系統(tǒng)重要性金融科技公司的法律規(guī)制

關(guān)鍵詞：金融科技公司;系統(tǒng)重要性;系統(tǒng)性風(fēng)險;法律規(guī)制

中圖分類號：DF438 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/ j. issn.1001-2397.2024.01.10 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標識碼（OSID）：

2008 年全球金融危機之后，國際上對于“大而不能倒”的系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)形成了一套有針對性的規(guī)制框架。①時移世易，“大而不能倒”在數(shù)字時代開始出現(xiàn)新的內(nèi)涵。隨著金融科技的加速應(yīng)用和金融科技公司的不斷擴張，金融科技的系統(tǒng)性風(fēng)險隱患日益凸顯，部分金融科技巨頭已經(jīng)開始具備與金融穩(wěn)定緊密相關(guān)的系統(tǒng)重要性，規(guī)制金融科技巨頭也成為防范和化解重大系統(tǒng)性風(fēng)險的重要命題。2018 年，《中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2018〕301 號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》）發(fā)布后，已有聲音主張將金融科技巨頭納入系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)名單予以監(jiān)管。盡管“系統(tǒng)重要性金融科技公司”尚未成為正式概念，但具有系統(tǒng)重要性的金融科技公司已經(jīng)進入國內(nèi)外學(xué)者和監(jiān)管組織的關(guān)注視野。① 參考系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的規(guī)制邏輯，結(jié)合金融科技公司的自身特點進行制度安排，構(gòu)建系統(tǒng)重要性金融科技公司的規(guī)制框架，是防范金融科技巨頭系統(tǒng)性風(fēng)險、維護數(shù)字時代金融穩(wěn)定的必要之舉。

一、系統(tǒng)重要性金融科技公司的概念證成

在傳統(tǒng)金融機構(gòu)積極布局金融科技的同時，依托技術(shù)、流量優(yōu)勢不斷滲透到金融業(yè)務(wù)中的金融科技公司也是金融科技應(yīng)用生態(tài)的重要主體。當(dāng)前的監(jiān)管關(guān)注點主要集中于金融科技的應(yīng)用過程②，針對金融科技公司這類新興主體的規(guī)制體系尚未建立。隨著金融科技公司日益活躍和不斷擴張，從風(fēng)險防范的角度對金融科技公司實施市場準入和日常監(jiān)管已殊為必要。③ 尤其是隨著具備規(guī)模性和不可替代性等特征的金融科技公司大量出現(xiàn)，如何監(jiān)管“大而不能倒”的金融科技巨頭，將成為維護金融穩(wěn)定的重要議題。

金融科技的開放性使得傳統(tǒng)風(fēng)險進一步放大和隱蔽，風(fēng)險傳導(dǎo)和溢出更加迅速，而存在缺陷的技術(shù)被廣泛應(yīng)用，可能造成風(fēng)險累積并加劇金融體系的不穩(wěn)定性，更容易受到市場波動的影響，并傳導(dǎo)至市場進而形成系統(tǒng)性風(fēng)險。④ 金融科技具備沖擊金融穩(wěn)定、形成系統(tǒng)性風(fēng)險的潛在可能。隨著金融科技公司作為重要市場主體的崛起，對系統(tǒng)性風(fēng)險的擔(dān)憂也日益從業(yè)務(wù)擴展到機構(gòu)。由于在金融業(yè)務(wù)中的深度滲透和規(guī)模不斷擴張，金融科技公司對于整個金融市場的影響力日益增強，從而成為系統(tǒng)性風(fēng)險的潛在來源。同時，由于金融科技公司的脆弱性和監(jiān)管不透明性⑤，加上金融科技公司依托互聯(lián)網(wǎng)建立的金融關(guān)系網(wǎng)絡(luò)更為復(fù)雜，開始表現(xiàn)出“太關(guān)聯(lián)而不能倒”和“太快而不能倒”的特征⑥，其可能存在比“大而不能倒”更大的系統(tǒng)性風(fēng)險隱憂。

金融科技公司引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險主要有以下幾種可能的原因：一是技術(shù)失靈。與金融機構(gòu)通過聲譽機制和資金流影響整個金融市場相比，金融科技公司對金融市場體系的全局性影響則是通過技術(shù)架構(gòu)和數(shù)據(jù)流，具有更為顯著的技術(shù)屬性。按照哥德爾不完備性定理，任何科技總有其局限而難以保證確定性。⑦ 金融科技可能會因為自身漏洞或外部攻擊而出現(xiàn)技術(shù)失靈的現(xiàn)象，如程序錯誤、系統(tǒng)崩潰或者造成數(shù)據(jù)破壞等次生損害，導(dǎo)致金融活動無法正常進行并引發(fā)大規(guī)模連鎖反應(yīng)，從而影響金融市場的穩(wěn)定運行。二是業(yè)務(wù)失靈。由于金融科技公司業(yè)務(wù)的創(chuàng)新性，傳統(tǒng)金融監(jiān)管難以確保其有效性，容易造成金融科技公司的業(yè)務(wù)偏離預(yù)期軌道或未能得到有效監(jiān)管而形成系統(tǒng)性金融風(fēng)險。金融科技業(yè)務(wù)的跨市場、跨機構(gòu)特點使得關(guān)聯(lián)鏈條更加復(fù)雜，線上自動實時處理也加快了風(fēng)險傳導(dǎo)速度，從而放大金融市場波動形成的系統(tǒng)性風(fēng)險。例如，智能投顧可能因風(fēng)險指標和交易策略的算法趨同導(dǎo)致系統(tǒng)自動作出同質(zhì)化的交易決策，在“羊群效應(yīng)”下加劇市場的波動。① 數(shù)據(jù)高速實時處理背景下的“多米諾骨牌效應(yīng)”又會導(dǎo)致風(fēng)險迅速地從量變走向質(zhì)變，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。② 三是主體失敗。隨著金融科技行業(yè)的規(guī)模集中，部分金融科技公司可能因提供核心技術(shù)、關(guān)鍵數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)設(shè)施而成為金融體系鏈條中不可或缺的關(guān)鍵主體。若這類金融科技公司因自身經(jīng)營不善或遇到重大風(fēng)險而破產(chǎn)倒閉，由此帶來的技術(shù)、數(shù)據(jù)和服務(wù)中斷可能導(dǎo)致金融體系鏈條斷裂，從而給整個金融市場造成沖擊，一旦金融體系賴以運行的技術(shù)服務(wù)難以為繼，就可能導(dǎo)致金融市場的全面或者局部癱瘓。

2008 年國際金融危機后，對“大而不能倒”的大型復(fù)雜金融機構(gòu)的監(jiān)管缺陷，被看作危機爆發(fā)的重要原因，系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)由此正式進入監(jiān)管視野。國際貨幣基金組織在《金融機構(gòu)、市場和工具的系統(tǒng)重要性評估指引》中將系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)界定為：“在整個金融市場中承擔(dān)著關(guān)鍵功能和關(guān)鍵共享服務(wù)，其功能或服務(wù)的終止將會對整個金融體系造成嚴重沖擊、損害和負面影響的金融機構(gòu)?！痹搱蟾嬖谥卫斫Y(jié)構(gòu)、資本管理、風(fēng)險控制、信息披露等方面對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)提出了更高的監(jiān)管要求，同時，設(shè)計了特別處置機制，以提高其持續(xù)經(jīng)營能力和風(fēng)險吸收能力。③ 2018 年，《指導(dǎo)意見》按照規(guī)模性、關(guān)聯(lián)性、可替代性、復(fù)雜性等評估指標確定系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的范圍，并參考國際經(jīng)驗正式建立了中國的系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管框架。

