論數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理的法律激勵(lì)

關(guān)鍵詞：數(shù)字經(jīng)濟(jì);包容性治理;法律激勵(lì);激勵(lì)相容

中圖分類號(hào)：DF37 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/ j. issn.1001-2397.2024.01.07 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

引言

黨的二十大報(bào)告明確提出：“加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群?！雹贁?shù)字技術(shù)創(chuàng)新帶動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化，造就了一場(chǎng)“數(shù)字革命”，極大地推動(dòng)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。②在現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)背景下，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)的成熟，使作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵生產(chǎn)要素的數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)，為全要素?cái)?shù)字化轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。隨著創(chuàng)新的推進(jìn)，以元宇宙、ChatGPT 等為新賽道的數(shù)字經(jīng)濟(jì)更是展現(xiàn)出巨大的潛力和優(yōu)勢(shì)，對(duì)加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，重塑我國(guó)經(jīng)濟(jì)新優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展中，各參與主體在享受紅利的同時(shí)也承受著風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字時(shí)代政府能力和資源的局限，加上數(shù)字經(jīng)濟(jì)的典型特征，使傳統(tǒng)單一治理結(jié)構(gòu)的弊端日漸凸顯。面對(duì)新的“治理赤字”，行為重塑與規(guī)則變革已然成為當(dāng)務(wù)之急。① 國(guó)務(wù)院2021 年12 月12 日印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2021〕29 號(hào)）明確指出：“建立完善政府、平臺(tái)、企業(yè)、行業(yè)組織和社會(huì)公眾多元參與、有效協(xié)同的數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理新格局，形成治理合力，鼓勵(lì)良性競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)公平有效市場(chǎng)?！?022年11 月16 日，習(xí)近平主席在二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十七次峰會(huì)上明確指出：“中方在二十國(guó)集團(tuán)提出了數(shù)字創(chuàng)新合作行動(dòng)計(jì)劃，期待同各方一道營(yíng)造開放、公平、非歧視的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，縮小南北國(guó)家間數(shù)字鴻溝?！雹诖撕螅吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)二十條》）也提出要建立安全可控、彈性包容的數(shù)據(jù)要素治理制度。于是，如何充分發(fā)揮這場(chǎng)“數(shù)字盛宴”中所有參與主體的優(yōu)勢(shì)，有效整合與優(yōu)化治理資源，形成一種多元參與、有效互動(dòng)、資源共享、權(quán)利保障、收益共享的包容性治理格局，成了無(wú)法回避的問(wèn)題。

包容性治理涵蓋了“包容”和“治理”兩個(gè)關(guān)鍵要素。包容意味著接納和不排斥，對(duì)某事項(xiàng)所涉及的參與主體、方式、程序等方面給予最大限度的接納和寬容。在治理領(lǐng)域，就是允許不同治理主體、治理方式及治理內(nèi)容共存和互補(bǔ)。③ 本文中，數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理，是指通過(guò)法律制度的安排，以保障多元利益主體平等參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的權(quán)力（利）、保障多種治理工具和治理手段靈活運(yùn)用、保障多元主體公平分享治理資源和治理成果（收益）的一種治理活動(dòng)安排。其核心要義有二：一為包容共治，即對(duì)治理主體、工具、手段等的廣泛吸納;二為包容共享，即允許對(duì)治理資源、治理權(quán)力（利）和治理成果的公平分享。

就如何實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理而言，協(xié)同治理、系統(tǒng)規(guī)制、包容審慎監(jiān)管、治理規(guī)則和體系的包容性構(gòu)建等研究，已有初步體現(xiàn)。④ 但既有研究依然不夠清晰，無(wú)法反映包容性治理的全貌。為此，本文在論證數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理的邏輯基礎(chǔ)和內(nèi)生動(dòng)力后，借助“行動(dòng)者—資源”的分析框架，探討包容性治理的理想狀態(tài)和運(yùn)行困境，提出破解運(yùn)行困境的法律激勵(lì)方案，并進(jìn)行激勵(lì)相容法律制度的初步設(shè)計(jì)，意在為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的有效治理提供一種法治方案。

一、數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理的學(xué)理闡釋

從數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的治理需求看，不管是基于各主體自身治理能力和資源占有的局限性，還是基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，包容性治理均是實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的較優(yōu)選項(xiàng)。在理想狀態(tài)下，數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理可以被看作一個(gè)良性的治理生態(tài)系統(tǒng)。

（一）數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理的邏輯推演

在數(shù)字時(shí)代，數(shù)據(jù)加速流動(dòng)、占有便捷，傳統(tǒng)“強(qiáng)政府”和“弱市場(chǎng)”的格局發(fā)生了轉(zhuǎn)變，信息化帶動(dòng)的權(quán)力和資源扁平化背景之下，政府獨(dú)自應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的能力逐漸不足。平臺(tái)、行業(yè)組織等主體的能力和資源得到了空前強(qiáng)化。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)提升了公眾信息獲取、權(quán)利行使和網(wǎng)絡(luò)組織的能力?？陀^上需要以“有效市場(chǎng)”與“有為政府”的協(xié)同為基礎(chǔ)，整合各方力量，匯聚各種資源。

首先，數(shù)字時(shí)代政府治理能力和資源的局限使其不足以獨(dú)自回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理需求。這場(chǎng)由信息技術(shù)創(chuàng)新帶動(dòng)的“數(shù)字革命”，對(duì)現(xiàn)代政府的影響是全方位的。一方面，政府借此實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化轉(zhuǎn)型。借助數(shù)據(jù)賦能效用，我們已初步構(gòu)建了數(shù)字政府治理體系。由于有與時(shí)俱進(jìn)的改革意識(shí)與創(chuàng)新理念、強(qiáng)大高效的資源整合與實(shí)施能力，數(shù)字政府呈現(xiàn)出基礎(chǔ)設(shè)施云化、全觸點(diǎn)數(shù)字化、業(yè)務(wù)在線化、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)化的治理特點(diǎn)，顯現(xiàn)出了強(qiáng)大的治理效能。① 另一方面，數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下治理結(jié)構(gòu)和信息日漸扁平化、多元化，突破了固有的“邊界”思維。政府不再是唯一掌握話語(yǔ)權(quán)的一方，更多的數(shù)據(jù)和信息由平臺(tái)、行業(yè)組織、企業(yè)和社會(huì)公眾等主體占有。② 這種由技術(shù)創(chuàng)新帶動(dòng)的主體多元化，使政府獨(dú)自應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的能力和資源均呈現(xiàn)出不足，治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型成為必然。

