我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法的檢視與優(yōu)化

豐曉倩

(中國(guó)民航大學(xué) 法學(xué)院,天津 300300)

2015年,國(guó)家民航局正式印發(fā)《加強(qiáng)民航法治建設(shè)若干意見(jiàn)》(民航發(fā)〔2015〕36號(hào)),指出要加大對(duì)地方立法的支持,實(shí)現(xiàn)行業(yè)立法和地方立法有機(jī)銜接,以此來(lái)促進(jìn)民航業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深度融合。多年來(lái),我國(guó)民航領(lǐng)域立法沿著中央和地方兩條路線(xiàn)不斷推進(jìn)。由于民航事權(quán)屬性的特殊性,學(xué)界對(duì)于民航立法的研究多偏重于中央立法,尤其是對(duì)完善《民用航空法》的研究,對(duì)地方立法的理論研究成果相對(duì)較少。目前,僅有少數(shù)學(xué)者對(duì)我國(guó)民航領(lǐng)域局部地方立法做了初步研究,例如從四川省本地需求視角去分析該區(qū)域民航地方立法的必要性及主要立法內(nèi)容[1];立足于區(qū)域地方立法協(xié)同的邏輯起點(diǎn)和目前已有的實(shí)踐探索及策略選擇來(lái)分析我國(guó)機(jī)場(chǎng)群區(qū)域立法協(xié)同的法律解釋[2],以及以寧夏地區(qū)地方立法為例探討地方立法對(duì)民航安全的保障作用[3];等等。

經(jīng)過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的綜合梳理發(fā)現(xiàn),我國(guó)現(xiàn)有民航立法研究存在著一些問(wèn)題,如部分理論研究限縮了研究對(duì)象,部分學(xué)者對(duì)我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法的研究只集中于機(jī)場(chǎng)地方立法,或者針對(duì)某一地區(qū)的立法進(jìn)行探討,從宏觀層面分析我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法現(xiàn)狀的研究較少,這在一定程度上縮小了研究對(duì)象的涵攝范圍。除此之外,多年來(lái)地方民航領(lǐng)域立法是否貫徹實(shí)施上位法,是否與上位法相配套?這些與我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法實(shí)施成效相關(guān)的重要評(píng)估指南都需要加強(qiáng)研究。因此,探析我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法進(jìn)程與立法規(guī)范內(nèi)容,審視地方立法對(duì)民航上位法的理解、執(zhí)行與發(fā)展情況,反思其不足,對(duì)于推進(jìn)地方民航法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤為重要。

一、我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法的多維觀察

以北大法寶為主要檢索工具,以“航空”為標(biāo)題檢索關(guān)鍵詞,以“機(jī)場(chǎng)”為標(biāo)題檢索條件,以“地方性法規(guī)”和“地方政府規(guī)章”為效力位階設(shè)置條件,同時(shí)在時(shí)效條件設(shè)置中排除“已經(jīng)修改的”法律文本以及其他重復(fù)項(xiàng)后,截止到2023年4月,符合檢索條件的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章分別為18部和55部。

(一)時(shí)間維度:階段性強(qiáng)且受限多

根據(jù)預(yù)設(shè)檢索條件,目前可搜索到的最早關(guān)于民航事項(xiàng)的地方立法規(guī)范為1991年《南京市人民政府關(guān)于批轉(zhuǎn)〈南京機(jī)場(chǎng)治安交通管理暫行規(guī)定〉的通知》,其對(duì)機(jī)場(chǎng)地區(qū)的治安交通管理進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)制,開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法的先河。2002年,根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于民航體制改革方案的通知》,全國(guó)絕大部分機(jī)場(chǎng)開(kāi)始移交地方政府管理。機(jī)場(chǎng)所在的省(區(qū)、市)政府承擔(dān)起機(jī)場(chǎng)的空防安全工作,部分地方立法機(jī)關(guān)開(kāi)始對(duì)機(jī)場(chǎng)凈空及電磁環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)進(jìn)行立法規(guī)制。2009年,國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》,強(qiáng)調(diào)地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取必要的措施來(lái)促進(jìn)民用機(jī)場(chǎng)發(fā)展,從法規(guī)層面賦予了地方政府管理機(jī)場(chǎng)的權(quán)限和職責(zé),機(jī)場(chǎng)屬地化改革日漸深化,各地方政府為了加強(qiáng)對(duì)民用機(jī)場(chǎng)的管理和監(jiān)督,開(kāi)始加快立法步伐。按照這一時(shí)間線(xiàn)進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn),我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法以2009年為界,表現(xiàn)出明顯的階段性特征:2009年以前,各年份民航地方立法規(guī)范數(shù)量多為1—2部,部分年份甚至沒(méi)有;而在2009年之后,地方立法規(guī)范數(shù)量相較于之前明顯增加,各年份地方立法規(guī)范數(shù)量大多為3—5部,最多時(shí)達(dá)8部(2010年、2017年、2019年),雖然個(gè)別年份有所回落,但整體而言增長(zhǎng)趨勢(shì)較為明顯。

