國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系：一個(gè)分析框架

摘 要： 應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件被“證認(rèn)”是立體透視一個(gè)國(guó)家制度和治理體系的可靠視角。研究者們從不同角度對(duì)此做了諸多富有成效的工作，但鮮有研究從中層視角，將國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件放置于分析性意義上的“治理體系”框架中考察。整合相關(guān)理論，在“治理體系”層面，結(jié)構(gòu)、機(jī)制、功能這三個(gè)概念之間存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)系：結(jié)構(gòu)是體系的關(guān)系表征，設(shè)定治理體系運(yùn)行的組織基礎(chǔ)和行動(dòng)框架，機(jī)制揭示治理體系運(yùn)行過程中結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化功能的方式，功能體現(xiàn)結(jié)構(gòu)寓于機(jī)制產(chǎn)生的結(jié)果并反哺結(jié)構(gòu)和機(jī)制。由此建構(gòu)的“結(jié)構(gòu)-機(jī)制-功能”分析框架可以對(duì)“（中國(guó)）國(guó)家面對(duì)重大突發(fā)事件，如何通過治理體系進(jìn)行應(yīng)對(duì)”這一研究問題進(jìn)行分析，以促進(jìn)我們理解中國(guó)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系和常規(guī)化體系應(yīng)對(duì)非常時(shí)期問題的能力或者制度優(yōu)勢(shì)，也有助于豐富國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究的實(shí)踐樣本。

關(guān)鍵詞： 重大突發(fā)事件；治理體系；結(jié)構(gòu)-機(jī)制-功能；應(yīng)急管理

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1006-0766（2024）02-0182-12

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件歷來是國(guó)家的重要職能，是國(guó)家治理的重要內(nèi)容。21世紀(jì)初以來，SARS、汶川地震……一次次書寫了應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件與國(guó)家治理雙向纏繞的歷史。這些重大突發(fā)事件的發(fā)生表明，在復(fù)雜不確定性風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，重大突發(fā)事件似乎不僅是不可避免的，而且是“棘手的公共問題”（unruly public problems）。①一方面，重大突發(fā)事件會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面構(gòu)成威脅，從表層來看，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件挑戰(zhàn)的是一個(gè)國(guó)家的應(yīng)急管理體系；從中層來看，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件考驗(yàn)的是一個(gè)國(guó)家的治理體系和治理能力；從深層來看，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件最終檢驗(yàn)的是一個(gè)國(guó)家的政治制度。另一方面，重大突發(fā)事件的不確定性強(qiáng)、復(fù)雜性、跨界性以及危害性大等特征，內(nèi)在地對(duì)重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)提出了超越常態(tài)應(yīng)急管理和常規(guī)應(yīng)急管理體系的規(guī)模更大、級(jí)別更高的國(guó)家層面的行動(dòng)的要求，比如，以“舉國(guó)體制”來予以應(yīng)對(duì)，②在國(guó)家治理意義上，這是一種涉及國(guó)家制度和治理體系的國(guó)家治理活動(dòng)。而面對(duì)不僅對(duì)國(guó)家應(yīng)急管理體系提出挑戰(zhàn)，還對(duì)建立在經(jīng)濟(jì)社會(huì)常態(tài)化發(fā)展基礎(chǔ)之上的國(guó)家治理體系甚至國(guó)家制度提出挑戰(zhàn)的重大突發(fā)事件，我們不能僅止步于解釋應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件與國(guó)家治理體系的關(guān)聯(lián)。對(duì)國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的政治學(xué)研究能夠?yàn)槲覀兲峁╆P(guān)于國(guó)家治理本質(zhì)的、更為綜合的見解，而制度意義上的國(guó)家治理可以視作通過以國(guó)家制度體系為關(guān)鍵核心的國(guó)家治理體系進(jìn)行的治理。由此，試圖對(duì)“（中國(guó)）國(guó)家面對(duì)重大突發(fā)事件，如何通過治理體系進(jìn)行應(yīng)對(duì)？”這一研究問題作出解答就成為本文的研究動(dòng)機(jī)。

已有關(guān)于國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的研究大致可以分為兩類范式：制度范式和機(jī)制范式。制度范式從制度分析角度解釋重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的過程，國(guó)內(nèi)研究主要集中于對(duì)國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的制度優(yōu)勢(shì)的研究，例如，體現(xiàn)為重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中國(guó)家制度和治理體系的意義性闡釋、（燕繼榮：《新冠肺炎疫情防控與中國(guó)治理效能》，《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期。）實(shí)踐性解釋，（邵彥敏、陶卓睿：《在疫情大考中彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)——吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士生導(dǎo)師邵彥敏教授訪談》，《社會(huì)科學(xué)家》2020年第6期。）但缺少更為深入的因果機(jī)制分析；國(guó)外相關(guān)研究較為聚焦政治制度、（S. L. Greer，et al.，“The Comparative Politics of COVID-19： The Need to Understand Government Responses，” Global Public Health，vol.15，no.9 （2020），pp.1413-1416.）政治關(guān)系、（M. J. Moon，et al.，“A Comparative Study of COVID-19 Responses in South Korea and Japan： Political Nexus Triad and Policy Responses，” International Review of Administrative，vol.87，no.3 （2021），pp.651-671.）政治過程（G. Capano，“Policy Design and State Capacity in the COVID-19 Emergency in Italy： If You Are Not Prepared for the （Un）expected，You Can Be Only What You Already Are，” Policy and Society，vol.39，no.3 （2020），pp.326-344.）等，但需要注意其研究涉及的政治信任、政府合法性、民主等問題的自由主義語(yǔ)境，以及我們探討國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的制度和治理體系的語(yǔ)境之間的適用性問題。機(jī)制范式則是在中觀的機(jī)制層面解釋重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的過程，大致可以劃分為兩種研究取向，一是因素解釋取向，即對(duì)“制度優(yōu)勢(shì)-治理效能”轉(zhuǎn)化結(jié)果的研究，（柴寶勇：《疫情防控：制度優(yōu)勢(shì)正在轉(zhuǎn)化為治理效能》，《人民周刊》2020年第3期。）這類研究實(shí)際上是通過揭示“制度優(yōu)勢(shì)”因素來解釋“治理效能”，本質(zhì)上并未真正觸及如何轉(zhuǎn)化的機(jī)制問題。二是政策過程取向，即對(duì)“制度優(yōu)勢(shì)-治理效能”轉(zhuǎn)化過程的研究，（卓越、羅敏：《制度優(yōu)勢(shì)如何轉(zhuǎn)化為治理效能？——基于比較分析的視角》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第6期。）這類研究意識(shí)到轉(zhuǎn)化是一個(gè)“過程”，但從A-B的公共政策過程視角，本質(zhì)上只是指出了制度優(yōu)勢(shì)與治理效能之間的轉(zhuǎn)化流程以及這個(gè)流程中所普遍包含的要素，而實(shí)際上，與因素解釋取向一樣，它并沒有指出轉(zhuǎn)化過程中有關(guān)要素或變量之間的關(guān)系，即提供有關(guān)制度與治理結(jié)果之間所存在的具體聯(lián)系及其作用機(jī)制。

總體來看，兩種研究范式為本文的研究提供了豐富的思想源泉，但同時(shí)也意味著關(guān)于國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的制度和機(jī)制研究是相對(duì)割裂的，缺少中層視角的機(jī)理性解釋。這導(dǎo)致我們既束縛于制度分析的靜態(tài)之網(wǎng)，又困頓于特定的治理體系產(chǎn)生特定的治理效果（或效能）的過程“黑箱”。是以，本文以國(guó)家治理實(shí)踐的獨(dú)特場(chǎng)景——重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)為分析單位，試圖從治理體系運(yùn)行的中層視角，提出一個(gè)關(guān)于解釋國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系的分析框架：“結(jié)構(gòu)-機(jī)制-功能”，并運(yùn)用此分析框架對(duì)典型案例進(jìn)行分析，以促進(jìn)我們理解國(guó)家（中國(guó)）應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系和常規(guī)化體系應(yīng)對(duì)非常時(shí)期問題的能力或者制度優(yōu)勢(shì)，豐富國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究的實(shí)踐樣本。