其次，平臺(tái)等市場(chǎng)主體治理能力不斷提升且占有越來(lái)越多的治理資源。與傳統(tǒng)商品經(jīng)濟(jì)不同，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主體主要指向各類平臺(tái)。隨著數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放，各類平臺(tái)不斷占有海量數(shù)據(jù)，基于數(shù)據(jù)生成、分析和信息處理等技術(shù)的跨越式發(fā)展而紛紛崛起。③ 在技術(shù)加持下，平臺(tái)從事著算法生成、算法推薦、算法過(guò)濾、算法調(diào)配等自動(dòng)化決策和智能體活動(dòng)。④ 平臺(tái)的強(qiáng)大之處在于其自身就是治理主體，能夠?qū)⒎稚⒌氖袌?chǎng)主體組織起來(lái)，形成“有組織的經(jīng)濟(jì)”，對(duì)平臺(tái)內(nèi)的市場(chǎng)主體提供行為規(guī)則，具有一定的“規(guī)制”功能。⑤ 同時(shí)，因其控制的海量數(shù)據(jù)具有重要的治理價(jià)值，故平臺(tái)及時(shí)報(bào)送數(shù)據(jù)，對(duì)政府公共職能的履行愈加重要。權(quán)力和信息的扁平化，也使行業(yè)組織、企業(yè)等主體日趨成熟，占有大量治理資源，其治理能力得到極大提升，成為不容忽視的存在。

最后，公眾數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理參與意識(shí)和權(quán)利意識(shí)不斷覺醒。如何保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理中公眾的參與和利益表達(dá)渠道，是治理現(xiàn)代化的重要表征。在我國(guó)，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷成熟和走向普惠化，特別是數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步，借助各類移動(dòng)終端的功能，強(qiáng)化了社會(huì)公眾的信息獲取和分析能力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)參與能力和網(wǎng)絡(luò)組織能力。在這一背景下，公眾參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的意愿和能力在不同程度上得到了增強(qiáng)。尤其是隨著法治體系的不斷完善和公民權(quán)利意識(shí)的不斷覺醒，作為兼具消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者身份的公眾，其重要利益主體的地位日漸凸顯，參與意識(shí)和參與能力也在不斷強(qiáng)化，正在成為影響數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理的關(guān)鍵主體。

（二）數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理的內(nèi)生動(dòng)力

中國(guó)式現(xiàn)代化在治理領(lǐng)域的本質(zhì)特征，就是形成一種“和合會(huì)通”的治理架構(gòu)。① 在尊重實(shí)踐問(wèn)題的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中國(guó)特色的制度吸納力、整合力與執(zhí)行力，激發(fā)多元活力。具體到數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，數(shù)字經(jīng)濟(jì)自身所具有的典型特征，成了包容性治理的內(nèi)生動(dòng)力，使得推動(dòng)建立政府監(jiān)管、平臺(tái)自治、行業(yè)自律、公眾參與的包容性治理格局成為現(xiàn)實(shí)需求。②

首先，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全方位和多要素性、主體的多樣和復(fù)雜性及數(shù)據(jù)的分散和高流動(dòng)性都要求包容性治理。不管是產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，還是數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展都會(huì)涉及數(shù)字及數(shù)字化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)、消費(fèi)、分配、流動(dòng)等經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)，是全方位、多要素和全過(guò)程的變革，具有主體和要素的多元復(fù)雜性。例如，政府既是參與者又是治理者，平臺(tái)企業(yè)既是治理者又是被治理的對(duì)象，數(shù)據(jù)既是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，又是有效治理的關(guān)鍵支撐。在復(fù)雜和多元的技術(shù)、要素等不斷創(chuàng)新與優(yōu)化重組中，任何單一主體的力量都微不足道，需要塑造一種開放包容的治理觀。同時(shí)，作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)運(yùn)行底層邏輯和關(guān)鍵要素的數(shù)據(jù)，更是分散分布的，每個(gè)參與者均占有數(shù)據(jù)，但都不全面，不足以支撐其作出科學(xué)決策，因此，數(shù)據(jù)的共享性也要求多主體構(gòu)建信任與合作機(jī)制。

其次，數(shù)字經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的快捷性、虛擬性、跨界性和高滲透性等特征，使傳統(tǒng)單一治理結(jié)構(gòu)難以應(yīng)對(duì)。一旦一項(xiàng)技術(shù)成為數(shù)字技術(shù)，向二進(jìn)制代碼1 和0 升級(jí)，就躍上了摩爾定律的肩膀，開始指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，而這種增長(zhǎng)本身又帶有快捷性、虛擬性和跨界性的特征。③ 例如，作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)新賽道的元宇宙，借助虛擬現(xiàn)實(shí)和增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)等技術(shù)，在另一個(gè)虛擬世界開展相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，建立完整的經(jīng)濟(jì)體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這種由平臺(tái)（技術(shù)）營(yíng)造的數(shù)字空間與現(xiàn)實(shí)中的物理空間是一個(gè)互聯(lián)互通的數(shù)字生態(tài)，數(shù)字空間的經(jīng)濟(jì)形態(tài)可以向物理空間滲透，促使其向數(shù)字化轉(zhuǎn)型，而作為物理空間經(jīng)濟(jì)形態(tài)的元宇宙數(shù)字資本，也能實(shí)現(xiàn)數(shù)字價(jià)值的創(chuàng)造并進(jìn)一步賦能數(shù)字空間的發(fā)展。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)也同樣在兩個(gè)空間相互傳導(dǎo)，且各參與主體在不自覺間形成了一個(gè)價(jià)值創(chuàng)造和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益共同體。對(duì)此，基于工業(yè)時(shí)代特征設(shè)計(jì)出來(lái)的傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)自然力有不逮。

最后，數(shù)字經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致各主體都難以獨(dú)善其身。數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，在快速賦能產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化時(shí)，也誘發(fā)了各類風(fēng)險(xiǎn)。常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)如“高度集成的信息系統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)等，大型平臺(tái)‘大而不能倒’的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、壟斷和資本無(wú)序擴(kuò)張等都與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相伴而生。”①特殊風(fēng)險(xiǎn)如網(wǎng)絡(luò)空間的跨國(guó)屬性，直接關(guān)系國(guó)家安全與隱私保護(hù)。新型技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)如聚合全面不確定性與無(wú)限數(shù)據(jù)的元宇宙，形成了全新的應(yīng)用場(chǎng)景，其風(fēng)險(xiǎn)也涉及政治、經(jīng)濟(jì)、個(gè)人信息、人身與財(cái)產(chǎn)等領(lǐng)域，直接導(dǎo)致傳統(tǒng)治理邏輯失效。② 由于風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性，如何整合各種力量、知識(shí)和資源，就顯得尤為重要。

（三）數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理的理想樣態(tài)

系統(tǒng)論的視角下，數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理可以被看作一個(gè)治理生態(tài)系統(tǒng)。這一治理生態(tài)系統(tǒng)蘊(yùn)含數(shù)字治理主體（行動(dòng)者）和數(shù)字治理資源兩大相互依存且內(nèi)生關(guān)聯(lián)的要素體系，系統(tǒng)內(nèi)基于“行動(dòng)者—資源”所形成的穩(wěn)定治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮著匯聚多元治理主體、共享數(shù)字治理資源的基礎(chǔ)性功能，反映的是多元治理主體、多樣治理資源和多種行動(dòng)策略的構(gòu)成及其相互關(guān)系。③ 由此，在評(píng)判數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理成效與問(wèn)題的諸多工具中，“行動(dòng)者—資源”分析框架具有方法論層面的優(yōu)先性。