總而言之,我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法工作起步較晚,并且地方立法機(jī)關(guān)真正將其作為體系化和常態(tài)化的重點(diǎn)立法任務(wù)主要發(fā)生在2009年后,相較于其他立法領(lǐng)域明顯處于滯后狀態(tài)。同時(shí),民航領(lǐng)域的地方立法主要是在中央立法的指導(dǎo)下進(jìn)行,受限頗多。隨著民航管理體制的改革深化和民航業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施與推進(jìn),后續(xù)出臺(tái)的我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法表現(xiàn)出一定的發(fā)展性。

(二)空間維度:區(qū)域差異明顯但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈正相關(guān)

我國(guó)實(shí)行“民航局—地區(qū)管理局”兩級(jí)垂直行政管理體制,民航局下設(shè)的管理局將我國(guó)民航業(yè)劃分為華北、東北、華東、中南、西南、西北、新疆七個(gè)管理區(qū)域。按照地區(qū)管理局劃分,目前僅有東北管理局和中南管理局管轄下的黑龍江省、廣西壯族自治區(qū)和海南省尚未制定民航領(lǐng)域地方立法,華東地區(qū)的地方立法數(shù)量最多,其次是西南地區(qū),數(shù)量最少的則為新疆管理區(qū)。已制定出臺(tái)民航地方立法的行政區(qū)劃呈現(xiàn)出較大的區(qū)域差異性。

我國(guó)民航領(lǐng)域的地方立法分布格局與區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度之間呈現(xiàn)出一定的正相關(guān)性。區(qū)域發(fā)展不平衡是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的基本國(guó)情,民航領(lǐng)域的地方立法也與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度具有一致性,華東地區(qū)、西南地區(qū)地方立法出臺(tái)比例遠(yuǎn)高于東北、西北、新疆地區(qū)。 立法規(guī)范數(shù)量較多的省市有重慶、江蘇、貴州、上海、廣東等,均為經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省市,這表明民航領(lǐng)域的地方立法完善程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在一定契合。整體而言,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法的主要因素,經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高,地方政府發(fā)展民航的熱情也越高,對(duì)民航業(yè)的監(jiān)督管理需要更重視,相應(yīng)的立法規(guī)范也更為完善健全。完善的地方立法更能積極促進(jìn)區(qū)域民航業(yè)的發(fā)展,帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,二者相輔相成。因此,地方立法主體應(yīng)當(dāng)完善立法,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,以此來(lái)推動(dòng)地方民航的發(fā)展。

(三)效力維度:效力層級(jí)多樣化且設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章顯著增加

2015年,《立法法》修改賦予了設(shè)區(qū)的市制定地方立法的權(quán)限,我國(guó)地方性法規(guī)和規(guī)章的立法權(quán)限由此擴(kuò)張至設(shè)區(qū)的市。根據(jù)預(yù)設(shè)檢索條件,在我國(guó)民航領(lǐng)域的地方立法中,省級(jí)地方政府規(guī)章有34部、地方性法規(guī)有17部;設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章有21部、地方性法規(guī)有1部,各層級(jí)的立法均對(duì)民航領(lǐng)域相關(guān)問(wèn)題做出了規(guī)定,效力層級(jí)上具有多樣化的特征。其中,省級(jí)立法規(guī)范數(shù)量最多的是四川省(3部),非省級(jí)立法規(guī)范數(shù)量最多的是江蘇省(6部);非省級(jí)立法數(shù)量高于省級(jí)立法數(shù)量的省份有5個(gè),分別為山東省、貴州省、江蘇省、廣東省、福建省,均為經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份。在部分經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份中,各設(shè)區(qū)的市在一定程度上成為我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法的主力軍。例如,《廣州市民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)管理辦法》《廈門(mén)市民用無(wú)人駕駛航空器公共安全管理辦法》等,其立法事項(xiàng)范圍已然覆蓋了民用機(jī)場(chǎng)的凈空保護(hù)、電磁環(huán)境保護(hù)及對(duì)無(wú)人駕駛航空器等小型飛行器的公共安全管理。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法多由省級(jí)綜合式立法組成,如《西藏自治區(qū)民用機(jī)場(chǎng)保護(hù)條例》等。換言之,欠發(fā)達(dá)地區(qū)各設(shè)區(qū)市關(guān)于民航領(lǐng)域的立法積極性遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

