中國污染場地修復(fù)后期管理研究

劉瑞平　鄒權(quán)　宋志曉　張紅振　魏楠

摘要：后期管理是污染場地風(fēng)險管控和修復(fù)活動的重要環(huán)節(jié)，美國、荷蘭、英國等均建立了完善的后期管理政策和技術(shù)體系。中國雖然初步構(gòu)建了基于調(diào)查、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控和修復(fù)、效果評估、后期管理的建設(shè)用地全過程風(fēng)險管控體系，但當(dāng)前針對后期管理仍存在制度要求不完善、技術(shù)規(guī)范缺乏、監(jiān)管責(zé)任不明確等問題。在分析中國污染場地修復(fù)后期管理現(xiàn)狀和國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，初步構(gòu)建修復(fù)后場地長期管理框架，并提出健全后期管理制度、建立環(huán)境風(fēng)險監(jiān)控和預(yù)警技術(shù)體系、完善全生命周期管理體系等對策建議，以期為中國建設(shè)用地風(fēng)險管控提供參考。

關(guān)鍵詞：污染場地；后期管理；風(fēng)險管控；環(huán)境風(fēng)險預(yù)警；全生命周期管理

中圖分類號：X32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

前言

中國逐步建立了以風(fēng)險管控為核心的建設(shè)用地土壤環(huán)境管理程序和可持續(xù)修復(fù)技術(shù)體系，累計(jì)將上千塊環(huán)境風(fēng)險不可接受的地塊納入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄。對于采取以風(fēng)險管控、原位修復(fù)技術(shù)為主的污染場地，土壤和地下水中污染物未得到徹底清除，環(huán)境條件、管控措施、再開發(fā)利用等的改變可能導(dǎo)致新的環(huán)境風(fēng)險。在當(dāng)前土壤污染防治工作持續(xù)推進(jìn)、完成風(fēng)險管控和修復(fù)的地塊數(shù)目日益增加、社會公眾對修復(fù)后場地再利用的安全性備受關(guān)注的情形下，加強(qiáng)修復(fù)后場地后期管理顯得尤為迫切。但是，目前針對污染場地修復(fù)后期管理的制度和技術(shù)規(guī)范仍不完善，土地再開發(fā)利用銜接、責(zé)任主體劃分等要求尚不明確。因此，在系統(tǒng)分析國外污染場地修復(fù)后期監(jiān)管要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國污染場地風(fēng)險管控現(xiàn)狀，提出修復(fù)后場地后期監(jiān)管的框架體系和管理建議。

1 國外污染場地修復(fù)后期管理經(jīng)驗(yàn)

1.1 美國

美國污染場地管理起步較早，已形成一套完整的前期環(huán)境調(diào)查評估、修復(fù)和開發(fā)建設(shè)同步進(jìn)行、修復(fù)后利用長期監(jiān)測的管理體系。超級基金對采取長期管控措施的場地，通常在修復(fù)措施完成后、土地再利用之前進(jìn)入“施工完成后”階段，即通過長期監(jiān)管、定期監(jiān)測、運(yùn)行維護(hù)和場地限制等措施達(dá)到保障環(huán)境安全的目的。2017年，美國環(huán)境保護(hù)署出臺《超級基金補(bǔ)救措施后期管理指南》，為超級基金場地后期管理提供全面指導(dǎo)?！笆┕ね瓿珊蟆彪A段的主要工作包括操作和功能確定、長期響應(yīng)行動、制度控制、設(shè)備和不動產(chǎn)管理、五年回顧、優(yōu)化補(bǔ)救措施等，超過三分之二的超級基金場地在后期監(jiān)管階段使用一種或多種補(bǔ)救措施。

超級基金場地補(bǔ)救設(shè)施穩(wěn)定運(yùn)行后進(jìn)入后期管理階段，對于涉及地下水或地表水恢復(fù)的，需進(jìn)行為期10年的長期響應(yīng)行動，通過修復(fù)措施調(diào)整、地下水或地表水監(jiān)測、優(yōu)化審查等，保障場地修復(fù)活動正常運(yùn)行；如果10年內(nèi)沒有達(dá)到清潔水平，長期響應(yīng)行動通常應(yīng)該結(jié)束，繼而進(jìn)行由州政府資助的運(yùn)行和維護(hù)工作，直到達(dá)到清理水平。制度控制作為工程措施的補(bǔ)充，在污染場地修復(fù)及長期管理過程中得到廣泛應(yīng)用，可有效降低工程修復(fù)技術(shù)不確定性帶來的長期風(fēng)險，2018年-2020年，超級基金修復(fù)場地中有172個涉及源控制（包括土壤和沉積物等），其中69%采用了制度控制，且主要與其他措施聯(lián)合使用。

