慈善政策促進(jìn)城市慈善事業(yè)發(fā)展的影響機(jī)理研究

摘 要：慈善政策作為一種重要的資源分配方式，在促進(jìn)城市慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展層面是較為快速且高效的工具選擇。慈善政策的制定到城市慈善事業(yè)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展之間并不是一個“自動滑梯”，而是具有一定邏輯關(guān)系的發(fā)展鏈條。為解釋慈善政策如何促進(jìn)城市慈善事業(yè)發(fā)展，本文基于政策工具理論，對長三角地區(qū)代表性城市的慈善政策進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析與因果機(jī)理分析，發(fā)現(xiàn)慈善政策均衡使用“供給—需求—環(huán)境”三類政策工具，但根據(jù)政策工具功效作用的差異，在慈善事業(yè)發(fā)展的不同環(huán)節(jié)有所側(cè)重。其中，供給型政策工具通過發(fā)揮資源整合與調(diào)度效應(yīng)將城市力量轉(zhuǎn)化為慈善力量，實(shí)現(xiàn)城市慈善事業(yè)的動員與聚合；需求型政策工具打開慈善市場，降低慈善組織創(chuàng)新變革的風(fēng)險成本，提升城市慈善事業(yè)的服務(wù)能力；環(huán)境型政策工具以柔性的價值賦予、慣習(xí)重塑建構(gòu)城市慈善情境。三種工具的綜合使用實(shí)現(xiàn)了政府力量、社會力量、市場力量的主體性轉(zhuǎn)變，將城市構(gòu)建為全員、常態(tài)、規(guī)范參與的慈場，使得慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：慈善政策；政策工具；城市慈善事業(yè)；慈善服務(wù)鏈；長三角

作者簡介：劉蕾，中國礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事公益慈善、社會組織建設(shè)研究；張惠，中國礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要從事城市公益慈善事業(yè)發(fā)展研究。

基金項(xiàng)目：江蘇省社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“動態(tài)能力視角下蘇南地區(qū)基層慈善組織的運(yùn)作與轉(zhuǎn)型研究”（項(xiàng)目編號：22SHA001）、中國礦業(yè)大學(xué)重大項(xiàng)目培育專項(xiàng)（人文社科類）“雙維視角下社會組織參與應(yīng)急管理機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：2022ZDPYSK07）的階段性成果。

中圖分類號：F127；F061.5 ""文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ""文章編號：1001-4403（2024）02-0038-14

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.02.005

一、引言

慈善事業(yè)作為完善第三次分配、推動共同富裕、提高人民幸福感、促進(jìn)社會和諧等方面的重要力量，是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。黨的二十大報告提出“引導(dǎo)、支持有意愿有能力的企業(yè)、社會組織和個人積極參與公益慈善事業(yè)”①" ①習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第47頁。。城市作為國家和地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，是發(fā)展慈善事業(yè)的基本單元，城市慈善事業(yè)的發(fā)展是城市文明的內(nèi)在需求，是提高城市韌性的重要抓手，也是地方高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分，對城市發(fā)展與人們的美好生活有著重要的促進(jìn)作用。加快慈善政策體系建設(shè)是推進(jìn)城市慈善事業(yè)健康發(fā)展的重要前提。然而，隨著實(shí)踐的深入，慈善政策在促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展時也逐漸暴露出一些問題。一是慈善政策的同質(zhì)化①" ①章高榮、張其偉：《慈善行政管理體制：職權(quán)劃分、運(yùn)行張力及其優(yōu)化》，《中國行政管理》2022年第2期，第36-42頁。。部分地方政府直接照搬中央或其他地方的慈善政策，使得政策與當(dāng)?shù)卮壬骗h(huán)境不適配，產(chǎn)生政策激勵的負(fù)效應(yīng)②" ②曲順蘭、武嘉盟：《我國慈善捐贈企業(yè)所得稅政策激勵效應(yīng)評估——基于中國上市公司數(shù)據(jù)斷點(diǎn)回歸設(shè)計(jì)的數(shù)量分析》，《經(jīng)濟(jì)與管理評論》2017年第1期，第95-103頁。。二是慈善政策的碎片化與割裂化。目前我國與慈善相關(guān)的法律法規(guī)與政策制度體系尚不完善，使得慈善政策與其他管理政策產(chǎn)生沖突③" ③黃曉瑞、吳顯華：《慈善捐贈的一個政策工具：稅收激勵》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第4期，第28-33頁。。同時慈善政策多由民政部單獨(dú)發(fā)文，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量不足，無法形成政策聯(lián)動效應(yīng)，慈善政策的促進(jìn)效果大打折扣④" ④徐家良、季曦：《慈善事業(yè)培育政策：目標(biāo)導(dǎo)向、現(xiàn)實(shí)情境與推進(jìn)策略》，《南通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022年第5期，第90-98頁。。三是慈善政策的結(jié)構(gòu)不合理。慈善政策多為執(zhí)行落實(shí)、問責(zé)查處等控制性較強(qiáng)的強(qiáng)制性政策，政府引導(dǎo)賦能、社會支持等柔性的自愿性政策不足⑤" ⑤劉蕾、史鈺瑩：《我國慈善捐贈政策的政策變遷與工具選擇——基于中央層面的政策文本分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2021年第6期，第30-39頁。，慈善政策對慈善事業(yè)的促進(jìn)作用發(fā)生異化。在慈善事業(yè)備受關(guān)注的時代，對慈善政策進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，實(shí)現(xiàn)其與慈善事業(yè)匹配發(fā)展，進(jìn)而最大限度地發(fā)揮慈善政策的正面效果顯得十分重要。

根據(jù)《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》中“第三章 推動形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局”的“第二節(jié) 加快都市圈一體化發(fā)展”內(nèi)容，長三角劃分為上海、南京、杭州、合肥、蘇錫常與寧波六大都市圈。通過都市圈內(nèi)部的協(xié)同耦合、輻射帶動推動長三角地區(qū)的一體化發(fā)展。慈善事業(yè)作為實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要推手，建設(shè)長三角慈善格局是促進(jìn)長三角一體化發(fā)展的黏合劑。然而長三角地區(qū)所包含的城市數(shù)量眾多，城市經(jīng)濟(jì)、文化、地理?xiàng)l件等風(fēng)格各異，需要通過建設(shè)慈善都市圈為其奠定基礎(chǔ)。蘇州市、無錫市和常州市組成的蘇錫常都市圈自20世紀(jì)80年代開始便形成關(guān)系緊密的合作伙伴，2003年成為當(dāng)時全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的樣本城市。幾十年來，蘇錫常都市圈不斷開展聯(lián)動合作，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化旅游、公共服務(wù)等多個領(lǐng)域形成一體化的發(fā)展格局。在城市發(fā)展一體化的基礎(chǔ)上，蘇錫常三地彼此學(xué)習(xí)形成了相似的慈善政策體系，共同構(gòu)筑慈善文化底蘊(yùn)豐厚、基層慈善組織發(fā)展勢頭強(qiáng)勁、發(fā)展型城市慈善事業(yè)布局、多元主體共治的大慈善網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的蘇錫常慈善都市圈，獲得全國、全省表彰的數(shù)量位居榜首，在全國城市慈善指數(shù)排名中位列前茅。故而以蘇錫常都市圈慈善事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r為例分析長三角慈善格局的構(gòu)建具有典型性、代表性和科學(xué)性。

