風(fēng)險社會條件下行政追償模式的解析與完善

關(guān)鍵詞：行政追償;國家賠償;風(fēng)險歸責(zé);雙階層責(zé)任分配體系;責(zé)任再分配權(quán)

中圖分類號：DF31 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/ j. issn.1001-2397.2024.01.05 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

一、問題緣起：行政追償比例為何偏低

《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）第十四條規(guī)定：“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。對有故意或者重大過失的責(zé)任人員，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任?！痹摲l所規(guī)定的行政追償制度自1994 年被確立原則性規(guī)定以來，有部分地方政府規(guī)章依據(jù)該法及相關(guān)法律制定了實(shí)施辦法，如2021 年12 月13 日浙江省杭州市人民政府令第332 號公布的《杭州市行政賠償和追償辦法》。但無論是從法律規(guī)范的具體化進(jìn)程還是實(shí)踐中的運(yùn)行情況來看，在國家賠償后的追償占比明顯偏低。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，在統(tǒng)計期內(nèi)追償僅占決定賠償案件的1. 78%。① 行政追償比例偏低成為理論和實(shí)踐共通的“痛點(diǎn)”。

制度價值層面的質(zhì)疑是啟動追償?shù)闹饕魬?zhàn)。但如今，隨著法治政府建設(shè)的推進(jìn)和國家賠償責(zé)任的轉(zhuǎn)型，行政追償?shù)闹贫葍r值和現(xiàn)實(shí)需求逐漸凸顯?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020-2025 年）》提出建設(shè)嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系;《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025 年）》以專章規(guī)定健全行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系，形成監(jiān)督合力，確保對行政權(quán)力制約和監(jiān)督全覆蓋、無盲區(qū)。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)范，目前對于行政公務(wù)人員的問責(zé)機(jī)制包括行政追償、政務(wù)處分、黨紀(jì)處分和刑事責(zé)任，各問責(zé)機(jī)制應(yīng)當(dāng)形成協(xié)同互補(bǔ)的聯(lián)動體系。與其他問責(zé)機(jī)制相比，行政追償?shù)奶厥庑栽谟趯κ碌谋O(jiān)督與對人的監(jiān)督緊密結(jié)合，在內(nèi)外法律關(guān)系之間往返流轉(zhuǎn)，其問責(zé)線索來源于國家賠償案件，從每一則具體案件中構(gòu)建反腐堤壩、防微杜漸;其問責(zé)重點(diǎn)聚焦于主觀過錯，依托可查詢、可回溯的行政責(zé)任制，對外部行政行為進(jìn)行重構(gòu)，深入“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部、行政職權(quán)的細(xì)節(jié)、行政行為的末端”②，克服外部行政行為控制所存在的被動性和間接性弊端;其問責(zé)效果付諸經(jīng)濟(jì)性手段，彌補(bǔ)精神性懲戒的局限性，成為人員監(jiān)督體系不可缺少的組成部分。

行政法學(xué)界對行政追償制度持續(xù)關(guān)注。在2010 年《國家賠償法》修訂前后，學(xué)界對此討論頗多，關(guān)于該項(xiàng)制度實(shí)施的阻礙性因素主要有以下五個方面：一是目前主要有《國家賠償法》第十六條和《國家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例》第十二條的抽象規(guī)定，具體的實(shí)體和程序性規(guī)范缺失，導(dǎo)致實(shí)踐中缺乏可操作性;③二是歸咎于同體問責(zé)機(jī)制和“情境中心主義”下的心理阻卻因素，行政追償主體缺乏追償動機(jī);④三是行政上的處分和刑事責(zé)任作為替代性措施的運(yùn)用在一定程度上替代了行政追償責(zé)任的落實(shí);⑤四是追償行政責(zé)任制度不清晰帶來的責(zé)任虛化狀態(tài)導(dǎo)致追償難;⑥五是公務(wù)員待遇相對較低導(dǎo)致承擔(dān)能力有限，追償實(shí)效甚微，甚至引發(fā)負(fù)面效應(yīng)。⑦ 其中第一種觀點(diǎn)實(shí)為制度實(shí)施不力的結(jié)果而非原因。第二、三種觀點(diǎn)屬于對行政追償制度與其他監(jiān)督機(jī)制的關(guān)系認(rèn)識不足，根本上是對行政追償?shù)臋?quán)力性質(zhì)和運(yùn)行機(jī)理存在認(rèn)識誤區(qū)，忽視了追償與國家賠償?shù)穆?lián)結(jié)關(guān)系。第四、五種觀點(diǎn)關(guān)注制度運(yùn)行障礙和可能帶來的風(fēng)險，是后續(xù)制度建構(gòu)所需解決的問題。

總體而言，目前關(guān)于行政追償?shù)奶接懼皇亲裱白呦氯ァ钡倪壿?，探討追償?quán)行使的具體適用規(guī)則，未曾正本清源、“回過頭”解決理論認(rèn)知層面的誤解，才導(dǎo)致制度建構(gòu)始終處于糾結(jié)和擰巴的過程中，這也是雖有大量專題研討會和期刊專欄研討追償問題卻只是微泛漣漪，沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的根本原因。