隨著金融科技深度應(yīng)用以及金融科技行業(yè)持續(xù)發(fā)展，一些金融科技巨頭會在規(guī)模性、復(fù)雜性、可替代性和關(guān)聯(lián)性等方面形成區(qū)別于普通金融科技公司的特殊差異，對整個金融市場的穩(wěn)定運行產(chǎn)生更為顯著的影響，從而具備系統(tǒng)重要性地位。（1）從規(guī)模性看，金融科技的數(shù)據(jù)驅(qū)動屬性可以產(chǎn)生顯著的規(guī)模效應(yīng)。當(dāng)金融科技公司掌握的數(shù)據(jù)規(guī)模特別巨大時，其對數(shù)據(jù)的存儲、控制和利用可能關(guān)系到整個金融市場的穩(wěn)定。④ 金融科技公司的客戶，既包括接受其技術(shù)服務(wù)的金融機構(gòu)，又包括接受其服務(wù)的消費者，前者的規(guī)模反映著金融科技公司技術(shù)的普及程度和金融體系對其的依賴程度，后者的規(guī)模又決定著數(shù)據(jù)來源和業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化的可能性。巨大的數(shù)據(jù)規(guī)模和客戶規(guī)模同樣可以使金融科技公司獲得舉足輕重的市場地位，而數(shù)據(jù)規(guī)模和客戶規(guī)模也可以通過業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化形成巨大的資產(chǎn)規(guī)模。（2）從復(fù)雜性看，金融科技公司因缺乏有效監(jiān)管，其股權(quán)結(jié)構(gòu)往往復(fù)雜且隱蔽，并呈現(xiàn)出集團化運作的特征。雖然集團成員之間主體資格獨立，但高度協(xié)同且數(shù)據(jù)共享。由此，這類金融科技公司在監(jiān)管視野下僅現(xiàn)出“冰山一角”，難以對其實際規(guī)模進行全面評估。同時，科技與金融深度融合在提高效率的同時，也延長了業(yè)務(wù)流程，從技術(shù)端到金融端之間，業(yè)務(wù)鏈條的復(fù)雜性也導(dǎo)致風(fēng)險構(gòu)成更加復(fù)雜，在常規(guī)金融風(fēng)險之外形成了更多風(fēng)險。例如，網(wǎng)絡(luò)攻擊、系統(tǒng)崩潰等技術(shù)風(fēng)險都有可能導(dǎo)致業(yè)務(wù)失敗，從而引發(fā)金融風(fēng)險。（3）從替代性看，有些金融科技公司為金融體系提供云計算平臺、大數(shù)據(jù)平臺等信息基礎(chǔ)設(shè)施，或者支付結(jié)算基礎(chǔ)設(shè)施，有潛力迅速成長為能夠向整個金融市場提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的特殊機構(gòu)。一旦金融科技公司發(fā)生風(fēng)險，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)中斷，極有可能造成整個金融體系的動蕩。科技行業(yè)天然地存在“贏者通吃”的特點，金融科技公司的市場規(guī)模和客戶數(shù)量會呈現(xiàn)雙向互動的發(fā)展態(tài)勢，即客戶數(shù)量的增長會提高其市場占有率，市場占有率的提升又會集聚更多客戶。在規(guī)模效應(yīng)的作用下，有些金融科技公司會在競爭中形成獨占或寡占地位，憑借金融體系對其技術(shù)和業(yè)務(wù)的高度依賴而具備不可替代性。（4）從關(guān)聯(lián)性看，隨著規(guī)模的擴大和業(yè)務(wù)的拓展，有些金融科技公司與金融體系正在形成更加緊密的關(guān)聯(lián)。例如，與金融機構(gòu)交叉持股，形成密切的股權(quán)關(guān)聯(lián)，或者與金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)相互滲透，形成密切的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)。再如，金融體系對金融科技公司的技術(shù)依賴程度不斷加深，形成密切的技術(shù)關(guān)聯(lián)。

隨著金融科技巨頭在金融市場的地位日益突出，其技術(shù)、業(yè)務(wù)以及主體的穩(wěn)定性與整個金融體系穩(wěn)定之間的關(guān)聯(lián)更加密切，因此，參考系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的規(guī)制邏輯，針對那些一旦因技術(shù)失靈、業(yè)務(wù)失靈或主體失敗將更有可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險的金融科技巨頭進行特殊規(guī)制，不失為一種必要選擇。筆者結(jié)合金融科技巨頭對金融穩(wěn)定的現(xiàn)實影響和可能趨勢，嘗試提出系統(tǒng)重要性金融科技公司的概念——在金融體系中提供難以替代且關(guān)鍵的技術(shù)服務(wù)或金融服務(wù)，一旦發(fā)生技術(shù)風(fēng)險、業(yè)務(wù)風(fēng)險或自身無法持續(xù)經(jīng)營，可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險從而對金融體系和實體經(jīng)濟產(chǎn)生重大沖擊的金融科技公司。盡管目前并無確實證據(jù)顯示系統(tǒng)重要性金融科技公司已經(jīng)形成，且一些金融科技巨頭在平臺反壟斷浪潮中也進行了規(guī)模收縮，但可以預(yù)見，隨著金融科技的不斷發(fā)展以及市場結(jié)構(gòu)的自發(fā)演進，一些頭部金融科技公司會在“馬太效應(yīng)”下更加壯大，勢必會形成對金融穩(wěn)定有著不可忽視的影響且具有系統(tǒng)重要性的金融科技公司。

二、系統(tǒng)重要性金融科技公司的識別基礎(chǔ)與可能樣態(tài)

當(dāng)前，系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的識別方法主要有兩類：一是指標法，即設(shè)置具體的評估指標，對金融機構(gòu)的經(jīng)營數(shù)據(jù)按照相應(yīng)比重計算并排名，得出系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的名單;二是市場法，即通過衡量單個金融機構(gòu)對整體風(fēng)險的“貢獻”程度測定其系統(tǒng)重要性。① 不論哪種方法，都無法充分體現(xiàn)金融科技公司系統(tǒng)重要性的特殊機理，難以對“太快而不能倒”或“太關(guān)聯(lián)而不能倒”的金融科技公司進行有效識別。一方面，金融科技公司的系統(tǒng)重要性與資產(chǎn)規(guī)模等表象化的經(jīng)營數(shù)據(jù)并無直接關(guān)聯(lián)，而是建立在金融體系對其技術(shù)的依賴程度和風(fēng)險沖擊程度之上，這往往難以通過簡單的數(shù)據(jù)指標予以反映;另一方面，系統(tǒng)重要性金融科技公司給金融市場帶來的波動并不是常態(tài)化和線性的，而是表現(xiàn)為“黑天鵝”式快速且劇烈的沖擊，市場波動數(shù)據(jù)的實時偵測既無可能又無必要。因此，識別金融科技公司的系統(tǒng)重要性，需要結(jié)合其自身特點，采取更具針對性的方案。

由于現(xiàn)代金融體系越來越復(fù)雜，金融學(xué)家開始運用復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)理論來研究金融市場中的系統(tǒng)重要性問題。復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)理論強調(diào)從結(jié)構(gòu)角度分析系統(tǒng)的功能，將復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)的元素視為節(jié)點，各節(jié)點之間因相互關(guān)系形成連邊，從而構(gòu)造一種復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)。在金融市場中，金融機構(gòu)作為節(jié)點會形成一種復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，各節(jié)點的風(fēng)險會在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中傳染和吸收，一旦網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)無法有效吸收風(fēng)險，就會導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險的產(chǎn)生。① 在復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中確定單個節(jié)點的重要性，主要從其程度中心性和中介中心性予以判斷。程度中心性是指直接連接在某個節(jié)點上連邊的數(shù)量，連邊數(shù)越多，說明其在網(wǎng)絡(luò)中越重要，從而越具有系統(tǒng)重要性。中介中心性是指任意兩個其他節(jié)點之間通過某一節(jié)點的最短路徑占兩個節(jié)點之間所有最短路徑的比例，其衡量的是該節(jié)點在網(wǎng)絡(luò)中對資源的控制能力，控制能力越強，越具有系統(tǒng)重要性。② 如果單個機構(gòu)與其他機構(gòu)之間的相互關(guān)系越多，且對其他機構(gòu)的控制能力越強，則越具有成為系統(tǒng)重要性機構(gòu)的可能。