本文以政策工具理論為分析視角，通過收集整理蘇錫常都市圈慈善政策文本，按照政策工具類型將其進(jìn)行編碼組建成不同的分析單元，再通過量化統(tǒng)計(jì)分析慈善政策使用了哪些政策工具，這些政策工具著重在慈善事業(yè)發(fā)展的哪些環(huán)節(jié)發(fā)揮作用等問題，總結(jié)蘇錫常都市圈的慈善政策在城市慈善事業(yè)發(fā)展過程中的促進(jìn)作用，并在此基礎(chǔ)上分析慈善政策在城市慈善事業(yè)發(fā)展過程中的促進(jìn)機(jī)理，以此打開政策促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的“黑箱”，為以蘇錫常都市圈為代表的長三角地區(qū)慈善政策促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展提供有價值的指導(dǎo)。

二、慈善事業(yè)發(fā)展的政策促進(jìn)效應(yīng)研究進(jìn)路

慈善政策是黨政機(jī)關(guān)為了促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展而制定的法律法規(guī)、部門規(guī)劃以及規(guī)范性文件等⑥" ⑥尹冬華：《我國慈善事業(yè)政策法規(guī)：定義、構(gòu)成和走向》，《中國民政》2013年第4期，第34-36頁。。我國關(guān)于慈善政策的制定經(jīng)歷了無序萌芽期、初步探索期、完善發(fā)展期與規(guī)范穩(wěn)定期四個發(fā)展階段①" ①何黎：《完善慈善捐贈稅收政策和管理的思考》，《稅務(wù)研究》2022年第12期，第111-114頁。，逐步由“中心-邊緣型”演變?yōu)椤八缮⑿汀钡拇壬普叩闹贫ㄕ呔W(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建起以民政部、財(cái)政部與國家稅務(wù)總局為核心的多主體決策格局，慈善政策涵蓋的主題內(nèi)容豐富多樣且與時俱進(jìn)，主題強(qiáng)度逐漸趨向于均衡②" ②徐家良、季曦：《慈善事業(yè)培育政策：目標(biāo)導(dǎo)向、現(xiàn)實(shí)情境與推進(jìn)策略》，《南通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022年第5期，第90-98頁。，慈善政策的實(shí)際效用不斷增強(qiáng)。

目前，我國形成了從慈善主體培育到慈善管理監(jiān)督等較為完整的慈善政策體系，不同類型的慈善政策通過影響并塑造慈善組織、企事業(yè)單位以及其他城市慈善力量的態(tài)度和行為，對我國慈善事業(yè)的快速發(fā)展起著先導(dǎo)性激勵作用③" ③韓金紅、楊小偉：《產(chǎn)業(yè)政策支持的企業(yè)更傾向慈善捐贈嗎》，《財(cái)會月刊》2021年第14期，第100-109頁。。其中，慈善稅收政策的發(fā)布與執(zhí)行，有效降低了企業(yè)的運(yùn)營成本④" ④楊燦明、楊耀宇：《稅收優(yōu)惠與企業(yè)慈善捐贈：來自企業(yè)捐贈抵稅政策調(diào)整的證據(jù)》，《廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2023年第3期，第69-81頁。，刺激企業(yè)履行社會義務(wù)，進(jìn)行社會捐贈，承擔(dān)社會責(zé)任⑤" ⑤楊燦、魏娜、陳遠(yuǎn)星：《慈善政策體系對企業(yè)捐贈行為的影響研究》，《南通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022年第5期，第99-109頁；李晶、王珊珊：《社會資本慈善捐贈的所得稅激勵政策探究》，《稅務(wù)研究》2020年第8期，第120-123頁。。慈善表彰政策通過弘揚(yáng)慈善精神、完善慈善激勵制度，營造積極向善的社會氛圍，調(diào)動更多的社會力量投身慈善事業(yè)⑥" ⑥李健、唐雯旖：《從“揚(yáng)善”到“治善”：理解中國慈善表彰制度的演進(jìn)——以“中華慈善獎”為例》，《中共福建省委黨校（福建行政學(xué)院）學(xué)報》2022年第6期，第122-130頁。。慈善培育政策從慈善內(nèi)生性發(fā)展出發(fā)，通過提高慈善組織的治理能力、發(fā)揮慈善捐贈社會效能、體現(xiàn)慈善信托優(yōu)勢，擴(kuò)大慈善服務(wù)覆蓋面⑦" ⑦楊真真、常麗：《法治強(qiáng)化、社會網(wǎng)絡(luò)與慈善組織會計(jì)信息質(zhì)量——來自〈慈善法〉實(shí)施的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)證據(jù)》，《財(cái)經(jīng)論叢》2023年第5期，第57-67頁。，推進(jìn)慈善事業(yè)不斷向好發(fā)展。

慈善政策對慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的顯著促進(jìn)作用引起了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注，學(xué)者通過理論推演、定量驗(yàn)證、案例分析等方法對慈善政策促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展這個命題進(jìn)行論證，探究慈善政策通過影響工業(yè)貢獻(xiàn)量、自愿程度、公司捐贈、慈善遺贈、公眾慈善參與感⑧" ⑧Charles T.Clotfelter.Federal Tax Policy Charitable Giving.Chicago：University of Chicago Press.University Of Chicago Press，1985.等因素發(fā)揮政策的促進(jìn)機(jī)制，試圖打開慈善政策到慈善事業(yè)的“黑箱”。然而，目前研究對慈善政策的整體性分析不足，較多集中于兩者關(guān)系是否存在及政策效果是否發(fā)生的結(jié)果邏輯，對政策與慈善事業(yè)發(fā)展間的過程機(jī)制探究存在縫隙?；谝陨涎芯?，本文以慈善政策為切入點(diǎn)，以慈善事業(yè)發(fā)展為落腳點(diǎn)，通過政策文本分析法深入發(fā)掘慈善政策對城市慈善事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)機(jī)理，為打開慈善政策的作用“黑箱”提供鑰匙。