從時(shí)間、空間、效力三個(gè)維度對(duì)我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法進(jìn)行全局考察后,可總結(jié)出如下規(guī)律:第一,各地區(qū)民航領(lǐng)域的地方立法處于明顯的不完善狀態(tài),地方民航領(lǐng)域立法對(duì)于中央立法的變通執(zhí)行、漏洞補(bǔ)充與體系協(xié)調(diào)等具體功能尚未得到充分實(shí)現(xiàn);第二,民航領(lǐng)域的地方立法深受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響,也深刻影響著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;第三,目前來(lái)看,在地方性法規(guī)和地方規(guī)章層面,省級(jí)地方立法規(guī)范在我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法體系中占有較高的比例,非省級(jí)地方立法存在較大的地區(qū)差異。

二、我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法的問(wèn)題檢視

民航事權(quán)的中央屬性決定了其具有較強(qiáng)的原則性和政策驅(qū)動(dòng)性,但民航業(yè)的發(fā)展日新月異且地區(qū)發(fā)展不均衡,基于“立法”“地方立法”“地方促進(jìn)型立法”的三重定位,從立法權(quán)限、立法范式、規(guī)范事項(xiàng)三重視角檢視民航領(lǐng)域的地方立法,可以全面且深刻地研究其問(wèn)題所在。

(一)立法范圍越權(quán)化

由于民航事權(quán)屬性的特殊性以及事項(xiàng)的專(zhuān)業(yè)性,實(shí)踐中也存在著部分地方立法與上位法存在差異甚至沖突的情形?！坝械牡胤秸?guī)章規(guī)定:‘市和縣區(qū)人民政府在審批民用機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域內(nèi)超過(guò)限制高度或者不符合與航空安全相關(guān)的控制要求的建設(shè)項(xiàng)目,以及民用機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域外建設(shè)高度超過(guò)150米的建設(shè)項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求民用航空管理部門(mén)的意見(jiàn)。民用航空管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在收到征求意見(jiàn)書(shū)之日起15日內(nèi)作出書(shū)面答復(fù)?！@類(lèi)條款存在兩個(gè)問(wèn)題,一是《機(jī)場(chǎng)條例》規(guī)定縣級(jí)以上政府審批‘凈空保護(hù)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目’時(shí),要書(shū)面征求所在地地區(qū)民航管理機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。但是,上文提到的地方規(guī)章的條款則給凈空區(qū)建筑物附加了條件——既縮小了范圍,但又增設(shè)了凈空區(qū)域外項(xiàng)目的審批義務(wù)。這與《機(jī)場(chǎng)條例》現(xiàn)行規(guī)定是不相符的。二是對(duì)民航管理部門(mén)提出了工作時(shí)限的要求?？紤]到二者并無(wú)隸屬關(guān)系,這一規(guī)定超出了地方立法的權(quán)限范圍。”[4]再如《山西省民用機(jī)場(chǎng)凈空和電磁環(huán)境保護(hù)辦法》規(guī)定:“違反規(guī)定使用無(wú)線(xiàn)電臺(tái)(站)或者其他儀器、裝置,干擾民用航空無(wú)線(xiàn)電專(zhuān)用頻率的,由民用機(jī)場(chǎng)所在地?zé)o線(xiàn)電管理部門(mén)給予警告,責(zé)令限期改正;可以處20 000元以上100 000元以下的罰款或者依法吊銷(xiāo)其電臺(tái)執(zhí)照?！盵5]《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》第80條規(guī)定:“違反本條例的規(guī)定,使用的無(wú)線(xiàn)電臺(tái)(站)或者其他儀器、裝置,對(duì)民用航空無(wú)線(xiàn)電專(zhuān)用頻率的正常使用產(chǎn)生干擾的,由民用機(jī)場(chǎng)所在地?zé)o線(xiàn)電管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正;情節(jié)嚴(yán)重的,處2萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款?！盵6]二者相較,前者對(duì)上位法規(guī)定的行政處罰的類(lèi)型進(jìn)行了擴(kuò)張,與上位法的規(guī)定不一致。

