中心區(qū)（朝陽、海淀、豐臺(tái)、石景山）的疏解目標(biāo)是疏解一般性制造業(yè)、區(qū)域性批發(fā)市場、部分教育醫(yī)療機(jī)構(gòu)及部分行政事業(yè)單位，積極發(fā)展高精尖產(chǎn)業(yè)。4個(gè)區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量減少了23%，常住人口已從2015年的最高點(diǎn)1062.5萬人下降到2021年的916萬人，市場個(gè)數(shù)和攤位數(shù)均下降了一半。在傳統(tǒng)工業(yè)減少的同時(shí)，各區(qū)大力發(fā)展適合自身特點(diǎn)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。朝陽的租賃與商業(yè)服務(wù)業(yè)，以及文化體育和娛樂業(yè)都得到較快增長；海淀的信息技術(shù)和科技服務(wù)業(yè)產(chǎn)值在當(dāng)?shù)厝袠I(yè)占比從2014年的40.54%上升到2021年的52.61%；豐臺(tái)的金融業(yè)和軌道交通服務(wù)業(yè)得到較快增長，兩個(gè)行業(yè)產(chǎn)值占當(dāng)?shù)乇戎貜?014年的10.27%和3.29%上升到2021年的14.57%和3.49%；石景山的金融業(yè)增長較快，在當(dāng)?shù)厝袠I(yè)產(chǎn)值所占比重從2014年的6.85%上升到2021年的18.99%。

城市副中心建設(shè)帶動(dòng)作用顯現(xiàn)，成為現(xiàn)代化首都都市圈重要支撐。通州2012年—2021年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資一直處于高位，人均地區(qū)生產(chǎn)總值年均增幅2018年以來居全市之首，利用外資在2017年達(dá)到最高點(diǎn)后較為平穩(wěn)，萬元能耗下降率在2016年后明顯加快。2021年，通州地區(qū)生產(chǎn)總值、第二和第三產(chǎn)業(yè)增加值、居民人均消費(fèi)支出均名列前茅。城市副中心建設(shè)生機(jī)勃發(fā)，在通州與北三縣一體化高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)建設(shè)中發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用。

平原新城成為承接人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要承接地，服務(wù)業(yè)得到了增強(qiáng)。平原新城（順義、大興、昌平、房山和亦莊）以承接產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移、打造首都功能新載體為目標(biāo)。4個(gè)平原新城地區(qū)（不包括亦莊）2021年比2014年常住人口增加了141.1萬人，是核心區(qū)和中心區(qū)共減少常住人口的兩倍；同時(shí)，科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、會(huì)展業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)、科學(xué)技術(shù)服務(wù)、文化旅游業(yè)等增長都較快，2014年—2021年，除大興外，順義、昌平和房山三產(chǎn)業(yè)比重分別提升了17.09、7.05和20.83個(gè)百分點(diǎn)，表現(xiàn)出服務(wù)化特征。

生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ玫结尫?，特色服?wù)業(yè)初見成效。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)（門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶以及昌平和房山的山區(qū)），以資源環(huán)境為硬約束，以生態(tài)控制線、城市開發(fā)邊界紅線，生態(tài)控制區(qū)、集中建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)的“兩線三區(qū)”為空間管控措施，踐行“兩山”理念。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)旅游業(yè)產(chǎn)值占全市比重從2014年的70%上升到2021年的93%；平谷的金融業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)、懷柔的創(chuàng)新和科技服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢進(jìn)一步得到發(fā)揮；門頭溝、平谷、懷柔、密云和房山等區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)增加值均增長了20個(gè)以上百分點(diǎn)。

統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步轉(zhuǎn)移合理布局

非首都功能疏解是全方位多空間的聯(lián)合行動(dòng)，疏解與城市郊區(qū)化過程相互疊加，各區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整對(duì)不同地區(qū)的影響也不盡相同。

核心區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為單一化趨勢。2014年東城和西城金融業(yè)產(chǎn)值占比分別為24.13%和44.41%，2021年達(dá)到了29.66%和53.11%，但兩者在全市占比由2014年的52.82%下降到2021年的50.23%。同時(shí)，信息產(chǎn)業(yè)在地區(qū)生產(chǎn)總值中的比重分別由2014年的11.12%和3.6%變化為2021年的11.24%和4.12%，在全市占比則由2014年的14.56下降為2021年的8.90%；文化產(chǎn)業(yè)收入在全市占比也由2014年的21.45%下降到2021年的13.14%。在產(chǎn)業(yè)單一化趨勢下，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在全市比重下降。