三、慈善政策X-Y-Z的三維分析框架

慈善政策作為一般性公共政策，由政策工具、慈善服務(wù)鏈等基本要素構(gòu)成，本文基于公共政策基本理論構(gòu)建出“政策工具-慈善服務(wù)鏈-利益相關(guān)者”慈善政策的三維分析框架。

（一）X維度——政策工具：城市慈善事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)工具

政策是由政府機(jī)構(gòu)按照一定的依據(jù)對各種政策工具進(jìn)行選擇、組合與設(shè)計(jì)的有機(jī)系統(tǒng)，是記錄和表達(dá)國家意志的客觀憑證⑨" ⑨胡吉明：《政策文本研究：從內(nèi)容計(jì)算到功能理解》，《圖書情報知識》2023年第4期，第145-152頁。。政策工具是把政策從理念轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的載體和手段⑩" ⑩臧雷振、任婧楠：《從實(shí)質(zhì)性政策工具到程序性政策工具：國家治理的工具選擇》，《行政論壇》2023年第2期，第85-93頁。，因此對政策的分析無法脫離工具視角。本文根據(jù)蘇錫常都市圈慈善政策文本特征及分析的可操作性，選擇Rothwell和Zegveld對政策工具的分類方式來建立X維度，將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三大類別，具體包含14種類型（表1）。這種分類方式將復(fù)雜的城市慈善政策體系進(jìn)行分類降維，既保證了維度內(nèi)部聚合效度和區(qū)分效度的顯著性，又確保了不同維度內(nèi)容的指導(dǎo)性和目標(biāo)的針對性，保證了政策文本分析的科學(xué)性①" ①李健、顧拾金：《政策工具視角下的中國慈善事業(yè)政策研究——以國務(wù)院〈關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見〉為例》，《中國行政管理》2016年第4期，第34-39頁。。其中供給型政策工具是指政府部門直接為慈善事業(yè)提供發(fā)展資源，是慈善事業(yè)發(fā)展的直接推動力②" ②黃新平、黃萃、蘇竣：《基于政策工具的我國科技金融發(fā)展政策文本量化研究》，《情報雜志》2020年第1期，第130-137頁。；需求型政策工具是指政府部門扶持慈善力量，刺激城市慈善需求，是城市慈善事業(yè)自我發(fā)展的拉動力③" ③郭雨暉、湯志偉、翟元甫：《政策工具視角下智慧城市政策分析：從智慧城市到新型智慧城市》，《情報雜志》2019年第6期，第201-207頁。；環(huán)境型政策工具是指政府部門為慈善事業(yè)發(fā)展構(gòu)建良好的社會政治制度與經(jīng)濟(jì)環(huán)境，間接促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展④" ④姜楠、曹現(xiàn)強(qiáng)：《營商環(huán)境優(yōu)化的政策工具選擇與配置——基于中央層面政策文本的內(nèi)容分析》，《公共管理與政策評論》2023年第1期，第96-113頁。。

（二）Y維度——服務(wù)鏈：城市慈善事業(yè)發(fā)展的核心環(huán)節(jié)

雖然政策工具可以反映出公共政策作用發(fā)揮所采用的手段，但不能準(zhǔn)確表明公共政策背后所體現(xiàn)的目的和價值。一種政策工具可以被用來承載不同的政策價值，例如“金融稅收”這一政策工具，既可以用來激勵社會捐贈，籌集慈善資源，也可以用來減輕企業(yè)及慈善組織壓力，鼓勵其進(jìn)行慈善服務(wù)提供，故而只使用政策工具進(jìn)行政策文本分析是不全面的?；谒芯康膯栴}，本文既需要分析政策工具的使用情況，也需要了解政策工具發(fā)揮作用的指向環(huán)節(jié)，即城市慈善事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和活動特征，由此本文引入“慈善服務(wù)鏈”作為政策文本分析的第二個維度。

Edward G.等學(xué)者認(rèn)為可以將政府、企業(yè)、社會組織等相關(guān)主體通過一個鏈條有效連接起來形成一個完整的服務(wù)體系，以此提高服務(wù)者的工作效率和工作質(zhì)量及服務(wù)對象的滿意度。在1995年的學(xué)術(shù)會議上，此觀點(diǎn)被總結(jié)為“服務(wù)鏈理論”①" ①張永春、杜凝：《科學(xué)構(gòu)建社區(qū)參與的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)長效良性機(jī)制——基于“服務(wù)鏈理論”的分析視角》，《福建論壇（人文社會科學(xué)版）》2018年第9期，第151-157頁。。此后，大量學(xué)者對該理論進(jìn)行延伸和拓展，將其廣泛應(yīng)用到養(yǎng)老服務(wù)、技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域，提出養(yǎng)老服務(wù)鏈②" ②張博：《政府購買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的風(fēng)險及治理——基于智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)鏈的視角》，《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021前第6期，第59-68頁。、創(chuàng)新價值鏈③" ③謝青、田志龍：《創(chuàng)新政策如何推動我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展——基于政策工具與創(chuàng)新價值鏈的政策文本分析》，《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》2015年第6期，第3-14頁。等理論。2016年中央民族大學(xué)管理學(xué)院李健與顧拾金兩位學(xué)者將“服務(wù)鏈理論”引入公益慈善領(lǐng)域，提出“慈善服務(wù)鏈理論”，認(rèn)為在慈善事業(yè)發(fā)展過程中不同參與主體間存在一定的聯(lián)系，當(dāng)這種聯(lián)系形成穩(wěn)定的“鏈條”關(guān)系后，各主體的積極性和能動性提高，慈善事業(yè)的效率和質(zhì)量也會相繼提高④" ④李健、顧拾金：《政策工具視角下的中國慈善事業(yè)政策研究——以國務(wù)院〈關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見〉為例》，《中國行政管理》2016年第4期，第34-39頁。。本文在此基礎(chǔ)上，按照城市慈善事業(yè)的服務(wù)階段，將慈善服務(wù)鏈劃分為資源籌集、慈善服務(wù)、宣傳監(jiān)管三個進(jìn)程。其中資源籌集是指慈善資源的發(fā)布、收集、整合、協(xié)調(diào)四個階段；慈善服務(wù)是指慈善服務(wù)者根據(jù)受助者需求設(shè)計(jì)并提供慈善服務(wù)，包括社會救助、福利活動和公益活動等環(huán)節(jié)⑤" ⑤⑥謝瓊：《規(guī)范慈善服務(wù)：我國慈善立法不可或缺》，《中國行政管理》2015年第6期，第68-72頁。；宣傳監(jiān)管是指對慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)行監(jiān)督管制和宣傳的過程⑥。