(二)立法范式機(jī)械化

較之于中央立法,我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法表現(xiàn)出“繼承有余、創(chuàng)新不足”的發(fā)展趨勢(shì),其主要表現(xiàn)形式便是立法范式的機(jī)械化。

一是對(duì)上位法的機(jī)械“重復(fù)”。有些地方立法規(guī)范基本是套用《民用航空法》和國(guó)務(wù)院及國(guó)家民航局制定頒布的與民航法相配套的行政法規(guī)、規(guī)章,再加上幾條根據(jù)各機(jī)場(chǎng)實(shí)際情況和實(shí)際需要做出的規(guī)定,真正帶有地方特點(diǎn)和解決實(shí)際需要的只有幾條[7]。如《內(nèi)蒙古自治區(qū)民用機(jī)場(chǎng)管理辦法》在立法名稱(chēng)、章節(jié)結(jié)構(gòu)上與國(guó)務(wù)院《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》呈現(xiàn)出高度的趨同性,[8]267并且該規(guī)章中所表述的大部分條款,如第10條、第13條是直接照搬《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》的原文條款。

二是對(duì)同級(jí)立法的機(jī)械“照抄”。在相同法律效力層級(jí)上,不同地區(qū)的立法主體之間彼此抄襲。有的地方將其他地區(qū)已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)直接“移植”過(guò)來(lái),如大部分省份出臺(tái)的關(guān)于民用機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)和電磁環(huán)境保護(hù)的立法規(guī)范,在有關(guān)保護(hù)原則、管理機(jī)構(gòu)、禁止事項(xiàng)范圍、法律責(zé)任等核心條款的內(nèi)容上呈現(xiàn)出明顯的同質(zhì)化特征。這樣的立法規(guī)范地方特色不突出,嚴(yán)重降低了地方立法在該區(qū)域的可實(shí)踐性。

(三)立法事項(xiàng)單一化

現(xiàn)行有效的民航領(lǐng)域地方立法主要集中在機(jī)場(chǎng)的管理和保護(hù)方面,僅有極少部分省市針對(duì)通用航空與無(wú)人駕駛航空器的安全管理等做出了相應(yīng)的規(guī)定?？v觀近年來(lái)各地的民航立法,大多內(nèi)容相似、視野狹窄,缺乏特色,且局限于對(duì)機(jī)場(chǎng)的管理,這樣的地方立法既難以滿(mǎn)足地區(qū)民航業(yè)的發(fā)展,也跟不上全球民航業(yè)發(fā)展的大趨勢(shì)。民航領(lǐng)域的地方立法需要立足于地區(qū)民航業(yè)的發(fā)展,從整體出發(fā),不能僅僅局限于民航業(yè)中的機(jī)場(chǎng)管理這一部分。

三、我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法的優(yōu)化路徑

(一)明確我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法權(quán)限

根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定,地方立法事項(xiàng)可以分為執(zhí)行性立法事項(xiàng)、地方性立法事項(xiàng)、先行性立法事項(xiàng)等三類(lèi)。[9]據(jù)此可對(duì)我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法權(quán)限做如下界定。