在“行動(dòng)者—資源”框架下，治理系統(tǒng)內(nèi)多元行動(dòng)者之間的互信互動(dòng)協(xié)同、各類治理資源的共享和有序流動(dòng)、各種行動(dòng)策略趨向協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的愿景。這就要求單獨(dú)的每一項(xiàng)治理措施在不同維度間都能夠基于互信和互動(dòng)建立起合理連接，進(jìn)而形成具有系統(tǒng)性的制度安排和行動(dòng)策略。同時(shí)，法律規(guī)則既要充分尊重?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)主體的差異性，又要保障規(guī)則的普遍適用，最大限度保障各主體平等參與治理、共享發(fā)展成果。④ 這些都需要行動(dòng)者、治理資源和行動(dòng)策略來(lái)承載。

在行動(dòng)者層面，鼓勵(lì)和包容多元主體平等參與治理是前提。就是以承認(rèn)和尊重差異為基礎(chǔ)、以協(xié)商合作為方式、以權(quán)力（利）規(guī)范為保障，形成一種“主體差異—達(dá)成共識(shí)—協(xié)商合作—合作共享”的行動(dòng)邏輯。⑤ 在治理資源層面，如何實(shí)現(xiàn)治理資源共享和有序流動(dòng)成為關(guān)鍵。除了預(yù)算、編制和政策工具等治理資源外，數(shù)據(jù)、算力、算法和智能化解決方案是數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的新型關(guān)鍵資源。⑥ 現(xiàn)實(shí)中，各主體均占有不同資源，因此，治理資源的共享就成為包容性治理的關(guān)鍵。在行動(dòng)策略的選擇層面，由碎片化到協(xié)調(diào)統(tǒng)一是重要保障?；诶硇赃x擇，多元參與的治理架構(gòu)中，碎片化的行動(dòng)策略會(huì)影響治理的系統(tǒng)性要求。理想的狀態(tài)是系統(tǒng)內(nèi)各要素能夠優(yōu)化組合，各主體的行動(dòng)是一種有序的、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的狀態(tài)，以此彰顯系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)。

二、“行動(dòng)者—資源”框架下數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理的困境

在“行動(dòng)者—資源”的分析架構(gòu)下，行動(dòng)者、資源與行動(dòng)策略的難題，成了包容性治理理想與現(xiàn)實(shí)之間的鴻溝。具體而言，數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理，在實(shí)踐中遭遇了多方面困境，如行動(dòng)者多元復(fù)雜和利益盤根交錯(cuò)、治理資源的分散占有和共享激勵(lì)不足、碎片化治理策略和互動(dòng)互信機(jī)制缺失等。

（一）主體視角：行動(dòng)者多元復(fù)雜與主體包容性要求的矛盾

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的包容性治理，體現(xiàn)在主體層面就是包容多元主體的參與。在后工業(yè)社會(huì)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行動(dòng)者，超越了“命令—服從”的行動(dòng)邏輯，是充滿想象力、具有積極性和主動(dòng)性，并能夠通過(guò)自身行動(dòng)構(gòu)建世界的行動(dòng)者。① 尤其是面對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)和運(yùn)行模式的復(fù)雜性和不確定性時(shí)，在一個(gè)開放包容的系統(tǒng)中，行動(dòng)者之間具有合作與互動(dòng)可能的關(guān)系，他們可根據(jù)共同目標(biāo)和方向采取一致行動(dòng)。該語(yǔ)境下的政府，不再是唯一的治理主體，而是需要為多主體合作治理創(chuàng)造良好制度環(huán)境，并發(fā)揮其傳統(tǒng)的組織、資源和行動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，通過(guò)規(guī)劃、引導(dǎo)、商談、協(xié)調(diào)和服務(wù)等方式，為多主體的參與提供支持，凝聚起治理合力。② 從全球范圍來(lái)看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先的國(guó)家或地區(qū)，大多已經(jīng)形成了政府部門與科技企業(yè)、科技社群的協(xié)同關(guān)系。③

在治理實(shí)踐中，行動(dòng)者多元復(fù)雜和利益交錯(cuò)沖突是常態(tài)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行動(dòng)者是多元和復(fù)雜的社會(huì)大眾，每類參與者都有理性、有智慧，能參與闡發(fā)對(duì)自我和他人的定義，參與行為、態(tài)度、資源和目標(biāo)的創(chuàng)造。④ 因此，系統(tǒng)內(nèi)行動(dòng)者之間便容易產(chǎn)生多元目標(biāo)和多元利益追求的沖突?！盀榱诉m應(yīng)社會(huì)高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的社會(huì)治理要求，社會(huì)治理系統(tǒng)及其結(jié)構(gòu)的功能必須讓位于行動(dòng)者的自覺性、主動(dòng)性和積極性。”⑤各主體參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理追求不同的價(jià)值，遵循不同的行動(dòng)邏輯，且各主體參與治理的激勵(lì)機(jī)制也不盡相同，不僅難以自發(fā)形成治理協(xié)同，而且會(huì)出現(xiàn)利益分歧和行動(dòng)偏差，甚至?xí)霈F(xiàn)主體間的直接沖突。同時(shí)，加上主體間資源、能力和目標(biāo)的差異，極易導(dǎo)致治理共同體之間出現(xiàn)新的公平性問(wèn)題。這種公平問(wèn)題既體現(xiàn)在相對(duì)弱勢(shì)主體參與治理的機(jī)會(huì)、話語(yǔ)權(quán)和公正待遇領(lǐng)域，又體現(xiàn)在治理成果共享的公平性領(lǐng)域。一旦利益分配不均，不僅會(huì)影響主體的積極性，而且會(huì)產(chǎn)生內(nèi)部矛盾，難以達(dá)成持久合作，進(jìn)而影響治理效能。⑥

總之，基于各種原因，數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理中行動(dòng)者多元復(fù)雜、利益盤根交錯(cuò)與治理主體包容性的要求之間存在巨大反差。這極易導(dǎo)致多元主體參與治理的利益沖突、效能低下，偏離預(yù)期目標(biāo)。2022 年10 月28 日公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的報(bào)告》提出構(gòu)建跨部門協(xié)同、多方參與的治理機(jī)制完善構(gòu)想，正是對(duì)該問(wèn)題的回應(yīng)。