（三）Z維度——利益相關(guān)者：城市慈善事業(yè)發(fā)展的政策主體

慈善政策具有公共性和外部性特征，在發(fā)揮作用時涉及多元主體，故而分析慈善政策對城市慈善事業(yè)的促進(jìn)作用時需要明確政策主體、厘清利益取向、分析價值作用。利益相關(guān)者理論的核心在于平衡和兼顧多元利益相關(guān)者的要求，從而達(dá)到整體性平衡的目的⑦" ⑦何濤、唐?。骸稄摹八缮⑿汀钡健熬o密型”：利益相關(guān)者理論視角下醫(yī)養(yǎng)聯(lián)合體協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑》，《東岳論叢》2023年第5期，第137-147頁。，與本文的研究問題高度適配。美國著名管理學(xué)家Freeman在《戰(zhàn)略管理——利益相關(guān)者方法》一書中將利益相關(guān)者界定為“影響一個組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個體和群體”⑧" ⑧Freeman R E.Strategic management：A stakeholder approach.Boston：Pitman，1984.。研究者根據(jù)需要將利益相關(guān)者劃分為不同類型，本文結(jié)合我國城市慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情境，將其劃分為行政力量、社會力量和市場力量三種類型。其中，行政力量主要指制定慈善政策的黨政機(jī)關(guān)。社會力量主要指進(jìn)行慈善捐贈和提供慈善服務(wù)的慈善組織等。市場力量主要指銀行、保險公司等企業(yè)，利用自身的經(jīng)濟(jì)功能豐富慈善融資渠道，積極履行社會責(zé)任，是城市慈善事業(yè)發(fā)展的重要補(bǔ)充力量⑨" ⑨劉穎、鐘田麗：《利益相關(guān)者信任影響企業(yè)負(fù)債融資決策嗎？——基于公益性捐贈信號作用的考察》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2020年第4期，第116-125頁。。

基于上述的分析和論述，本部分選擇使用政策工具理論、慈善服務(wù)鏈理論和利益相關(guān)者理論作為分析政策文本內(nèi)容的三維框架（圖1），探索以蘇錫常為代表的長江三角洲地區(qū)慈善政策使用了哪些政策工具，這些政策工具在促進(jìn)城市慈善事業(yè)發(fā)展的何種環(huán)節(jié)發(fā)生了何種作用，城市慈善事業(yè)發(fā)展過程中哪類主體發(fā)揮了什么作用。試圖從這些問題的回答中尋找慈善政策促進(jìn)城市慈善事業(yè)發(fā)展的答案。

四、研究方法和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

內(nèi)容分析法廣泛應(yīng)用于公共政策分析領(lǐng)域，它將語言文字材料轉(zhuǎn)化為用數(shù)量表達(dá)的資料，通過量化統(tǒng)計(jì)分析得出隱藏在文字背后的客觀規(guī)律。本文以蘇錫常都市圈的慈善政策為研究對象，對其進(jìn)行編碼分析，以得出慈善政策促進(jìn)城市慈善事業(yè)發(fā)展的背后機(jī)制。

（一）政策文本選擇原則

按照政策文本選擇的權(quán)威性、公開性、相關(guān)性及完整性原則，本文以蘇錫常三地民政局的官方網(wǎng)站、北大法寶等公開平臺作為主要檢索渠道，通過輸入“慈善事業(yè)”“慈善”“公益”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索。初步檢索出的政策文件數(shù)量較多，文本質(zhì)量參差不齊，為保證政策分析的信度和效度，本文按照四類標(biāo)準(zhǔn)對文本進(jìn)行篩選：第一，以文本類型為標(biāo)準(zhǔn)。為保證政策文本的質(zhì)量，本文留下“通知”“辦法”“意見”“方案”等具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的文本等作為分析材料，將“公示”“批復(fù)”“公告”等文本去除。第二，以政策內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)。在首次檢索后，筆者首先去除標(biāo)題中不含關(guān)鍵詞的政策文本，其次對剩余的文本進(jìn)行通讀，去除簡單提及慈善事業(yè)的文本，保留與城市慈善事業(yè)息息相關(guān)的政策文本。第三，以發(fā)文主體為標(biāo)準(zhǔn)。考慮到區(qū)縣級政策通常是對市級政策的延續(xù)，本文僅關(guān)注市級政策文本，即由蘇州市、無錫市、常州市政府及各部門發(fā)布的文件。第四，以發(fā)文時間為標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合本文的研究目標(biāo)及政策獲取可行性，本文檢索到最早的文件為2008年，故本文以2008年至2023年8月20日發(fā)布的政策作為分析對象，但在搜索中發(fā)現(xiàn)很多早期的政策文本至今已失去法律效力或已進(jìn)行了修改，故本文只保留最新文件。按照以上原則對政策文本進(jìn)行二次篩選，最終保留有效政策分析文本41份，具體如表2所示。

（二）政策文本編碼規(guī)則

根據(jù)政策編制特征，本文以段落作為文本內(nèi)容分析的最小單元。第一，政策編號。按照時間倒序，對所選取的41份政策文本依次編碼。第二，內(nèi)容編碼。為了將政策文本內(nèi)容與三維分析框架進(jìn)行對應(yīng)以便于后續(xù)文本分析，本文選擇“政策編號—政策條款或章節(jié)”①" ①黃萃、趙培強(qiáng)、蘇竣：《基于政策工具視角的我國少數(shù)民族雙語教育政策文本量化研究》，《清華大學(xué)教育研究》2015年第5期，第88-95頁。的方式對選取政策文本逐一編碼，例如編碼25-3代表第25號文件的第3條內(nèi)容。第三，基于三維分析框架，將政策編碼細(xì)化分類置于X維度、Y維度和Z維度中，以便于后續(xù)的量化統(tǒng)計(jì)分析。

為保證編碼的信度和效度，本文按照準(zhǔn)確性、熟練性、統(tǒng)一性和多重編碼原則①" ①湛冰、王凱珍：《政策工具視角下美國老年體育政策文本特征分析》，《體育科學(xué)》2017年第2期，第28-36頁。，邀請兩位在國內(nèi)核心期刊發(fā)表過政策文本分析類文章的碩士研究生和筆者分別編碼，對編碼不一致的文本進(jìn)行仔細(xì)甄別，并與專家討論形成一致意見。對編碼進(jìn)行了多次核對與糾正后，共得到473條單元編碼。