基于此，本文聚焦行政追償?shù)幕A(chǔ)理論，嘗試從國家賠償與行政追償?shù)睦碚撽P(guān)聯(lián)中探尋追償原理，以國家賠償?shù)呢?zé)任性質(zhì)為視角，歸納分析兩種典型的追償理論模型，以風(fēng)險歸責(zé)為統(tǒng)合樞紐，融貫國家賠償與追償?shù)碾p階層責(zé)任分配體系。在此基礎(chǔ)上，廓清行政追償?shù)臋?quán)力屬性和構(gòu)造邏輯，以期從根本上夯實(shí)行政追償制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)，為制度的發(fā)展錨定理論之基。

二、國家賠償視域下的追償模式比較

在國家賠償法立法之初，立法機(jī)關(guān)就設(shè)計了在國家賠償之后對相關(guān)責(zé)任人的追償追責(zé)機(jī)制，然而，在20 多年的法律實(shí)踐中，追償?shù)倪m用率偏低。因此，有必要探究國家賠償與追償?shù)年P(guān)聯(lián)性，從而建構(gòu)有效的實(shí)施機(jī)制。

（一）國家賠償與追償?shù)碾p階層責(zé)任分配格局

國家賠償和追償發(fā)生在不同的主體之間，前者是國家與受害人之間的外部關(guān)系，而后者是國家與其公務(wù)人員之間的內(nèi)部關(guān)系，內(nèi)外關(guān)系屬性決定了不同的行為邏輯和價值考量，同時基于價值交互的需求形成雙階層責(zé)任分配格局。

1. 國家承擔(dān)賠償責(zé)任的價值取向

國家承擔(dān)賠償責(zé)任本質(zhì)上是分配正義的體現(xiàn)，因其脫離以過錯為核心的主觀倫理基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)而依托客觀經(jīng)濟(jì)理性、權(quán)衡多方主體利益以實(shí)現(xiàn)對受害人的救濟(jì)，因而國家賠償法具有作為“有限的損失填補(bǔ)法”的屬性。

《國家賠償法》第一條規(guī)定：制定本法的目的在于“保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償?shù)臋?quán)利”，以及“促進(jìn)國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，即救濟(jì)和監(jiān)督的雙重立法目的。這兩種立法目的之間應(yīng)當(dāng)具有主次關(guān)系，權(quán)利救濟(jì)是首要目的和根本目的，監(jiān)督和預(yù)防違法是其產(chǎn)生的間接效果，也是立法目的之一。① 分析國家賠償?shù)臉?gòu)成要件可以發(fā)現(xiàn)，無論是職務(wù)行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)，還是歸責(zé)原則的設(shè)定，實(shí)際上都體現(xiàn)了“救濟(jì)”的需求。一方面，職務(wù)行為的判斷決定了受害人尋求救濟(jì)的路徑。因?yàn)榕袛喙珓?wù)員的對外執(zhí)法行為屬于職務(wù)行為還是個人行為，決定了受害人與行為人之間的法律關(guān)系屬性，從而決定受害人的求償對象及求償程序，即究竟是提起國家賠償之訴還是民事侵權(quán)之訴。很明顯，受害人申請國家賠償是救濟(jì)的合理路徑，因?yàn)闊o論是從證明責(zé)任負(fù)擔(dān)還是經(jīng)濟(jì)賠付能力上都需要更好地滿足保障性制度需求。而實(shí)際上，公務(wù)員行為性質(zhì)的判斷本身具有某種模糊性，因?yàn)閭€人在獲得“公務(wù)員”身份的同時，也保留著“公民”的身份②，這就導(dǎo)致某種情況下，公務(wù)員的行為具有職務(wù)因素和個人因素，兩者相互滲透難以完全界分。③ 當(dāng)然，從制度層面，職務(wù)行為與非職務(wù)行為的界限是明晰的，只是現(xiàn)實(shí)層面的區(qū)別有時存在疑難之處。為了更大程度地保障受害人救濟(jì)權(quán)，實(shí)踐中當(dāng)公務(wù)員的行為具備職務(wù)行為的外觀且受害人盡到了合理的注意義務(wù)，則傾向于初步認(rèn)定為職務(wù)行為，適用國家賠償程序。當(dāng)然，如果事實(shí)證明不屬于職務(wù)行為，則不應(yīng)適用國家賠償。

另一方面，國家賠償歸責(zé)原則體現(xiàn)了受害人取得國家賠償?shù)呢?zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與民事侵權(quán)賠償歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)有某種差異。國家賠償?shù)臍w責(zé)原則從最初遵循民事侵權(quán)賠償規(guī)則而適用過錯歸責(zé)，到1994 年《國家賠償法》出臺以來的違法歸責(zé)制度，再到2010 年《國家賠償法》修訂所形成的違法歸責(zé)與結(jié)果歸責(zé)并行的多元?dú)w責(zé)體系，體現(xiàn)了國家賠償?shù)姆秶鷿u次擴(kuò)展，國家賠償和補(bǔ)償逐漸融合，愈發(fā)凸顯出國家賠償關(guān)注結(jié)果層面的救濟(jì)，在一定程度上弱化違法性和過錯要件。因?yàn)楦咝У木葷?jì)模式并不首先對復(fù)雜的原因力和過錯進(jìn)行歸責(zé)分析，而是依法由國家財政先行支付全部賠償費(fèi)用，后續(xù)再根據(jù)情況進(jìn)行責(zé)任的再分配。