二、分析框架的概念基礎(chǔ)與理論解釋

概念是研究問題的基本工具。概念的界定在一定程度上決定了研究的范圍和使用的方法。理論是認(rèn)識(shí)現(xiàn)象的鏡頭（lens），“是一套邏輯上相互聯(lián)系的假設(shè)，從這些假設(shè)中可以推導(dǎo)出具有可驗(yàn)證性的命題”。（Robert K. Merton，On Theoretical Sociology，New York： The Free Press，1968，p.66.）根據(jù)現(xiàn)象有必要更換不同的鏡頭，因?yàn)?，不同的理論視角能夠更為明晰地指出框架間假設(shè)的不同之處，激勵(lì)相互競(jìng)爭(zhēng)的不同假設(shè)的發(fā)展，這可能會(huì)導(dǎo)致很強(qiáng)的“推論”——或者至少積累相當(dāng)?shù)囊罁?jù)來證明某一視角優(yōu)于另一視角。（保羅·A·薩巴蒂爾：《政策過程理論》，彭宗超譯，上海：三聯(lián)書店，2004年，第52頁(yè)。）立足中國(guó)政治實(shí)踐場(chǎng)景，詮釋核心概念，整合相關(guān)理論，為提出一個(gè)解釋治理體系運(yùn)行邏輯的分析框架，選擇與建構(gòu)一個(gè)合適的探索研究問題的鏡頭提供理論依據(jù)。

（一）分析框架的概念基礎(chǔ)

1.國(guó)家治理體系

一般意義上，人類對(duì)國(guó)家治理的探索已經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史時(shí)期。但作為一個(gè)整體的“國(guó)家治理”概念則是基于中國(guó)政治實(shí)踐的理論提煉和概念創(chuàng)新，對(duì)國(guó)家治理體系的理解，應(yīng)當(dāng)從治理、國(guó)家治理的概念出發(fā)進(jìn)行科學(xué)推論。（丁志剛：《如何理解國(guó)家治理與國(guó)家治理體系》，《學(xué)術(shù)界》2014年第2期。）首先，在紛繁復(fù)雜的“治理”概念中，治理一詞究竟是作為一種解釋性/分析性還是一種說明性/規(guī)范性的方法或經(jīng)驗(yàn)社會(huì)科學(xué)概念？（吳畏：《可治理性、社會(huì)突現(xiàn)與社會(huì)認(rèn)識(shí)論》，《求是學(xué)刊》2018年第6期。）試圖回答這個(gè)問題的努力至少可以避免使治理概念成為一種“空洞的能指”（empty signifier），（C. Offe，“Governance： An ‘Empty Signifier’？，” Constellations，vol.16，no.4 （2009），pp.550-562.）使其在更為精確或清晰的意義上被使用。本文將治理作為一種分析性意義的概念，而不是將治理作為一種規(guī)范性意義的范式，對(duì)國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系進(jìn)行研究，從這種較為寬泛的分析性視角將“治理體系”視為分析國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的途徑或者方式，不僅能夠避免表達(dá)上的不確定性，而且有助于較為具象地理解國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的具體實(shí)踐。其次，“國(guó)家治理”概念內(nèi)蘊(yùn)著馬克思主義國(guó)家理論的理論邏輯，中國(guó)特色社會(huì)主義改革進(jìn)程的歷史邏輯以及中國(guó)改革開放和公共領(lǐng)域問題解決的實(shí)踐邏輯，是在揚(yáng)棄國(guó)家統(tǒng)治和國(guó)家管理概念基礎(chǔ)上形成的一個(gè)具有中國(guó)特色的話語(yǔ)概念，它既是對(duì)中國(guó)轉(zhuǎn)型期國(guó)家發(fā)揮主導(dǎo)作用的強(qiáng)調(diào)，也是對(duì)治理理念所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)訴求的回應(yīng)，總體上是“一個(gè)更為均衡和客觀的理論視角”。（徐湘林：《“國(guó)家治理”的理論內(nèi)涵》，《人民論壇》2014年第10期。）由此，按照治理的基本含義，國(guó)家治理可以被理解為國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)圍繞某種既定的秩序和目標(biāo)，配置和運(yùn)作公共權(quán)力，通過制度、法律、政策等方式對(duì)全社會(huì)進(jìn)行調(diào)控、引導(dǎo)和支配以及組織、協(xié)調(diào)的活動(dòng)和過程。職是之故，國(guó)家治理的概念并不是簡(jiǎn)單地如其他治理類型——在“治理”一詞前加入修飾限定性詞語(yǔ)——進(jìn)而構(gòu)成新的組合詞組，國(guó)家治理中的治理是分析性意義上的治理，（楊冠瓊：《國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2018年，總序第25頁(yè)。）即將治理視為分析、研究、概括國(guó)家治理活動(dòng)和過程中不同行為者互動(dòng)協(xié)調(diào)的一種分析性視角。也就是說，國(guó)家治理首先是一種需要被解釋的實(shí)踐（作為一種分析性意義上的國(guó)家治理），其次才是一種理論（作為一種規(guī)范性意義上的國(guó)家治理）。最后，根據(jù)國(guó)家治理的內(nèi)涵，國(guó)家治理體系可以被視為圍繞國(guó)家治理活動(dòng)而形成的由一系列要素及其相互關(guān)系所構(gòu)成的系統(tǒng)，這種國(guó)家治理活動(dòng)是由一系列規(guī)則、組織和機(jī)構(gòu)構(gòu)成的實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的制度選擇活動(dòng)，一種特定的制度選擇形成了一種特定的國(guó)家治理的制度安排（institutional systems），一系列相互關(guān)系的制度安排構(gòu)成了具有整體性、協(xié)同性、層次性、關(guān)聯(lián)性特征的國(guó)家治理體系。制度安排是重要的，這至少是因?yàn)樗鼈冊(cè)诤艽蟪潭壬蠜Q定了國(guó)家在治理中實(shí)際扮演著何種角色。（喬恩·皮誒爾、B.蓋伊·彼得斯：《治理、政治與國(guó)家》，唐賢興、馬婷譯，上海：格致出版社、上海人民出版社，2019年，第20頁(yè)。）

總之，國(guó)家治理是國(guó)家制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)與實(shí)現(xiàn)方式，國(guó)家治理體系及其運(yùn)行過程的發(fā)達(dá)順暢程度直接影響著國(guó)家治理的水平。從制度主義視角來看國(guó)家治理，國(guó)家治理實(shí)際上是運(yùn)用國(guó)家治理體系對(duì)全社會(huì)進(jìn)行調(diào)控、引導(dǎo)和支配以及組織、協(xié)調(diào)的活動(dòng)和過程，即運(yùn)行國(guó)家治理體系并輸出國(guó)家治理體系功能（能力），國(guó)家治理面臨的公共問題與國(guó)家治理體系之間呈現(xiàn)一種互動(dòng)關(guān)系。

2.重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)

一般而言，根據(jù)社會(huì)狀態(tài)是否有序，國(guó)家治理可分為常態(tài)化治理和非常態(tài)化治理兩種情形。相對(duì)于政府常態(tài)化的日常管理，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件是一種非常態(tài)化（應(yīng)急態(tài)）治理。根據(jù)應(yīng)對(duì)的“熟悉性”（familiarity）對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行分類，這種非常態(tài)化治理總體上可以分為常規(guī)化和非常規(guī)化兩種，前者是應(yīng)對(duì)常規(guī)突發(fā)事件，后者是應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件。重大突發(fā)事件通常具有不確定性強(qiáng)、復(fù)雜性、跨界性以及危害性大等特征，屬于非常規(guī)突發(fā)事件，其在發(fā)生發(fā)展的過程中往往易演變成重大公共危機(jī)。通過對(duì)常規(guī)突發(fā)事件與非常規(guī)突發(fā)事件的比較（表1）可以看出，非常規(guī)突發(fā)事件，通常表現(xiàn)出超過應(yīng)對(duì)主體的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力和常規(guī)手段下的可控程度，從而需要使用非常規(guī)的方式予以應(yīng)對(duì)。進(jìn)言之，非常規(guī)性內(nèi)在地對(duì)重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)提出了超越常規(guī)應(yīng)急管理體系的規(guī)模更大、級(jí)別更高的國(guó)家層面行動(dòng)的要求。在國(guó)家治理意義上，這是一種涉及國(guó)家制度和治理體系的國(guó)家治理活動(dòng)。因此，在很大程度上，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件不是常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理的簡(jiǎn)單擴(kuò)充，它的應(yīng)對(duì)過程具有靈活性、適應(yīng)性、協(xié)調(diào)性以及分散化決策等獨(dú)特要求，而我國(guó)應(yīng)急管理制度尚處于建設(shè)階段，主要以應(yīng)對(duì)常規(guī)突發(fā)事件為導(dǎo)向。此外，盡管“重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)”“應(yīng)急管理”“公共危機(jī)治理”幾個(gè)術(shù)語(yǔ)強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)略有不同，如“應(yīng)對(duì)”包含著即時(shí)性，“管理”更為制度化，“治理”則意味著過程性，但概念標(biāo)示的事實(shí)的核心特征是一致的。