五、文本分析：慈善政策促進(jìn)城市慈善事業(yè)發(fā)展的實(shí)踐機(jī)理

本文從政策工具、慈善服務(wù)鏈、利益相關(guān)者三個維度對以蘇錫常為代表的長江三角洲城市群慈善政策使用情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得到如表3所示的分布情況表，通過判斷政策工具的使用頻率和分布規(guī)律來分析城市慈善事業(yè)發(fā)展過程中慈善政策的使用邏輯。最終發(fā)現(xiàn)在政策工具維度呈現(xiàn)“環(huán)境型政策主導(dǎo)—供給型政策促進(jìn)—需求型政策補(bǔ)充”的規(guī)律，其中供給型政策工具主要作用于慈善資源籌集環(huán)節(jié)，需求型政策工具主要作用于慈善服務(wù)環(huán)節(jié)，環(huán)境型政策工具主要作用于慈善宣傳監(jiān)管環(huán)節(jié)，三種工具融合使用共同促進(jìn)城市慈善事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）X政策工具維度分析

慈善事業(yè)是一個系統(tǒng)性、綜合性、整體性的工作，需要多元政策工具協(xié)調(diào)推動發(fā)展，從表3可知，蘇錫常三個城市的慈善政策基本兼顧了三類政策工具。其中，環(huán)境型政策工具使用頻次最高（占比43.97%），其次是供給型政策工具（占比30.02%），需求型政策工具使用比例較低（占比26.00%），三類工具的比例差異表明，慈善政策更傾向于扮演環(huán)境塑造者的角色，通過構(gòu)建健康良好的政策制度環(huán)境去引導(dǎo)城市慈善事業(yè)的內(nèi)生性發(fā)展。

1.高頻主導(dǎo)地位：環(huán)境型

環(huán)境型政策工具使用頻率最高，策略性措施、目標(biāo)規(guī)劃、宣傳引導(dǎo)類工具使用較多，制度管制和金融稅收工具使用情況較少。其中，策略性措施和目標(biāo)規(guī)劃分別占比為12.05%和10.99%，在三種政策工具大類中占比情況位居第一和第二，這表明穩(wěn)定和有序是城市慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，慈善政策需要通過總體規(guī)劃保證慈善事業(yè)按照國家和城市的總體布局有序發(fā)展，做到“法治慈善”。同時，慈善政策是引導(dǎo)城市慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要指南，通過使用總體性規(guī)劃將城市慈善事業(yè)作為城市現(xiàn)代化發(fā)展的重要組成部分，有效滿足城市居民的需求。此外，宣傳引導(dǎo)類工具占比10.36%，表明蘇錫常都市圈通過慈善政策營造“人人慈善”的城市氛圍，使得慈善事業(yè)常態(tài)化、持續(xù)化發(fā)展。為吸引慈善組織、企事業(yè)單位和社會公眾更好地參與到慈善事業(yè)中，拓寬慈善事業(yè)發(fā)展的資金來源渠道，金融稅收也被較為頻繁使用。

2.中頻促進(jìn)地位：供給型

供給型政策工具處于中頻促進(jìn)地位，項(xiàng)目設(shè)置、資金支持和人才培養(yǎng)使用頻率較高，分別占比為7.61%、6.77%和5.29%，反映出蘇錫常三個城市意識到政府供給能力的有限性，需要通過慈善項(xiàng)目孵化、人才培養(yǎng)等方式吸納和培育慈善主體，推動慈善事業(yè)的內(nèi)生性發(fā)展。資訊服務(wù)類工具使用比例為6.55%，這表明慈善政策通過建立數(shù)據(jù)庫等方式滿足大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)時代城市居民對慈善事業(yè)的期待和需求，吸納社會力量將資源投入慈善領(lǐng)域。然而，蘇錫常都市圈相比于國外發(fā)達(dá)城市，其人均捐贈額、志愿服務(wù)時長等十分有限，單純依靠社會力量無法有效幫扶社會困難群體，所以慈善政策在一定程度上進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為慈善事業(yè)發(fā)展提供場地空間支持。

3.低頻補(bǔ)充地位：需求型

需求性政策工具處于低頻補(bǔ)充地位，其中公共服務(wù)類工具（占比為8.25%）的使用頻次最高，表明城市慈善事業(yè)的發(fā)展需要政策提供一定的公共平臺，以滿足慈善事業(yè)交流共享的需要。政府采購、服務(wù)外包和試點(diǎn)建設(shè)三類工具使用比例較為均衡，分別占比為4.23%、5.07%和4.02%，反映出慈善政策通過創(chuàng)造需求的方式不斷吸引社會資本進(jìn)入慈善領(lǐng)域，鼓勵社會各類主體力量參與到慈善服務(wù)提供、慈善資金募集等方面，保護(hù)慈善事業(yè)內(nèi)生性發(fā)展。此外，交流合作作為重要的政策工具之一也被較為頻繁地使用，表明蘇錫常三個城市不斷突破地域限制，努力構(gòu)建“慈善大格局”。

（二）X政策工具-Y慈善服務(wù)鏈維度分析

由表3可知，資源籌集、慈善服務(wù)和宣傳監(jiān)管三個階段的政策工具分布情況較為均衡，分別占比27.27%、34.04%和38.69%，說明慈善政策在慈善服務(wù)鏈的不同階段都有一定的政策工具投入，但由于不同慈善政策工具在城市慈善事業(yè)不同環(huán)節(jié)的促進(jìn)作用和效能發(fā)揮并不完全相同，不同階段政策工具使用頻率存在差異。

1.供給型政策工具推動慈善事業(yè)的資源籌集

慈善資源籌集是城市慈善事業(yè)發(fā)展的第一環(huán)節(jié)，直接影響慈善活動開展的豐富度和城市居民的滿意度，是慈善政策關(guān)注的重點(diǎn)。相較于其他兩類政策工具，供給型政策工具使用頻率最高，總體占比為19.03%，這表明供給型政策工具作為城市慈善事業(yè)發(fā)展的直接推動力，在促進(jìn)慈善資源籌集層面的效率最高。在數(shù)字化時代背景下，除了使用財(cái)政支持（占比4.44%）和項(xiàng)目設(shè)置（占比4.02%）等方式為城市慈善事業(yè)的發(fā)展提供必要的資金支持之外，政策提供資訊服務(wù)（占比4.23%），公開慈善信息資源，為慈善事業(yè)發(fā)展提供必要的信息資源。

2.需求型政策工具拉動慈善事業(yè)的慈善服務(wù)