為評估場地補(bǔ)救措施是否達(dá)到保護(hù)人類健康和環(huán)境的目的，美國環(huán)境保護(hù)署規(guī)定對采取阻隔或隔斷、監(jiān)測自然衰減、地下水抽出處理、生物修復(fù)、制度控制等污染物仍留在原地的場地，需至少每五年進(jìn)行一次回顧性監(jiān)測，直至場地上危險廢物、污染物濃度等降至不受任何利用方式限制的水平，并構(gòu)建了系統(tǒng)完善的五年回顧政策和技術(shù)體系，各環(huán)節(jié)工作要求主要包括：社區(qū)參與和通知；現(xiàn)場調(diào)查、補(bǔ)救設(shè)計(jì)和施工等文件審查；監(jiān)測結(jié)果、運(yùn)行和維護(hù)報告等數(shù)據(jù)審查和分析，必要時可進(jìn)行補(bǔ)充抽樣；現(xiàn)場檢查；人員訪談；保護(hù)性確定，評估補(bǔ)救措施是否如期發(fā)揮作用。

1.2 荷蘭

荷蘭《土壤保護(hù)法》要求對修復(fù)后污染物仍然留存在土壤中且風(fēng)險可接受的場地，開展“善后行動”，目的是確保土地使用限制、進(jìn)行設(shè)施系統(tǒng)的維護(hù)和運(yùn)行，并定期向主管當(dāng)局進(jìn)行報告。在大多數(shù)情況下，污染場地修復(fù)后都需要開展善后行動?！锻寥辣Ｗo(hù)法》規(guī)定了四個不同類型的善后行動，包括未修復(fù)污染場地的風(fēng)險管理、臨時安全維護(hù)措施、被動修復(fù)階段的實(shí)施和經(jīng)典的善后行動，其中，“經(jīng)典的善后行動”指達(dá)到補(bǔ)救目標(biāo)后進(jìn)行的后期管理活動。善后行動的主要內(nèi)容包括：（1）注冊和行政管理。管理者對后期管理場地的位置、性質(zhì)、污染風(fēng)險、使用限制等進(jìn)行登記，并應(yīng)用到土地許可證、分區(qū)計(jì)劃變更、建筑許可、土地交易等相關(guān)決策。（2）監(jiān)控。包括地下水位、地下水水質(zhì)、空氣質(zhì)量等監(jiān)測，以及監(jiān)測井等定期檢查維護(hù)。（3）物理隔離、管理和維護(hù)。對采用阻止殘留污染物暴露和擴(kuò)散工程措施的場地，例如密封層或隔離墻，通過定期檢查、預(yù)防性維護(hù)和監(jiān)控進(jìn)行設(shè)施的運(yùn)行管理。

1.3 英國

英國環(huán)境部從風(fēng)險評價、修復(fù)方案評估和修復(fù)策略實(shí)施三個方面規(guī)范了污染場地管理技術(shù)框架，并在修復(fù)實(shí)施階段進(jìn)一步提出制定補(bǔ)救策略、制定驗(yàn)證計(jì)劃、驗(yàn)證計(jì)劃實(shí)施、長期監(jiān)測和維護(hù)等要求。一般情況下，對于采取垃圾填埋氣體提取或滲透性反應(yīng)屏障等措施的場地，需將長期監(jiān)測和維護(hù)作為補(bǔ)救措施的一部分，以確定措施的長期有效性。長期監(jiān)測和維護(hù)的內(nèi)容主要包括：（1）制定長期監(jiān)測和維護(hù)計(jì)劃，明確監(jiān)測和維護(hù)活動的范圍和背景、技術(shù)要求、評估標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急計(jì)劃等。（2）確定／采購工程承擔(dān)方。（3）監(jiān)測和維護(hù)計(jì)劃的實(shí)施，對照監(jiān)測目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)對監(jiān)測結(jié)果進(jìn)行例行審查，并定期提交審查報告。（4）完成中期進(jìn)度報告和最終報告并向相關(guān)方提交，其中最終報告是完成所有補(bǔ)救目標(biāo)并作出停止長期監(jiān)測決定的依據(jù)。（見表1）