第一,我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法的執(zhí)行性事項(xiàng)。在《民用航空法》出臺(tái)后,考慮到地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡與民航工作開(kāi)展的差異,《民用航空法》對(duì)我國(guó)民航領(lǐng)域的各項(xiàng)基本制度只做了概括性和原則性規(guī)定,具體事項(xiàng)則由地方立法根據(jù)本行政區(qū)的實(shí)際情況加以規(guī)定,這有利于地方根據(jù)實(shí)際情況更好地制定和實(shí)施法律?！睹裼煤娇辗ā泛汀睹裼脵C(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》中涉及地方政府職責(zé)的條款亦均為原則性的規(guī)定,民航領(lǐng)域地方性法規(guī)可以主要就地方政府的職責(zé)做出執(zhí)行性規(guī)定:包括地方人民政府整合各類(lèi)規(guī)劃,明確地方民用航空發(fā)展規(guī)劃、運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃、通用航空專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等;明確機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé),賦予其相應(yīng)的執(zhí)法主體資格,從而加強(qiáng)對(duì)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的管理;對(duì)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)、管理、服務(wù)和安全環(huán)境進(jìn)行管理監(jiān)督,明確機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)和電磁環(huán)境保護(hù)要求,保障航班運(yùn)行正常;對(duì)機(jī)場(chǎng)地區(qū)餐飲、零售、停車(chē)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的規(guī)范和監(jiān)管,對(duì)經(jīng)營(yíng)者、機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)行政部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行具體細(xì)化;此外,在民航業(yè)經(jīng)濟(jì)管理、民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展、消費(fèi)者保護(hù)等方面都需要進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

第二,我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法的地方性事項(xiàng)。民航領(lǐng)域的地方性事務(wù)是與民航業(yè)全國(guó)性事務(wù)相對(duì)應(yīng)的。隨著民用機(jī)場(chǎng)劃歸地方,《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定:“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取必要的措施,鼓勵(lì)、支持民用機(jī)場(chǎng)發(fā)展,提高民用機(jī)場(chǎng)的管理水平”[6]。該條款的規(guī)定在法律層面上為地方立法提供了立法依據(jù),并且地方作為發(fā)展民用機(jī)場(chǎng)的第一責(zé)任主體,也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極性和主動(dòng)性。我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法在屬于地方性事務(wù)的事項(xiàng)方面具有廣泛的立法空間。就民航領(lǐng)域的地方事務(wù)而言,涉及有關(guān)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會(huì)保障等行政工作。具體來(lái)說(shuō),有以下兩點(diǎn)。一是地方政府的保障職責(zé)。地方政府要保障地方民航的發(fā)展,對(duì)本區(qū)域的運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的布局、建設(shè)規(guī)劃、政策決定和相關(guān)審批工作等工作職責(zé),要根據(jù)全國(guó)機(jī)場(chǎng)布局和建設(shè)規(guī)劃來(lái)制定本行政區(qū)域內(nèi)的運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃,主動(dòng)承擔(dān)機(jī)場(chǎng)布局建設(shè)規(guī)劃產(chǎn)生的費(fèi)用,明確地方政府在本區(qū)域內(nèi)的運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃工作中的職責(zé)分工,分階段推進(jìn)各項(xiàng)建設(shè)工作,并納入相關(guān)考核內(nèi)容。二是明確地方運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)民航管理機(jī)構(gòu)等部門(mén)的職責(zé)。地方立法需要地方政府明確機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé),包括負(fù)責(zé)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的安全和運(yùn)營(yíng)管理等,以及機(jī)場(chǎng)公安的主要職責(zé),包括治安防控、突發(fā)事件處置、機(jī)場(chǎng)警衛(wèi)安保、公安調(diào)查職能[10]。

在分析我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法的地方性事項(xiàng)時(shí),需要特別注意一個(gè)問(wèn)題,即修改后的《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)管理等三個(gè)方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī),其中民用機(jī)場(chǎng)的布局和建設(shè)規(guī)劃等許多事項(xiàng)自然屬于“城鄉(xiāng)建設(shè)”的范圍,因此,民航業(yè)發(fā)展程度較高的設(shè)區(qū)市也可以就這方面的內(nèi)容進(jìn)行立法規(guī)范。

第三,我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法的先行性事項(xiàng)。根據(jù)《立法法》規(guī)定,除專(zhuān)屬于《民用航空法》規(guī)定的事項(xiàng)外,其他事項(xiàng)本該由該法規(guī)定又尚未規(guī)定的,可以先制定地方性法規(guī)。根據(jù)各地的實(shí)際工作需要,這些事項(xiàng)集中體現(xiàn)在民航業(yè)的新事物及新需求方面,包括通用機(jī)場(chǎng)空域管理、無(wú)人機(jī)等航空器的安全運(yùn)營(yíng)管理、機(jī)場(chǎng)群的布局建設(shè)規(guī)劃等。以上事項(xiàng)可以由地方性法規(guī)現(xiàn)行規(guī)定,這是立法堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的基本要求,對(duì)于解決民航發(fā)展過(guò)程中存在的困境具有積極意義[11]。針對(duì)這些問(wèn)題的地方立法已經(jīng)出臺(tái)或正在籌劃,如《湖南省通用航空管理?xiàng)l例》。這些已出臺(tái)的或者正在籌備的立法規(guī)范,不僅要滿(mǎn)足《立法法》的規(guī)定,還需滿(mǎn)足民航法律體系的相關(guān)規(guī)定,若《民用航空法》在此后進(jìn)行了修改或有其他法律法規(guī)對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范,地方立法規(guī)范中同其相抵觸的規(guī)定即為無(wú)效,制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行修改或者廢止[12]114。