（二）資源視角：治理資源占有分散與共享性要求的矛盾

資源的高效共享是數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。由數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展催生而出的資源分享經(jīng)濟(jì)，通過(guò)資源的分享和利用，使相關(guān)主體受益。⑦ 以作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心要素和底層邏輯的數(shù)據(jù)資源為例，數(shù)據(jù)共享成了重要的數(shù)據(jù)利用方式，也是數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。⑧ 碎片化的數(shù)據(jù)只有不斷流動(dòng)、匯聚、結(jié)合，用于各種目的的數(shù)據(jù)分析，才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。① 以突發(fā)事件的應(yīng)急處置為例，信息資源共享可以在應(yīng)急信息從源頭到收集、整理、傳遞等過(guò)程中沖破組織界限壁壘，消除信息孤島，實(shí)現(xiàn)信息共享和創(chuàng)造，對(duì)各主體應(yīng)急協(xié)作產(chǎn)生積極作用。②

在治理實(shí)踐中，資源的占有和使用總是分散、碎片化和低效的。政府不再是資源的主要占有者，海量的數(shù)據(jù)資源主要集中在平臺(tái)、企業(yè)、公眾、社會(huì)組織等主體手中，治理資源的開放共享既包括政府間資源的開放共享，又包括政府與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間、公眾之間以及社會(huì)組織之間的開放共享③，這本身是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，面臨著技術(shù)層面的障礙。同時(shí)，占有關(guān)鍵資源，常常意味著享有某種非正式權(quán)威，以及由此帶來(lái)的潛在收益，加上資源共享本身是有成本的，資源共享就需要各主體作出權(quán)力（利）和利益讓渡。在缺乏足夠激勵(lì)的前提下，特別是當(dāng)資源共享的成本和所獲收益不對(duì)等時(shí)，資源占有者很難積極主動(dòng)參與資源開放共享，故而資源的持續(xù)分散占有和低效利用是一種常態(tài)化現(xiàn)象。長(zhǎng)此以往，就會(huì)形成兩個(gè)極端：一方面，缺乏足夠治理資源的行動(dòng)者，必須汲取其生活世界中那些他們不能隨意處置的資源④;另一方面，那些資源的占有者因?yàn)槿狈蚕韯?dòng)機(jī)，使資源的占有更加分散。

綜上，如何激勵(lì)圍繞治理資源使用形成廣泛的共享合作關(guān)系，成為包容性治理的關(guān)鍵。⑤ 對(duì)此，《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》提出加快構(gòu)建全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心體系，探索面向業(yè)務(wù)應(yīng)用的數(shù)據(jù)共享、交換、協(xié)作和開放，深化政務(wù)數(shù)據(jù)跨層級(jí)、跨地域、跨部門有序共享，推動(dòng)監(jiān)管數(shù)據(jù)采集和共享;《數(shù)據(jù)二十條》也提出增強(qiáng)數(shù)據(jù)要素的共享性、普惠性，推進(jìn)非公共數(shù)據(jù)共同使用、共享收益的市場(chǎng)化方案。

（三）行為視角：行動(dòng)策略碎片化與治理系統(tǒng)性要求的矛盾

數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)化、層次化和體系化的運(yùn)行模式，以及行動(dòng)者的多元包容和治理資源的共享性要求等，都需要一個(gè)系統(tǒng)性的治理體系，即在整體的、多層次的、系統(tǒng)性的治理思維下，構(gòu)建由政府主導(dǎo)且多主體共同參與的多維度、多層級(jí)、多元化、全方位治理系統(tǒng)。⑥ 這種系統(tǒng)性的治理架構(gòu)，不是單純的技術(shù)調(diào)整或政策變革，而是對(duì)機(jī)制、體制與技術(shù)等因素的整體性重塑，治理主體和治理手段具有極大的復(fù)合性，在治理過(guò)程中更加強(qiáng)調(diào)多線索、多步驟、多利益的協(xié)調(diào)與整合。⑦ 從實(shí)現(xiàn)機(jī)制看，需要相關(guān)主體積極參與和各方資源有效、有序匯聚。從結(jié)果層面審視，就是在一個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理生態(tài)中，根據(jù)制度安排，各主體基于互信互動(dòng)進(jìn)行協(xié)同，各種治理資源按需流動(dòng)并轉(zhuǎn)化為治理方案，各種行動(dòng)策略選擇能進(jìn)行多元利益平衡，各種權(quán)利能得到切實(shí)保護(hù)。

治理實(shí)踐中，行動(dòng)策略的碎片化與信任機(jī)制的缺失是常態(tài)。由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)自身的典型特征，以及參與主體的復(fù)雜多元，各種利益的錯(cuò)綜復(fù)雜和主體間合作的信任機(jī)制尚未建立，治理資源共享的激勵(lì)機(jī)制不健全，數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性立法部分缺失，使得治理實(shí)踐往往呈現(xiàn)出彼此孤立的狀態(tài)。各主體通常采取基于自身利益最大化的行動(dòng)策略，根據(jù)自身所占有的治理資源采取相應(yīng)的行動(dòng)，缺乏系統(tǒng)的安排。同時(shí)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)所具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、聚合疊加效應(yīng)、不特定擴(kuò)散效應(yīng)、交叉網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、多行多市競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)等，使現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制及相關(guān)部門在定位功能、釋放作用時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)“疊床架屋”“多頭監(jiān)管”可能。① 治理策略碎片化的直接結(jié)果就是出現(xiàn)有利可圖時(shí)的“治理競(jìng)合”，無(wú)利可圖時(shí)的“治理缺位”。以政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)治理為例，碎片化現(xiàn)象表現(xiàn)為政務(wù)服務(wù)的數(shù)據(jù)煙囪化、數(shù)據(jù)叢林化和數(shù)據(jù)鴻溝化，而這種碎片化行為會(huì)導(dǎo)致核心治理主體喪失調(diào)控、干預(yù)和獲取信息的途徑，進(jìn)而影響合作與協(xié)調(diào)。②

對(duì)于行動(dòng)策略碎片化問(wèn)題，制度層面已作了初步回應(yīng)。例如，《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》）第5 條關(guān)于建立國(guó)家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)定。同時(shí)，《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》也提出強(qiáng)化跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域協(xié)同監(jiān)管，加強(qiáng)分工合作與協(xié)調(diào)配合。根據(jù)《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》組建的國(guó)家數(shù)據(jù)局，則負(fù)有統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用、統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和建設(shè)的職責(zé)。

三、法律激勵(lì)：破解數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理困境的可行路徑

從技術(shù)和制度的關(guān)系看，技術(shù)進(jìn)步往往走在制度前面，并會(huì)帶動(dòng)相關(guān)制度的變革，而科學(xué)的基礎(chǔ)性制度安排，對(duì)技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展具有重要激勵(lì)作用。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的包容性治理，亟須科學(xué)的制度設(shè)計(jì)解決行動(dòng)者與資源難題。對(duì)此，借助科學(xué)的法律激勵(lì)，達(dá)至多元利益的均衡，實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)各主體間的激勵(lì)相容，可以成為一把打開包容性治理大門的鑰匙。