2. 追償階段的價值再現(xiàn)與責(zé)任再分配

國家賠償價值取向的局限性決定了責(zé)任分配的階段性，國家賠償并不排斥追償，也不必然引起追償，兩者是職務(wù)侵權(quán)賠償責(zé)任分配的不同階段。因?yàn)閲沂欠裣蚴芎θ速r償以實(shí)現(xiàn)其救濟(jì)權(quán)，與內(nèi)部行政追償是兩個層面的問題，是在內(nèi)外法律關(guān)系中依不同的價值考量因素作出的決定，并不具有直接的因果關(guān)系，國家向受害人承擔(dān)國家賠償責(zé)任的現(xiàn)實(shí)考量不得作為國家為公務(wù)員免責(zé)的理由。

國家賠償與追償具有不同的觀察視角和價值取向，兩種價值需求各司其職、相互配合，構(gòu)成“雙階層”責(zé)任分配體系。具體而言，侵權(quán)責(zé)任理論存在兩種視角：外部視角和內(nèi)部視角。損失填補(bǔ)和違法預(yù)防體現(xiàn)外部視角，當(dāng)事人之間的個別正義則體現(xiàn)內(nèi)部視角范式。① 從國家賠償責(zé)任外部視角看，該責(zé)任承擔(dān)具有國家解決社會問題的公共政策屬性，著眼于多項(xiàng)價值追求，如效率、損失分配的最優(yōu)化等。因此，在國家賠償責(zé)任的認(rèn)定中采用了“非理性無限連帶責(zé)任”即“深口袋理論” （Deep PocketTheory）——誰最有能力承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償，就由誰來承擔(dān)責(zé)任，而不問錯在何方。而行政追償面向內(nèi)部行政關(guān)系，即公務(wù)員與國家之間的關(guān)系。與國家賠償階段側(cè)重經(jīng)濟(jì)理性不同，行政追償關(guān)注內(nèi)部主體之間的個別正義而非普遍正義，意欲在純粹功利主義之外關(guān)注侵權(quán)責(zé)任的道德哲學(xué)根基，即過錯、原因力所構(gòu)成的主觀倫理基礎(chǔ)。

因此，行政追償本質(zhì)上是矯正正義的體現(xiàn)，即“矯正被顛覆的平衡”。② 行政追償重新考慮國家賠償階段未予足夠關(guān)注的主觀過錯因素，矯正其中為救濟(jì)效率所作權(quán)宜之計可能存在的利益失衡問題，將負(fù)擔(dān)回歸真正的責(zé)任主體，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會公平正義。

（二）兩種理論模型的分析：以責(zé)任性質(zhì)為視角

國家賠償與追償在權(quán)利救濟(jì)和責(zé)任分配方面各司其職卻又緊密配合，尤其是在責(zé)任歸屬方面形成了雙階層的責(zé)任分配格局，分階段實(shí)現(xiàn)三方主體之間的利益平衡。因此，有必要在整體視域下對兩個階段、三方主體予以系統(tǒng)性分析。國家賠償是追償?shù)那疤嵝灾贫?，但追償也會反過來影響國家賠償?shù)慕缍ā＠?，國家賠償責(zé)任是自己責(zé)任還是代位責(zé)任基本上繞不開對追償性質(zhì)的探討。因此，下文嘗試以國家賠償?shù)呢?zé)任性質(zhì)為視角，構(gòu)建自己責(zé)任說和代位責(zé)任說下的追償理論模型，探討其本質(zhì)分歧，并在國家賠償和追償?shù)耐盗鬓D(zhuǎn)中檢視兩種模型各自存在的弊端。

國家賠償責(zé)任的性質(zhì)早在1986 年國家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)侵權(quán)責(zé)任確立時便引發(fā)了學(xué)界的熱烈討論。在1994 年《國家賠償法》制定前后，行政法學(xué)界主流觀點(diǎn)對國家賠償責(zé)任的性質(zhì)采用國家“自己責(zé)任說”，但“代位責(zé)任說”也有一席之地，“自己責(zé)任說”自身尚存體系融貫性不足的嫌疑。目前，在《國家賠償法》待修訂之際，有學(xué)者提出，“代位責(zé)任說、自己責(zé)任說以及他們的理論變體，在本質(zhì)上是解釋論而非規(guī)范論……不存在放之四海而皆準(zhǔn)的答案”。① 本文深感贊同。這是因?yàn)?，?dāng)出現(xiàn)新的制度元素，抑或制度價值目標(biāo)調(diào)整之時，解釋論也需要隨機(jī)應(yīng)變。

1. “代位責(zé)任說”下的追償模型及其局限性（見圖1）

從域外行政法的發(fā)展來看，各國最初都將公務(wù)人員行使公權(quán)力損害私人利益所產(chǎn)生的法律關(guān)系定位為民事賠償責(zé)任，由公務(wù)員個人承擔(dān)全部賠償責(zé)任，即持“國家無責(zé)任說”。但考慮到公務(wù)人員個人財產(chǎn)有限，應(yīng)適當(dāng)分散職務(wù)履行風(fēng)險，同時為確保行政相對人及時獲得賠償，便決定由國家代替公務(wù)員先行賠償，再向有責(zé)任的公務(wù)人員追償②，此即1986 年《中華人民共和國民法通則》確立職務(wù)侵權(quán)責(zé)任以來最先提出的國家“代位責(zé)任說”。③

