重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的跟蹤審計研究

呂能芳

摘?要：常規(guī)的審計模式無法適應應急情形，國務院在《加強審計工作的意見》中提到對“對重大突發(fā)事件開展全過程跟蹤審計”，但沒有說具體如何跟蹤審計。梳理重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實踐和理論研究文獻，闡述了跟蹤審計的定義和特點，提出構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件的跟蹤審計實施框架。具體包括審計主體、審計目標、審計對象及重點、審計方法、審計報告及應用、審計質(zhì)量控制，從頂層設計上實現(xiàn)跟蹤審計的科學、合理。

關鍵詞：跟蹤審計；審計方法；審計報告；審計質(zhì)量控制

中圖分類號：F23?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.10.052

1?背景

根據(jù)國務院2006年發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，?重大突發(fā)公共事件是指稱突然發(fā)生，?造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，?危及公共安全的緊急事件。按照其發(fā)生過程、性質(zhì)和機理，?具體可以分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類。2014年10月09日，國務院印發(fā)的《加強審計工作的意見》提出，對重大突發(fā)事件開展全過程跟蹤審計。

2?概念界定

2.1?跟蹤審計的定義

20世紀80年代，西方隨著工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展出現(xiàn)了大量的基建項目效率低下的問題，逐漸出現(xiàn)了跟蹤審計的概念。而在我國第一次出現(xiàn)該詞條是在1989年國務院辦公廳發(fā)布的《關于對停緩建項目進行跟蹤審計的通知》里。通知指出對固定資產(chǎn)緩建項目進行跟蹤審計。2009年，中國審計學會組織召開的跟蹤審計理論與實務會上，專家學者經(jīng)過討論明確了跟蹤審計的定義，即跟蹤審計是指審計事項發(fā)生以后，審計機關對相關公共物資、資金或者是對政府投資的重大項目進行的全過程、全方位、有重點、分階段的具有持續(xù)性、過程性的審計。從當時的定義來看，跟蹤審計主要應用于重大投資項目。

2.2?跟蹤審計的特點

2.2.1?事件過程的全參與性

跟蹤審計區(qū)別于傳統(tǒng)的事后審計，它是會貫穿事件發(fā)生的全過程。跟蹤審計可以分成事前、事中、事后三個階段的審計，而傳統(tǒng)的審計通常都是事后審計。全參與性是要求跟蹤審計從項目開始到項目結(jié)束，審計人員都要全程參與。這將有利于審計人員直接獲得一手證據(jù)、能夠觀察項目整個過程，保證審計證據(jù)的完整可靠。同時，針對過程審計中發(fā)現(xiàn)的問題，督促被審計單位改正，從而保證項目建設偏差最小化。

2.2.2?審計內(nèi)容的豐富性

跟蹤審計的對象是專項財政資金、社會捐贈物資、醫(yī)療建設工程、政策落實、領導干部經(jīng)濟責任5個類型，并且可能互有交叉。如政策落實審計可以就會牽扯出領導干部經(jīng)濟責任審計，專項財政資金審計可能與醫(yī)療建設工程審計密切相關。審計對象的豐富性表明了審計的難度和強度會加大，直接考驗審計主體的專業(yè)能力。

2.2.3?審計成本高

傳統(tǒng)的審計報告的報出是有時間限制的，且需要考量審計成本。但是跟蹤審計由于全過程性，通常耗用時間長，需要長期在現(xiàn)場，需要大量的審計人員，無疑都會增加審計成本。因此，因此目前國內(nèi)外的跟蹤審計均只用于重大投資項目和突發(fā)公共事件。