金融科技公司的介入增加了傳統(tǒng)金融體系的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，技術(shù)與業(yè)務(wù)的融合形成了更為復(fù)雜的多層網(wǎng)絡(luò)。在這個復(fù)雜的多層網(wǎng)絡(luò)中，金融科技公司之間、金融科技公司與金融機構(gòu)之間、金融科技公司與客戶之間，基于技術(shù)和業(yè)務(wù)都能形成連接，而這些連接的強弱程度和中心性程度都影響著金融科技公司的系統(tǒng)重要性。金融科技公司作為復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中一個節(jié)點與其他節(jié)點間的連接強弱和中心性程度，并不總是與其自身資產(chǎn)規(guī)模有關(guān)，而是與其和其他節(jié)點間的連接數(shù)量和控制力有關(guān)。從技術(shù)視角看，不可替代的技術(shù)地位和技術(shù)應(yīng)用的深度及廣度往往比財務(wù)指標更能影響金融科技公司的連接度和控制力。③ 例如，有些掌握關(guān)鍵技術(shù)并提供關(guān)鍵服務(wù)的金融科技公司，盡管資產(chǎn)規(guī)模并不龐大，但其出現(xiàn)風(fēng)險后對整個金融體系的沖擊也可能是系統(tǒng)性的。因此，與規(guī)模相比，金融科技公司介入金融體系所形成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，更適合作為識別其系統(tǒng)重要性的基礎(chǔ)。

目前，金融科技市場還處在發(fā)展早期，與金融體系其他節(jié)點普遍且集中連接的金融科技公司尚未完全形成。隨著金融科技行業(yè)的發(fā)展和競爭持續(xù)深化，單個金融科技公司在金融體系復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中與其他節(jié)點間的連接數(shù)量和中心化程度會顯著分化，從而成為具有系統(tǒng)重要性的金融科技公司。結(jié)合當(dāng)前金融科技公司的業(yè)務(wù)模式、組織特征和風(fēng)險表現(xiàn)進行預(yù)測，系統(tǒng)重要性金融科技公司將可能出現(xiàn)系列樣態(tài)。

（一）關(guān)鍵技術(shù)服務(wù)商

金融科技公司作為持牌金融機構(gòu)的第三方科技供應(yīng)商，憑借其技術(shù)優(yōu)勢，從交易平臺、風(fēng)控系統(tǒng)、數(shù)據(jù)管理和后臺運維等環(huán)節(jié)與持牌金融機構(gòu)建立緊密關(guān)聯(lián)。例如，金融科技公司可能基于其掌握的海量數(shù)據(jù)和技術(shù)能力，為金融機構(gòu)的信貸服務(wù)提供支持④，包括提供生物識別技術(shù)用以驗證客戶身份、提供人工智能技術(shù)用以進行交易風(fēng)險識別與控制、提供大數(shù)據(jù)資源和分析算法用以精準獲客及提供交易軟件系統(tǒng)用以快速處理業(yè)務(wù)等。隨著單個金融科技公司市場占有率和技術(shù)服務(wù)范圍不斷擴大，以及持牌金融機構(gòu)對單個金融科技公司的技術(shù)依賴程度不斷增長，該金融科技公司在整個金融體系中不可替代的地位就會得以強化，從而成為金融市場中的關(guān)鍵技術(shù)服務(wù)商。關(guān)鍵技術(shù)服務(wù)商的內(nèi)涵包括兩個方面：一是技術(shù)內(nèi)容的關(guān)鍵性，即其提供的技術(shù)為服務(wù)對象開展業(yè)務(wù)活動所必需且不可替代;二是主體地位的關(guān)鍵性，即其市場占有率較高，服務(wù)對象覆蓋廣泛且有效競爭者較少。金融科技公司在向持牌金融機構(gòu)提供技術(shù)服務(wù)的過程中，服務(wù)程度會逐漸深化，市場黏性會逐漸增強，市場結(jié)構(gòu)會逐漸集中。如果相關(guān)技術(shù)服務(wù)無法為其他有效競爭者替代，或者被替代需要耗費較長時間和較多成本，則可以認定這類金融科技公司已經(jīng)具備關(guān)鍵技術(shù)服務(wù)商的地位。作為關(guān)鍵技術(shù)服務(wù)商的金融科技公司，因服務(wù)對象覆蓋范圍廣和連接多而具備了規(guī)模性和關(guān)聯(lián)性，因提供的技術(shù)復(fù)雜且必需而具備了復(fù)雜性和不可替代性，一旦這類金融科技公司出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險或者倒閉，將可能導(dǎo)致技術(shù)服務(wù)中斷，從而給整個金融市場帶來沖擊。

（二）金融市場基礎(chǔ)設(shè)施

金融科技改變著傳統(tǒng)金融交易的業(yè)務(wù)流程與底層結(jié)構(gòu)，使金融科技公司具備了憑借技術(shù)優(yōu)勢為金融體系提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的可能性。① 金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的特殊地位和本質(zhì)特征在于，其能夠提供交易場所、交易管道以及配套服務(wù)。② 一方面，金融科技公司依托大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)，介入支付清算、登記結(jié)算、征信風(fēng)控等領(lǐng)域，為傳統(tǒng)金融市場基礎(chǔ)設(shè)施提供升級改造方案甚至自行提供交易渠道③，從而重構(gòu)傳統(tǒng)金融市場基礎(chǔ)設(shè)施體系并成為該體系中的新生力量。另一方面，一些持牌金融機構(gòu)會出于成本和技術(shù)的考慮，將云計算、數(shù)據(jù)存儲等業(yè)務(wù)外包給金融科技公司，這些金融科技公司面向所有持牌金融機構(gòu)提供開放式的平臺化服務(wù)，從而成為技術(shù)架構(gòu)意義上為金融機構(gòu)開展業(yè)務(wù)提供公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施或數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施。例如，各大金融科技公司都紛紛上線“金融云”，為金融市場提供數(shù)據(jù)處理和算力支撐的基礎(chǔ)構(gòu)架，成為數(shù)字時代金融市場的新型基礎(chǔ)設(shè)施。由于金融市場基礎(chǔ)設(shè)施本身具有公共物品的屬性，其基礎(chǔ)性地位和中心化特征使金融市場基礎(chǔ)設(shè)施天然地具備高度的系統(tǒng)重要性。④ 當(dāng)金融科技公司以支付系統(tǒng)等傳統(tǒng)金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的樣態(tài)介入金融市場時，其作為一種破壞性創(chuàng)新的新生力量，在與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施競爭的過程中會逐漸形成一套獨立體系，甚至可能會因為其具有跨國界和更快捷的優(yōu)勢而躋身主流。例如，F(xiàn)acebook 的加密貨幣項目Libra 即意在構(gòu)建數(shù)字貨幣全球跨境支付體系的世界性金融市場基礎(chǔ)設(shè)施。⑤ 同樣，即便金融科技公司以網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施或數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的樣態(tài)為金融體系提供底層技術(shù)平臺，也可能會因接入該設(shè)施的金融機構(gòu)數(shù)量眾多而成為具有系統(tǒng)重要性的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施。⑥

