審計助力實現(xiàn)宜春“雙碳”目標的研究

喻均林，陳宇

（宜春學院，江西宜春 336000）

1 引言

2020 年9 月，習近平主席在聯(lián)合國大會一般性辯論上提出中國在2030 年前實現(xiàn)“碳達峰”，2060 年前實現(xiàn)“碳中和”的愿景，稱之為“雙碳”目標?！半p碳”目標是我國向世界作出的莊嚴承諾，是基于環(huán)境治理要求的變化而提出的，目標的實現(xiàn)離不開多個主體的協(xié)同，其對于低碳受托責任履行情況的監(jiān)督需求與審計的功能和價值不謀而合。審計具有監(jiān)督、鑒證和評價功能，是國家治理的基石，是推動國家治理現(xiàn)代化的重要保障，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中發(fā)揮著獨特且重要的作用?！半p碳”目標的實現(xiàn)需要國家審計的參與和助力，國家審計賦能“雙碳”目標實現(xiàn)是應有之義，理應在實現(xiàn)“雙碳”目標國家治理新征程上發(fā)揮重要作用。

近年來，憑借資源稟賦優(yōu)勢，宜春經濟呈現(xiàn)快速發(fā)展勢頭。據(jù)統(tǒng)計，2022 年宜春GDP 總量3 473 億元，增速5.3%，居江西全省第一，規(guī)模以上工業(yè)增加值、固定資產投資增幅等指標也屬全省第一方陣。但在經濟高速發(fā)展的同時，宜春工業(yè)能耗也保持較高的增長幅度，據(jù)統(tǒng)計，2021 年規(guī)模以上工業(yè)增加值增長11.7%，同時規(guī)模以上工業(yè)能耗同比增長0.6%，2022 年規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長9%，規(guī)模以上工業(yè)能耗同比增長1.9%，尤其是鋰礦開發(fā)等資源型產業(yè)發(fā)展迅速，高碳排能源消耗大，低碳減排壓力巨大。作為國家治理體系的重要組成部分，審計有責任和義務基于其免疫系統(tǒng)功能，發(fā)揮財政監(jiān)督、腐敗治理、權力制約等治理效能，助力宜春“雙碳”目標的戰(zhàn)略實施，推動宜春持續(xù)走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質量發(fā)展道路。

2 宜春“雙碳”建設目標及其推進路徑

2.1 宜春“雙碳”建設目標

根據(jù)先“碳達峰”后“碳中和”的戰(zhàn)略規(guī)劃，按照宜春市制定的《宜春市碳達峰實施方案》（以下簡稱《實施方案》）的要求，在2030 年前要確保實現(xiàn)碳達峰，這是總體目標。具體分階段逐步推進：第一，“十四五”期間：經濟社會綠色低碳轉型，產業(yè)結構高質量升級，能源結構優(yōu)化調整，到2025 年，非化石能源消費比重達到18.3%，單位地區(qū)生產總值能耗和單位地區(qū)生產總值二氧化碳排放指標確保完成省下達目標，為實現(xiàn)碳達峰目標奠定堅實基礎。第二，“十五五”期間：經濟體系實現(xiàn)循環(huán)化發(fā)展，產業(yè)體系完成現(xiàn)代化升級，清潔低碳安全高效的能源結構基本建立。到2030 年，非化石能源消費比重穩(wěn)步提升，單位地區(qū)生產總值二氧化碳排放確保完成省下達目標，如期實現(xiàn)全市碳達峰目標。在2030 年前實現(xiàn)“碳達峰”目標后，再規(guī)劃2060 年“碳中和”的推進目標。

2.2 實現(xiàn)宜春“雙碳”目標的推進路徑

為確?！?030 年前實現(xiàn)碳達峰”這一總體目標的實現(xiàn)，宜春市采取“分類行動+政策保障”具有當?shù)靥厣姆绞阶鳛閷崿F(xiàn)“碳達峰”目標的選擇路徑?！胺诸愋袆印卑茉淳G色低碳轉型行動、工業(yè)領域碳達峰行動、城鄉(xiāng)建設碳達峰行動、低碳交通建設行動、綠色產業(yè)提質助力行動、節(jié)能降碳增效行動、循環(huán)經濟降碳行動、科技創(chuàng)新引領行動、固碳增匯強基行動、綠色低碳全民行動等“十大行動”；“政策保障”具體而言就是通過完善統(tǒng)計核算、財稅價格、綠色金融、交流合作、權益交易等具體政策，以保障“碳達峰”各項工作有序推進。上述推進“碳達峰”的推進路徑既有具體的行動方向，也有保障行動得以落實的具體措施。各“分類行動”非常具有針對性，許多領域都是當前碳達峰碳中和的主要抓手，如工業(yè)領域、交通出行、循環(huán)經濟、綠色產業(yè)等，而“政策保障”也是圍繞鼓勵具體行動方向而制定的，具有很強的對應性。