（一）理論邏輯：源自機(jī)制設(shè)計(jì)理論的行為選擇激勵(lì)機(jī)制

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的包容性治理中，理想的制度應(yīng)該引導(dǎo)各類資源的有效配置，實(shí)現(xiàn)信息效用的最大化，使各主體的利益能夠?qū)崿F(xiàn)“激勵(lì)相容”。對(duì)此，赫維茨的機(jī)制設(shè)計(jì)理論為激勵(lì)相容提供了重要參考。機(jī)制設(shè)計(jì)理論致力于為設(shè)計(jì)能實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的分散決策經(jīng)濟(jì)機(jī)制提供一套系統(tǒng)方法，也就是在一個(gè)自由選擇、自愿交換、信息（資源）不完全的分散化決策和碎片化行動(dòng)的前提下，設(shè)計(jì)出使各參與主體利益與設(shè)計(jì)者既定目標(biāo)大致相同的機(jī)制。③ 概言之，如何在知識(shí)、信息和資源分散占有、自由選擇和分散決策的前提下，通過(guò)改進(jìn)權(quán)力（利）、義務(wù)配置的格局，達(dá)至各主體利益激勵(lì)相容的社會(huì)互動(dòng)機(jī)制，是機(jī)制設(shè)計(jì)理論在法律層面的核心要求。

制度設(shè)計(jì)主要面臨主體理性的難題，為此，需要考察數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展與治理中個(gè)人理性、集體理性和社會(huì)理性的特征與需求，設(shè)計(jì)出那些可以讓政府、公眾、平臺(tái)、企業(yè)、行業(yè)組織等主體各自所代表的利益實(shí)現(xiàn)共振的制度。法律本身就具有分配與調(diào)整利益的功能，法律機(jī)制就是分配利益并為這一分配提供具體保障的統(tǒng)一機(jī)制。因此，機(jī)制設(shè)計(jì)體現(xiàn)在法律層面，就是在立法中嵌入一個(gè)利益博弈的支付函數(shù)來(lái)改變?nèi)藗冃袨檫x擇的激勵(lì)，使人們的行為選擇趨向于實(shí)現(xiàn)立法者的目標(biāo)。①激勵(lì)相容的立法，在較大程度上能夠有效解決個(gè)體利益和集體利益的沖突，使二者的目標(biāo)函數(shù)趨于一致，解決不同主體間利益矛盾的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。在一個(gè)激勵(lì)相容的法律機(jī)制里，由于法律的設(shè)計(jì)符合自利原則，所有參與主體追求自身利益最大化的同時(shí)，該法律的運(yùn)行客觀上也能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益目標(biāo)，進(jìn)而達(dá)到治理目的，此時(shí)，資源配置和信息利用是有效率的。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)之所以需要包容性治理，就是因?yàn)槎嘀黧w分散決策和資源分散占有容易引發(fā)治理混亂。為此，需要一種系統(tǒng)性的法律方案，突破傳統(tǒng)條件下彼此孤立的發(fā)展和治理狀態(tài)，構(gòu)建起具有普遍激勵(lì)功能的數(shù)字法治方案。這種激勵(lì)方案能夠激活每個(gè)主體的治理熱情和資源共享的沖動(dòng)，解決主體間的理性難題，使治理行動(dòng)策略符合體系化的期待。

（二）技術(shù)路徑：通過(guò)法律激勵(lì)實(shí)現(xiàn)多元主體的利益均衡

在技術(shù)層面，法律激勵(lì)是實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理中主體間激勵(lì)相容的有效方案。法律激勵(lì)表現(xiàn)為立法者在不改變?cè)惺袌?chǎng)模式和規(guī)制結(jié)構(gòu)的前提下，以優(yōu)化機(jī)制設(shè)計(jì)和不同規(guī)制工具的運(yùn)用為中心，以信息為基礎(chǔ)決定規(guī)制機(jī)制并實(shí)施規(guī)制行為。② 立法者的目標(biāo)在于設(shè)計(jì)一種既能夠給予相關(guān)利益主體足夠激勵(lì)，又使其不至于濫用自主性權(quán)力（利）的規(guī)制策略與制度。為此，需要靈活的激勵(lì)制度、披露策略和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，而不要僵硬的命令—控制型規(guī)制。③ 通常情況下，大多數(shù)法律激勵(lì)都是為了追求廣泛的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)整體利益。從工具視角審視，賦予權(quán)力（利）、減免義務(wù)、減輕責(zé)任、增加收益、減少成本、特殊待遇、特殊榮譽(yù)等方式，往往是激勵(lì)性法律的主要形式。④

法律激勵(lì)的技術(shù)邏輯在于，通過(guò)激勵(lì)相容的法律制度供給，使得數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)等企業(yè)追求企業(yè)利益和實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的行為、行業(yè)組織追求行業(yè)和社會(huì)公共利益的行為、公眾追求個(gè)體利益的行為，正好與國(guó)家集中各主體力量、優(yōu)化各種治理資源實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)有效治理的目標(biāo)相耦合，進(jìn)而將原本由政府“自上而下”的單向度干預(yù)，變成一種事實(shí)上的包容性共治共享。激勵(lì)相容的運(yùn)行過(guò)程就是在尋求一個(gè)相對(duì)的帕累托最優(yōu)解，達(dá)到各利益主體間的共同目標(biāo)。從主體理性視角審視，數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理之所以面臨行動(dòng)者和資源難題，很大程度上就是各種利益相互交織與沖突之下利益失衡的一種表現(xiàn)。因此，搞清楚各主體需要什么，其追求的利益為何，是進(jìn)行法律制度設(shè)計(jì)的前提。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的公共利益目標(biāo)融入各類具體利益目標(biāo)，在法律上是可行的。從理性法的視角審視，滿足主體需求的一種合乎理性的思考，是法律的應(yīng)然狀態(tài)之一。① 法律的固定任務(wù)在于發(fā)現(xiàn)、承認(rèn)并保障利益的實(shí)現(xiàn)。② 包容性治理的法律激勵(lì)，需要從多主體利益訴求出發(fā)，在充分尊重、支持和引導(dǎo)多元利益的基礎(chǔ)上，提煉出最大的價(jià)值公約數(shù)，在整體上確立一種“政府—平臺(tái)（企業(yè)）—行業(yè)組織—公眾”多向互動(dòng)的治理方案。將各主體不同的追求與政府的有效治理目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，并通過(guò)工具的優(yōu)化選擇，將政府的治理目標(biāo)融入其他主體的行為自覺，進(jìn)而為主體的行為選擇提供充分激勵(lì)。例如，通過(guò)賦予平臺(tái)企業(yè)治理權(quán)力（利）或增加其收益，激勵(lì)平臺(tái)參與治理并共享資源，事實(shí)上既是平臺(tái)自身利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，又是政府通過(guò)數(shù)字經(jīng)濟(jì)有效治理實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程，此時(shí)就可以認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)相容。