2 中國污染場地修復(fù)后期管理現(xiàn)狀

2.1 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)程序

中國初步建立了建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控或修復(fù)、效果評估、后期管理等全過程監(jiān)管制度。經(jīng)普查、詳查和監(jiān)測等表明存在土壤污染風(fēng)險，用途變更為住宅和公共管理與公共服務(wù)用地，以及土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位用途變更或土地使用權(quán)變更的地塊，需開展土壤污染狀況調(diào)查；調(diào)查結(jié)果表明污染物含量超過土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)的，進(jìn)行土壤污染風(fēng)險評估；風(fēng)險不可接受的，納入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄，并開展風(fēng)險管控、修復(fù)等活動；風(fēng)險管控或修復(fù)完成后開展效果評估，達(dá)到確定的風(fēng)險管控、修復(fù)目標(biāo)的場地，可移出風(fēng)險管控和修復(fù)名錄，進(jìn)行后續(xù)開發(fā)建設(shè)等活動。

2.2 污染場地修復(fù)后期管理要求

中國關(guān)于修復(fù)后場地環(huán)境監(jiān)管的具體要求主要在《污染地塊風(fēng)險管控與土壤修復(fù)效果評估技術(shù)導(dǎo)則》（試行）（HJ 25.5-2018）中予以體現(xiàn)，同時依托全國污染地塊土壤環(huán)境管理信息系統(tǒng)，將包括長期監(jiān)測報告在內(nèi)的風(fēng)險管控和修復(fù)全過程信息納入污染地塊檔案。實(shí)施后期管理的地塊包括兩類：修復(fù)后土壤中污染物濃度未達(dá)到《土壤環(huán)境質(zhì)量建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB 36600）第一類用地篩選值，以及實(shí)施風(fēng)險管控的地塊。通過對地下水、土壤氣進(jìn)行周期性采樣和檢測，并采取限制地塊使用方式、限制地下水利用方式、通知和公告地塊潛在風(fēng)險、制定限制進(jìn)入或使用條例等制度控制措施，保障場地特定用途和使用方式下的健康風(fēng)險。

部分地區(qū)也開展了污染場地修復(fù)后長期監(jiān)管探索。主要從修復(fù)工程效果評估、暫不開發(fā)利用地塊風(fēng)險管控、后期管理要求等方面，對修復(fù)后場地環(huán)境監(jiān)管進(jìn)行了明確規(guī)定。例如，上海、浙江、重慶等主要針對污染場地風(fēng)險管控和修復(fù)活動，提出效果評估合格后開展后續(xù)管理，以保證污染場地治理修復(fù)工程的有效性和可達(dá)性；天津、河南等針對暫不開發(fā)利用污染地塊，規(guī)定落實(shí)工程控制措施并開展環(huán)境監(jiān)測；廣州市出臺國內(nèi)首個建設(shè)用地修復(fù)后環(huán)境監(jiān)管工作要點(diǎn)，彌補(bǔ)了土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)最終環(huán)節(jié)監(jiān)管的空白。

2.3 污染場地修復(fù)后期管理存在問題

目前中國僅在污染場地風(fēng)險管控和修復(fù)效果評估階段原則性提出了后期管理的要求，在管理制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)方法等方面尚存在不足，例如缺乏針對需采取后期管理場地的情形、土地利用性質(zhì)改變、監(jiān)測點(diǎn)位布設(shè)及設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)、相關(guān)報告報送及審查等具體要求，以及長期管控效果的監(jiān)督檢查機(jī)制。其次，修復(fù)后場地長期監(jiān)管與再開發(fā)利用銜接不足，特別是對于后續(xù)開發(fā)或周邊土地開發(fā)利用的場地，其開展土壤和地下水環(huán)境調(diào)查、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控和修復(fù)等活動的條件、范圍、程序等尚未與當(dāng)前污染場地管理有效銜接。此外，土壤污染責(zé)任人、管理部門及長期監(jiān)管實(shí)施單位等各方的責(zé)任仍需進(jìn)一步明確。