(二)完善我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法體制機(jī)制

立法評(píng)估是立法科學(xué)化發(fā)展和質(zhì)量型立法的重要途徑之一?！读⒎ǚā返?9條和第67條分別對(duì)法律案的“立法前評(píng)估”和“立法后評(píng)估”做出規(guī)定,確立了我國(guó)立法評(píng)估制度。近年來(lái),隨著地方立法數(shù)量的激增,為解決地方立法質(zhì)量參差不齊問(wèn)題,立法評(píng)估制度也逐漸應(yīng)用在地方立法規(guī)范評(píng)估體系之中。

地方立法前評(píng)估主要是評(píng)估和確認(rèn)立法項(xiàng)目的合法性和合理性、必要性和可行性,避免重復(fù)立法,降低立法過(guò)程以及后續(xù)的執(zhí)行成本[13],從而使立法規(guī)劃和計(jì)劃的編制更具科學(xué)性和可行性。這在民航領(lǐng)域方面具體體現(xiàn)為在法規(guī)規(guī)章草案提交審議之前,地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織或者委托相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者等第三方人員對(duì)民航領(lǐng)域地方立法的必要性與合法性、合理性等進(jìn)行全面評(píng)估。需對(duì)民航立法草案的合理性進(jìn)行系統(tǒng)考量,全面評(píng)估地方立法與地方民航事業(yè)發(fā)展的契合度,科學(xué)衡量該地方立法項(xiàng)目的體例結(jié)構(gòu)、立法原則、地方政府責(zé)任等具體事項(xiàng)的合理性。

除此之外,因民航領(lǐng)域事權(quán)屬性的復(fù)雜程度,在民航領(lǐng)域進(jìn)行地方立法時(shí)不僅需要納入關(guān)于地方特色的條款,也要考慮中央立法機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。在地方立法主體對(duì)相關(guān)民航領(lǐng)域進(jìn)行立法工作的準(zhǔn)備前期,應(yīng)當(dāng)建立起立法溝通協(xié)調(diào)配合機(jī)制,負(fù)責(zé)研究和協(xié)調(diào)相關(guān)事項(xiàng)在地方立法過(guò)程中涉及的問(wèn)題,包括將地方民航立法納入全國(guó)民航甚至綜合交通運(yùn)輸法律體系的全局視野中加以布局,并且要通過(guò)縱向?qū)蛹?jí)、橫向部門(mén)、其他地方立法主體之間的協(xié)商探討積極進(jìn)行信息交互。對(duì)于地方機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題,溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的雙方成員也要積極溝通,民航管理部門(mén)需主動(dòng)闡明其中的利弊關(guān)系。對(duì)于地方提出的立法草案,溝通協(xié)調(diào)機(jī)制中的成員,尤其是民航管理部門(mén)要認(rèn)真研究,對(duì)于不合法與不合理的內(nèi)容及時(shí)提出建議,地方立法主體方面也要充分征集并考慮各相關(guān)方的意見(jiàn)和建議。

立法后評(píng)估主要側(cè)重有效檢驗(yàn)地方立法的實(shí)施效果,既包括已經(jīng)取得的成績(jī)也包括存在的問(wèn)題,以此來(lái)促進(jìn)地方治理的法治化,為地方立法的修改、廢止提供依據(jù)。其體現(xiàn)在民航領(lǐng)域則表現(xiàn)為通過(guò)對(duì)地方立法的實(shí)施效果進(jìn)行分析,把民航建設(shè)發(fā)展和監(jiān)督管理實(shí)踐中遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題作為立法后評(píng)估的研究要點(diǎn)和重要依據(jù),并對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充、修訂、廢止,以確保每一條民航領(lǐng)域地方立法條款都具備相應(yīng)的立法技術(shù),符合民航發(fā)展的實(shí)際需求。