因此，宜春市把碳達峰碳中和納入經濟社會發(fā)展各領域、各層次、全過程，推動經濟社會發(fā)展建立在資源高效利用和綠色低碳發(fā)展的基礎之上，高標準打造江西碳達峰的“宜春樣板”。

3 審計助推宜春“雙碳”目標實現(xiàn)的難點

3.1 缺乏完善的碳審計制度和規(guī)范的碳審計準則

自雙碳戰(zhàn)略目標提出以來，為配合“雙碳”目標的實現(xiàn)，碳審計自上而下得到了迅速開展，但與碳審計相關的審計制度和具體準則卻滯后于碳審計活動的開展，目前各級審計機關開展的有關碳審計都是圍繞當?shù)卣贫ǖ奶歼_峰實施方案而開展的。如宜春市開展碳審計活動的主要依據(jù)是《實施方案》。由于與碳審計相關的法律法規(guī)尚未健全，宜春市在開展碳審計活動時缺乏有力的制度保障，導致實施碳審計時各部門的協(xié)同力度不強、開展不夠深入、審計不夠徹底。

3.2 協(xié)同機制有待于完善

首先，從審計主體上看，鑒于“雙碳”目標戰(zhàn)略地位的重要性，目前宜春市碳審計的主體主要是國家審計，社會審計和內部審計動員不足，未能發(fā)揮后二者審計力量的優(yōu)勢，三者之間尚未形成有效聯(lián)動，制約了宜春市“雙碳”建設目標的進程；其次，從開展碳審計的過程來看，由于碳審計的復雜性和特殊性，需要財政、環(huán)保、發(fā)改委、氣象等相關部門的協(xié)同合作，但當前宜春市這些相關部門的配合度不高，碳排放信息的開放度不高、共享性不強，影響了宜春市碳審計效率和效果。因此，整體而言，宜春市碳審計進程中的多方協(xié)同機制有待于完善。

3.3 評價標準難以統(tǒng)一

碳審計不同于傳統(tǒng)審計，具有自身的特殊性和現(xiàn)實的復雜性，審計對象類型多樣，審計內容種類繁多。宜春市當前碳審計過程最大的困惑之一就是不同的審計對象和審計內容需要采用不同的評價標準，而單獨建立這些評價標準難度較大。由于審計過程中的評價標準不統(tǒng)一，對審計結果評價的方法也不一致，不同的審計項目需要采用不同的評價方法。宜春市開展碳審計時，面對不同的項目需要設計不同的審計程序、審計方法，影響了不同審計項目之間的可比性，也影響了審計結果的運用效果。

3.4 碳審計結果運用范圍較窄、成效不顯著

由于目前碳審計社會參與度不高、覆蓋面不廣，審計結果的評價體系尚未完全建立，導致宜春市當前碳審計結果運用受限。目前，宜春市碳審計主體主要依靠國家審計，社會審計和內部審計較少參與，而國家審計的對象主要是國有企業(yè)和政府相關部門，但事實上最終審計結果卻難以有效地應用到對領導干部的考核上，雖少量碳重點排放企業(yè)有社會審計參與，但審計結果同樣也沒有很好地應用到對企業(yè)社會責任的履行和碳信息披露的考核上，而內部審計更是由于與被審計單位存在利益關聯(lián)性，也沒有根據(jù)審計結果進一步完善內控制度。