（三）實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域既有的法律激勵(lì)措施

數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的實(shí)踐中，已然積累了一些“激勵(lì)相容”的經(jīng)驗(yàn)，既有制度中不乏激勵(lì)相容的措施（見表1）。這些既有經(jīng)驗(yàn)構(gòu)成了實(shí)施法律激勵(lì)的基礎(chǔ)，可為后續(xù)激勵(lì)方案優(yōu)化提供借鑒。類型化之，散見于法律法規(guī)中的激勵(lì)措施主要包括特別治理權(quán)力（利）的賦予、特有責(zé)任（義務(wù)）的減免、成本的降低或收益的增加、政策扶植、特殊資格和榮譽(yù)的賦予等聲譽(yù)激勵(lì)以及其他激勵(lì)方式。

首先，權(quán)力（利）、義務(wù)及責(zé)任方面的激勵(lì)。以法律規(guī)定的形式，為特定主體增設(shè)某種權(quán)力（利）、減免某些特定義務(wù)或減輕某些特定責(zé)任，能夠?qū)χ黧w產(chǎn)生重要的激勵(lì)，產(chǎn)權(quán)制度就是最好的例子。數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理中，權(quán)力（利）賦予的激勵(lì)措施，如《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》第44 條規(guī)定，個(gè)人對(duì)其個(gè)人信息的處理享有知情權(quán)、決定權(quán)等權(quán)利;《江蘇省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》賦予政府建立多元共治體系的權(quán)力（第62 條），以及賦予部分主體推行首席數(shù)據(jù)官制度的權(quán)利（第67 條）。責(zé)任（義務(wù)）減免的激勵(lì)措施，如《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》規(guī)定，對(duì)促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的特定失誤行為不作負(fù)面評(píng)價(jià)（第58 條）;《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》規(guī)定，建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)容錯(cuò)機(jī)制（第66 條）;《江蘇省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》規(guī)定，數(shù)字經(jīng)濟(jì)工作中出現(xiàn)失誤的有關(guān)主體，符合條件的，可不作負(fù)面評(píng)價(jià)（第82 條）。

其次，成本收益方面的激勵(lì)。有研究指出，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)通常比政府命令更加有效，或者當(dāng)兩者同樣有效時(shí)，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的成本更低。① 數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理中，降低數(shù)據(jù)獲取成本的激勵(lì)措施非常重要。例如，根據(jù)《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕17 號(hào)）第19、24 條規(guī)定，政府預(yù)算資金資助形成的科學(xué)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)遵循開放為常態(tài)、不開放為例外的原則;對(duì)于政府決策、公共安全等需要使用科學(xué)數(shù)據(jù)的，法人單位應(yīng)當(dāng)無(wú)償提供。在增加參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展與治理收益的激勵(lì)方面，如《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定，各級(jí)政府及其職能部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，加大投入，扶持重點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，鼓勵(lì)多主體參與國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目（第16 條）;《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依法落實(shí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的稅收優(yōu)惠政策（第61 條）。

最后，其他激勵(lì)措施。特定扶持政策、特殊資格和榮譽(yù)的賦予等激勵(lì)措施，也能夠影響主體的行為選擇。數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理中，政策扶持的激勵(lì)措施，如《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第21 條、《江蘇省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第60 條都規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)等方式，引導(dǎo)各主體開放自有數(shù)據(jù)資源。聲譽(yù)激勵(lì)措施，如根據(jù)《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》第7 條的規(guī)定，對(duì)在關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)工作中有突出貢獻(xiàn)（成就）的主體給予表彰。治理行為互信協(xié)同的激勵(lì)措施，如《數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定，建立國(guó)家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，鼓勵(lì)數(shù)據(jù)依法合理有效利用，鼓勵(lì)和支持?jǐn)?shù)據(jù)在各行業(yè)、各領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用（第5、7、14 條）;《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》規(guī)定，鼓勵(lì)和支持企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理（第45 條第3 款）。

總體而言，部分與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)的立法已經(jīng)引入了激勵(lì)相容的策略。但數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理是一項(xiàng)繁雜和長(zhǎng)久的事業(yè)，僅就現(xiàn)有法律激勵(lì)措施而言，對(duì)于解決行動(dòng)者、資源和行動(dòng)策略的難題，激勵(lì)效果依然非常有限，需要以此為基礎(chǔ)，優(yōu)化激勵(lì)相容的法律設(shè)計(jì)。

四、激勵(lì)相容的法律優(yōu)化：數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理的制度實(shí)現(xiàn)

作為對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理理想樣態(tài)的回應(yīng)，應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)，以現(xiàn)有法律激勵(lì)方案為基礎(chǔ)，進(jìn)行激勵(lì)相容的法律優(yōu)化。一是權(quán)力（利）、義務(wù)和責(zé)任的科學(xué)配置，以賦權(quán)和減責(zé)（義務(wù)）方式化解行動(dòng)者多元復(fù)雜與主體包容性要求的矛盾;二是依法進(jìn)行成本收益的合理分擔(dān)，以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方案回應(yīng)治理資源分散與共享性要求之間的沖突;三是治理行為互信協(xié)同的法治促成，以網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu)化解行動(dòng)策略碎片化與治理系統(tǒng)性要求之間的矛盾。

（一）權(quán)力（利）、義務(wù)和責(zé)任的科學(xué)配置：多元主體包容共治的初始動(dòng)力

數(shù)字經(jīng)濟(jì)3. 0 是一個(gè)更加去中心化，平臺(tái)、企業(yè)、消費(fèi)者、公眾、政府等參與主體更加多元的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)，各類新老問(wèn)題更加明顯匯聚，客觀上更加需要激發(fā)各主體參與治理的積極性和能動(dòng)性。作為法律關(guān)系中最基本的要素，權(quán)力（利）、義務(wù)和責(zé)任的科學(xué)配置，是法律層面較為直接和有效的激勵(lì)，能夠?yàn)閿?shù)字經(jīng)濟(jì)多元主體的包容協(xié)同提供初始動(dòng)力。