（三）互聯(lián)網(wǎng)金融控股集團

隨著一些科技巨頭不斷獲得金融牌照，并依托其強大的用戶群體、流量渠道、數(shù)據(jù)資源和技術(shù)能力實現(xiàn)科技與金融的協(xié)同，形成了一批新興的互聯(lián)網(wǎng)金融控股公司。① 互聯(lián)網(wǎng)金融控股公司在對持牌金融機構(gòu)的資本控制之外，還具有數(shù)據(jù)控制和技術(shù)控制的顯著特點。同時，其與旗下的持牌金融機構(gòu)之間可能存在數(shù)據(jù)共享化、機構(gòu)虛擬化和賬戶統(tǒng)一化等特征，內(nèi)部各機構(gòu)間的關(guān)聯(lián)更加緊密，難以實現(xiàn)有效的風(fēng)險隔離。② 按照新的金融控股公司監(jiān)管規(guī)則，從事商業(yè)性經(jīng)營活動的金融科技公司不能直接作為金融控股公司存在，但其可作為金融控股公司的控股股東實現(xiàn)對持牌金融機構(gòu)的間接控制，從而形成科技巨頭主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)金融控股集團。盡管金融控股集團并不一定具備系統(tǒng)重要性，但隨著金融控股集團的規(guī)模日益龐大，將其納入系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的考量范圍也漸成共識。③ 金融科技公司發(fā)展為互聯(lián)網(wǎng)金融控股集團后，會以資本、數(shù)據(jù)和技術(shù)將金融集團聚合為一個系統(tǒng)化的整體，其內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)連接比一般意義上的金融控股公司更為多樣和隱蔽，從而其風(fēng)險的傳導(dǎo)機制和順周期效果會比后者更為復(fù)雜。因為有金融科技公司的數(shù)字化賦能，互聯(lián)網(wǎng)金融控股集團旗下的金融機構(gòu)更易取得客戶規(guī)模和資產(chǎn)規(guī)模的躍升。一旦互聯(lián)網(wǎng)金融控股集團或具有實質(zhì)控制權(quán)的金融科技公司發(fā)生風(fēng)險，極易擴散至整個金融集團。如果該集團規(guī)模巨大且與整個金融體系高度關(guān)聯(lián)，必然會沖擊整個金融市場的穩(wěn)定。

三、系統(tǒng)重要性金融科技公司的規(guī)制場域與現(xiàn)實困境

從當(dāng)前的法律制度和規(guī)制框架來看，系統(tǒng)重要性金融科技公司已然存在于多重規(guī)制場域之中。然而，由于并未形成專門針對系統(tǒng)重要性金融科技公司的監(jiān)管框架，既有方案在應(yīng)對系統(tǒng)重要性金融科技公司的規(guī)制需求時存在諸多障礙，導(dǎo)致系統(tǒng)重要性金融科技公司目前尚未得到有效規(guī)制。

（一）金融監(jiān)管

系統(tǒng)重要性金融科技公司是金融科技公司發(fā)展到一定程度并取得系統(tǒng)重要性地位的特殊類型，與普通金融科技公司在金融監(jiān)管上有著共同的起點。在“破壞性創(chuàng)新”中生成的金融科技公司，與傳統(tǒng)金融機構(gòu)在運作模式和風(fēng)險要素方面存在差異，對現(xiàn)有金融監(jiān)管框架帶來了沖擊與挑戰(zhàn)。④走向前臺直接提供金融服務(wù)的金融科技公司，因其轉(zhuǎn)化為持牌金融機構(gòu)而應(yīng)受到金融監(jiān)管，但停留在后臺或中臺為金融機構(gòu)提供技術(shù)和場景支撐的金融科技公司能否成為金融監(jiān)管的對象，則在理論和實踐中仍然存在諸多爭議。

有觀點認為，將金融科技公司納入金融監(jiān)管對象范圍，會增加其合規(guī)成本進而阻礙其創(chuàng)新，金融科技公司也會在監(jiān)管者對其實施明確的監(jiān)管之前，靈活地通過與金融機構(gòu)的契約安排或其他形式的創(chuàng)新規(guī)避金融監(jiān)管。① 同時，金融科技公司往往采取與已在監(jiān)管范圍內(nèi)的金融機構(gòu)合作或?qū)I(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移出監(jiān)管的管轄權(quán)范圍等“推出策略”，從而將其保持在金融監(jiān)管的邊界之外。② 雖然這類金融科技公司未直接提供金融產(chǎn)品和服務(wù)，但其技術(shù)和場景構(gòu)成了金融活動中的重要環(huán)節(jié)，其業(yè)務(wù)的合規(guī)與穩(wěn)定也與防范金融風(fēng)險和保護金融消費者的金融監(jiān)管目標休戚相關(guān)。因此，繼續(xù)僵化地以是否直接提供金融產(chǎn)品和服務(wù)作為金融監(jiān)管介入的標準已經(jīng)不合時宜③，而是應(yīng)當(dāng)正確認識金融科技對金融活動的客觀影響，按照業(yè)務(wù)實質(zhì)原則充分認識其金融活動的本質(zhì)，將其納入金融監(jiān)管范圍。

系統(tǒng)重要性金融科技公司因其在金融體系中的特殊地位及其引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險的可能性，需要從維護金融穩(wěn)定的角度予以特殊監(jiān)管。當(dāng)前，我國已建立了系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管框架，但是如何在充分考慮系統(tǒng)重要性金融科技公司特征的基礎(chǔ)上將其有效地納入這一監(jiān)管框架，則存在一定的困難。在主體評估方面，現(xiàn)有評估框架主要以定量指標和定性判斷相結(jié)合的方法評估系統(tǒng)重要性。④ 例如，巴塞爾委員會確定了資產(chǎn)規(guī)模、跨境業(yè)務(wù)、關(guān)聯(lián)度、可替代性和復(fù)雜性5 個維度共13 項定量指標，對系統(tǒng)重要性機構(gòu)進行打分評估。但是，金融科技公司的系統(tǒng)重要性并不總是體現(xiàn)在資產(chǎn)規(guī)模上，而是可能體現(xiàn)在技術(shù)服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施的不可替代性上，因此，評估框架可能需要結(jié)合其系統(tǒng)重要性地位的特殊表現(xiàn)進行相應(yīng)的特殊安排。在業(yè)務(wù)監(jiān)管方面，系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)通常會面臨資本充足率、損失吸收能力、公司治理架構(gòu)、風(fēng)險管理體系以及信息披露要求等方面的附加要求，以確保其運行更加穩(wěn)健，避免爆發(fā)風(fēng)險或者將風(fēng)險限制在可控范圍內(nèi)。系統(tǒng)重要性金融科技公司應(yīng)該滿足哪些特殊監(jiān)管要求以維持其穩(wěn)定性，目前不僅尚無規(guī)則依據(jù)，也沒有理論探討。在風(fēng)險處置方面，系統(tǒng)重要性金融科技公司出現(xiàn)風(fēng)險事件后，不僅會導(dǎo)致金融業(yè)務(wù)層面的沖擊，而且在技術(shù)和底層基礎(chǔ)設(shè)施層面也可能會出現(xiàn)中斷。一旦發(fā)生風(fēng)險，如何確保其在金融體系中不可替代業(yè)務(wù)的連續(xù)性，減少因業(yè)務(wù)中斷帶來的系統(tǒng)性沖擊，也是金融監(jiān)管部門在既有監(jiān)管框架下需要特別考慮的議題。

（二）數(shù)據(jù)治理

系統(tǒng)重要性金融科技公司控制的數(shù)據(jù)規(guī)模和重要性遠超一般金融科技公司，數(shù)據(jù)的收集、存儲和流動涉及的范圍更加廣泛。同時，系統(tǒng)重要性金融科技公司在金融市場中具有樞紐性地位，使其成為數(shù)據(jù)活動中的關(guān)鍵節(jié)點，其數(shù)據(jù)行為的合規(guī)性關(guān)系到整個金融體系的有序運行。⑤ 另外，系統(tǒng)重要性金融科技公司的產(chǎn)品和服務(wù)在技術(shù)黑箱中連接和嵌套，使得數(shù)據(jù)流動和利用的透明度、規(guī)范度通常不足，而集團化架構(gòu)下關(guān)聯(lián)機構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享，往往也會導(dǎo)致不正當(dāng)關(guān)聯(lián)交易隱秘不絕。這種復(fù)雜性也讓系統(tǒng)重要性金融科技公司的數(shù)據(jù)治理存在更大難度與挑戰(zhàn)。