目前，“代位責(zé)任說”主要面臨以下質(zhì)疑：（1）國家代位承擔(dān)賠償責(zé)任，并不排除公務(wù)員對受害人直接賠償?shù)倪壿嬁赡苄?，但最高人民法院有關(guān)司法解釋明確排除公務(wù)員個人承擔(dān)民事賠償責(zé)任的情形④，國家是國家賠償責(zé)任的主體，“代位責(zé)任說”難以解釋現(xiàn)狀;（2）“代位責(zé)任說”以公務(wù)員職務(wù)侵權(quán)責(zé)任的成立為前提，無法解釋個人無過錯或責(zé)任豁免但客觀上造成損害的國家賠償情形。本文認(rèn)為，以上兩點(diǎn)質(zhì)疑并不成立。關(guān)于第一點(diǎn)質(zhì)疑，個人直接承擔(dān)責(zé)任是一種理論上的邏輯可能性，無論實(shí)踐中作何選擇都在可解釋的范圍內(nèi)。① 關(guān)于第二點(diǎn)，實(shí)行個人無過錯或責(zé)任豁免是因?yàn)閭€人侵權(quán)責(zé)任本就存在過錯歸責(zé)和無過錯歸責(zé)情形。

但是，“代位責(zé)任說”仍然存在以下弊端：（1）從受害人權(quán)益保護(hù)的角度來看，代位責(zé)任以個人責(zé)任的成立為邏輯前提，受害人提出賠償請求首先應(yīng)當(dāng)達(dá)到公務(wù)員個人侵權(quán)責(zé)任的證明標(biāo)準(zhǔn)，這無疑增加了受害人的舉證負(fù)擔(dān)，不利于救濟(jì)權(quán)的實(shí)現(xiàn);（2）從公務(wù)員的角度來看，代位責(zé)任說意味著職務(wù)侵權(quán)責(zé)任本應(yīng)全部歸屬個人，只是出于現(xiàn)實(shí)考慮代為履行后再予追償，理論上責(zé)任完全屬于公務(wù)人員，這大大增加了職務(wù)風(fēng)險，不利于保護(hù)履職積極性;（3）代位責(zé)任意味著行政機(jī)關(guān)無責(zé)任，這忽略了行政機(jī)關(guān)在不當(dāng)任用和監(jiān)督管理方面的責(zé)任，以及授權(quán)所固有的危險責(zé)任;（4）公務(wù)活動不可避免地具有違法行使的風(fēng)險，即使謹(jǐn)慎無過錯也極易造成損害，這是為公共利益或全社會進(jìn)步發(fā)展所付出的代價，應(yīng)當(dāng)由利益的享有者即全體社會成員承擔(dān)，全部歸屬于公務(wù)人員違背了公平負(fù)擔(dān)和平等原則。

由于國家賠償以救濟(jì)為主要目的，其中的救濟(jì)效率問題便成為“代位責(zé)任說”的最大“軟肋”，因?yàn)樾姓Y(jié)構(gòu)復(fù)雜、分工細(xì)致，要求知識、信息、能力都處于結(jié)構(gòu)性弱勢地位的受害人舉證無合理性，這也是“代位責(zé)任說”未被立法所采納的根本原因。

2. “自己責(zé)任說”下的追償模型及其局限性（見圖2）

“自己責(zé)任說”認(rèn)為，基于國家與公務(wù)員之間的授權(quán)代理關(guān)系，職務(wù)行為以行政機(jī)關(guān)名義進(jìn)行，公務(wù)人員在履行職務(wù)中并不具有獨(dú)立的行政主體資格，不能與外部主體直接發(fā)生法律關(guān)系，因此，行政公務(wù)人員在公務(wù)活動中實(shí)施的侵權(quán)行為，其責(zé)任直接歸屬于國家。在此基礎(chǔ)上，追償權(quán)則通常被理解為對公務(wù)員履職瑕疵的內(nèi)部懲戒權(quán)或制裁權(quán)。②

從理論融貫性角度來看，“自己責(zé)任說”將追償理解為內(nèi)部懲戒行為，認(rèn)為責(zé)令其支付的賠償費(fèi)用不是對前一階段賠償責(zé)任的承接，而只是出于履職瑕疵所承擔(dān)的內(nèi)部行政責(zé)任，人為地割裂了責(zé)任“鏈條”。而且此種解釋會帶來一系列的制度調(diào)適或認(rèn)知成本。一方面，將追償理解為內(nèi)部懲罰性賠償，并未正確解讀法律文本含義。另一方面，將追償權(quán)理解為懲戒權(quán)，改變了追償制度的整體架構(gòu)和目標(biāo)取向。最明顯的一點(diǎn)是，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第13 條的規(guī)定，對于行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟，人民法院不予受理。如果認(rèn)為行政追償是行使內(nèi)部懲戒權(quán)，則導(dǎo)致追償決定不可訴，這顯然不利于被追償人財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