首先，賦予相關(guān)主體更全面、充分和具體的權(quán)力（利），并構(gòu)造相應(yīng)的救濟(jì)方案。就主體的行為激勵(lì)而言，需要將數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理所要實(shí)現(xiàn)的公共利益轉(zhuǎn)化為其他主體能夠享有的某種具體好處，且這種好處通過(guò)以其他主體經(jīng)濟(jì)權(quán)力（利）為依據(jù)而存在才具備確定性。① 根據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論，只有在社會(huì)成員間相互劃分使用特定資源的排他權(quán)，才會(huì)產(chǎn)生適當(dāng)?shù)募?lì)。② 數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容治理體系的構(gòu)建，除了常規(guī)授權(quán)外，部分經(jīng)濟(jì)權(quán)力（利）的賦予也是非常重要的激勵(lì)措施，應(yīng)通過(guò)更多全面、充分和具體的權(quán)力（利）賦予，并構(gòu)造相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制，為各類主體積極參與治理設(shè)定一個(gè)更加具體、明確的理由與合理動(dòng)機(jī)。就數(shù)據(jù)安全的治理而言，可對(duì)《數(shù)據(jù)安全法》第9 條予以細(xì)化，明確賦予積極參與數(shù)據(jù)安全保護(hù)工作的主體相應(yīng)權(quán)利，特別是對(duì)行業(yè)組織、企業(yè)、個(gè)人等主體賦予一定經(jīng)濟(jì)性權(quán)利，如獲得報(bào)酬權(quán)、數(shù)據(jù)收益分享權(quán)、因參與數(shù)據(jù)安全保護(hù)而遭受損害時(shí)的求償權(quán)等。同時(shí)，數(shù)據(jù)的確權(quán)，尤其是數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)（數(shù)據(jù)制作者權(quán)和使用者權(quán)）的創(chuàng)設(shè)，可形成一種“權(quán)利分置”和“權(quán)益共享”的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)立法意圖，產(chǎn)生激勵(lì)效應(yīng)。③ 當(dāng)然，最有效的辦法還是制定《數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)法》，以完整的法律規(guī)則賦予各主體全面和具體的權(quán)力（利），并明確其救濟(jì)渠道，形成包容性治理的初始激勵(lì)。

其次，部分義務(wù)和責(zé)任的科學(xué)減免。創(chuàng)新是數(shù)字經(jīng)濟(jì)獲得持續(xù)發(fā)展的主要基礎(chǔ)與動(dòng)力來(lái)源，而創(chuàng)新意味著更多時(shí)候要突破既有監(jiān)管政策和法律規(guī)則。同時(shí)，創(chuàng)新產(chǎn)生的收益在分配上具有較大的不確定性和較高的外部性，社會(huì)收益遠(yuǎn)大于私人收益。這就需要給予相關(guān)主體以足夠的激勵(lì)，確保其參與技術(shù)等方面的創(chuàng)新具有足夠動(dòng)力，而義務(wù)和責(zé)任的減免是不可忽視的激勵(lì)方案。義務(wù)和責(zé)任的減免能夠消除主體參與治理創(chuàng)新的部分后顧之憂，避免因擔(dān)心承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任而裹足不前。為此，要優(yōu)化現(xiàn)有義務(wù)和責(zé)任機(jī)制，在不違法的基本前提下，給予相關(guān)主體更多特定義務(wù)和責(zé)任的減輕或者免除，并保障相關(guān)措施具有可操作性。事實(shí)上，部分地方性立法已經(jīng)進(jìn)行了先行探索。例如，《北京市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》57 條關(guān)于特定行為免責(zé)或減責(zé)的規(guī)定、《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第66 條關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)容錯(cuò)機(jī)制的規(guī)定等，都有助于產(chǎn)生示范作用和激勵(lì)效應(yīng)，國(guó)家層面的數(shù)字經(jīng)濟(jì)專門立法可轉(zhuǎn)化吸收。在具體實(shí)施機(jī)制設(shè)計(jì)方面，可在后續(xù)的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)法》等專門性立法中，對(duì)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理組織者和領(lǐng)導(dǎo)者的政府工作人員，建立科學(xué)的容錯(cuò)機(jī)制，對(duì)其他相關(guān)主體則可以在經(jīng)濟(jì)責(zé)任層面作出進(jìn)一步減免，以達(dá)到激勵(lì)目的。

（二）成本收益的合理分擔(dān)：系統(tǒng)內(nèi)治理資源共享的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)

良好的制度設(shè)計(jì)需要嘗試?yán)貌l(fā)展分散化、碎片化的資源，支持治理制度中公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。④ 數(shù)字經(jīng)濟(jì)的包容性治理中，治理資源特別是各類信息（數(shù)據(jù)），往往具有類公共物品的屬性，各主體主要看中資源對(duì)自身的價(jià)值，忽視資源本身的成本，以及資源分享者為之付出的勞動(dòng)和支付的費(fèi)用。為解決這種因“搭便車”而影響資源共享積極性的問(wèn)題，就需要改變成本收益的結(jié)構(gòu)，通過(guò)增加資源分享者的收益，大幅度降低其成本，并以治理成果共享的法律保障來(lái)產(chǎn)生激勵(lì)。

首先，大幅降低數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理主體收集和共享治理資源的成本。如何在滿足個(gè)體需求的情況下，激勵(lì)相關(guān)主體實(shí)現(xiàn)公共利益，是政府所要思考的事項(xiàng)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，治理主體的資源成本主要包括資源收集、保存、分析、加工本身的成本，以及資源共享過(guò)程中消耗的成本。尤其是人工智能具有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)分析、預(yù)測(cè)、處理能力，作為稀缺治理資源的智能化解決方案，其形成需要的成本。如果這兩部分成本維持在一個(gè)比較高的狀態(tài)，各主體就會(huì)失去資源收集和分享的動(dòng)力。對(duì)此，立法已有回應(yīng)，如《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》第24 條規(guī)定，對(duì)于政府決策、公共安全等需要使用的科學(xué)數(shù)據(jù)，法人單位應(yīng)無(wú)償提供。《風(fēng)云氣象衛(wèi)星數(shù)據(jù)管理辦法（試行）》第5 條對(duì)風(fēng)云氣象衛(wèi)星數(shù)據(jù)進(jìn)行了分類分級(jí)，并規(guī)定1～3 級(jí)基本數(shù)據(jù)免費(fèi)向所有用戶開放;對(duì)于定制數(shù)據(jù)，即根據(jù)基本數(shù)據(jù)再加工形成的衍生數(shù)據(jù)或匯編的數(shù)據(jù)集，該法第9 條規(guī)定，在非營(yíng)利原則下收取合理的信息處理和服務(wù)支持等成本費(fèi)用;該法同時(shí)規(guī)定了獲取數(shù)據(jù)的范圍和渠道。既有規(guī)定無(wú)疑會(huì)降低相關(guān)主體收集數(shù)據(jù)的成本，激活其共享數(shù)據(jù)的積極性。后續(xù)立法可進(jìn)一步降低資源收集和共享的成本，降低市場(chǎng)主體獲取資源的門檻，增強(qiáng)資源的共享性。法律層面化繁為簡(jiǎn)，減少非必要的審批;技術(shù)層面完善資源共享與綜合利用平臺(tái)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)中心資源處理中樞的作用。