3.國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系

依據(jù)前文對(duì)國(guó)家治理、國(guó)家治理體系的概念及其間關(guān)系的界定以及重大突發(fā)事件的非常規(guī)性來看，國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件是國(guó)家治理面臨的公共問題（重大突發(fā)事件）與國(guó)家化解公共問題的工具（國(guó)家治理體系）之間的互動(dòng)，它不單是即時(shí)性的行動(dòng)，也是制度化的建設(shè)以及過程性的治理，更是三者的融合。由是， “國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件”是國(guó)家通過治理體系進(jìn)行重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的活動(dòng)和過程，這個(gè)活動(dòng)和過程對(duì)治理體系的要求是綜合的，既有常規(guī)性要求，也有非常規(guī)性要求，（劉國(guó)勝、李舒蕊：《現(xiàn)代性視域中的疫情風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)家治理的現(xiàn)代化》，《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》2020年第3期。）也即是需要將非常時(shí)期的非常治理納入國(guó)家治理的常態(tài)化體系。國(guó)家的應(yīng)急管理體系是與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制、價(jià)值目標(biāo)、制度規(guī)范、資源保障、技術(shù)方法、運(yùn)行環(huán)境等若干要素相互聯(lián)系、相互制約而構(gòu)成的一個(gè)整體，（鐘開斌：《國(guó)家應(yīng)急管理體系：框架構(gòu)建、演進(jìn)歷程與完善策略》，《改革》2020年第6期。）在很大程度上滿足了重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的常規(guī)性要求。國(guó)家的政治制度既包含那些根本性的制度，也包含著各類具體的制度，（浦興祖：《當(dāng)代中國(guó)政治制度》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011年，“前言”，第1頁(yè)。）中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度由根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度三個(gè)層次所組成。從制度分析角度來看，滿足重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的非常規(guī)性要求，在一定意義上主要?dú)w功于中國(guó)特色的政治制度優(yōu)勢(shì)。本文所指稱的“國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系”，是以國(guó)家的政治制度為“根”、國(guó)家應(yīng)急管理體系為“枝”的“干”，即以應(yīng)急管理體系為基本但涉及更為本質(zhì)、更高層級(jí)、更廣范圍的國(guó)家政治制度。質(zhì)言之，國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系是在中層層面架通相對(duì)微觀的國(guó)家應(yīng)急管理體系和相對(duì)宏觀的國(guó)家政治制度之間的橋梁，在一定意義上，它是一個(gè)包括國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理和地方治理的國(guó)家治理體系在非常時(shí)期的運(yùn)行。（楊光斌：《從抗疫斗爭(zhēng)看中國(guó)的國(guó)家治理理論及其比較優(yōu)勢(shì)》，《理論導(dǎo)報(bào)》2020年第7期。）

（二）分析框架的理論解釋

結(jié)構(gòu)功能主義（Structural Functionalism）是系統(tǒng)論研究的三種研究?jī)A向之一。（另外兩種系統(tǒng)論研究?jī)A向，一是大理論傾向，在取向上是非歷史的，它源于自然和物質(zhì)科學(xué)，在政治學(xué)上戴維·伊斯頓的做出了主要貢獻(xiàn)；二是馬克思主義對(duì)系統(tǒng)論的替代性認(rèn)識(shí)傾向，這種認(rèn)識(shí)趨向全球理論和歷史及全方位的綜合。具體參見R.H.奇爾科特：《比較政治學(xué)理論——新范式的探索（修訂版）》，高铦、潘世強(qiáng)譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1998年，第170-171頁(yè)。）20世紀(jì)40年代，作為帕森斯的學(xué)生，羅伯特·金·默頓（Robert King Merton）主張對(duì)經(jīng)驗(yàn)性的具體問題進(jìn)行結(jié)構(gòu)功能分析，他批判了功能主義的一體性、普遍性、必要性的理論假設(shè)并開發(fā)了顯功能和潛功能的功能分析方法。受（社會(huì)學(xué)）結(jié)構(gòu)功能主義的影響，一種結(jié)構(gòu)取向的政治系統(tǒng)理論于20世紀(jì)50年代在政治學(xué)研究領(lǐng)域發(fā)軔，它主要包括戴維·伊斯頓（David Easton）的一般政治系統(tǒng)理論和阿爾蒙德（Gabriel A. Almond）與鮑威爾（G. Bingham Powell）的結(jié)構(gòu)功能主義政治學(xué)理論。

在社會(huì)學(xué)理論與經(jīng)驗(yàn)研究日益兩極分化的情況下，站在帕森斯結(jié)構(gòu)功能主義的對(duì)立面，默頓于20世紀(jì)中葉提出了對(duì)宏大理論持有批判態(tài)度的中層理論（Middle-range Theory），其初衷與努力在于架通具體經(jīng)驗(yàn)研究與抽象理論研究之間的橋梁?；谥袑永碚摚D對(duì)功能分析中流行的三大假設(shè)（功能的一體性、普遍性、必要性）進(jìn)行了一一批判，提出功能分析的一個(gè)主要公理：“正如同樣的事項(xiàng)具有多重功能，同樣的功能可能由不同的事項(xiàng)以各種方式來實(shí)現(xiàn)。功能上的需求在這里被看作特殊的社會(huì)結(jié)構(gòu)所允許，而不是這一結(jié)構(gòu)的決定因素。”可以說，默頓的結(jié)構(gòu)功能主義實(shí)際上已然超越了傳統(tǒng)的（社會(huì)學(xué)）結(jié)構(gòu)功能主義，即“功能”是原因，“結(jié)構(gòu)”是結(jié)果，結(jié)構(gòu)之所以存在，是因?yàn)樗鼈兙哂泄δ?；他的核心命題是，在社會(huì)學(xué)分析中把握社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要性，即“功能”需求通過在經(jīng)驗(yàn)中考察“結(jié)構(gòu)”來確定。此外，默頓認(rèn)為，既然功能由結(jié)構(gòu)產(chǎn)生，那么“更加精確的”功能分析就應(yīng)當(dāng)不僅包括對(duì)現(xiàn)存社會(huì)結(jié)構(gòu)之正功能的研究，而且包括對(duì)這些社會(huì)結(jié)構(gòu)所具有的負(fù)功能的研究。（正）功能（functions）就是觀察到的那些有助于一定系統(tǒng)之調(diào)適的后果。負(fù)功能（dysfunctions）就是觀察到的那些削弱系統(tǒng)之調(diào)適的后果，（R. K. Merton，Social Theory and Social Structure，New York： Free Press，1968，pp.86-87，104.）它在結(jié)構(gòu)層次上包含著緊張、壓力和張力的概念，為研究動(dòng)態(tài)和變遷提供了分析方法。

阿爾蒙德作為政治結(jié)構(gòu)功能主義的鼻祖，以政治系統(tǒng)為基礎(chǔ)，同時(shí)又轉(zhuǎn)向一整套與結(jié)構(gòu)和功能相關(guān)的觀念。阿爾蒙德的結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為，政治角色互動(dòng)形成政治結(jié)構(gòu)，政治結(jié)構(gòu)互動(dòng)形成政治體系，政治體系運(yùn)轉(zhuǎn)形成政治過程，通過政治過程使得整個(gè)政治系統(tǒng)產(chǎn)生功能。其中，政治體系所發(fā)揮的功能被進(jìn)一步劃分，即政治結(jié)構(gòu)活動(dòng)的結(jié)果或影響可以從體系、過程和政策三個(gè)層次來考察。一是體系的維持功能，是體系深層次的功能，包括政治錄用、政治社會(huì)化、政治溝通等；二是過程的轉(zhuǎn)換功能，是體系內(nèi)部層次的功能，包括利益表達(dá)、利益綜合、政策制定和政策執(zhí)行等，它涉及輸入-輸出的交換過程；三是政策的效能功能，是體系影響的功能，包括提取、分配、管制等。由此，阿爾蒙德認(rèn)為政治系統(tǒng)具有以下兩點(diǎn)普遍性特性：一切政治體系都有政治結(jié)構(gòu)；一切政治結(jié)構(gòu)都是多功能的。

戴維·伊斯頓的一般政治系統(tǒng)理論是一個(gè)用以解釋政治生活的政治和公共決策分析理論。一般政治系統(tǒng)理論假設(shè)一切政治系統(tǒng)都會(huì)設(shè)法在穩(wěn)定和變化的環(huán)境中存續(xù)下去，系統(tǒng)與環(huán)境之間互動(dòng)的輸入、轉(zhuǎn)換、輸出、反饋、再輸入過程，是政治系統(tǒng)為維持其存續(xù)而做出的適應(yīng)性調(diào)整，是政治系統(tǒng)與外界環(huán)境達(dá)到系統(tǒng)動(dòng)態(tài)均衡的過程。因此，一般政治系統(tǒng)理論被看作是政策過程的一個(gè)初步模式，它既是對(duì)于政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性分析，更是對(duì)于政治系統(tǒng)的過程和機(jī)制性分析。（王浦劬：《一般政治系統(tǒng)理論基本特點(diǎn)芻議》，《科學(xué)決策》2010年第8期。）