三、追償模式創(chuàng)新：風(fēng)險歸責(zé)下的組織責(zé)任

（一）跳出自己責(zé)任與代位責(zé)任的視角

兩種理論模型始終無法圓滿解決問題的根本原因在于該命題本身存在缺陷。一方面，該命題的思考框架被限于自然人侵權(quán)的窠臼。自己責(zé)任與代位責(zé)任之爭本質(zhì)上是關(guān)于責(zé)任人與行為人是否同一的問題，但根本上沒有脫離自然人侵權(quán)和過錯責(zé)任的框架，忽視現(xiàn)代侵權(quán)法主體原型的變遷，無法實(shí)現(xiàn)從組織體角度考慮責(zé)任歸屬的視角轉(zhuǎn)換。另一方面，將該命題放在國家賠償與追償?shù)穆?lián)動體系下來看，具有方向偏離的缺陷。因?yàn)樽约贺?zé)任與代位責(zé)任討論的是賠償責(zé)任的真正歸屬，此乃追償階段所要考慮的問題，國家賠償只是為實(shí)現(xiàn)外部救濟(jì)所進(jìn)行的責(zé)任的階段性分配，是一種中間責(zé)任，無法也無必要界定最終的責(zé)任歸屬。

其一，國家賠償法是有限的損失填補(bǔ)法而非責(zé)任歸屬法，內(nèi)部責(zé)任歸屬研究過錯程度和原因力，并非國家賠償階段所要考慮的問題?！皣屹r償責(zé)任不僅是一個法律問題，同時也是一個政策選擇問題”①，受害人針對職務(wù)侵權(quán)行為提起賠償請求，由國家還是公務(wù)員承擔(dān)責(zé)任、責(zé)任的構(gòu)成要件，尤其是適用何種歸責(zé)原則、舉證方式等等，都是政策選擇的結(jié)果，是各國根據(jù)所處的發(fā)展階段和各自的政治、經(jīng)濟(jì)和文化因素所作出的制度安排。國家賠償從無到有并逐步擴(kuò)大范圍的歷史演進(jìn)過程，展現(xiàn)了不同社會階段尤其是國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和文化背景對國家賠償制度的決定性影響。

其二，國家賠償與追償各司其職，責(zé)任的歸屬將分階段解決，在國家賠償階段界定絕對的有責(zé)和絕對的無責(zé)都是武斷且不切實(shí)際的，企圖將責(zé)任分配予以一次性解決，可能導(dǎo)致多元利益之間的厚此薄彼。一方面，國家需要就自身的組織活動風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任，不能簡單地將其轉(zhuǎn)嫁給組織成員，此乃《國家賠償法》的起點(diǎn)，因此，一般情況下國家賠償是自己責(zé)任，即責(zé)任的最終歸屬為組織體，但這只限于輕過失狀態(tài)，公務(wù)人員的輕過失在組織過失面前可以忽略不計。但當(dāng)公務(wù)人員存在故意或重大過失，便不再能夠蔭蔽于組織背后，而是產(chǎn)生獨(dú)立的侵權(quán)責(zé)任，此時一般允許受害人直接向公務(wù)人員求償，或要求國家與個人承擔(dān)連帶責(zé)任。而在我國，這兩種情況統(tǒng)歸國家賠償，即不論公務(wù)人員的主觀過錯，只要產(chǎn)生違法損害結(jié)果，國家先行承擔(dān)全部賠償責(zé)任?？梢?，我國國家賠償責(zé)任實(shí)際上包含自己責(zé)任、代位責(zé)任及自己責(zé)任與代位責(zé)任的混合體三種結(jié)構(gòu)形態(tài)，將其簡單界定為自己責(zé)任抑或代位責(zé)任都是以偏概全。

綜上，應(yīng)當(dāng)跳出“自己責(zé)任說”與“代位責(zé)任說”的視角，在國家賠償階段，兩者不應(yīng)該是非此即彼的、排他的，而是可以相互共存、彼此支持的。

（二）引入風(fēng)險歸責(zé)下的組織責(zé)任理論

既然在國家賠償階段不適宜確定最終責(zé)任歸屬，則應(yīng)當(dāng)跳出自己責(zé)任與代位責(zé)任之爭，以一個避開責(zé)任歸屬的歸責(zé)依據(jù)構(gòu)建國家賠償理論基礎(chǔ)。民法中侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則有三種：過錯歸責(zé)、誘因歸責(zé)和風(fēng)險歸責(zé)。① 受民法上危險責(zé)任的啟發(fā)，有學(xué)者提出了“公法上的危險責(zé)任”，跳出違法與過錯對國家賠償?shù)南薅?，從而在理論融貫性上容納了國家賠償與補(bǔ)償?shù)慕蝗谮厔荩约安糠纸Y(jié)果歸責(zé)情形。

現(xiàn)代國家責(zé)任體系的新近發(fā)展表明，賠償與補(bǔ)償制度彼此融合的動因，是其背后“風(fēng)險社會”下時代主題的變換。② 基于國家公權(quán)力的內(nèi)生性風(fēng)險，國家賠償責(zé)任的損害救濟(jì)功能成為首要和根本的價值取向，監(jiān)督預(yù)防功能則經(jīng)由追償、處分等制度予以實(shí)現(xiàn)。從救濟(jì)的角度而言，國家賠償可視為“公法上的危險責(zé)任”，一種結(jié)果歸責(zé)的風(fēng)險“擔(dān)保責(zé)任”③，本質(zhì)上是將國家公權(quán)力所造成的“風(fēng)險”予以社會化分擔(dān)。