第一，系統(tǒng)重要性金融科技公司可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)不對稱加劇。隨著金融市場逐漸數(shù)字化，金融科技在緩解信息不對稱的同時，又會引發(fā)數(shù)據(jù)不對稱的新問題。① 系統(tǒng)重要性金融科技公司掌握數(shù)據(jù)的規(guī)模更大，數(shù)據(jù)不對稱問題更加嚴重。由此形成的數(shù)據(jù)優(yōu)勢會傳導(dǎo)至金融市場活動之中，進一步鞏固系統(tǒng)重要性金融科技公司相對于其他金融科技公司、金融機構(gòu)以及金融消費者等市場主體的優(yōu)勢地位。如何避免數(shù)據(jù)不對稱加劇所帶來的負外部性，是系統(tǒng)重要性金融科技公司數(shù)據(jù)治理需要解決的重要問題。

第二，系統(tǒng)重要性金融科技公司存在更高的數(shù)據(jù)安全需求。由于在金融市場中的關(guān)鍵地位和覆蓋程度，系統(tǒng)重要性金融科技公司獲取客戶數(shù)據(jù)的深度和廣度會明顯超出一般金融科技公司，同時，其取得和控制的數(shù)據(jù)在規(guī)模、質(zhì)量、敏感性等方面均具有與其地位相當(dāng)?shù)闹匾浴Ｒ坏┻@些數(shù)據(jù)遭到篡改、破壞或泄露，不僅可能導(dǎo)致金融消費者個人信息的大規(guī)模泄露，而且容易因關(guān)鍵數(shù)據(jù)的損壞和錯誤造成整個金融體系出現(xiàn)混亂，甚至釀成系統(tǒng)性風(fēng)險。②

第三，系統(tǒng)重要性金融科技公司的數(shù)據(jù)利用需要得到有效規(guī)范。系統(tǒng)重要性金融科技公司控制的數(shù)據(jù)既是其賴以生存和發(fā)展的戰(zhàn)略資源，也可能會成為其對外輸出產(chǎn)品和服務(wù)的載體或內(nèi)容。但是，這些關(guān)鍵數(shù)據(jù)在利用和流動時是否會超出用戶的同意范圍，甚至是否為用戶所知悉等金融數(shù)據(jù)治理中被關(guān)注的問題③，均可能因為系統(tǒng)重要性金融科技公司的優(yōu)勢地位、復(fù)雜結(jié)構(gòu)和技術(shù)黑箱而被無視。與一般機構(gòu)相比，系統(tǒng)重要性金融科技公司的數(shù)據(jù)利用會因為機構(gòu)的關(guān)鍵性、數(shù)據(jù)的重要性以及信息的敏感性而存在更為復(fù)雜的利益構(gòu)成。如果不予以有效規(guī)范，可能會出現(xiàn)因為公司商業(yè)利益而損害用戶個人利益和公共利益的現(xiàn)象。

（三）網(wǎng)絡(luò)安全

當(dāng)前，金融行業(yè)已逐漸成為網(wǎng)絡(luò)攻擊的重要目標。一旦發(fā)生網(wǎng)絡(luò)安全事件，將有可能造成網(wǎng)絡(luò)中斷、數(shù)據(jù)丟失、資料篡改或者系統(tǒng)失靈，從而導(dǎo)致金融消費者財產(chǎn)或其他利益受損，甚至可能造成金融機構(gòu)乃至金融市場基礎(chǔ)設(shè)施崩潰。④ 金融科技公司的功能實現(xiàn)對系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的依賴度較高，而網(wǎng)絡(luò)安全漏洞在技術(shù)不完備的客觀現(xiàn)實中往往難以避免，且在金融與技術(shù)的深度融合背景下，網(wǎng)絡(luò)安全事件的影響會波及金融體系。⑤ 因此，不論是作為金融機構(gòu)的技術(shù)服務(wù)商，還是直接或間接提供金融產(chǎn)品或服務(wù)，金融科技公司在開展業(yè)務(wù)活動的過程中都需要直面網(wǎng)絡(luò)安全的威脅。

系統(tǒng)重要性金融科技公司在網(wǎng)絡(luò)安全方面比一般金融科技公司有更高的要求，以保證其業(yè)務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性，避免網(wǎng)絡(luò)安全事件引發(fā)整個金融市場的系統(tǒng)性風(fēng)險。一方面，系統(tǒng)重要性金融科技公司通常是金融網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵節(jié)點，尤其是以關(guān)鍵技術(shù)服務(wù)商或金融基礎(chǔ)設(shè)施角色存在的系統(tǒng)重要性金融科技公司，一旦出現(xiàn)系統(tǒng)癱瘓、服務(wù)中斷等網(wǎng)絡(luò)安全事件，可能導(dǎo)致金融體系的連鎖反應(yīng)，風(fēng)險會快速且大規(guī)模地傳導(dǎo)至與其存在復(fù)雜關(guān)聯(lián)的機構(gòu)或業(yè)務(wù)，繼而造成系統(tǒng)性風(fēng)險。① 另一方面，系統(tǒng)重要性金融科技公司的特殊地位帶來的“馬太效應(yīng)”導(dǎo)致市場規(guī)模進一步集中，使得其控制了海量數(shù)據(jù)并直接或間接參與了大量金融資產(chǎn)和交易的處理。假設(shè)因系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的技術(shù)方案存在漏洞而出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全事件，相關(guān)數(shù)據(jù)信息被竊取、劫持、篡改或銷毀，會導(dǎo)致大規(guī)模信息泄露、交易混亂甚至資產(chǎn)丟失，從而對市場主體利益和公共利益產(chǎn)生難以估量的損害。當(dāng)前的政策文件和法律制度的原則性規(guī)定既未明確金融科技公司網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)制的具體規(guī)則，亦未突出金融科技領(lǐng)域具有關(guān)鍵地位的系統(tǒng)重要性金融科技公司的特殊性。為避免網(wǎng)絡(luò)安全事件對金融體系的沖擊，需要對系統(tǒng)重要性金融科技公司課以更加嚴格的安全保障義務(wù)，在安全防護體系建設(shè)方面提出更高標準的要求，在業(yè)務(wù)執(zhí)行過程中予以更為嚴格和有效的網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管。

（四）市場競爭

正如平臺經(jīng)濟反映出來的新現(xiàn)象一樣，市場先行者可能會通過網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)產(chǎn)生主導(dǎo)性的標準，取得排他性的競爭優(yōu)勢，從而形成強者恒強的馬太效應(yīng)。② 一旦系統(tǒng)重要性金融科技公司形成，意味著其在金融科技相關(guān)領(lǐng)域以及金融市場具備了較強的影響力和支配力，必須對其采取適當(dāng)?shù)母偁幰?guī)制，以避免其實施壟斷行為。然而，由于其所處的行業(yè)比較特殊，業(yè)務(wù)形態(tài)及關(guān)聯(lián)比較復(fù)雜，對其實施競爭執(zhí)法會面臨難題。

一是相關(guān)市場界定的復(fù)雜性。數(shù)字經(jīng)濟時代，相關(guān)市場的界定已不宜機械地以市場份額作為決定性因素，還應(yīng)當(dāng)考慮網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟、鎖定效應(yīng)、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力等因素。③ 尤其是對具有網(wǎng)絡(luò)平臺屬性的系統(tǒng)重要性金融科技公司而言，傳統(tǒng)意義上的需求替代分析、供給替代分析和假定壟斷者測試等相關(guān)市場界定方法都顯得捉襟見肘。④ 以螞蟻集團的“支付寶”為例，其已不僅僅是第三方支付工具，而是一個由數(shù)字支付、數(shù)字金融和數(shù)字生活服務(wù)構(gòu)成的綜合性金融平臺，難以根據(jù)任何單一服務(wù)認定其市場支配地位，但基于平臺形成的海量數(shù)據(jù)歸集、巨大用戶黏性以及規(guī)模協(xié)同效應(yīng)，使得支付寶平臺成了廣泛觸達并連接消費者、商戶和金融機構(gòu)的關(guān)鍵節(jié)點，長期的用戶流量積累和消費者習(xí)慣養(yǎng)成，導(dǎo)致了再造或被替代的難度較大。由此，兼具規(guī)模性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性和低可替代性的支付寶平臺具備了一定程度的系統(tǒng)重要性特征，卻在傳統(tǒng)的相關(guān)產(chǎn)品市場、相關(guān)地域市場界定中難以被認定具備市場支配地位，無法納入有效的反壟斷規(guī)制框架之中。