3 污染場地修復(fù)后期管理對策建議

3.1 構(gòu)建污染場地修復(fù)后期管理框架

借鑒國外場地管理經(jīng)驗(yàn)，初步提出中國修復(fù)后場地后期管理的框架體系（如圖l所示）。首先，對修復(fù)后土壤中污染物濃度未達(dá)到GB 36600第一類用地篩選值、實(shí)施風(fēng)險管控等需開展后期管理的場地，要制定長期監(jiān)管計(jì)劃，明確監(jiān)測和維護(hù)活動實(shí)施的范圍和方法，以及突發(fā)事件應(yīng)急、風(fēng)險管控措施優(yōu)化調(diào)整等要求。其次，開展地下水、土壤氣、環(huán)境空氣等長期監(jiān)測、制度控制實(shí)施評估，以及風(fēng)險管控區(qū)域阻隔體、地下水長期監(jiān)測井等運(yùn)行情況評估。在場地環(huán)境條件發(fā)生改變、周邊環(huán)境明顯擾動、土地利用性質(zhì)改變、監(jiān)測數(shù)據(jù)出現(xiàn)異常等情況下，開展場地環(huán)境風(fēng)險階段評估，評價管控措施的有效性并進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。最后，對于達(dá)到風(fēng)險管控或修復(fù)目標(biāo)、管控區(qū)域已完成開發(fā)建設(shè)、超篩選值土壤和地下水已完成處置等情形下長期環(huán)境監(jiān)管可終止的地塊，需開展場地環(huán)境風(fēng)險終期評估。

3.2 健全污染場地修復(fù)后期管理制度

后期管理作為污染場地風(fēng)險管控和修復(fù)活動的重要環(huán)節(jié)，需從國家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，在風(fēng)險管控和修復(fù)效果評估的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確長期監(jiān)測啟動、運(yùn)行和維護(hù)、風(fēng)險評估、再開發(fā)利用等后期監(jiān)管要求，健全監(jiān)測和維護(hù)、階段風(fēng)險評估和終期評估報告評審制度。完善土壤污染責(zé)任人和土地使用權(quán)人后期管理要求，以及管理部門在此過程中的監(jiān)管責(zé)任。同時，健全公眾參與機(jī)制，完善場地風(fēng)險管控和修復(fù)信息公開制度和方式，拓寬公眾參與的途徑與范圍。

3.3 建立修復(fù)后場地環(huán)境風(fēng)險監(jiān)控和預(yù)警技術(shù)體系

建立基于多介質(zhì)健康風(fēng)險評估的風(fēng)險監(jiān)控和預(yù)警方法，針對監(jiān)測和監(jiān)控活動，完善監(jiān)測點(diǎn)位布設(shè)、監(jiān)測頻次、監(jiān)測評價等技術(shù)體系，規(guī)范監(jiān)測方案編制、設(shè)施設(shè)備運(yùn)行和維護(hù)等技術(shù)要求。針對風(fēng)險評估活動，研究后期管理模式下的場地風(fēng)險評估技術(shù)規(guī)范，針對場地特征構(gòu)建風(fēng)險評估模型，選擇評估參數(shù)和評估指標(biāo)體系。建立長效環(huán)境監(jiān)測預(yù)警和響應(yīng)機(jī)制，監(jiān)測數(shù)據(jù)超出預(yù)警濃度控制值時及時采取應(yīng)急措施。同時加強(qiáng)制度控制技術(shù)在污染場地修復(fù)中的應(yīng)用，完善管控區(qū)域劃定等技術(shù)方法，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

3.4 完善污染場地全生命周期管理體系

加強(qiáng)污染場地后期管理與前期風(fēng)險管控和修復(fù)效果評估、后續(xù)土地開發(fā)利用等的協(xié)同管理，構(gòu)建土地儲備、出讓、利用、收回與續(xù)期的全生命周期管理。建立場地信息數(shù)據(jù)長時間序列管理和信息共享機(jī)制，整合調(diào)查報告、風(fēng)險評估報告、工程控制方案、工程控制施工設(shè)計(jì)及記錄、工程控制環(huán)境監(jiān)理報告、長期監(jiān)測計(jì)劃、回顧性評估報告、監(jiān)測報告等全過程數(shù)據(jù)，支撐土地再利用活動。

4 結(jié)論

中國污染場地修復(fù)后期管理及再開發(fā)利用仍是當(dāng)前土壤環(huán)境管理的薄弱環(huán)節(jié)，也是社會公眾關(guān)注的重點(diǎn)。今后應(yīng)持續(xù)健全污染場地修復(fù)后期管理框架和制度，構(gòu)建場地長周期風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警體系，建立場地環(huán)境數(shù)據(jù)長時間序列管理和多部門信息共享機(jī)制，逐步完善中國建設(shè)用地風(fēng)險管控體系。