中心區(qū)和平原新城服務(wù)化趨勢明顯、制造業(yè)相對(duì)滯后。疏解非首都功能以來，朝陽的租賃與商業(yè)服務(wù)業(yè)、文化體育和娛樂業(yè)，海淀的科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)、豐臺(tái)和石景山的金融業(yè)，順義的金融和倉儲(chǔ)服務(wù)、昌平的金融和科技服務(wù)業(yè)等產(chǎn)值均得到較快增長。與此同時(shí)，豐臺(tái)的商務(wù)服務(wù)業(yè)產(chǎn)值未見明顯增長；石景山的文化產(chǎn)業(yè)全行業(yè)占比從2014年的4.87%下降到2021年的2.07%，在全市文化產(chǎn)業(yè)占比也有所下降。除亦莊和大興第二產(chǎn)業(yè)比重2021年比2014年分別提升了62.14和42.24個(gè)百分點(diǎn)以外，其他7個(gè)區(qū)二產(chǎn)比重同期平均下降了19.45個(gè)百分點(diǎn)。疏解過程中，中心區(qū)和平原新城服務(wù)業(yè)增長較快，金融業(yè)增長尤為突出，而制造業(yè)增長較為緩慢。

外圍地區(qū)公共服務(wù)存在短板。非首都功能疏解在北京市境內(nèi)主要表現(xiàn)為從城六區(qū)向外圍10個(gè)區(qū)疏解，外圍地區(qū)承接了大量人口和產(chǎn)業(yè)，公共服務(wù)發(fā)展卻較為遲緩。在郊區(qū)化過程中，產(chǎn)業(yè)跟隨人口遷移，城市公共服務(wù)是吸引人口的重要因素，短缺的公共服務(wù)給下一步的人口和產(chǎn)業(yè)疏解帶來困難。

毗鄰地區(qū)產(chǎn)業(yè)培育支撐作用不足，不利于非首都功能進(jìn)一步向外延伸。強(qiáng)化北京對(duì)津冀地區(qū)帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)地區(qū)協(xié)同發(fā)展是非首都功能疏解的主要任務(wù)之一。首都通勤圈是北京城市空間向外延伸和承擔(dān)非首都功能疏解的域外直接承載地。北京市地區(qū)生產(chǎn)總值與通勤圈比值從2014年的6.3上升到2021年的9.3；2021年，北京市人均地區(qū)生產(chǎn)總值是環(huán)京通勤圈的3倍。毗鄰地區(qū)發(fā)展差距過大的問題依然存在。

持續(xù)推進(jìn)首都城市空間優(yōu)化邁向新階段

非首都功能疏解是重塑城市空間、保證高質(zhì)量發(fā)展的前提。非首都功能疏解是一項(xiàng)綜合的系統(tǒng)工程，不但要疏解產(chǎn)業(yè)和人口，而且要關(guān)注城市發(fā)展；不但要治理“大城市病”，還要保持城市發(fā)展活力；既要減量發(fā)展，也要保持城市可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。深入貫徹習(xí)近平總書記“加快推進(jìn)公共服務(wù)共建共享，強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策，促進(jìn)京津冀地區(qū)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)”的重要指示，非首都功能疏解需要在以下四個(gè)方面進(jìn)一步完善。

核心區(qū)減量發(fā)展與強(qiáng)化聚集并重。聚集創(chuàng)新是城市得以發(fā)展的根本，聚集離不開高密度的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。非首都功能疏解要避免核心區(qū)聚集優(yōu)勢的喪失，疏解和引入并重，充分利用聚集空間，強(qiáng)化聚集創(chuàng)新優(yōu)勢。

中心區(qū)提升綜合發(fā)展能力。中心區(qū)兼具技術(shù)、人才、制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等多種優(yōu)勢于一體。新階段的疏解要避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)金融化和單一化，注重發(fā)揮地區(qū)綜合優(yōu)勢，爭取成為高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)相互配套、協(xié)調(diào)發(fā)展的典范。

平原新城強(qiáng)化制造業(yè)優(yōu)勢。平原新城具有顯著的制造業(yè)優(yōu)勢，但制造業(yè)增長較為遲緩，缺乏后續(xù)發(fā)展動(dòng)力。充分利用“兩區(qū)”建設(shè)機(jī)會(huì)，在平原新城建設(shè)高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)新型園區(qū)，扎實(shí)推進(jìn)“五子”聯(lián)動(dòng)，使平原新城的新型園區(qū)成為“五子”聯(lián)動(dòng)的試驗(yàn)區(qū)。

外圍區(qū)做到三個(gè)兼顧。一是“城—人—產(chǎn)”兼顧，理順城市公共服務(wù)與人口增長和產(chǎn)業(yè)遷移的關(guān)系，推動(dòng)“產(chǎn)—城—人”融合。二是多主體兼顧，給市場更多空間發(fā)揮社會(huì)資本和外資作用，提高城市福利水平。三是多空間兼顧，注重不同地區(qū)發(fā)展需求，同時(shí)考慮疏解要素在遷出地與遷入地的區(qū)位匹配，多空間聯(lián)動(dòng)，綜合布局城市空間。

（本文是國家社科基金重大項(xiàng)目“建設(shè)現(xiàn)代化都市圈研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：21ZDA070〉階段性成果）

[參考文獻(xiàn)]

[1]關(guān)于推進(jìn)北京城市副中心高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案[N].北京日?qǐng)?bào)，2022-02-11.

（作者簡介：姚永玲，中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

責(zé)任編輯 / 張蕾磊