3.5 專業(yè)人才匱缺

與傳統(tǒng)的財務審計相比，碳審計對知識的綜合性要求更強，除了要掌握會計、審計等專業(yè)知識外，還需要具備一定的生態(tài)、環(huán)境保護等方面的知識。目前，宜春市碳審計人才極缺，隨著“雙碳”目標時間截點的臨近，將更為凸顯，這既有供給端的原因，也有需求端的原因。從供給端來看，當前大多數(shù)高校會計人才的培養(yǎng)仍然以傳統(tǒng)教學為主，主要開設企業(yè)會計、審計等課程，而環(huán)境審計、自然資源審計等方面的課程開設較少，所培養(yǎng)的人才知識結構較為單一，知識綜合性不強。從需求端來看，目前宜春市碳審計主要由政府審計機關實施，社會審計和內部審計參與不多，造成后者對碳審計人才的需求性不強，加上宜春為欠發(fā)達地區(qū)，對人才的吸引力不強，導致宜春市碳審計人才嚴重不足。

4 宜春碳審計重點

“雙碳”工作是宜春市經濟發(fā)展中的一項戰(zhàn)略性系統(tǒng)工程，涉及社會各個層面，與人們的生活、生產息息相關，為確?！半p碳”戰(zhàn)略目標如期實現(xiàn)，推進碳審計全覆蓋，不僅是宜春市實現(xiàn)“雙碳”建設目標的任務，也是落實國家提出構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系的必然要求。宜春市將通過財政審計、工程建設審計、專項資金審計、資源環(huán)境審計等審計項目將碳審計落到實處，促進各項政策的貫徹和落實，助推宜春市雙碳建設目標的早日實現(xiàn)。具體而言，重點關注以下審計事項。

4.1 跟蹤《實施方案》政策措施落實情況

宜春市《實施方案》從能源安全、產業(yè)發(fā)展、基礎建設等領域，重點部署了能源轉型、工業(yè)碳達峰、城鄉(xiāng)建設、低碳交通、綠色產業(yè)等五大碳達峰基本行動，并為此提出了“碳達峰十大行動”。審計部門應關注各單位根據(jù)《實施方案》所制定的各項政策措施，沿著“政策—項目—資金”路線，開展一系列的政策落實跟蹤審計，采取以問題為導向的審計方法，重點關注政策執(zhí)行不到位和執(zhí)行效果不佳的情況，深入挖掘執(zhí)行不到位、效果不佳的原因，對此提出糾偏建議。

4.2 關注領導干部落實“雙碳”責任履行情況

為改善生態(tài)環(huán)境、推動綠色低碳發(fā)展，建設美麗幸福宜春，宜春市應繼續(xù)在《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的實施意見（試行）》《關于進一步加強領導干部自然資源資產離任審計的意見》等規(guī)范性文件的基礎上，根據(jù)各縣市區(qū)主體功能區(qū)定位與自然資源資產稟賦特點，加大對各地主要領導自然資源資產離任的審計，客觀評價其任職期間自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任的履行情況，將自然資源資產審計情況納入河長制考核內容，促使領導干部更加有力壓緊壓實生態(tài)環(huán)境保護責任，將“轉變發(fā)展理念”由口號落實到行動，踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展。

4.3 監(jiān)督“雙碳”項目的建設和運行情況

近年來，宜春市為落實《實施方案》，啟動了新能源、綠色出行等一系列項目的基礎設施改造和建設項目，如圍繞尾礦及鋰渣綜合利用領域，宜春市聯(lián)合中南大學、江西理工大學等開展了揭榜掛帥、院企合作等項目。審計部門應對重點工程項目實施過程跟蹤審計，加強對項目立項、資金撥付和使用、工程預決算等關鍵環(huán)節(jié)的檢查，全程監(jiān)督檢查項目整個過程的建設情況，尤其是要關注其薄弱環(huán)節(jié)，促使項目按時按質完成，實現(xiàn)項目預期效益。

4.4 審查“雙碳”資金使用和效益情況

為優(yōu)化產業(yè)結構，實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展，鼓勵市民綠色生活，近年來，宜春通過出臺《宜春市加強高耗能高排放項目準入管理若干措施》《關于進一步做好淘汰落后產能工作的通知》《宜春市“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》《關于進一步推進宜春市綠色生活創(chuàng)建行動的通知》《宜春市科技支撐碳達峰實施方案》等一系列低碳發(fā)展文件，并為此啟動了一批建設項目，投入了大量資金確保各項政策措施落到實處，為保障資金安全，提高資金使用效益，審計部門應通過財政審計、工程審計、專項資金審計，審查財政資金和社會資金的投入、管理、使用和效益情況。