其次，提高治理系統(tǒng)內(nèi)各主體資源共享的收益。與降低成本的間接和隱性激勵(lì)相比，提高收益的直接和顯性經(jīng)濟(jì)激勵(lì)更具有直觀性和強(qiáng)激勵(lì)性。特別是稅收、政府采購(gòu)、政府投資以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等激勵(lì)工具的優(yōu)化組合，產(chǎn)生的直接效果就是各主體資源共享收益顯著增加，因而激勵(lì)性更強(qiáng)。例如，稅收通常試圖通過(guò)特別的減稅或抵稅措施，來(lái)增加收益或鼓勵(lì)某種行為。① 因此，可依法通過(guò)特別的減稅或抵稅政策鼓勵(lì)各主體積極參與治理資源共享，提供適當(dāng)激勵(lì)并產(chǎn)生彈性結(jié)果。另外，通過(guò)分紅、提成等多種收益共享方式，平衡數(shù)據(jù)等資源采集、加工、流通、應(yīng)用等不同環(huán)節(jié)相關(guān)主體之間的利益分配，也能產(chǎn)生相應(yīng)的激勵(lì)效果。對(duì)此，法律已有回應(yīng)。例如，《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》第7 條原則性地規(guī)定：“對(duì)在關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)工作中取得顯著成績(jī)或者作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰?！睘橛行Ъせ钸@一條款的激勵(lì)功能，可對(duì)表彰的形式和內(nèi)容予以明確和細(xì)化，增強(qiáng)可操作性。例如，明確規(guī)定給予符合條件的主體一定金錢獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)，對(duì)其參與治理的成本予以適當(dāng)補(bǔ)償。又如，就違法向境外提供數(shù)據(jù)的舉報(bào)制度而言，可在《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》（網(wǎng)信辦令第11 號(hào)）第16 條的基礎(chǔ)上，直接給予信息分享者一定金錢獎(jiǎng)勵(lì)，以此來(lái)提高其資源（信息）分享的收益。

（三）治理行為互信協(xié)同的法治促成：治理系統(tǒng)性的有效保障

主體間的信任機(jī)制和有效的連接關(guān)系是促成治理效果的重要保障。各主體行動(dòng)策略的碎片化，很大一部分因素就是因?yàn)橹黧w間信任機(jī)制的缺失，以及連接各主體關(guān)系的治理結(jié)構(gòu)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)本身不相契合。一方面，信任機(jī)制是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)。在信息不完全條件下，信任是社會(huì)整合與互動(dòng)、簡(jiǎn)化交易過(guò)程、節(jié)約交易成本和提高資源利用效率的關(guān)鍵。另一方面，主體間相互關(guān)系的構(gòu)造是建立有效連接、實(shí)現(xiàn)利益平衡和相互協(xié)同的關(guān)鍵。在一個(gè)復(fù)雜多元的治理架構(gòu)下，主體間如何建立起連接機(jī)制，既是治理資源共享的必要條件，又是溝通、協(xié)商、合作與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的基本前提。

首先，多元主體間信任機(jī)制的法治促成。為了應(yīng)對(duì)快速變化且空前復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，人們迫切需要一種具有“可公度性”的權(quán)威體系，為社會(huì)交往提供基本的信任與預(yù)期結(jié)構(gòu)，而法律則提供了這種普遍、抽象的制度承諾。① 依據(jù)法律制度建立起來(lái)的法律信任，屬于重要的系統(tǒng)信任，法律中已然存在著一些以保護(hù)和促進(jìn)信任為目的的具體制度，如信義義務(wù)和誠(chéng)實(shí)信用等。② 就數(shù)字經(jīng)濟(jì)中多元主體間的信任機(jī)制構(gòu)建而言，法律的設(shè)計(jì)需要從數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的核心要素、主體類別及其資源、主體利益及其實(shí)現(xiàn)等角度入手，使相關(guān)主體能夠根據(jù)既有法律規(guī)則對(duì)交往（互動(dòng)）的后果作出合理預(yù)期，并以此決定自己的行為選擇。具體而言，可基于法律制度中既有的信義義務(wù)以及誠(chéng)實(shí)信用原則和規(guī)則，設(shè)計(jì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主體信任機(jī)制。事實(shí)上，借助《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《企業(yè)信息公開暫行條例》等法規(guī)規(guī)章，以及部分規(guī)范性文件和地方立法，我國(guó)已初步建立了社會(huì)信用法律體系，特別是失信聯(lián)合懲戒、守信聯(lián)合激勵(lì)等制度，創(chuàng)造了良好的信任條件，而《社會(huì)信用體系建設(shè)法》也已經(jīng)列入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，這些都為主體間信任機(jī)制的建立奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

其次，多元主體間有效連接關(guān)系的法治促成。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，多元主體間的有效連接關(guān)系，是確保治理體系系統(tǒng)性的關(guān)鍵，需要構(gòu)建一個(gè)廣泛連接、有序連接和有效連接的機(jī)制，確保資源的高效利用和行動(dòng)的一致性。對(duì)此，有研究提出，網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu)的方案，將政府、平臺(tái)、企業(yè)、公眾等多元主體納入整個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)中，通過(guò)法律賦予其相應(yīng)的角色定位，且各主體在法律中既是治理的獨(dú)立能動(dòng)主體，又可以根據(jù)實(shí)際情況發(fā)展或改變其組合，在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)內(nèi)實(shí)現(xiàn)整體協(xié)同，進(jìn)而形成一個(gè)多中心、開放、合作和互動(dòng)的治理主體結(jié)構(gòu)。③ 事實(shí)上，在數(shù)字時(shí)代，借助數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步，社會(huì)連接得到進(jìn)一步強(qiáng)化。在拓寬主體間溝通和信息共享渠道的同時(shí)，技術(shù)的連通性也讓各類虛實(shí)平臺(tái)融合起來(lái)，構(gòu)建起了一個(gè)相對(duì)包容和開放的網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)。④ 因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主體間有效連接關(guān)系的治理結(jié)構(gòu)，可以此為據(jù)，在《數(shù)據(jù)安全法》第5 條關(guān)于國(guó)家數(shù)據(jù)安全工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)架構(gòu)之上，通過(guò)相關(guān)法律制度的設(shè)計(jì)，為多元治理機(jī)制的優(yōu)化和有序組合創(chuàng)設(shè)條件。特別是以新組建的國(guó)家數(shù)據(jù)局為依托，構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理的議事協(xié)調(diào)機(jī)制和群決策機(jī)制，依托數(shù)字經(jīng)濟(jì)部際聯(lián)席會(huì)議等機(jī)制，為主體意見的表達(dá)、資源的整合、行動(dòng)的協(xié)調(diào)建立法治保障。

結(jié)語(yǔ)

《國(guó)務(wù)院關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的報(bào)告》提出，“以完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系為保障，不斷做強(qiáng)做優(yōu)做大我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)”，擘畫了我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理的藍(lán)圖。面對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的新需求，有效整合各種力量，充分利用多種資源，完善多元共治新格局，已經(jīng)成為必然選項(xiàng)。對(duì)此，文章提出了數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理及其法律激勵(lì)的方案，意在為實(shí)現(xiàn)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展和有效治理提供一種路徑選擇。但這只是一個(gè)初步探索，不管是數(shù)字經(jīng)濟(jì)包容性治理本身，還是具體法律激勵(lì)方案的設(shè)計(jì)，都需要進(jìn)一步深入研究。

本文責(zé)任編輯：邵海