綜上，首先，阿爾蒙德的結(jié)構(gòu)功能主義政治學(xué)理論試圖通過對(duì)政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和互動(dòng)情況的考察，揭示政治系統(tǒng)運(yùn)行的本質(zhì)規(guī)律，為我們理解各種政治現(xiàn)象之間以及政治現(xiàn)象與社會(huì)現(xiàn)象之間的復(fù)雜關(guān)系，提供了一條從部分與整體、結(jié)構(gòu)與功能互動(dòng)關(guān)系的角度進(jìn)行政治系統(tǒng)分析的途徑。因此，國(guó)家通過治理體系進(jìn)行重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的研究，理論上可以從國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的“結(jié)構(gòu)”和“功能”層次展開。其次，默頓基于經(jīng)驗(yàn)性研究的結(jié)構(gòu)功能主義分析方法啟示我們，在國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系的運(yùn)行中，“功能”既是“原因”也是“結(jié)果”。因?yàn)?，一方面，在重大突發(fā)事件的“沖擊”下維持“生存”，是一個(gè)國(guó)家積極應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的根本“原因”；另一方面，在國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的過程中，“結(jié)構(gòu)”的結(jié)果和影響并不總是顯性的、正向的“原因”，它同時(shí)存在潛在的、負(fù)向的“結(jié)果”，即可能造成功能弱化。因而，現(xiàn)代國(guó)家治理體系作為一個(gè)開放系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)通過國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的“具體的經(jīng)驗(yàn)性”的“結(jié)構(gòu)”來考察體系運(yùn)行產(chǎn)生的“功能”。最后，一般政治系統(tǒng)理論為我們提供了一個(gè)從政策過程理解政治系統(tǒng)是如何運(yùn)行的動(dòng)態(tài)過程模型。由此，可以從政策過程的角度切入展開國(guó)家如何通過治理體系進(jìn)行重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的機(jī)制研究。

三、分析框架的建構(gòu)及內(nèi)在邏輯

（一）分析框架的建構(gòu)

在以解釋現(xiàn)象為主要目的的社會(huì)科學(xué)研究中，分析視角或分析框架的重要性絲毫不亞于人們已經(jīng)掌握的社會(huì)現(xiàn)象或事實(shí)。（河連燮：《制度分析：理論與爭(zhēng)議》，李秀峰、柴寶勇譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014年，“序言”，第1頁(yè)。）但同時(shí)，任何理論都有一定限度，都會(huì)因?yàn)槭聦?shí)的局限而產(chǎn)生理論的局限，甚至是偏見。（徐勇：《國(guó)家治理的中國(guó)底色與路徑》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2018年，第3頁(yè)。）因此，對(duì)相關(guān)理論的整合成為建構(gòu)分析框架的邏輯前提。

默頓的中層理論連接了“宏觀大敘事”和“微觀細(xì)碎式描述”，為我們提供了從中層分析視角切入國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件研究的可能。伊斯頓的一般政治系統(tǒng)理論從政策過程的角度考察體系是怎么運(yùn)行的，并在規(guī)范性功能分析層面為體系優(yōu)化提供了理論參照；而體系具體的過程可以在阿爾蒙德的結(jié)構(gòu)功能主義和默頓的結(jié)構(gòu)功能主義分析中得到解釋。前者考察的是體系運(yùn)行過程中結(jié)構(gòu)和功能的互動(dòng)，后者考察的是體系運(yùn)行產(chǎn)生的結(jié)果和影響（功能）。因此，整合一般政治系統(tǒng)理論和結(jié)構(gòu)功能主義理論，它們實(shí)際上解釋了一個(gè)體系運(yùn)行的結(jié)構(gòu)、過程和功能。進(jìn)一步，將國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的“治理體系”作為一種分析性概念，放置于默頓所言的“中層理論”上，那么探討國(guó)家如何通過治理體系應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件，實(shí)際上就轉(zhuǎn)譯為國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系是如何運(yùn)行的問題?；谏鲜隼碚摶A(chǔ)，探究這個(gè)問題需要展開對(duì)三個(gè)內(nèi)在關(guān)聯(lián)、層層遞進(jìn)式的子問題的討論：（1）是什么決定了體系的運(yùn)行方式？（2）體系運(yùn)行的方式是怎樣的？（3）體系運(yùn)行的結(jié)果和影響是什么？概括而言，是對(duì)國(guó)家通過治理體系應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的基礎(chǔ)和框架、方式和過程以及結(jié)果和影響的探究。據(jù)此，擷取基礎(chǔ)理論中的相關(guān)概念，結(jié)合對(duì)相關(guān)理論的部分修正，本文提煉并整合了“結(jié)構(gòu)”“機(jī)制”“功能”三個(gè)概念，以求從學(xué)理層面合理解釋國(guó)家通過治理體系應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的基礎(chǔ)、方式與結(jié)果（圖1）。

（二）分析框架的內(nèi)在邏輯

1.結(jié)構(gòu)：體系的關(guān)系表征

“Struere”是“結(jié)構(gòu)”一詞的拉丁語(yǔ)詞源，原意指建造。在17世紀(jì)之前，結(jié)構(gòu)很大程度上都是和建筑物成型所處的實(shí)體框架相關(guān)，17、18世紀(jì)之后，結(jié)構(gòu)開始應(yīng)用于社會(huì)科學(xué)。從此，結(jié)構(gòu)作為一種思維和社會(huì)科學(xué)有著長(zhǎng)期的關(guān)聯(lián)，（S. G. McNall，“On Contemporary Social Theory，” The American Sociologist，vol.13 （1978），pp.2-5.）但其含義長(zhǎng)久以來都不確定。有學(xué)者指出，對(duì)于“結(jié)構(gòu)”（Structure）在特定語(yǔ)境下的使用情況并不讓人滿意，不同的人用其不同的理解所帶來的疑惑，就如同只用它的一個(gè)解釋帶來的疑惑一樣。（戴維·伊斯頓：《政治結(jié)構(gòu)分析》，王浦劬譯，北京：北京大學(xué)出版社，2016年，第24頁(yè)。）這大致是緣于結(jié)構(gòu)的兩種意涵。具體而言，結(jié)構(gòu)的概念有具體性和分析性兩層含義，前者是結(jié)構(gòu)的實(shí)體意向，指導(dǎo)我們把結(jié)構(gòu)視為實(shí)體事物，這些實(shí)體或要素構(gòu)成了結(jié)構(gòu)；后者是結(jié)構(gòu)的關(guān)系意向，構(gòu)成結(jié)構(gòu)的要素之間的關(guān)系形成了結(jié)構(gòu)。質(zhì)言之，結(jié)構(gòu)的含義包括構(gòu)成要素及其之間的作用方式，是系統(tǒng)（體系）內(nèi)各組成要素之間的相互聯(lián)系、相互作用的方式與形態(tài)，也就是構(gòu)成某一整體性事物各個(gè)要素的搭配與組合。結(jié)構(gòu)既是系統(tǒng)（體系）存在的方式，又是系統(tǒng)（體系）的基本屬性。

那么，結(jié)構(gòu)的政治解釋是什么？20世紀(jì)五六十年代，政治學(xué)結(jié)構(gòu)功能主義者阿爾蒙德首次闡述了結(jié)構(gòu)取向的政治系統(tǒng)理論，認(rèn)為“政治體系是由相互作用的結(jié)構(gòu)構(gòu)成”，而“結(jié)構(gòu)是由各種相互關(guān)聯(lián)而又相互作用的角色組成的”。（加布里埃爾·A·阿爾蒙德、小G·賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，北京：東方出版社，2007年，第13頁(yè)。）達(dá)爾（Dahl）認(rèn)為，可以把政治體系看作是“政治關(guān)系的模式”。（羅伯特·A·達(dá)爾：《現(xiàn)代政治分析》，王滬寧、陳峰譯，上海：上海譯文出版社，1987年，第15-17頁(yè)。）一般政治系統(tǒng)理論的提出者伊斯頓更是明確將政治結(jié)構(gòu)視為“政治關(guān)系”，即“結(jié)構(gòu)是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)性和描述性特質(zhì)，這種特質(zhì)涉及研究客體局部之間，或者客體本身之間相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系”?？梢钥闯觯诮Y(jié)構(gòu)的政治解釋中，（1）結(jié)構(gòu)是體系的存在方式；（2）“關(guān)系”在結(jié)構(gòu)中具有突出的重要位置，因?yàn)?，正是源自組成部分之間關(guān)系的模式形成了“結(jié)構(gòu)的約束性力量”。（戴維·伊斯頓：《政治結(jié)構(gòu)分析》，第2、62-66頁(yè)。）因此，結(jié)構(gòu)作為體系的關(guān)系表征，實(shí)際上設(shè)定了體系運(yùn)行的基礎(chǔ)和框架。