3?文獻綜述

范字洲（2022）認為，跟蹤審計相對于傳統(tǒng)審計具備過程性強、強調(diào)及時性、國際治理層面能力更突出三個特點。按照時間來分，跟蹤審計分為事前、事中、事后審計。鄭石橋（2020）認為跟蹤審計如果運用在突發(fā)公共事件中，因此不存在事前和事中審計。同時，跟蹤審計比經(jīng)典審計更強調(diào)及時性和過程性。張鈺亭（2012）存在成本控制困難；質(zhì)量控制薄弱、審計風險較大；現(xiàn)行審計考核評價體系不適用于跟蹤審計成果；獨立性不強的問題。郭強華，閆維艷（2020）總結(jié)了“非典”時期跟蹤審計經(jīng)驗，探索了重大突發(fā)性公共事件跟蹤審計的提升路徑，具體制定應急預案和業(yè)務實施指南。黃璜（2003）總結(jié)“非典”時期審計的經(jīng)驗教訓，指出審計時機的不適應，審計還停留在事后，沒有實現(xiàn)對整個抗擊過程的事中或跟蹤審計。孟大維（2022）梳理了10個國家關于重大投資項目和公共突發(fā)事件是否開展跟蹤審計的原因以及如何開展跟蹤審計，認為重大投資項目和公共突發(fā)事件的跟蹤審計與政策落實措施審計高度相關，可以結(jié)合起來，達到事半功倍的效果。衣春（2024）從將中英美三國的重大政策執(zhí)行審計通過審計項目選擇、審計內(nèi)容及審計方式等三個角度去比較，探究我國重大政策執(zhí)行跟蹤審計存在的不足，同時借鑒英美等發(fā)達國家先進經(jīng)驗并提出相應優(yōu)化建議。

4?突發(fā)公共衛(wèi)生事件的跟蹤審計實施框架

常規(guī)的審計模式無法適應應急情形，而《加強審計工作的意見》中只是提到對“對重大突發(fā)事件開展全過程跟蹤審計”，但沒有說具體如何跟蹤。同樣的，在《國家審計準則》也僅僅在編制年度審計計劃時，提出“突發(fā)重大公共事件需要進行審計的應當按照原審批程序調(diào)整”。僅此，從審計法律層面來說，針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的審計監(jiān)督還是空白，還沒有明確審計計劃、審計目標、審計對象及重點、審計實施、審計方法、審計報告、審計質(zhì)量控制等因素。因此建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件的跟蹤審計實施框架，從頂層設計上實現(xiàn)跟蹤審計的科學、合理。

4.1?審計主體

由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件涉及的影響面廣泛，且涉及的資源通常有政府及行政機關統(tǒng)一調(diào)配。從實踐來看，社會審計力量也會參與其中。如地方審計機關指派會計事務所對當?shù)丶t十字會社會捐贈物資進行跟蹤審計。

4.2?審計目標

（1）根本目標。跟蹤審計作為國家治理的手段之一，其審計目標應當充分體現(xiàn)“中國之治”的人民價值立場和“以人民為中心”的思想。因此，跟蹤審計的根本目標應該是維護人民群眾的根本利益。

（2）直接目標，監(jiān)督和評價審計對象的真實、合法。真實性是指審計財務收支活動和經(jīng)營活動的真實性。合法性，是指對審計對象財務和經(jīng)營活動是否遵循了國家相關法律政策進行審計。跟蹤審計極少涉及到效益性。

（3）具體目標，則需要根據(jù)審計對象不同而具體確定。

4.3?審計對象及重點

（1）衛(wèi)生物資財政資金跟蹤審計。跟蹤審計應當了解與監(jiān)督衛(wèi)生物資財政資金的籌集、撥付情況，保證其真實、合法性。重點監(jiān)督資金是否?？顚Ｓ?，是否有下達不及時、不合規(guī)、不精準的現(xiàn)象。具體可以審計資金是否被截留克扣、被擠占挪用、被改變使用用途、被浪費的現(xiàn)象，確保財政資金使用的透明和到位。重點關注是否存在資金撥付不及時、是否手續(xù)辦理流暢、資金使用是否真正發(fā)揮時效。

（2）捐贈物資跟蹤審計。根據(jù)《紅十字會法》《慈善法》《基金會管理條例》的規(guī)定，了解物資的總體情況、分配及使用情況其使用，是否符合規(guī)定及捐贈人意愿。對紅十字會等捐贈機構(gòu)是否有相應的捐贈制度并且是否按照該制度執(zhí)行，如否及時對外公開捐贈資金的來源及使用去向。對捐贈資金的來源和去向進行審查，如是否存在虛假捐贈、有無遺漏、及時入賬，保證其完整性、真實性和及時性。對捐贈物資是否存在以次充好、侵占、浪費閑置、分配不及時的情況。