5 審計助力宜春“雙碳”目標的實現(xiàn)路徑

5.1 規(guī)劃和制定碳審計項目時間表

提高政治站位，深入學習和了解國家、省市政府的雙碳目標及實施方案，尤其是《宜春市碳達峰實施方案》，全面把握宜春市雙碳目標的戰(zhàn)略規(guī)劃、具體措施和保障政策，把握各項措施的要點和關鍵環(huán)節(jié)，根據(jù)推進碳達峰的線路圖，梳理宜春市碳審計的政策庫、項目庫和對象庫，根據(jù)重要性原則，編制碳審計的中長期規(guī)劃和年度審計項目計劃。

5.2 深入調研，全面了解項目審計信息

碳審計有著與傳統(tǒng)審計不一樣的特殊性，由于審計項目特點各異，審計程序和審計方法的多樣性強。因此，在開展碳審計前，有必要對審計對象進行全面的調查研究，深入了解審計項目的背景、特點和所處環(huán)境，全面收集被審計單位內控制度的運行、會計政策的選擇、碳排放數(shù)據(jù)等相關信息，掌握與審計對象相關的政策規(guī)定和監(jiān)管要求，為后續(xù)審計工作的開展打好基礎。

5.3 加強協(xié)同與聯(lián)動，拓展碳審計全覆蓋的廣度與深度

首先，審計主體上，除繼續(xù)推進以國家審計為主體的碳審計外，還要充分利用社會審計和內部審計力量，發(fā)揮其各自優(yōu)勢，構建以國家審計為主、社會審計和內部審計為輔的三大審計協(xié)作體系，優(yōu)勢互補，提高審計監(jiān)督效力，擴大碳審計全覆蓋的廣度；其次，在碳審計過程中，要加強與稅務、財政、環(huán)保等相關單位的協(xié)同聯(lián)動，實現(xiàn)資源共享，對于一些重大項目、技術性項目，可聘請?zhí)碱I域專家參與指導，同時開展與碳交易所、環(huán)境資源交易中心、環(huán)?？萍碱惞镜葐挝缓献?，實現(xiàn)信息互通共享，提高碳排放信息透明度，拓展碳審計深度。

5.4 完善審計評價體系，拓寬碳審計結果的應用范圍

當前我國低碳環(huán)保意識已滲入社會各階層，但碳審計結果的評價體系尚未完全建立，應用范圍過窄。為此，一方面，根據(jù)宜春市對不同涉碳項目的監(jiān)管要求，構建不同類別的審計評價指標體系；另一方面，還要拓寬碳審計結果的應用范圍。對于企業(yè)而言，根據(jù)碳審計報告，不但要督促其自覺履行社會責任，接受社會監(jiān)督，自身還要積極探索節(jié)能減排措施和提高能源利用效率的方法，實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展。對于政府而言，要將審計結果運用到領導干部的任免和政績考核中，公示碳審計結果，將碳減排指標的達成度和后續(xù)整改情況與領導目標責任考核、生態(tài)文明績效評價相掛鉤。

5.5 加大信息技術利用，提升審計效率

由于碳排放涉及面廣、監(jiān)管難度大、關聯(lián)單位多、數(shù)據(jù)采集難、動態(tài)變化性強等特點，為此，應充分發(fā)揮信息技術優(yōu)勢，開發(fā)全市統(tǒng)一使用的碳數(shù)據(jù)信息歸集軟件平臺，碳排放單位在平臺上實時上傳碳數(shù)據(jù)信息，同時做好軟件平臺與審計部門資源環(huán)境審計數(shù)據(jù)庫的銜接，審計部門開展碳審計時，便于及時在該平臺上獲取相關的碳數(shù)據(jù)信息，形成充分的審計證據(jù)，以提升審計效率。

5.6 加強隊伍建設，壯大碳審計力量

宜春市審計力量不足是常態(tài)化現(xiàn)象，而碳審計人才的匱缺更為凸顯，在宜春市碳審計時間緊、任務重的情況下，加快宜春市碳審計人才隊伍建設顯得尤為迫切。一方面，加快引進既懂財務又懂生態(tài)環(huán)境的復合型審計人才，充實宜春市碳審計力量。在當前財力緊張的情況下，也可以先從一些科研院所、專業(yè)機構購買臨時審計力量。另一方面，加強對宜春市當前的審計隊伍碳審計技能的培訓，使其盡快掌握不同碳審計項目的審計方法和審計程序。