綜上，作為一種結(jié)構(gòu)性關(guān)系的國(guó)家治理體系，（楊光斌：《關(guān)于國(guó)家治理能力的一般理論——探索世界政治（比較政治）研究的新范式》，《教學(xué)與研究》2017年第1期。）可以從實(shí)體意向和關(guān)系意向兩個(gè)維度理解，一方面，由一系列制度安排組成的國(guó)家治理體系，體現(xiàn)為由各種制度塑造出來的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)；（何艷玲：《理順關(guān)系與國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的塑造》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第2期。）另一方面，包含著不同制度間按照一定秩序形成的內(nèi)部聯(lián)系，體現(xiàn)為各種“制度間的關(guān)系”。（W.理查德·斯科特：《制度與組織：思想觀念、利益偏好與身份認(rèn)同》（第4版），姚偉譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2020年，第102-103頁(yè)。）實(shí)體意向和關(guān)系意向“一體兩面”，不可割裂看待。

2.機(jī)制：揭示結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化功能的過程和方式

“機(jī)制”（Mechanism）一詞從生物學(xué)、醫(yī)學(xué)等自然科學(xué)領(lǐng)域被引入社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域并發(fā)展至今，其概念得到了不斷的發(fā)展與演進(jìn)。在《辭海》中，機(jī)制具有四種解釋：一是“用機(jī)器制造的”；二是“機(jī)器的總體構(gòu)造和工作原理”；三是“有機(jī)體的構(gòu)造、功能和各器官間的相互關(guān)系”；四是“某個(gè)復(fù)雜的工作系統(tǒng)或某些自然現(xiàn)象的演變規(guī)律”?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》指出，機(jī)制一詞現(xiàn)在常被用來“泛指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式”。從對(duì)詞源的考察可以看出，機(jī)制的含義已經(jīng)從原來的“機(jī)器的總體構(gòu)造和工作原理”，引申為廣泛使用的術(shù)語(yǔ)，主要是指事物之間較為穩(wěn)定的相互聯(lián)系和相互作用，（沈榮華：《政府機(jī)制》，北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2003年，第3頁(yè)。）亦即事物內(nèi)部運(yùn)行和變化的組織要素與因果模式。從對(duì)機(jī)制的內(nèi)涵解釋中可以發(fā)現(xiàn)，機(jī)制著眼于在不同主體之間建立有機(jī)聯(lián)系，使之相互作用，表現(xiàn)為一種動(dòng)態(tài)的運(yùn)作過程，質(zhì)言之，機(jī)制通過特定結(jié)構(gòu)內(nèi)部組成要素按照一定方式的相互作用實(shí)現(xiàn)其特定的功能。也就是說，機(jī)制動(dòng)態(tài)的表現(xiàn)形式之中蘊(yùn)含靜態(tài)的關(guān)系結(jié)構(gòu)，即靜態(tài)關(guān)系結(jié)構(gòu)寓于動(dòng)態(tài)表現(xiàn)形式之中；這種靜態(tài)關(guān)系結(jié)構(gòu)在動(dòng)態(tài)運(yùn)作過程中會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的功能作用。概言之，機(jī)制是功能實(shí)現(xiàn)的載體，即能夠在動(dòng)態(tài)運(yùn)作中揭示結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化功能的方式。

在政治學(xué)與公共管理領(lǐng)域，雖然有不少研究將過程視為連接結(jié)構(gòu)與功能的中介，但過程無(wú)法指出結(jié)構(gòu)與功能之間所存在的具體聯(lián)系及其作用機(jī)制，因而也無(wú)助于解釋為何特定的結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生特定的功能。需要說明的是，過程、結(jié)構(gòu)和功能三個(gè)概念作為解釋人類社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行的基本范疇，（A·R·拉德克利夫-布朗：《原始社會(huì)結(jié)構(gòu)與功能》，丁國(guó)勇譯，南昌：江西教育出版社，2014年，第12頁(yè)。）過程顯然是連接結(jié)構(gòu)與功能的中介，但我們要揭開過程的“黑箱”，就需要更進(jìn)一步地將過程視為一個(gè)受到各種互動(dòng)和反饋機(jī)制所驅(qū)動(dòng)的過程，而不僅僅是按照規(guī)章或職責(zé)所運(yùn)行的過程，（韓博天：《紅天鵝：中國(guó)非常規(guī)決策過程》，石磊譯，香港：香港中文大學(xué)出版社，2018年，“前言”，第ⅩⅧ頁(yè)。）即要展開以機(jī)制為中心的過程研究。將機(jī)制的一般原理引入政治學(xué)的研究之中，研究在政治過程中政治現(xiàn)象的各個(gè)側(cè)面和層次的整體性的功能及其規(guī)律，其意義在于它能夠幫助揭示結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化功能的方式，分析政治結(jié)構(gòu)的功能運(yùn)行，從而為我們提供關(guān)于政治過程中相關(guān)要素間的聯(lián)系以及相互作用的因果解釋。

綜上，首先，從一般政治系統(tǒng)理論視角來看，國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的過程可以被視為一個(gè)政策過程。政策過程的概念不同于政策分析中政策制定程序的概念，（政策過程是人們圍繞特定政治訴求所進(jìn)行的一系列政治活動(dòng)，這個(gè)過程中各種不同的政治變量在一定的政治體制條件下，按照一定的政治規(guī)則不斷地進(jìn)行互動(dòng)。具體參見徐湘林：《從政治發(fā)展理論到政策過程理論——中國(guó)政治改革研究的中層理論建構(gòu)探討》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第3期。）它主要是圍繞政策制定和實(shí)施的政策過程。其次，國(guó)家的一切治理行為無(wú)不是“為了形成國(guó)家的意志和執(zhí)行國(guó)家的意志，以及如何保證兩者之間的協(xié)調(diào)一致”。（王家峰：《國(guó)家治理的有效性與回應(yīng)性：一個(gè)組織現(xiàn)實(shí)主義的視角》，《管理世界》2015年第2期。）

3.功能：體現(xiàn)結(jié)構(gòu)通過機(jī)制產(chǎn)生的結(jié)果并反哺結(jié)構(gòu)和機(jī)制

功能，其定義與結(jié)構(gòu)概念眾說紛紜，使其“常常一個(gè)術(shù)語(yǔ)用來表示不同的概念，正如同一個(gè)概念用不同的術(shù)語(yǔ)來表示一樣”。（Merton，Social Theory and Social Structure，p.91.）在生物科學(xué)中，功能這一術(shù)語(yǔ)被解釋為“有助于維持有機(jī)體的生命過程或有機(jī)過程”。（Ludwing von Bertalanffy，Modern Theories of Development，New York： Oxford University Press，1933，p.9.）在《辭?！分校δ艿慕忉屖桥c“結(jié)構(gòu)”相對(duì)應(yīng)的概念，指有特定結(jié)構(gòu)的事物或系統(tǒng)在內(nèi)部和外部的聯(lián)系和關(guān)系中表現(xiàn)出來的特性和能力?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中將功能解釋為事物或方法所發(fā)揮的有利的作用。也就是說，功能一般是指具有特定結(jié)構(gòu)的事物或系統(tǒng)在內(nèi)部和外部的聯(lián)系動(dòng)態(tài)過程中表現(xiàn)出來的某些有利的作用，而機(jī)制作為揭示結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化功能的過程和方式，動(dòng)態(tài)呈現(xiàn)了功能的特性。