慈善服務(wù)是城市慈善事業(yè)發(fā)展的本質(zhì)要求，通過為城市居民提供志愿服務(wù)或非營利幫扶服務(wù)，使城市慈善事業(yè)真正發(fā)揮社會效能，以保證慈善政策價值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在此環(huán)節(jié)中，需求型政策工具的使用比例最高（占比19.45%），說明需求型政策工具作為城市慈善事業(yè)自我發(fā)展的拉動力，對慈善服務(wù)的促進(jìn)效果最為顯著。其中，公共服務(wù)類政策工具的使用頻率最高（占比6.55%），反映出交流平臺打造、合作渠道打通是城市慈善力量開展慈善服務(wù)的關(guān)鍵。同時，為滿足新時代城市居民對慈善服務(wù)的個性化追求，服務(wù)外包（占比3.17%）、交流合作（占比3.81%）、試點(diǎn)建設(shè)（占比2.96%）等政策工具在推動城市慈善服務(wù)融合創(chuàng)新、加快城市慈善服務(wù)發(fā)展新業(yè)態(tài)方面起到重要作用。此外，為保障慈善服務(wù)促進(jìn)第三次分配和實(shí)現(xiàn)共同富裕的功能，政府采購（占比2.96%）等工具也被頻繁使用，為特困對象提供兜底保障。

3.環(huán)境型政策工具影響慈善事業(yè)的宣傳監(jiān)管

慈善宣傳監(jiān)管既是促進(jìn)城市居民達(dá)成慈善共識、產(chǎn)生慈善集體行為①" ①劉蕾、趙雅瓊：《慈善城市建設(shè)中宣傳動員對居民捐贈行為的影響——基于感知的中介作用》，《南通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年第2期，第87-101頁。的動力保障，也是確保慈善募捐有序開展、慈善捐贈合理使用、慈善事業(yè)合法有序發(fā)展的關(guān)鍵舉措①" ①呂鑫：《從慈善事業(yè)到第三次分配：理論解析、實(shí)踐現(xiàn)狀與規(guī)范重構(gòu)》，《社會保障評論》2022年第5期，第102-118頁。，發(fā)揮著激發(fā)活力與保證有序的雙重作用。環(huán)境型政策工具在慈善宣傳監(jiān)管環(huán)節(jié)使用頻率較高（占比31.71%），作用最為顯著。一方面，通過制定長期戰(zhàn)略規(guī)劃和階段性量化目標(biāo)等方式（占比5.55%）為城市慈善事業(yè)發(fā)展提供可持續(xù)的發(fā)展空間；同時通過標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、過程評估、結(jié)果監(jiān)管等制度管制的方式（占比7.61%）對城市慈善事業(yè)進(jìn)行規(guī)范化管理，引導(dǎo)其有序發(fā)展。另一方面，通過媒體宣傳、文化教育等宣傳引導(dǎo)（占比8.67%）以及鼓勵表彰等策略性措施（占比9.94%）為城市慈善事業(yè)營造積極開放的社會氛圍和文化價值觀，充分激勵城市慈善事業(yè)發(fā)展的潛在力量，釋放城市慈善活力。

（三）Z政策主體-X政策工具維度分析

將政策主體維度與慈善服務(wù)鏈維度進(jìn)行結(jié)合構(gòu)成表4所示的Z-Y維度的使用頻次統(tǒng)計(jì)表，以分析城市慈善事業(yè)發(fā)展背后的動力來源和能力機(jī)制。由表4可知，城市慈善政策的利益相關(guān)者主要為行政力量、社會力量和市場力量三類主體，占比分別為49.10%、35.53%和15.37%。這表示行政力量和社會力量在城市慈善政策的落地與實(shí)施中掌握的實(shí)際話語權(quán)，也是城市慈善事業(yè)發(fā)展的核心力量，市場力量起補(bǔ)充作用。

1.行政力量主導(dǎo)方向

城市慈善事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展需要將其納入城市發(fā)展的戰(zhàn)略布局中進(jìn)行總體謀劃，行政力量在其中發(fā)揮著價值引領(lǐng)、方向指導(dǎo)的重要職能。在城市慈善事業(yè)發(fā)展的資源籌集、慈善服務(wù)和宣傳監(jiān)管三個鏈條中，行政力量均占有較大的比例，分別為12.38%、15.77%和20.96%。其中宣傳監(jiān)管環(huán)節(jié)占比最高，反映出行政力量傾向于通過引導(dǎo)社會輿論、掌握社會話語權(quán)等柔性方式，激發(fā)與釋放城市慈善事業(yè)的活力。同時，行政力量也使用標(biāo)準(zhǔn)制定、法規(guī)管制等剛性方式對城市慈善事業(yè)進(jìn)行法制化管制。行政力量采用剛?cè)岵?jì)的方式達(dá)成規(guī)范管理與釋放活力的平衡，實(shí)現(xiàn)慈善事業(yè)與城市建設(shè)同步發(fā)展。

2.社會力量運(yùn)作服務(wù)

城市慈善事業(yè)的本質(zhì)是社會力量自愿將個體資產(chǎn)運(yùn)用到社會救助、衛(wèi)生建設(shè)等公共事務(wù)領(lǐng)域，以促進(jìn)共同富裕的、全員參與的長期性社會活動②" ②鄭功成、王海漪：《扎實(shí)推動共同富裕與慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展》，《學(xué)術(shù)研究》2022年第9期，第99-106頁。，故而社會力量是城市慈善事業(yè)發(fā)展的主體性力量。在行政力量的指導(dǎo)和引領(lǐng)下，慈善組織、志愿者、社會公眾等社會力量發(fā)揮自身的積極性和能動性，通過開展慈善救助活動、實(shí)施城鄉(xiāng)融合項(xiàng)目等方式為城市提供慈善服務(wù)，推動城市慈善事業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。

3.市場力量補(bǔ)充參與

市場力量是城市慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)，不僅為慈善事業(yè)提供了大量的慈善捐款，而且將商業(yè)化運(yùn)作思維引入慈善領(lǐng)域，為慈善事業(yè)的可持續(xù)化發(fā)展提供了思路。在城市慈善服務(wù)鏈中，市場力量發(fā)揮了重要的補(bǔ)充參與作用。其中，市場力量主要分布于資源籌集（占比6.19%）和慈善服務(wù)（占比5.19%）兩個環(huán)節(jié)，這表明在城市慈善事業(yè)發(fā)展的過程中形成了良好的社企合作關(guān)系，市場力量將資金、人才等資源流向慈善組織，作為慈善資源籌集的重要一方，推動慈善組織開展專業(yè)性和公益性的慈善服務(wù)。慈善組織幫助市場力量形成社會企業(yè)等新形態(tài)，實(shí)現(xiàn)市場力量在經(jīng)濟(jì)效益與社會責(zé)任之間的平衡，推動城市慈善事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。