“風(fēng)險領(lǐng)域理論”和“交往安全義務(wù)”為此提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。這是由于國家權(quán)力的運(yùn)行具有高危性，公務(wù)活動在增進(jìn)公共利益的同時，也埋下了侵權(quán)風(fēng)險，畢竟公務(wù)人員不是永不出錯的機(jī)器，其行使權(quán)力時也有濫用權(quán)力的危險，國家必須對公務(wù)活動所帶來的危險承擔(dān)責(zé)任，而非讓個別的受害人承擔(dān)損失，此乃“領(lǐng)域責(zé)任”④。同時，以國家財政支付賠償相當(dāng)于將風(fēng)險擴(kuò)散到因公務(wù)活動而受益的全體社會成員之上，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險責(zé)任的社會化和公平分擔(dān)。因此，無論從風(fēng)險與收益一致原則，還是從風(fēng)險分散的可能性、風(fēng)險的控制能力而言，國家承擔(dān)賠償責(zé)任都具有歸責(zé)正當(dāng)性。這種不考慮公務(wù)員個人是否具有過錯和行為違法性，以客觀經(jīng)濟(jì)理性確定風(fēng)險分配方案的做法正是體現(xiàn)了風(fēng)險歸責(zé)的路徑。

何謂風(fēng)險歸責(zé)？ 在不考慮過錯的情況下，損害分配的實(shí)質(zhì)就是風(fēng)險的分配。無論是危險責(zé)任、公平責(zé)任、交往安全義務(wù)中的無過錯責(zé)任，都不適用“沒有過錯就沒有責(zé)任”的規(guī)則，都將損害的證明責(zé)任從受損害一方轉(zhuǎn)移到對方。因此，歸責(zé)原則呈現(xiàn)為過錯歸責(zé)和風(fēng)險歸責(zé)并行的二元結(jié)構(gòu)。⑤ 風(fēng)險責(zé)任不考慮過錯，最高額限制、免責(zé)事由等設(shè)定屬于利益平衡的機(jī)制，與過錯責(zé)任中的主觀過錯原則具有本質(zhì)區(qū)別。

就體系融貫性而言，風(fēng)險歸責(zé)原則與我國國家賠償機(jī)制具有契合性。根據(jù)我國法律的規(guī)定，公務(wù)人員職務(wù)侵權(quán)造成損害的由國家先行承擔(dān)全部賠償責(zé)任，隨后賠償義務(wù)機(jī)關(guān)向符合條件的具體責(zé)任人追償部分或全部費(fèi)用。從制度功能性角度來看，將國家賠償界定為風(fēng)險歸責(zé)，不僅巧妙地避開了在國家賠償階段界定責(zé)任最終歸屬的認(rèn)定問題，而且也不影響國家賠償救濟(jì)功能的順利實(shí)現(xiàn)，同時，還不會妨礙在追償階段責(zé)任的再分配。具體而言，風(fēng)險歸責(zé)由國家先行承擔(dān)風(fēng)險成本，滿足了弱勢群體的受償要求，能夠在最大程度上降低賠償門檻、減輕受害人的舉證負(fù)擔(dān);還有利于降低公務(wù)員履職風(fēng)險，起到利益平衡的作用。

在風(fēng)險歸責(zé)原則之下，筆者提倡引入組織責(zé)任理論。應(yīng)當(dāng)突破自然人侵權(quán)的框架，以組織為主體原型構(gòu)建獨(dú)立的責(zé)任類型（即組織責(zé)任）。這種做法具有一定的合理性。有學(xué)者認(rèn)為，“組織責(zé)任是指企業(yè)或者其他組織在經(jīng)營以及其他活動過程中，對因各種組織活動風(fēng)險所產(chǎn)生的損害后果承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任”。① 基于此，可以認(rèn)為，國家賠償是一種典型的組織責(zé)任。組織責(zé)任也被認(rèn)為是客觀化的過失推定責(zé)任，或者“準(zhǔn)嚴(yán)格責(zé)任”②，區(qū)別于純粹的結(jié)果歸責(zé)，其強(qiáng)調(diào)的是組織活動所增加的風(fēng)險超出了相關(guān)主體所能容忍的程度，抑或?qū)儆凇斑`反組織義務(wù)的組織失靈，無法達(dá)到社會交往中對組織所付出的合理信賴”。③ 因此，理論上只要證明損害發(fā)生于行政活動的范圍內(nèi)，來源于行政活動的“瑕疵”，就可以推定行政機(jī)關(guān)違反組織義務(wù)，從而承擔(dān)組織責(zé)任，克服了替代責(zé)任的舉證難題。

組織責(zé)任本質(zhì)上是法律適用所選擇的結(jié)果，為優(yōu)先實(shí)現(xiàn)受害人求償權(quán)而簡化責(zé)任承擔(dān)模式，由組織先行承擔(dān)全部賠償責(zé)任，即無過錯的風(fēng)險擔(dān)保責(zé)任，擔(dān)保受害人求償權(quán)的實(shí)現(xiàn)，將履行行政職務(wù)中的個人侵權(quán)賠償?shù)娘L(fēng)險首先轉(zhuǎn)移給行政組織，但這并非意味著放縱有關(guān)人員，當(dāng)履行行政職務(wù)中的個人因嚴(yán)重侵權(quán)行為增加了致害風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