（3）政策落實跟蹤審計。主要審計稅費減免政策、貸款優(yōu)惠政策、財政貼息政策、復工復產(chǎn)政策等是否精準到位情況。除了核實政策執(zhí)行過程中是否合法合規(guī)，還要關注有無附加不合理的條件、審批流程是否高效科學。

（4）醫(yī)療工程項目跟蹤審計。從制定造價控制細則開始，到項目決策、設計、施工準備、招投標、合同簽訂、施工、竣工結(jié)算等多個階段實行全面跟蹤審計。檢查各參建單位資質(zhì)，承包合同的真實性、合法合規(guī)合理性，否存在未完的工程建設內(nèi)容及其原因。把好安全、質(zhì)量和結(jié)算審核關。

（5）廉潔自律跟蹤審計。檢查衛(wèi)生物資的采購、分撥上是否符合規(guī)章制度，供應商是否具備資質(zhì)，物資是否達到標準質(zhì)量；是否有干部受賄，挪用、占用衛(wèi)生物資的情況。

4.4?審計方法

4.4.1?衛(wèi)生物資財政資金跟蹤審計

（1）檢查各項文件。如檢查資金使用的審批單、報價單、發(fā)票、合同、入庫單，檢查之間的數(shù)字、金額、時間是否一致，保證其真實、合法、完整、準確。

（2）對使用財政資金購買的物資追蹤測試，與物資去向方核對賬目。甚至去保管物資方去進行抽盤。

4.4.2?捐贈物資跟蹤審計

（1）詢問受贈者是否收到按時按量收到物資，物資是否足額、及時發(fā)放，有無以次充好、層層克扣的現(xiàn)象。詢問捐贈者的捐贈行為是否是其真實意愿。具體做法要求被審計單位提供捐贈者和受贈者名單，進行現(xiàn)場或電話詢問獲取審計證據(jù)。

（2）檢查各項文件。如檢查物資流轉(zhuǎn)手續(xù)的完整，關注入賬是否真實、完整、準確、及時；檢查日記賬、庫存賬簿、發(fā)票、入庫單、出庫單等，檢查其金額、數(shù)量、時間是否一致。檢查紅十字會等公益性捐贈機構(gòu)是否及時向社會公眾公布受贈及使用情況；檢查捐贈機構(gòu)有無內(nèi)控制度以及執(zhí)行情況。

（3）觀察物資管理人員如何工作。如對到貨物資，有無及時準確熟練地驗收、入庫。

（4）對在庫和在途物資進行抽盤，與賬簿進行核對，關注是否及時對盤盈盤虧進行賬務處理。重點抽盤關注緊缺物資，如醫(yī)用防護口罩、醫(yī)用隔離防護服。檢查物資有無妥善保存，如對要求低溫保存的藥品是否在途中和在庫都進行了妥當?shù)乇４妗?/p>

（5）對憑證和賬簿進行重新計算。如收集當月的入庫、出庫憑證，計算出結(jié)果，與存貨賬簿的期末結(jié)存數(shù)進行對比。

（6）函證。如根據(jù)紅十字會等公益性捐贈機構(gòu)的賬簿和公益事業(yè)捐贈統(tǒng)一票據(jù)存根聯(lián)，與捐贈者進行函證，獲得對方捐贈的金額和數(shù)量、時間等審計證據(jù)，確保是否有完整性、準確性、及時性。

4.4.3?政策落實審計

（1）詢問政策惠及人員，是否及時足量地享受國家政策帶來的權(quán)益。如詢問申請貸款的重點保障企業(yè)是否獲得貸款及時到賬、審批流程是否科學、手續(xù)是否繁瑣，在辦理的過程中有哪些阻礙。再如，詢問申請失敗的單位，其貸款失敗的原因是否是辦理貸款工作人員導致的，如未能及時準確告知其資料準備、時間截點等重要信息，辦理過程是否收到工作人員無故推脫阻礙。

（2）檢查證明相關政策落實情況的文件。如金融機構(gòu)的信貸審批單，關注是否快速及時。檢查金融機構(gòu)的對賬單，檢查其出賬是否及時。如檢查受惠名單及詳細申請資料，查看是否有不符合受惠條件的對象也享受到了優(yōu)惠政策。