在各類百科全書和社會(huì)科學(xué)相關(guān)專業(yè)書籍中，較少單獨(dú)解讀“功能”一詞，對(duì)它的解釋通常內(nèi)含在“功能主義”（Functionalism）或“結(jié)構(gòu)功能主義”的闡釋之中。社會(huì)科學(xué)的功能主義在《不列顛百科全書》中被闡釋為，表示一個(gè)系統(tǒng)各部分之間的內(nèi)在聯(lián)系，一種現(xiàn)象的適應(yīng)方面或其顯著的影響；社會(huì)學(xué)中，尤其是結(jié)構(gòu)功能分析方法中，功能通常被視為是人們所觀察到的一個(gè)社會(huì)現(xiàn)象對(duì)于它所隸屬的那個(gè)系統(tǒng)的客觀結(jié)果，默頓將這個(gè)人們所觀察到的客觀結(jié)果分為（正）功能、負(fù)功能和非功能（無(wú)功能），并將之進(jìn)一步劃分為顯功能和潛功能。盡管社會(huì)學(xué)中的功能強(qiáng)調(diào)其結(jié)果的客觀性，但這個(gè)“結(jié)果”并不是獨(dú)立存在的靜態(tài)結(jié)果，而是蘊(yùn)含在特定事物或系統(tǒng)的運(yùn)行過程中，是一種動(dòng)態(tài)的體現(xiàn)。同時(shí)，對(duì)功能的可觀察的客觀結(jié)果的強(qiáng)調(diào)也意味著對(duì)“所觀察系統(tǒng)功能需求的若干概念”。（Merton，Social Theory and Social Structure，p.105.）正如前文對(duì)默頓的結(jié)構(gòu)功能主義分析的梳理中所指出的那般，功能需求是對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行功能分析必不可少的部分。功能需求作為功能可觀察的客觀結(jié)果的“結(jié)果”，要求系統(tǒng)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整滿足“需求”。因此，當(dāng)我們論及特定結(jié)構(gòu)的事物或系統(tǒng)的功能時(shí)，通常有兩個(gè)方向的指稱，一是“實(shí)然”層面，也就是默頓所言的在“具體的經(jīng)驗(yàn)性”中所觀察到的客觀結(jié)果，即具有特定結(jié)構(gòu)的事物或系統(tǒng)所產(chǎn)生的特定結(jié)果；二是“應(yīng)然”層面，也就是期待事物或系統(tǒng)應(yīng)該發(fā)揮的作用，即事物或系統(tǒng)滿足功能需求所應(yīng)具有的功能。

綜上，國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的功能分析主要包含兩個(gè)部分，一是在實(shí)然層面，考察被具體觀察到的功能。因?yàn)?，從功能本身的含義及其在社會(huì)科學(xué)相關(guān)理論中的含義來看，功能是在系統(tǒng)運(yùn)行過程中體現(xiàn)出來的，也即得以在體系運(yùn)行的過程機(jī)制中呈現(xiàn)。二是在應(yīng)然層面，依據(jù)觀察到的（負(fù)）功能，結(jié)合挖掘的功能需求，“反哺”結(jié)構(gòu)和機(jī)制。（張賢明、張力偉：《國(guó)家縱向治理體系現(xiàn)代化：結(jié)構(gòu)、過程與功能》，《政治學(xué)研究》2021年第6期。）具言之，對(duì)實(shí)然層面的功能結(jié)果的觀察，不應(yīng)單關(guān)注顯性的或正向的功能，也應(yīng)該重視潛在的或負(fù)向的功能，這是發(fā)現(xiàn)功能需求，進(jìn)而優(yōu)化整個(gè)體系的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

4.結(jié)構(gòu)-機(jī)制-功能：國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系的邏輯框架

基于上述分析，可以看出，“結(jié)構(gòu)-機(jī)制-功能”可以作為一個(gè)關(guān)于治理體系運(yùn)行的分析框架，在于三者之間有著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)（圖2）。具體而言，結(jié)構(gòu)是機(jī)制的組織基礎(chǔ)和行動(dòng)框架，機(jī)制是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化功能的具體方式與過程載體，結(jié)構(gòu)寓于機(jī)制之中并共同作用使（正）功能得以發(fā)揮；同時(shí)，負(fù)功能作為結(jié)構(gòu)和機(jī)制共同作用的另一結(jié)果，對(duì)結(jié)構(gòu)和機(jī)制具有反哺作用，即進(jìn)一步挖掘作為“功能可觀察的客觀結(jié)果的‘結(jié)果’”的功能需求，以此反哺結(jié)構(gòu)和機(jī)制，能夠通過調(diào)適結(jié)構(gòu)和機(jī)制實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化功能的治理體系的優(yōu)化。由此，“結(jié)構(gòu)-機(jī)制-功能”作為分析國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系的邏輯框架，旨在探尋“國(guó)家面對(duì)重大突發(fā)事件，如何通過治理體系進(jìn)行應(yīng)對(duì)”，即國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的“結(jié)構(gòu)”是如何發(fā)揮“功能”的問題；其中，“機(jī)制”鏈接結(jié)構(gòu)和功能，使我們能夠在真實(shí)動(dòng)態(tài)的體系運(yùn)行過程中考察貼近真實(shí)狀態(tài)的結(jié)構(gòu)和客觀結(jié)果的功能。展開而言，國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的關(guān)系結(jié)構(gòu)作為國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系的表征，設(shè)定了國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的過程機(jī)制的組織基礎(chǔ)和行動(dòng)框架，并寓于國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的過程機(jī)制之中，共同作用使國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的過程機(jī)制動(dòng)態(tài)呈現(xiàn)出國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的（正）功能，表現(xiàn)出國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的制度優(yōu)勢(shì)。但同時(shí)，潛隱在國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的結(jié)構(gòu)和機(jī)制中的問題共同造成了治理體系的功能弱化（負(fù)功能），需要據(jù)此進(jìn)一步挖掘復(fù)雜不確定性風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系的功能需求，調(diào)適國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的結(jié)構(gòu)和機(jī)制，最終優(yōu)化國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系。

進(jìn)一步而言，在“結(jié)構(gòu)-機(jī)制-功能”分析框架下，國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系的具體內(nèi)容包括三個(gè)部分。

一是國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的關(guān)系結(jié)構(gòu)。國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的關(guān)系結(jié)構(gòu)，可以理解為主要由三項(xiàng)重要政治制度塑造出來的關(guān)系結(jié)構(gòu)，（燕繼榮：《新冠肺炎疫情防控與中國(guó)治理效能》，《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期。）即由中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)的政治體制、以單一制為主體的國(guó)家結(jié)構(gòu)制度和中央集權(quán)的行政體制、主要資源國(guó)家所有而生產(chǎn)過程實(shí)行市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的混合經(jīng)濟(jì)體制塑造出來的包含國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、中央與地方關(guān)系以及政府與市場(chǎng)關(guān)系的結(jié)構(gòu)。具體而言，（1）國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的核心是“政黨中心主義”，重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中由領(lǐng)導(dǎo)指揮層面和協(xié)同支持層面構(gòu)成的黨政結(jié)構(gòu)，是國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的表征，設(shè)定了國(guó)家與社會(huì)層面應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的“領(lǐng)導(dǎo)小組”的領(lǐng)導(dǎo)指揮基礎(chǔ)和“制度性嵌入”的協(xié)同支持行動(dòng)框架。（2）中央與地方關(guān)系的核心是發(fā)揮“兩個(gè)積極性”，重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中由央地政府間、地方政府間以及政府部門間構(gòu)成的府際結(jié)構(gòu)，是國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系的中央與地方關(guān)系及其延展的府際關(guān)系的表征，設(shè)定了府際層面應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的組織基礎(chǔ)和行動(dòng)框架。（3）政府與市場(chǎng)關(guān)系的核心是資源配置的“雙作用”，重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中以應(yīng)急資源配置為核心的政府與市場(chǎng)關(guān)系結(jié)構(gòu)，是國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系的政府與市場(chǎng)關(guān)系的表征，設(shè)定了政府與市場(chǎng)層面應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的公平與效率向度的行動(dòng)框架。

二是國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的過程機(jī)制。采取機(jī)制取向的政策過程研究視角，國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的過程機(jī)制主要包括決策過程機(jī)制、執(zhí)行過程機(jī)制以及保證兩者之間始終協(xié)調(diào)一致的整合過程機(jī)制。同時(shí)，結(jié)構(gòu)寓于機(jī)制之中并共同作用使（正）功能得以發(fā)揮。具體而言，（1）國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系的回應(yīng)功能，主要是具有黨政結(jié)構(gòu)和府際結(jié)構(gòu)的治理體系在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的動(dòng)態(tài)過程中，通過內(nèi)在連貫、層級(jí)遞進(jìn)的壓力傳遞機(jī)制、注意力變動(dòng)機(jī)制、決策圈層機(jī)制，表現(xiàn)出來的對(duì)公眾的需求和所提出的問題做出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)的能力?；貞?yīng)功能是國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系高效組織領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)的正向結(jié)果。（2）國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系的凝聚功能，主要是具有黨政結(jié)構(gòu)、府際結(jié)構(gòu)以及政府與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的治理體系在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的動(dòng)態(tài)過程中，憑借聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、群防群治機(jī)制、對(duì)口支援機(jī)制，表現(xiàn)出來的凝集人力、財(cái)力、物力、意識(shí)形態(tài)等各種有形、無(wú)形資源合力，來投入和啟動(dòng)舉國(guó)行動(dòng)的能力。凝聚功能是國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系“集中力量辦大事”優(yōu)勢(shì)的正向結(jié)果。（3）國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系的調(diào)諧功能，主要是具有黨政結(jié)構(gòu)和府際結(jié)構(gòu)的治理體系在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的動(dòng)態(tài)過程中，整合制約激勵(lì)機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、反應(yīng)調(diào)整機(jī)制，表現(xiàn)出來的協(xié)調(diào)決策過程和執(zhí)行過程，使之共同構(gòu)成一個(gè)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的有機(jī)整體的能力。調(diào)諧功能是國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系全面依法治國(guó)和人民民主優(yōu)勢(shì)的正向結(jié)果。