就理論承載力而言，風(fēng)險歸責(zé)原則下的組織責(zé)任能夠兼容追償，是因?yàn)榻M織責(zé)任包含了國家自己責(zé)任、公務(wù)員個人責(zé)任和混合責(zé)任三種理論可能性，是一個復(fù)合的責(zé)任形態(tài)。一方面，基于“控制理論”和“手臂延長理論”，行政機(jī)關(guān)相較于公務(wù)員具有更強(qiáng)的風(fēng)險控制能力，且對公務(wù)員具有監(jiān)督管理職責(zé)，對于職務(wù)的授權(quán)對象具有考察、監(jiān)督、任免權(quán)力，其不當(dāng)任用、管理和指揮對職務(wù)侵權(quán)行為的發(fā)生具有原因力，這是國家自己責(zé)任的部分。另一方面，盡管行政機(jī)關(guān)及其工作規(guī)則對公務(wù)員具有較強(qiáng)的控制力，依然留有一定的裁量余地，且公務(wù)員也并非無感情的機(jī)器，其原本便是有缺點(diǎn)、有情緒、有私利的個人，故而，可能存在一定的工作疏忽（輕過失），更甚者為一己私利實(shí)施打擊報復(fù)（故意），或是超出職務(wù)行為所能容忍的過失（重大過失）。其中，工作人員的輕過失是不可避免的組織失靈風(fēng)險，本質(zhì)上歸因于組織管理、人員督導(dǎo)等方面的瑕疵，應(yīng)當(dāng)被包含在國家自己責(zé)任的范疇內(nèi)，而故意或重大過失則超出了正常職務(wù)風(fēng)險的限度，成為公務(wù)員個人責(zé)任的部分，即國家代位責(zé)任的范疇。因此，在追償階段探討責(zé)任的真正歸屬時，可以發(fā)現(xiàn)國家賠償?shù)慕M織責(zé)任涵蓋三種情況，即純粹的國家自己責(zé)任（可能包含被吸收的個人輕過失）、純粹的代位責(zé)任、自己責(zé)任與代位責(zé)任的混合體。

四、風(fēng)險歸責(zé)原則下行政追償?shù)男再|(zhì)和責(zé)任分配

在風(fēng)險歸責(zé)原則下，國家承擔(dān)賠償責(zé)任，是賠償責(zé)任的首次分配，而在后續(xù)的追償階段將進(jìn)行責(zé)任的再分配，那么，確定最終責(zé)任歸屬的行政追償權(quán)的性質(zhì)和責(zé)任分配如何確定，筆者提出如下看法。

（ 一）是權(quán)力還是權(quán)利

國家賠償責(zé)任是在民事侵權(quán)責(zé)任的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，而后出現(xiàn)相對獨(dú)立于民法的特殊的國家賠償規(guī)則并形成國家賠償制度，國家賠償在賠償范圍、賠償數(shù)額上都明顯低于民事賠償，但隨著社會生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展，國家賠償范圍和數(shù)額逐漸向民事侵權(quán)的損失填補(bǔ)性標(biāo)準(zhǔn)靠攏。因此，有必要將國家賠償責(zé)任與民事侵權(quán)責(zé)任中的追償權(quán)進(jìn)行比較，以探究行政追償權(quán)的屬性。

民事追償權(quán)屬于民事主體的權(quán)利。它與行政追償權(quán)的關(guān)系如何，學(xué)界存在不少爭議。有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，從追償原理來看，行政追償權(quán)本質(zhì)上是一種代位賠償請求權(quán)①，但主流觀點(diǎn)將行政追償權(quán)認(rèn)定為內(nèi)部懲戒權(quán)抑或制裁權(quán)。爭議的焦點(diǎn)在于行政追償權(quán)究竟是一種民事權(quán)利還是行政權(quán)力。

僅僅從行為主體的角度識別權(quán)利與權(quán)力顯然是不足的，應(yīng)從實(shí)質(zhì)特性予以考察。首先，公私主體的劃分有時是相對的，私主體在民營化浪潮下可以成為行政任務(wù)的承擔(dān)者并行使公權(quán)力，公權(quán)力主體也可以從事私法活動。其次，“私權(quán)力”和“公權(quán)利”的存在也打破了以公私主體劃分權(quán)利與權(quán)力的規(guī)律，例如，有學(xué)者指出，與帶有行政性的公權(quán)力相對的私權(quán)力是“來源于市場或技術(shù)的經(jīng)濟(jì)性權(quán)力”②?？傮w而言，權(quán)力是特定主體因?yàn)檎加幸欢ǖ馁Y源或認(rèn)知優(yōu)勢，而促使他人按照特定規(guī)則作為或者不作為，表現(xiàn)為一種支配他人或者影響他人的力量。③ 可見，“強(qiáng)制性和支配性是權(quán)力的特性”④。