六、拓展討論：城市慈善事業(yè)發(fā)展的政策促進(jìn)機(jī)理

本文基于慈善政策X-Y-Z三維分析框架對以蘇錫常都市圈為代表的長三角地區(qū)慈善政策進(jìn)行文本分析，厘清慈善政策的使用結(jié)構(gòu)、分布規(guī)律以及主體功能定位等形式特征，用描述性統(tǒng)計(jì)回答了慈善政策怎樣促進(jìn)城市慈善事業(yè)發(fā)展這個事實(shí)性問題。然而深層次分析慈善政策的內(nèi)容特征，剖析慈善政策為什么可以促進(jìn)城市慈善事業(yè)發(fā)展這個因果性問題，總結(jié)其政策促進(jìn)機(jī)理是突破政策文本分析套路化、簡單化和淺表化，實(shí)現(xiàn)文本分析從特殊走向一般、從描述性推論到因果性推論的重要方式，也是本文所追求的價值目標(biāo)。

城市慈善事業(yè)以“社會捐贈為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政府參與為制度基礎(chǔ)、民間機(jī)構(gòu)為組織基礎(chǔ)、個人意愿為實(shí)施基礎(chǔ)、全員參與為發(fā)展基礎(chǔ)”為特征，注重物質(zhì)幫扶與精神幫扶相結(jié)合的方式，將慈善事業(yè)由社會救濟(jì)領(lǐng)域拓展到城市建設(shè)的各個領(lǐng)域①" ①宮蒲光：《社會治理現(xiàn)代化大格局下推進(jìn)慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展》，《中國行政管理》2021年第2期，第6-13頁。，構(gòu)筑城市慈善事業(yè)發(fā)展大格局?；诖?，慈善資源的動員籌集、慈善組織的服務(wù)能力提升以及城市慈善情境的建構(gòu)是城市慈善事業(yè)發(fā)展的核心要素，城市慈善政策的效能發(fā)揮與作用定位需要著重從這三個方面出發(fā)。慈善政策通過發(fā)揮“供給-需求-環(huán)境”三類政策工具的資源調(diào)度、創(chuàng)新變革、文化生成的作用，促進(jìn)政府、市場和社會力量的資源整合和理念重塑，在慈善動員、慈善能力提升和慈善情境建構(gòu)三個方面形成城市慈善發(fā)展場域，促進(jìn)城市慈善事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展（圖2）。

（一）慈善資源：供給型政策的資源動員機(jī)理

城市慈善事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)是資源，慈善資源的規(guī)?；奂涂茖W(xué)化分配是慈善政策由文字轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際行動的關(guān)鍵，因此慈善政策的效能發(fā)揮需要將城市資源轉(zhuǎn)化為城市慈善資源。供給型政策工具的資源調(diào)度可以實(shí)現(xiàn)城市慈善資源的籌集。其中，城市力量對慈善政策的遵從行為是慈善資源籌集的前提。供給型政策從慈善需求感知角度精準(zhǔn)識別和定位城市力量對城市慈善事業(yè)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，尋找出最大公約數(shù)，讓不同城市力量的需求在慈善政策中得以最大化顯現(xiàn)，構(gòu)建慈善事業(yè)建設(shè)與發(fā)展的利益相關(guān)者聯(lián)盟，將城市力量轉(zhuǎn)化為城市慈善力量，使資金、人才、設(shè)施、信息等資源涌向慈善事業(yè)領(lǐng)域，擴(kuò)大城市慈善資源池。在此基礎(chǔ)上，供給型政策按照供需一致的原則，調(diào)整政策工具箱對“城市資源池”進(jìn)行重組與調(diào)度。通過資金支持、設(shè)備投入、教育培訓(xùn)、項(xiàng)目設(shè)置等政策工具搭建溝通交流和學(xué)習(xí)分享的渠道和平臺，對新生城市慈善力量進(jìn)行培育和孵化，為其在城市慈善事業(yè)領(lǐng)域中提供廣闊的發(fā)展成長空間，供給型政策工具的權(quán)利賦予激發(fā)了慈善利益相關(guān)者聯(lián)盟的內(nèi)生動力。同時巨大的資源流向也對原先存在的城市慈善力量產(chǎn)生吸引，增強(qiáng)了其遵從城市慈善政策導(dǎo)向與參與城市慈善事業(yè)發(fā)展的動力與能力，促進(jìn)慈善聯(lián)盟規(guī)模和慈善資源池的不斷擴(kuò)大。城市慈善利益相關(guān)者聯(lián)盟在供給型政策的資源調(diào)度下，對城市慈善政策和慈善事業(yè)的歸屬感和信任感不斷提升，城市慈善力量的資源投入意識不斷增強(qiáng)，形成了慈善資源的流動閉環(huán)。

（二）慈善服務(wù)：需求性政策工具創(chuàng)新變革的慈善增能機(jī)理

數(shù)字化時代徹底改變了傳統(tǒng)慈善事業(yè)的空間觀、服務(wù)觀和能力觀，對慈善事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提出了更高的要求和期待。城市慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與慈善組織等慈善力量的高質(zhì)量服務(wù)密不可分，提高慈善力量服務(wù)能力的核心在于提升其主動創(chuàng)新的意識和自主變革的能力。需求型政策工具通過體制機(jī)制創(chuàng)新為慈善主體創(chuàng)造充分的空間，推動慈善主體的創(chuàng)新變革，從而提升其專有化服務(wù)能力。其中，需求型政策通過政府采購、服務(wù)外包等工具以標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、價格等政策干預(yù)的方式為慈善組織等慈善力量創(chuàng)造慈善需求市場，降低慈善組織的創(chuàng)新性風(fēng)險，激活慈善力量的創(chuàng)新意識和創(chuàng)造活力，促使其運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)創(chuàng)新慈善服務(wù)形式和內(nèi)容，打造慈善服務(wù)新樣態(tài)。為保證慈善創(chuàng)新行為的連續(xù)性，需求型政策運(yùn)用試點(diǎn)建設(shè)、交流合作的工具搭建慈善力量溝通交流的社會網(wǎng)絡(luò)平臺，促進(jìn)不同主體之間慈善知識和信息的產(chǎn)生、交流、傳遞、擴(kuò)散。同時慈善創(chuàng)新交流網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)為慈善提供者與社會公眾提供了有效對接的橋梁與渠道，慈善力量通過新技術(shù)打造更加便捷創(chuàng)新的慈善新場景，不斷形塑與時俱進(jìn)的慈善生態(tài)。需求型政策通過釋放慈善市場，不斷拉近慈善力量與城市居民之間的距離，擴(kuò)大慈善力量創(chuàng)新變革的空間，保持慈善力量的創(chuàng)新活力，形成慈善服務(wù)不斷提升的良性循環(huán)。