三是國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的功能路徑。國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的功能，是關(guān)系結(jié)構(gòu)寓于過程機(jī)制之中并共同作用的結(jié)果，既體現(xiàn)為顯性的或正向的功能，也暗含著潛在的或負(fù)向的功能。（1）進(jìn)一步追尋國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系的功能弱化的結(jié)構(gòu)和機(jī)制根源，是挖掘、發(fā)現(xiàn)功能需求，并“反哺”結(jié)構(gòu)和機(jī)制進(jìn)而優(yōu)化治理體系的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。（2）在復(fù)雜不確定性風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系常態(tài)與應(yīng)急態(tài)結(jié)合的現(xiàn)實(shí)要求，體現(xiàn)為持續(xù)發(fā)展的韌性功能需求，包含兩個(gè)基本的維度：靜態(tài)的關(guān)系結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)的過程機(jī)制。前者的韌性優(yōu)化路徑，是以多樣性、創(chuàng)新性、協(xié)調(diào)性和冗余性為導(dǎo)向優(yōu)化國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的黨政結(jié)構(gòu)、府際結(jié)構(gòu)、政府與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)；后者的韌性優(yōu)化路徑，是以敏捷性、協(xié)同性、動(dòng)態(tài)平衡性為導(dǎo)向優(yōu)化國(guó)家應(yīng)對(duì)重大疫情的決策過程機(jī)制、執(zhí)行過程機(jī)制、整合過程機(jī)制。

四、分析框架的初步應(yīng)用：跨案例分析

“在應(yīng)急管理實(shí)踐中，典型案例多指觸發(fā)國(guó)家乃至全球?qū)用娴膽?yīng)急響應(yīng)的重大突發(fā)事件”，（張海波、童星：《中國(guó)應(yīng)急管理效能的生成機(jī)制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2022年第4期。）與本文分析框架所界定的重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)概念指向一致。從突發(fā)事件類型角度，本文選取應(yīng)急管理領(lǐng)域典型重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)案例：2003年SARS事件（重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件）和2008年汶川地震（重大突發(fā)自然災(zāi)害事件），并嘗試運(yùn)用上述所建構(gòu)的分析框架對(duì)典型案例中國(guó)家通過治理體系進(jìn)行應(yīng)對(duì)的若干行為進(jìn)行探討。

（一）結(jié)構(gòu)“寓于”機(jī)制“轉(zhuǎn)化”并“呈現(xiàn)”（正）功能

以黨政結(jié)構(gòu)“寓于”決策機(jī)制“轉(zhuǎn)化”并“呈現(xiàn)”回應(yīng)功能為例。重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的黨政結(jié)構(gòu)可以理解為黨和其他政治力量在現(xiàn)有政治體制中的搭配和安排，動(dòng)態(tài)呈現(xiàn)為黨與政府之間的互動(dòng)關(guān)系，包括領(lǐng)導(dǎo)指揮和協(xié)同支持兩個(gè)層面。領(lǐng)導(dǎo)指揮層面呈現(xiàn)為以“指揮部”為名義和以“領(lǐng)導(dǎo)小組”為名義的兩類黨政結(jié)構(gòu)，且表現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)從“間接領(lǐng)導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“直接領(lǐng)導(dǎo)”的趨勢(shì)，以及黨和政府在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中既合作又分工的深度融合互動(dòng)關(guān)系。例如，“全國(guó)防治非典型肺炎指揮部”“國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部”是以“指揮部”為名義，黨“間接領(lǐng)導(dǎo)”、政府直接主導(dǎo)的政府內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)小組。協(xié)同支持層面呈現(xiàn)為通過黨委（黨組）制度、歸口管理制度、黨管干部制度、意識(shí)形態(tài)工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線、群眾路線等制度安排，以保障其他政治力量協(xié)同支持黨的領(lǐng)導(dǎo)的“制度性嵌入”形式的黨政結(jié)構(gòu)。例如，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的“口”是國(guó)家衛(wèi)健委，其下新設(shè)立的國(guó)家疾病預(yù)防控制局的職責(zé)包括組織擬訂傳染病預(yù)防控制及公共衛(wèi)生監(jiān)督的法律法規(guī)草案等、制定并組織落實(shí)國(guó)家免疫規(guī)劃以及嚴(yán)重危害人民健康公共衛(wèi)生問題的干預(yù)措施等。

結(jié)構(gòu)的存在以功能的實(shí)現(xiàn)來確證，機(jī)制作為“確證”結(jié)構(gòu)的方式，在動(dòng)態(tài)的過程中呈現(xiàn)（正）功能。我國(guó)獨(dú)特的黨政結(jié)構(gòu)安排能夠保障在重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)快速形成集中決策機(jī)制，發(fā)揮治理體系的回應(yīng)功能。領(lǐng)導(dǎo)指揮層面的黨政結(jié)構(gòu)首先寓于壓力傳遞機(jī)制中，由重大突發(fā)事件引致的生命安全需求壓力通過轉(zhuǎn)換為對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)的合法性和輿論壓力，觸發(fā)注意力變動(dòng)機(jī)制。在2003年SARS事件應(yīng)對(duì)初期，公眾的生命安全需求未能/沒有得到滿足的需求壓力，通過轉(zhuǎn)換為新聞?shì)浾撜婵?、社?huì)輿論占據(jù)控制權(quán)的合法性壓力和“北京今晚飛機(jī)撒藥”“北京明天運(yùn)送非典病人，大氣空氣充滿病毒”的輿論壓力，觸發(fā)政府注意力變動(dòng)機(jī)制。在2008年汶川地震應(yīng)對(duì)初期，直接由生命安全需求產(chǎn)生的容量（公眾通過博客、論壇/BBS等搜集、讀取、表達(dá)、反饋的信息輸入官方系統(tǒng)超載）、內(nèi)容（生命安全需求具有多樣性和復(fù)雜性特點(diǎn)）和時(shí)間（極為有限的處理需求的適用時(shí)間）壓力，催生出合法性壓力，觸發(fā)注意力變動(dòng)機(jī)制。其次，當(dāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體注意力變動(dòng)和制度結(jié)構(gòu)的機(jī)會(huì)相結(jié)合時(shí)，生命安全需求的議題正式進(jìn)入政策議程，完成重大突發(fā)事件的非常規(guī)危機(jī)決策議程的設(shè)置。中國(guó)國(guó)家治理語(yǔ)境下，領(lǐng)導(dǎo)注意力變動(dòng)主要有“領(lǐng)導(dǎo)批示”“重要講話”“領(lǐng)導(dǎo)指示”“領(lǐng)導(dǎo)（高度）重視”“研究部署”等形式。在SARS事件應(yīng)對(duì)中，2003年4月17日中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議，專門聽取有關(guān)部門關(guān)于非典型肺炎防治工作的匯報(bào)，并對(duì)進(jìn)一步做好這項(xiàng)工作進(jìn)行了研究和部署。由此，應(yīng)對(duì)SARS事件的政策議題正式進(jìn)入政府決策議程，“各級(jí)黨委和政府及社會(huì)各個(gè)方面要行動(dòng)起來，團(tuán)結(jié)一致，堅(jiān)定信心，扎實(shí)工作，奪取非典型肺炎防治工作的勝利”的政策目標(biāo)在國(guó)家層面得以確認(rèn)。

最后，危機(jī)決策議程設(shè)置之后，領(lǐng)導(dǎo)指揮和協(xié)同支持層面的黨政結(jié)構(gòu)通過“決策圈層”機(jī)制作出決策，前者寓于“核心圈”和“內(nèi)圈”之中，后者寓于“外圈”。在2003年SARS事件應(yīng)對(duì)中，來自“核心圈”的全國(guó)防治非典型肺炎指揮部，先后協(xié)助或組織召開全國(guó)農(nóng)村非典型肺炎防治工作電視電話會(huì)議、華北五省區(qū)市聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席會(huì)議、指揮部工作會(huì)議和專題會(huì)議近20次；組織6批35個(gè)督查組對(duì)全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市防治工作進(jìn)行了2次督查；承辦黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批示件近2000件。由衛(wèi)生部、中國(guó)疾病預(yù)防控制中心為主要構(gòu)成的“內(nèi)圈”生產(chǎn)專業(yè)性知識(shí)并向“核心圈”輸送；由智庫(kù)、媒體以及公眾等構(gòu)成的“外圈”為“核心圈”輸送研究性知識(shí)、社會(huì)性知識(shí)、地方性知識(shí)。