二是執(zhí)法機構(gòu)的目標沖突。系統(tǒng)重要性金融科技公司不僅面臨反壟斷部門的競爭執(zhí)法，而且要受到金融監(jiān)管部門的行業(yè)監(jiān)管。前者的主要目標在于維護市場的公平競爭秩序，這將不可避免地受到結(jié)構(gòu)主義的影響，導(dǎo)致金融科技公司的發(fā)展規(guī)模受到主動或被動限制。后者的主要目標在于促進行業(yè)發(fā)展和維護金融穩(wěn)定，這就需要金融科技公司不斷創(chuàng)新和擴張，以增強我國金融科技行業(yè)的國際競爭力，與此同時，通過相應(yīng)的審慎監(jiān)管避免發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。然而，正如在對超大型平臺進行反壟斷規(guī)制時會受到行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的影響一樣①，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)試圖控制市場主體規(guī)模以及規(guī)范濫用市場支配地位的立場，極有可能受到金融監(jiān)管部門的掣肘。這在本質(zhì)上依然是競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的沖突與選擇。但正如傳統(tǒng)金融行業(yè)的競爭執(zhí)法所遇到的困境一樣，金融監(jiān)管部門在系統(tǒng)重要性金融科技公司的競爭執(zhí)法中是否會完全讓路給競爭執(zhí)法機構(gòu)，尚有較多不確定性。尤其是當(dāng)系統(tǒng)重要性金融科技公司發(fā)揮金融基礎(chǔ)設(shè)施的功能后，金融市場對于效率的需求勢必會讓其當(dāng)然地具備自然壟斷的特征，在反壟斷法并未對其予以豁免的情況下，執(zhí)法機構(gòu)之間的目標沖突導(dǎo)致的競爭執(zhí)法難題會一直存在。

四、系統(tǒng)重要性金融科技公司的規(guī)制路徑

作為金融科技發(fā)展到一定階段的特殊主體形態(tài)，系統(tǒng)重要性金融科技公司的規(guī)制具有顯著的特殊性。常規(guī)的金融科技公司規(guī)制方案不足以匹配其系統(tǒng)重要性地位，而系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的規(guī)制經(jīng)驗也不完全適配金融科技公司的風(fēng)險生成邏輯，網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)治理的規(guī)制目標又難以充分回應(yīng)其金融屬性，這就決定了系統(tǒng)重要性金融科技公司的法律規(guī)制必然遵循一種復(fù)合型思路。系統(tǒng)重要性金融科技公司的規(guī)制重點在于防止其引發(fā)金融市場系統(tǒng)性風(fēng)險，因此，必須圍繞其系統(tǒng)重要性地位開展有效規(guī)制，在避免金融市場對其過度依賴的同時，確保其穩(wěn)健運行。盡管不同樣態(tài)的系統(tǒng)重要性金融科技公司在風(fēng)險生成、地位取得和規(guī)制重點上存在一定差異，但因其系統(tǒng)重要性地位而予以特殊規(guī)制的總體理念和思路具有一致性。本文試圖在證成系統(tǒng)重要性金融科技公司概念的基礎(chǔ)上，提出一個整體性的規(guī)制框架，為后續(xù)的精細化規(guī)制方案奠定理論和制度基礎(chǔ)。

（一）建立以協(xié)調(diào)性為目標的監(jiān)管體制

當(dāng)前，針對金融科技公司的監(jiān)管框架尚處在逐步構(gòu)建的過程中，多個規(guī)制場域的監(jiān)管權(quán)力之間存在沖突，可能會造成因監(jiān)管重疊和競爭帶來的高昂成本，而監(jiān)管權(quán)力的劃分，也使系統(tǒng)重要性金融科技公司面臨監(jiān)管的內(nèi)在張力?！熬琵堉嗡笔降亩嘀黧w、多目標、多層級監(jiān)管，并不利于集中有效解決系統(tǒng)重要性金融科技公司在整個金融體系中可能存在的系統(tǒng)性風(fēng)險隱患，因此，以協(xié)調(diào)性為目標重構(gòu)系統(tǒng)重要性金融科技公司的監(jiān)管體制殊為必要。

第一，協(xié)調(diào)金融監(jiān)管與技術(shù)監(jiān)管，將技術(shù)監(jiān)管納入金融監(jiān)管框架。金融科技公司并非金融機構(gòu)，不能當(dāng)然地成為金融監(jiān)管部門的監(jiān)管對象，但由于其為金融機構(gòu)提供技術(shù)服務(wù)，甚至直接向消費者提供金融服務(wù)，其業(yè)務(wù)的高度金融化表明，該類公司必然離不開金融監(jiān)管的有效干預(yù)。② 將金融科技公司納入金融監(jiān)管范圍正在形成共識，例如，《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法（修訂草案征求意見稿）》第51 條明確了金融科技公司須遵守監(jiān)管規(guī)定并接受現(xiàn)場檢查。與一般金融科技公司相比，系統(tǒng)重要性金融科技公司提供的金融科技服務(wù)覆蓋面更廣、程度更深、影響更大，在金融市場系統(tǒng)性風(fēng)險生成和傳導(dǎo)中的角色更顯著，因此，對金融監(jiān)管的需求也更強烈。一旦某個金融科技公司具備了系統(tǒng)重要性地位，其金融主體角色要比科技企業(yè)更為突出，對金融穩(wěn)定的影響比對個人信息數(shù)據(jù)安全等個體利益的影響更為重大，故在對其實施監(jiān)管時，應(yīng)當(dāng)將金融安全作為優(yōu)位于網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管目標。為充分實現(xiàn)該目標，有必要以金融監(jiān)管吸收技術(shù)監(jiān)管，實現(xiàn)監(jiān)管權(quán)力的整合①，建立以金融監(jiān)管部門牽頭的監(jiān)管體系，從而確保監(jiān)管沖突的最小化和監(jiān)管效能的最大化。

第二，協(xié)調(diào)風(fēng)險防范與競爭執(zhí)法，以風(fēng)險防范優(yōu)先統(tǒng)籌安全與發(fā)展。嚴格的競爭執(zhí)法有助于維護金融科技行業(yè)的競爭秩序，但市場競爭并不是系統(tǒng)重要性金融科技監(jiān)管面臨的首要問題。一方面，金融科技的應(yīng)用具有較為顯著的邊際效應(yīng)，市場結(jié)構(gòu)的相對集中有利于實現(xiàn)資源集約利用和金融市場有效連通，降低金融市場數(shù)字化的運行成本。已經(jīng)取得系統(tǒng)重要性地位的金融科技公司首先需要克服的不是濫用市場支配地位的沖動，而是提供穩(wěn)定可靠服務(wù)的能力。與妨礙市場競爭所帶來的社會福利減損相比，系統(tǒng)重要性金融科技公司失敗對金融市場的沖擊所致社會成本顯然更高。另一方面，我國金融科技行業(yè)仍處在做大做強階段，尚未在全球范圍內(nèi)取得優(yōu)勢地位，過早地強化反壟斷執(zhí)法并不利于我國金融科技行業(yè)的發(fā)展壯大。根據(jù)“兩害相權(quán)取其輕”的原理，面對具備系統(tǒng)重要性的金融科技公司，有必要在競爭執(zhí)法時正確對待其自然壟斷屬性和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，采取相對包容的監(jiān)管態(tài)度，將監(jiān)管重心放在確保穩(wěn)健運行的風(fēng)險防范上，以實現(xiàn)安全與發(fā)展的有機統(tǒng)一。