（三）慈善情境：環(huán)境型政策工具的文化生成機(jī)理

城市慈善事業(yè)作為一種“人性之愛”①" ①黃瑜：《我們?yōu)楹涡猩啤壬苽惱淼膬r值取向》，《道德與文明》2022年第3期，第59-66頁。，本質(zhì)上是一種理念認(rèn)同和價值觀的彰顯，因此慈善政策需要建構(gòu)有助于城市慈善事業(yè)發(fā)展的人文環(huán)境，形成城市慈善情境。慈善文化的傳承、發(fā)揚(yáng)和擴(kuò)散是鞏固城市慈善力量、傳播城市慈善文化理念、形成城市慈善氛圍的重要方式。環(huán)境型政策工具基于慈善文化生成的功能對城市慈善力量的價值觀念、社會認(rèn)知進(jìn)行建構(gòu)，將慈善行為從外部資源力量驅(qū)動轉(zhuǎn)化為內(nèi)生性能動行為，是推動城市慈善參與常態(tài)化的重要工具。其中，環(huán)境型政策構(gòu)建了通俗話語與感情色彩相結(jié)合的慈善政策話語體系，形成了一個由文字符號與情感意義交織融合的共享空間，賦予參與者慈善價值信仰，將參與慈善事業(yè)的行為變成一個神圣、高尚、有意義的“典禮”。環(huán)境型政策使用“城市慈善獎”“城市慈善人物”等表彰手段，對關(guān)鍵人物和典型事跡進(jìn)行挖掘和梳理，通過故事化敘述的方式將其編撰成冊，將慈善政策中的價值觀與信仰進(jìn)一步構(gòu)建在人們的記憶中，而慈善記憶的形成有助于慈善行為的產(chǎn)生和持續(xù)化。基于文化心理學(xué)的研究，氛圍感對人的行為具有顯著的導(dǎo)向作用，可以規(guī)范和激勵個人的行動①" ①申明：《論大學(xué)文化氛圍感應(yīng)與營造》，《江蘇高教》2008年第4期，第92-95頁。，故而社會慈善文化氛圍的塑造和構(gòu)建對于社會慈善力量也具有一定的引導(dǎo)作用。在價值構(gòu)建與記憶形成的基礎(chǔ)上，環(huán)境型政策通過目標(biāo)規(guī)劃、制度管制等政策工具，打造城市慈善實(shí)體和慈善空間，使慈善文化由虛變實(shí)，進(jìn)一步營造城市慈善文化情境，將城市慈善力量放置在慈善文化場景下，讓其通過體驗(yàn)、感悟、熏陶等沉浸式感受的方式與慈善文化場景互動，形成個體與慈善的共情機(jī)制，同時給予其慈善行為積極暗示，將慈善政策與慈善事業(yè)建設(shè)的外部意愿與個人意識深度結(jié)合，實(shí)現(xiàn)慈善的價值規(guī)訓(xùn)到慈善實(shí)際行為的主動卷入。持續(xù)性、規(guī)范性與全員性是城市慈善事業(yè)發(fā)展的根本要求，也是慈善政策的最終指向，故而將慈善理念與慈善行為由個體取向轉(zhuǎn)為集體訴求，實(shí)現(xiàn)其社會化建構(gòu)是城市慈善事業(yè)發(fā)展的保證。慈善品牌化建設(shè)將慈善作為城市形象的構(gòu)成要素，通過城市慈善文化實(shí)體、城市宣傳標(biāo)語、城市品牌活動等方式實(shí)現(xiàn)慈善在城市或區(qū)域空間中的無縫分布，將慈善由個體行為轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)過程中一種必不可少的儀式，實(shí)現(xiàn)微觀社會情境與宏觀社會現(xiàn)象的互動耦合，將慈善構(gòu)建成為城市或區(qū)域的慣習(xí)與集體記憶，形成全員參與、持續(xù)參與的城市或區(qū)域慈善場景，助推慈善事業(yè)的長續(xù)發(fā)展。環(huán)境型政策工具通過價值觀塑造、記憶重構(gòu)、場景布局等柔性手段，塑造出城市慈場，為城市慈善事業(yè)的全面、持續(xù)、大格局發(fā)展提供保障。

七、文章貢獻(xiàn)與局限

城市慈善事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展需要慈善政策的助推和保障，從理論上打開慈善政策促進(jìn)城市慈善事業(yè)發(fā)展的“黑箱”、剖析慈善政策的促進(jìn)機(jī)理意義重大。本文采用政策文本分析的方式，構(gòu)建出“政策工具-服務(wù)鏈-利益相關(guān)者”三維理論分析框架，對以蘇錫常都市圈為代表的長三角地區(qū)慈善政策進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)和理論化分析，得出慈善政策通過資源動員、創(chuàng)新變革、文化生成三重作用的互動耦合，促進(jìn)慈善資源整合調(diào)度、慈善服務(wù)能力提升、慈善情境建構(gòu)升級，使城市發(fā)展成為人人慈善、常態(tài)化慈善的慈善場域，推動城市慈善事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。本文通過剖析慈善政策促進(jìn)城市慈善事業(yè)發(fā)展的過程邏輯，建構(gòu)出慈善政策促進(jìn)機(jī)理的理論模型，幫助政策制定者明確慈善發(fā)展特點(diǎn)，正確認(rèn)識并理性對待慈善情境，從而優(yōu)化慈善政策以更好促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展，也為長三角慈善事業(yè)的發(fā)展提供實(shí)踐樣本。公共政策的作用發(fā)揮離不開政策工具的選擇、政策服務(wù)鏈的聚焦、政策利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)三個方面，故而本文提出的三維分析框架可以用于分析科技、醫(yī)療、養(yǎng)老、生育等其他領(lǐng)域的政策作用分析中。然而受限于文章篇幅和研究問題，本文所構(gòu)建的政策促進(jìn)機(jī)理模型，是針對慈善政策和慈善事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行分析，未對其他領(lǐng)域的政策促進(jìn)機(jī)理進(jìn)行討論與驗(yàn)證，但是在后續(xù)研究中仍會繼續(xù)跟進(jìn)，對已有結(jié)論進(jìn)行完善。

[責(zé)任編輯：李思舒]