（二）“挖掘”功能需求并以負(fù)功能為靶向“反哺”結(jié)構(gòu)和機(jī)制

功能需求作為功能可觀察的客觀結(jié)果的“結(jié)果”，要求系統(tǒng)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整滿足“需求”，是對(duì)國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系進(jìn)行功能分析必不可少的部分。2003年SARS事件應(yīng)對(duì)取得重大階段性勝利之后，黨中央、國(guó)務(wù)院第一次把非常態(tài)管理提上議事日程，明確提出政府管理除了常態(tài)管理，要高度重視非常態(tài)管理，即非常態(tài)管理功能需求被提出；同年11月，基于SARS事件應(yīng)對(duì)中暴露的問題，國(guó)務(wù)院辦公廳專門成立“突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案工作小組”，重點(diǎn)推動(dòng)突發(fā)事件“一案三制”工作。在2008年汶川地震應(yīng)對(duì)中，軍隊(duì)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織等多元主體參與應(yīng)對(duì)的初步實(shí)踐、應(yīng)急救援力量的薄弱不足等本質(zhì)上是非常態(tài)治理功能需求的體現(xiàn)；汶川地震抗震救災(zāi)偉大勝利之后，國(guó)家開始重視重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的政社關(guān)系及其協(xié)同機(jī)制、應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)等結(jié)構(gòu)和機(jī)制問題。例如，在恢復(fù)重建階段通過“漸進(jìn)賦權(quán)”（張曉君：《漸進(jìn)賦權(quán)—分層嵌入：汶川地震災(zāi)后社會(huì)治理變遷機(jī)制研究》，博士學(xué)位論文，華南理工大學(xué)，2019年。）的方式促進(jìn)社會(huì)力量的成長(zhǎng)；以將防震減災(zāi)工作納入地市政府目標(biāo)責(zé)任考核的方式，推動(dòng)應(yīng)急救援隊(duì)伍力量的建設(shè)。當(dāng)前，常態(tài)和應(yīng)急態(tài)或非常態(tài)“你中有我，我中有你”的交織融合狀態(tài)，將成為復(fù)雜不確定性風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中一般的、普遍的狀態(tài)。（劉一弘、高小平：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的第三種治理形態(tài)——“轉(zhuǎn)換態(tài)”的存在方式與政府應(yīng)對(duì)》，《政治學(xué)研究》2021年第4期。）因此，完善國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系需要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，滿足常態(tài)和應(yīng)急態(tài)結(jié)合的功能需求。當(dāng)代中國(guó)治理體系具有“韌性”是國(guó)內(nèi)外學(xué)者的共識(shí)，（Andrew J. Nathan. “Authoritarian Resilience，” Journal of Democracy，vol.14，no.1 （2003），pp.13-15; 韓博天：《紅天鵝：中國(guó)非常規(guī)決策過程》，石磊譯，香港：香港中文大學(xué)出版社，2018年，第23頁(yè)。王家峰：《國(guó)家治理的有效性與回應(yīng)性：一個(gè)組織現(xiàn)實(shí)主義的視角》，《管理世界》2015年第2期。）國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系的常態(tài)和應(yīng)急態(tài)結(jié)合的功能需求，在一定意義上，是一種韌性功能的需求。具言之，國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系（功能）韌性是具有韌性的結(jié)構(gòu)和機(jī)制在治理體系運(yùn)行過程發(fā)揮作用的結(jié)果，是國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系既能在應(yīng)急態(tài)中承受來自社會(huì)內(nèi)部環(huán)境的干擾和沖擊，也能夠?qū)⒎浅Ｒ?guī)治理納入常態(tài)治理體系中，在常態(tài)與應(yīng)急態(tài)之間保障治理功能持續(xù)、有效發(fā)揮的潛力；強(qiáng)調(diào)的是一種內(nèi)生的、蘊(yùn)藏在常態(tài)治理體系中具有有效應(yīng)對(duì)非常時(shí)期問題（非常規(guī)突發(fā)事件）的能力，區(qū)別于僅由應(yīng)急管理體系所表征的那部分適應(yīng)性能力。因此，國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系的韌性功能，不僅關(guān)注應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害危機(jī)以及從應(yīng)急態(tài)恢復(fù)到常態(tài)的能力，更重要的是治理體系如何能夠在不同類型、不同強(qiáng)度的外部干擾和沖擊下，在常態(tài)與應(yīng)急態(tài)之間維持“可欲的穩(wěn)定性”（desirable stability）。（“可欲的穩(wěn)定性”，首先受啟發(fā)于學(xué)者對(duì)韌性的公共組織所具有的“將政策系統(tǒng)保持在一個(gè)理想的穩(wěn)定域內(nèi)”（keep the policy system within a desirable stability domain）的表述；其次，作為當(dāng)代政治哲學(xué)文學(xué)中經(jīng)常出現(xiàn)的詞語(yǔ)，學(xué)界一般將“desirable”譯為“可欲的”，意指某種社會(huì)制度或原則是否令人向往或值得追求。由此，本文所指稱的治理體系的“可欲的穩(wěn)定性”是指治理體系面對(duì)外部環(huán)境的干擾和沖擊，在常態(tài)與應(yīng)急態(tài)之間運(yùn)行時(shí)所具有的能夠被預(yù)期或期待的穩(wěn)定性。參見A. Duit，“Resilience Thinking： Lessons for Public Administration，” Public Administration，vol.94，no.2 （2016），pp.364-380.）

五、結(jié) 語(yǔ)

應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件不僅是一個(gè)國(guó)家治國(guó)理政、培固國(guó)脈的歷史使命，更是在很大程度上決定著一個(gè)國(guó)家和民族的命運(yùn)走向。應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件與國(guó)家治理這種雙向纏繞關(guān)聯(lián)的深層內(nèi)核，是國(guó)家通過治理體系進(jìn)行重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的制度本質(zhì)。國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系的研究是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。本文試圖在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件與國(guó)家治理體系之間建立聯(lián)系，在國(guó)家治理層面，探討國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系，但還僅是一個(gè)初步探索?！敖Y(jié)構(gòu)-機(jī)制-功能”是一個(gè)能夠用于解釋國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的治理體系的邏輯框架：結(jié)構(gòu)、機(jī)制、功能三個(gè)層次的因素相互作用，共同作用于治理體系的運(yùn)行。結(jié)構(gòu)是機(jī)制的組織基礎(chǔ)和行動(dòng)框架，機(jī)制是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化功能的具體方式與過程載體，結(jié)構(gòu)寓于機(jī)制之中共同作用使（正）功能得以發(fā)揮；同時(shí)，負(fù)功能作為結(jié)構(gòu)和機(jī)制共同作用的另一結(jié)果，對(duì)結(jié)構(gòu)和機(jī)制具有反哺作用，能夠保障結(jié)構(gòu)與機(jī)制的調(diào)適與優(yōu)化。

如何與復(fù)雜不確定性和諧相處，或許是人類永恒的問題。如何充分有效地應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件，確乎是國(guó)家治理面臨的長(zhǎng)久議題。今后需要進(jìn)一步研究的問題包括：穩(wěn)定結(jié)構(gòu)如何更好應(yīng)對(duì)不確定性和突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)？過程機(jī)制如何更加精準(zhǔn)化、精細(xì)化和節(jié)約化？功能路徑如何更好融合常態(tài)與應(yīng)急態(tài)、常規(guī)應(yīng)急與非常規(guī)應(yīng)急？等等。

（責(zé)任編輯：郭鵬程）

作者簡(jiǎn)介：蔡秋蓉，中共福建省委黨校、福建行政學(xué)院公共管理教研部講師 （福州 350025），畢業(yè)論文獲評(píng)2023年江蘇省優(yōu)秀博士學(xué)位論文

基金項(xiàng)目：福建省科技廳創(chuàng)新戰(zhàn)略研究項(xiàng)目防風(fēng)險(xiǎn)專題項(xiàng)目計(jì)劃（2022R0175）、福建省社科基金“青年學(xué)者論壇”特別委托項(xiàng)目（FJ2023TWQX009）

① Christopher K. Ansell，Jarle Trondal，and Morten grd，Governance in Turbulent Times，Oxford： Oxford University Press，2017，p.127.

② 童星：《兼具常態(tài)與非常態(tài)的應(yīng)急管理》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》 2020年第2期。