（3）觀察政策實施部門的工作人員是如何工作。如觀察工作人員在收到貸款申請單時，能否熟練地檢查審批文件的真實、合法和完整性，有無告知申請人下一步的辦理流程和等待時間，能否準確回答申請人的問題，從而了解該工作人員對相關政策的掌握程度和工作效率。

4.4.4?醫(yī)療設施工程項目跟蹤審計

（1）檢查各項文件。如招投標書、建設合同、施工方的資質(zhì)情況等。如按照國家相關政策制度要求，檢查施工方是否具備投標資質(zhì)、標書的真實合理性，檢查評標記錄、檢查標書和建設合同在重大方面是否一致。建造過程有無違規(guī)分包、外包的行為。

（2）分析程序。通過各種績效管理方法對工程的進度和成本控制進行審計。如采用項目價值法等了解工程的進度偏差和成本偏差。

4.5?審計報告及應用

2003年，非典開始我國對公共突發(fā)事件就建立了審計報告公示制度。在跟蹤審計工作結(jié)束以后，審計主體應當出具審計報告。審計報告應該包括基本情況、審計評價意見、發(fā)現(xiàn)的問題和建議。同時，在跟蹤審計報告公示后，對報告中提到的問題和建議，應當督促審計對象單位進行改正，并限期向?qū)徲嬛黧w報告診改情況。并且，針對長時間存續(xù)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，跟蹤審計報告也應當固定報告頻率，保證審計結(jié)論的可比性從而了解被審計對象有無積極診改。

4.6?審計質(zhì)量控制

4.6.1?充分保證審計人力資源

作為公共衛(wèi)生突發(fā)事件，波及范圍非常廣。從以往的經(jīng)驗來看，跟蹤審計人員嚴重不足。同時，也暴露出很多現(xiàn)實問題。第一，如社會捐贈物資通常發(fā)生在公共衛(wèi)生事件最嚴重的時候，物品的流轉(zhuǎn)通常快于手續(xù)的流轉(zhuǎn)，也容易出現(xiàn)賬務混亂的情況。但是作為社會公眾最關注的敏感話題，審計人員要必須具備極高的專業(yè)水平和充沛的精力，才能保證審計報告的真實、效益、及時。因此，需要在日常培訓中，提高審計人員的專業(yè)水平。具體可以通過引進或者培育的方式來進行。同時，在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，審計機關可以聘請注冊會計師、疾控專家、物流專家作為專家組成員，參與審計工作。第二，要在跟蹤審計結(jié)束后提煉經(jīng)驗，深刻總結(jié)突發(fā)公共事件跟蹤審計的內(nèi)在邏輯。第三，跟蹤審計由于是全過程參與的審計，審計人員和被審計單位人員接觸時間多，對審計人員獨立性教育要及時到位。

4.6.2?制定統(tǒng)一的審計執(zhí)行規(guī)范

目前跟蹤審計并沒有統(tǒng)一的規(guī)范。如在政策跟蹤審計中，對政策的執(zhí)行情況通常缺乏具體的標準。通常審計中明顯發(fā)現(xiàn)違反政策現(xiàn)象的情況，那真實、合法的審計目標是可以明確判斷的。但是跟多關于政策的執(zhí)行力度、成效情況卻缺乏明確的標準，從而影響效益性的審計目標。

4.6.3?豐富審計方式

跟蹤審計主要采用實地審計方式，加上全過程參與，所以會導致審計人員不足、獨立性受影響，審計成本高。因此，要逐步引進信息技術助力審計。如將被審計單位的數(shù)據(jù)對接審計平臺，利用大數(shù)據(jù)審計的方法，先在海量數(shù)據(jù)中挖掘和分析審計問題，準確找到存在高錯報風險的審計疑點之后，再請審計人員去開展現(xiàn)場審計。這樣可以保證審計人員有充沛的工作精力，有利于了審計質(zhì)量的提高。

參考文獻

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[3]張鈺亭.重大突發(fā)公共事件旁站式跟蹤審計研究——基于汶川抗震救災和災后恢復重建跟蹤審計[J].中國內(nèi)部審計，2012（07）：8789.

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