第三，對系統(tǒng)重要性金融科技公司實行集中統(tǒng)一監(jiān)管。根據(jù)當(dāng)前的監(jiān)管體制，金融科技公司以地方監(jiān)管為主，只有涉及跨地區(qū)業(yè)務(wù)活動的金融科技公司才會受到國務(wù)院層面的監(jiān)管約束。地方監(jiān)管為主的最大弊端在于，地方保護主義和監(jiān)管能力薄弱雙重作用下的監(jiān)管俘獲和朝底競爭，最終會削弱監(jiān)管效果甚至引發(fā)市場亂象。只有將系統(tǒng)重要性金融科技公司的監(jiān)管提升到中央層面，明確統(tǒng)一的監(jiān)管主體和監(jiān)管標準，地方監(jiān)管機構(gòu)依托屬地優(yōu)勢加強日常監(jiān)督，方能確保監(jiān)管的實際效能。具體而言，在地方金融監(jiān)管部門和工信部門按照常規(guī)金融科技公司監(jiān)管框架實施監(jiān)管的同時，應(yīng)當(dāng)將具備系統(tǒng)重要性的金融科技公司納入系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管框架，由中國人民銀行會同國家金融監(jiān)督管理總局對其進行特殊監(jiān)管，形成中央金融監(jiān)管主導(dǎo)下的監(jiān)管分工協(xié)作。

（二）建立以可靠性為目標的審慎監(jiān)管要求

系統(tǒng)重要性金融科技公司的監(jiān)管目標應(yīng)當(dāng)更側(cè)重于確保安全與可靠，從而盡可能減少因其失敗對整個金融市場的沖擊。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管框架以更高的附加資本要求、杠桿率要求以及更嚴的日常監(jiān)管，確保系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的可靠性，對于構(gòu)建系統(tǒng)重要性金融科技公司的監(jiān)管框架具有顯著的借鑒意義。

第一，明確系統(tǒng)重要性金融科技公司的識別標準。從整體看，規(guī)模性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性和可替代性是系統(tǒng)重要性的基本評估標準。然而，與系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)相比，系統(tǒng)重要性金融科技公司有不同的風(fēng)險生成邏輯，對其系統(tǒng)重要性進行評估的重點并不在于資產(chǎn)規(guī)模，而在于客戶規(guī)模和業(yè)務(wù)規(guī)模以及金融體系對其技術(shù)的依賴程度。加上金融科技公司存在不同樣態(tài)，不能簡單套用系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的評估標準對其系統(tǒng)重要性進行判斷，而是應(yīng)當(dāng)關(guān)注技術(shù)的關(guān)聯(lián)性和規(guī)模的結(jié)構(gòu)性。因此，評估識別系統(tǒng)重要性金融科技公司宜參考以下標準：（1）客戶規(guī)模，即使用該金融科技公司技術(shù)服務(wù)的金融機構(gòu)數(shù)量在特定金融行業(yè)中的金融機構(gòu)總量中的比重。如果該比重較高，說明該金融科技公司覆蓋了相當(dāng)規(guī)模的金融機構(gòu)客戶，金融行業(yè)對其具有較強的依賴性，在一定程度上也產(chǎn)生了高度的關(guān)聯(lián)性和不可替代性，其系統(tǒng)重要性更強。（2）業(yè)務(wù)規(guī)模，即依托該金融科技公司技術(shù)服務(wù)管理資產(chǎn)余額在特定金融行業(yè)管理資產(chǎn)總額中的比重。如果該比重過高，則說明該金融科技公司的技術(shù)服務(wù)覆蓋了相當(dāng)規(guī)模的金融業(yè)務(wù)，涉及的金融資產(chǎn)規(guī)模巨大，其系統(tǒng)重要性更強。（3）技術(shù)依賴度，即該金融科技公司所提供技術(shù)服務(wù)的排他性程度。如果各類金融機構(gòu)和金融消費者在該金融科技公司之外并無更多可能的選擇，以至于該金融科技公司的技術(shù)服務(wù)成為金融市場關(guān)鍵底層技術(shù)，則毫無疑問具備系統(tǒng)重要性。另外需要注意的是，由于許多金融科技公司并非以單一組織體而是平臺生態(tài)圈的形態(tài)存在，對系統(tǒng)重要性金融科技公司進行識別時，有必要超越單一機構(gòu)或簡單的股權(quán)關(guān)聯(lián)①，而是要充分考慮金融科技行業(yè)的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)和技術(shù)關(guān)聯(lián)，按照“實質(zhì)重于形式”的標準進行穿透識別。

第二，完善以技術(shù)服務(wù)穩(wěn)定性為中心的監(jiān)管框架。與系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管以流動性和償付能力為中心的審慎監(jiān)管框架相比，系統(tǒng)重要性金融科技公司的監(jiān)管不僅需要關(guān)注其自身的穩(wěn)健運行，更要關(guān)注其運營技術(shù)的穩(wěn)定性。一方面，系統(tǒng)重要性金融科技公司需要維持充足的資本，以合理的資本充足率和杠桿率要求確保其不至于因資金短缺或資不抵債而出現(xiàn)破產(chǎn)風(fēng)險，進而造成金融科技公司的技術(shù)服務(wù)中斷。因此，監(jiān)管部門需要對系統(tǒng)重要性金融科技公司設(shè)置更加嚴格的市場準入標準，建立更高的資本金要求，并合理限定其負債率和流動比率，確保其財務(wù)狀況保持在健康水平之上。另一方面，系統(tǒng)重要性金融科技公司需要審慎地提供技術(shù)服務(wù)，嚴格按照相關(guān)標準和要求確保數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡(luò)安全，防止因數(shù)據(jù)泄露、網(wǎng)絡(luò)癱瘓、數(shù)據(jù)篡改、網(wǎng)絡(luò)攻擊、算法漏洞等造成金融活動中的風(fēng)險，為金融市場提供安全、穩(wěn)定且持續(xù)的技術(shù)服務(wù)。對此，監(jiān)管部門需要針對系統(tǒng)重要性金融科技公司構(gòu)建更為嚴格的技術(shù)合規(guī)、數(shù)據(jù)合規(guī)、網(wǎng)絡(luò)安全合規(guī)的附加要求，建立更加常態(tài)化、更高頻次的現(xiàn)場檢查機制，確保系統(tǒng)重要性金融科技公司的技術(shù)服務(wù)更加安全和穩(wěn)定。

第三，優(yōu)化系統(tǒng)重要性金融科技公司的治理結(jié)構(gòu)。具備系統(tǒng)重要性的金融科技公司不再僅僅作為一般的商事主體提供金融科技技術(shù)服務(wù)，而是因其對金融安全的重要影響而具有一定的公共屬性，因此，不能再按一般商事公司的標準約束其內(nèi)部治理，而是要以更高標準予以優(yōu)化，防范利益沖突和內(nèi)部人控制。具體而言，要完善透明高效的公司治理架構(gòu)，進一步明確股東會、董事會、監(jiān)事會和管理層之間的權(quán)責(zé)劃分，防止創(chuàng)始人或主要股東在公司治理中的過度控制，同時，建立系統(tǒng)重要性金融科技公司的董監(jiān)高任職資格許可制度，強調(diào)董監(jiān)高金融能力和技術(shù)能力的勝任性;設(shè)立風(fēng)險管理委員會，評估系統(tǒng)重要性金融科技公司運行中的各類風(fēng)險因素，建立和落實系統(tǒng)性風(fēng)險管理目標，制定風(fēng)險防控的管理措施和監(jiān)督落實機制;探索特別管理股制度，引入國有資本或重要金融機構(gòu)參股系統(tǒng)重要性金融科技公司，并賦予其在關(guān)鍵重要事項中的否決權(quán)，利用公司治理機制加強對系統(tǒng)重要性金融科技公司的約束;建立強制性的外部董事制度，要求系統(tǒng)重要性金融科技公司的董事會中有不少于1/3 的外部董事，借助外部董事的獨立地位和專業(yè)素養(yǎng)，確保決策的科學(xué)性與客觀性。