(三)探索區(qū)域協(xié)同立法的新型立法方式

在民航業(yè)迅速發(fā)展的同時(shí),我國(guó)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的數(shù)量和規(guī)模也大幅增長(zhǎng),并且正在積極打造世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群,如京津冀機(jī)場(chǎng)群、長(zhǎng)江三角洲機(jī)場(chǎng)群以及珠江三角洲機(jī)場(chǎng)群。機(jī)場(chǎng)群布局建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃是民航發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求,完善配套的法治環(huán)境是機(jī)場(chǎng)群建立和運(yùn)行的基本保障,而區(qū)域協(xié)同立法是機(jī)場(chǎng)群法治建設(shè)的前提條件。

區(qū)域地方立法協(xié)同是指兩個(gè)或兩個(gè)以上行政區(qū)域立法主體所采取的各種立法合作與協(xié)調(diào)的行為。[14]在民航領(lǐng)域,區(qū)域協(xié)作立法主要作用在機(jī)場(chǎng)群的法制保障建設(shè)方面,我國(guó)各地也積極開(kāi)展了跨區(qū)域協(xié)同立法的探討和磋商,如京津冀機(jī)場(chǎng)群法治實(shí)踐、銅仁機(jī)場(chǎng)跨區(qū)域管理實(shí)踐等等。京津冀已有區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐,如《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見(jiàn)》就屬于區(qū)域地方性法規(guī),此外,在民航局出臺(tái)的《民航局關(guān)于推進(jìn)京津冀民航協(xié)同發(fā)展的意見(jiàn)》的指導(dǎo)下,近十年間三地區(qū)都結(jié)合各自區(qū)域的機(jī)場(chǎng)建設(shè)的管理模式和周邊環(huán)境等情況,制定了相應(yīng)的機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例和制度規(guī)范。事實(shí)上,雖然各地都很注重機(jī)場(chǎng)立法規(guī)范,但因各地特色等原因,在管理模式、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和法治力度等方面還是存在較大的差異,由各地聯(lián)合出臺(tái)的民航領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)同立法規(guī)范闕如。換言之,不同行政區(qū)域的法制化差異阻礙了機(jī)場(chǎng)跨行政區(qū)劃協(xié)同發(fā)展的步伐。

2023年修訂的《立法法》第83條增加了協(xié)同制定地方性法規(guī),建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制的規(guī)定。這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上為地方區(qū)域協(xié)同立法提供了合法性依據(jù)。破解民航領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)同立法的困境,需要各區(qū)域群根據(jù)具體情況構(gòu)建協(xié)同立法機(jī)制,從協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)、專(zhuān)門(mén)立法機(jī)構(gòu)設(shè)置、數(shù)據(jù)信息共享推進(jìn)、執(zhí)法協(xié)同保障四個(gè)方面[15]來(lái)平衡不同行政區(qū)域間的法制化差異,通過(guò)不斷地實(shí)踐和糾錯(cuò)來(lái)完善機(jī)場(chǎng)群協(xié)同立法工作。機(jī)場(chǎng)群協(xié)同立法工作的每一步進(jìn)展,都有利于我國(guó)區(qū)域法治實(shí)踐和理論探索的創(chuàng)新,有利于完善我國(guó)機(jī)場(chǎng)群建設(shè)的法制保障,能夠促進(jìn)我國(guó)地方民航法治和民航經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

囿于地方立法規(guī)范、體制機(jī)制和政策保護(hù)措施的滯后,地方民航的發(fā)展受到一定程度的制約。盡管如此,我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法工作不能是地方政府為應(yīng)急處置而發(fā)布的紅頭文件,也不能是地方職能部門(mén)為經(jīng)濟(jì)利益等而發(fā)布的單一化立法規(guī)范。我國(guó)民航領(lǐng)域地方立法應(yīng)當(dāng)是在中央立法的指導(dǎo)下,針對(duì)本區(qū)域民航業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、現(xiàn)實(shí)需求以及存在的問(wèn)題,回應(yīng)各方需求的立法。地方政府要積極推動(dòng)民航領(lǐng)域進(jìn)入地方立法內(nèi)容,用地方立法主體之力,推動(dòng)民航法治建設(shè)。