第三，加強系統(tǒng)重要性金融科技公司的透明度與審計要求。保持相對的透明度并接受外部審計，能對系統(tǒng)重要性金融科技公司實現(xiàn)有效的外部約束。① 透明度要求系統(tǒng)重要性金融科技公司向公眾披露必要的信息，審計則要求委托中立的專業(yè)第三方對系統(tǒng)重要性金融科技公司的運行狀況進行評估和驗證。具體而言，系統(tǒng)重要性金融科技公司的財務(wù)報告需要接受強制審計并公開披露，以確保監(jiān)管部門和社會公眾充分知悉系統(tǒng)重要性金融科技公司的真實財務(wù)狀況，從而評估其經(jīng)營的穩(wěn)健程度與風(fēng)險水平，并以此形成有效的監(jiān)督和約束。同時，系統(tǒng)重要性金融科技公司所提供金融科技技術(shù)服務(wù)的技術(shù)邏輯與架構(gòu)、算法、數(shù)據(jù)處理流程與規(guī)則等，需要在平衡商業(yè)秘密保護和用戶知情權(quán)的基礎(chǔ)上進行適當(dāng)披露與解釋。例如，對于金融科技的關(guān)鍵算法，要按照算法透明度的要求進行解釋、備案和審計，從而在一定程度上確保算法可信②，并且能夠通過算法的影響性評估實現(xiàn)對安全性的維護。③

（三）建立以可承受性為目標的風(fēng)險處置機制

為了降低系統(tǒng)重要性金融科技公司失敗給金融體系造成的沖擊和損害，有必要將其失敗風(fēng)險的負外部性控制在可承受的范圍內(nèi)，未雨綢繆地應(yīng)對可能出現(xiàn)的最壞情形。因此，以可承受性為目標，建立系統(tǒng)重要性金融科技公司的風(fēng)險處置機制，即便發(fā)生系統(tǒng)重要性金融科技公司失敗的“黑天鵝”事件，整個金融市場面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險也能夠得到有效處置和吸收，避免風(fēng)險擴散導(dǎo)致整個金融市場崩潰。

第一，建立系統(tǒng)重要性金融科技公司的壓力測試機制。監(jiān)管部門應(yīng)定期針對系統(tǒng)重要性金融科技公司進行壓力測試，評估其在遭遇極端財務(wù)危機、技術(shù)癱瘓、運行崩潰等情形時繼續(xù)維持運行的能力。④ 作為一種極端風(fēng)險模擬，壓力測試能夠在未發(fā)生實際風(fēng)險的情況下評估系統(tǒng)重要性金融科技公司失敗以及金融科技服務(wù)中斷給金融體系造成的沖擊程度以及危害后果，從而提前識別風(fēng)險點以及風(fēng)險傳導(dǎo)路線，為風(fēng)險實際發(fā)生后的處置提供參考。更為重要的是，壓力測試結(jié)果能夠為避免風(fēng)險的實際發(fā)生提供警示，監(jiān)管部門可以根據(jù)壓力測試結(jié)果對系統(tǒng)重要性金融科技公司提出額外監(jiān)管要求或采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，實現(xiàn)查漏補缺，堵住風(fēng)險源頭以及風(fēng)險擴散的關(guān)鍵節(jié)點。

第二，建立系統(tǒng)重要性金融科技公司的服務(wù)替代機制。雖然系統(tǒng)重要性金融科技公司具有較強的不可替代性，但當(dāng)其技術(shù)服務(wù)中斷或者系統(tǒng)崩潰時，只有及時實施服務(wù)替代方案，才能盡可能維持技術(shù)服務(wù)的連續(xù)性，將因此給金融市場穩(wěn)定運行造成的沖擊降至最低。一方面，可以要求金融機構(gòu)在使用金融科技公司的技術(shù)服務(wù)時確定備用服務(wù)商。在未發(fā)生風(fēng)險事件時，備用服務(wù)商并不向金融機構(gòu)提供技術(shù)服務(wù)，但須做好隨時提供服務(wù)的準備，金融科技公司與備用服務(wù)商之間應(yīng)制定接續(xù)服務(wù)的預(yù)案。另一方面，系統(tǒng)重要性金融科技公司所提供的技術(shù)服務(wù)應(yīng)符合連通性和互操作性的技術(shù)要求，以便備用服務(wù)商能夠以最低成本、最快時間恢復(fù)提供備用技術(shù)服務(wù)。① 當(dāng)這些技術(shù)服務(wù)具備連通性和互操作性時，備用服務(wù)商將可以在現(xiàn)有癱瘓或中斷的技術(shù)設(shè)施軟硬件的基礎(chǔ)上盡快恢復(fù)運行，從而減少對正常金融活動的沖擊。

第三，引入系統(tǒng)重要性金融科技公司的“生前遺囑”制度。次貸危機后，美國《多德-弗蘭克法案》要求系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)制定恢復(fù)與處置計劃，也稱“生前遺囑”，意在使其在遭遇經(jīng)營困難時能及時有效地采取既定措施，降低對金融市場的不利影響。② 系統(tǒng)重要性金融科技公司由于自身經(jīng)營出現(xiàn)困境而難以繼續(xù)提供技術(shù)服務(wù)時，資產(chǎn)處置和業(yè)務(wù)移交都需要經(jīng)過較長的磋商談判過程，引入“生前遺囑”制度，提前就出現(xiàn)危機后的資本充實、資產(chǎn)處置等事項進行安排，有助于降低經(jīng)營失敗給金融市場帶來的巨大沖擊。具體可以探索：（1）明確主要股東的資本補充義務(wù)，即當(dāng)系統(tǒng)重要性金融科技公司出現(xiàn)流動性短缺或資本不足的情形時，主要股東應(yīng)負有向公司補充出資的義務(wù)，這種安排在金融機構(gòu)、金融控股公司的股權(quán)管理規(guī)范中已有實踐。③ 要求主要股東作出資本補足的承諾，有助于讓系統(tǒng)重要性金融科技公司及時補充資本，及時從困境中恢復(fù)正常經(jīng)營，確保業(yè)務(wù)的持續(xù)性。（2）制定資產(chǎn)和業(yè)務(wù)處置預(yù)案，即系統(tǒng)重要性金融科技公司應(yīng)預(yù)先制定主要資產(chǎn)和業(yè)務(wù)的剝離方案及交易條件，以便出現(xiàn)危機時能夠無需冗長的交易方案制定和審批程序，及時完成核心業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)移，避免長時間的不確定性影響金融市場活動的有序進行。

五、結(jié)語

隨著金融科技日益廣泛且深入的應(yīng)用，金融科技公司開始間接或直接參與金融體系運行，成為新興的金融市場主體。在發(fā)展過程中，有些金融科技巨頭可能會取得區(qū)別于普通金融科技公司的系統(tǒng)重要性地位，一旦其技術(shù)失靈、業(yè)務(wù)失靈或經(jīng)營失敗，將會給整個金融市場帶來巨大的系統(tǒng)性沖擊，嚴重威脅金融穩(wěn)定。充分認識到這類金融科技公司的特殊地位和潛在風(fēng)險，結(jié)合系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管經(jīng)驗和金融科技公司的運行特征，有效識別系統(tǒng)重要性金融科技公司并對其進行特殊規(guī)制，對于防范金融科技時代的系統(tǒng)性風(fēng)險，維護金融安全與穩(wěn)定具有重要意義。因此，有必要在一般金融科技公司監(jiān)管框架的基礎(chǔ)上，針對系統(tǒng)重要性金融科技公司進行差異化監(jiān)管，統(tǒng)合金融監(jiān)管、數(shù)據(jù)治理、網(wǎng)絡(luò)安全和競爭執(zhí)法等不同場域的理念與措施，參考系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管經(jīng)驗，建立以協(xié)調(diào)性為目標的監(jiān)管體制、以可靠性為目標的審慎監(jiān)管體系、以可承受性為目標的風(fēng)險處置機制，科學(xué)構(gòu)建系統(tǒng)重要性金融科技公司的規(guī)制方案。

本文責(zé)任編輯：邵海