從相關(guān)法律文本的規(guī)定來看，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第1191 條規(guī)定了用工單位的追償權(quán)，《國家賠償法》第16、31 條規(guī)定了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的追償權(quán)?？梢园l(fā)現(xiàn)，行政追償具有民事追償所不具備的權(quán)力屬性，與刑事追償相比也具有授權(quán)程度的差異。具體而言，《國家賠償法》第16 條對行政追償權(quán)的表述是“責(zé)令……承擔(dān)”，與民事追償和刑事追償直接使用“追償”一詞不同，表現(xiàn)出明顯的權(quán)力屬性。民事追償權(quán)屬于民事主體之間的請求權(quán)，需要一方當(dāng)事人向人民法院就另一方當(dāng)事人的侵權(quán)行為提起訴訟，從而滿足訴求。民事追償需要經(jīng)由司法程序?qū)徖恚穬敂?shù)額由法官適用平等性、對抗性的程序予以裁判;而行政追償權(quán)由法律明確授予賠償義務(wù)機(jī)關(guān)行使，在行政追償?shù)倪^程中，行政機(jī)關(guān)既是追訴者又是決定者，在行政追償法律關(guān)系中占據(jù)主導(dǎo)地位。因此，行政追償具有明顯的單向性和強(qiáng)制性，應(yīng)屬公權(quán)力行使的范疇，至于追償過程中被追償人的陳述申辯權(quán)和事后救濟(jì)權(quán)則屬于對權(quán)力的制約監(jiān)督機(jī)制。刑事追償權(quán)雖然也屬于公權(quán)力，但在決定是否追償問題上，《國家賠償法》第31 條為刑事追償設(shè)置了具體情形，相比于行政追償而言，刑事追償?shù)淖杂刹昧靠臻g較小。

（二）“內(nèi)部懲戒權(quán)說”之否定

行政追償權(quán)屬于公權(quán)力或許少有異議，但更進(jìn)一步需要探討的問題是，行政追償權(quán)屬于內(nèi)部懲戒權(quán)還是對外的行政命令權(quán)。目前學(xué)界的主流觀點(diǎn)是：在國家賠償采納“自己責(zé)任說”的認(rèn)知前提下，可以將追償權(quán)界定為內(nèi)部懲戒權(quán)。筆者對此持不同的觀點(diǎn)。

首先，以可追責(zé)性作為判斷標(biāo)準(zhǔn)理由不充分。行政追償?shù)闹饔^要件是故意或重大過失，具有主觀可譴責(zé)性，但據(jù)此認(rèn)為行政追償權(quán)是一種內(nèi)部懲戒權(quán)理由并不充分。實(shí)際上懲戒權(quán)并非唯一的包含可追責(zé)因素的制度，侵權(quán)賠償責(zé)任也具有明顯的可追責(zé)性，決定行政追償權(quán)性質(zhì)的關(guān)鍵不在于判斷是否具有可追責(zé)性，而是在于法律授權(quán)以何種形式予以追責(zé)，是依照平等主體之間的請求權(quán)模式，還是行政機(jī)關(guān)對外作出的行政命令形式，抑或是機(jī)關(guān)內(nèi)部人事管理形式。

其次，財產(chǎn)罰具有外部性。雖然行政追償主要發(fā)生在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員之間，但個人在獲得“公務(wù)員”身份的同時也保留著“公民”身份①，且追償涉及公民財產(chǎn)權(quán)，對財產(chǎn)的處分具有外部性，超出了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督管理權(quán)限，不屬于內(nèi)部懲戒。這也是政務(wù)處分及法官、檢察官懲戒制度中都沒有規(guī)定財產(chǎn)罰的根本原因。同時，內(nèi)部懲戒行為適用內(nèi)部申訴，而行政命令適用外部救濟(jì)手段，兩者并不對應(yīng)。但有的學(xué)者在認(rèn)為追償是內(nèi)部責(zé)任追究機(jī)制的同時，卻又建議由監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、財政機(jī)關(guān)或國家賠償委員會等外部主體作為追償主體或者決定主體，這難免自相矛盾。

再次，內(nèi)部懲戒權(quán)說混淆了制度功能與權(quán)力性質(zhì)。威懾和預(yù)防是賠償責(zé)任制度附帶的重要功能，其基本原理是基于理性人趨利的本性，通過施加后端的賠償責(zé)任提供預(yù)防損害發(fā)生的前端的行為激勵。② 但懲戒不是行政追償?shù)娜績?nèi)容，懲戒效果也不是追償制度所追求的唯一價值，因?yàn)樾姓穬攲r償責(zé)任的再分配不僅對被追償人產(chǎn)生了監(jiān)督懲戒效果，更是實(shí)現(xiàn)了更高層次的利益平衡和社會正義。

最后，行政追償是否屬于懲戒行為還離不開對“制裁性”的理解。所謂的懲戒應(yīng)當(dāng)具有制裁性，而“行政上的制裁或行政制裁包括對私人的行政處罰和對公務(wù)員的行政處分兩種”。③ 將行政追償認(rèn)定為內(nèi)部懲戒行為實(shí)際上是將行政追償類比行政處分，行政追償?shù)慕Y(jié)果固然具有不利性，但其是否具有類似于行政處分的制裁性還需具體分析。判斷的關(guān)鍵不在于“責(zé)令”的形式，而是“責(zé)令”的內(nèi)容是否造成了額外的負(fù)擔(dān)，因?yàn)椴⒎撬械摹柏?zé)令”形式都具有制裁性，例如，“責(zé)令改正”只具有恢復(fù)原狀的功能，并未讓當(dāng)事人產(chǎn)生額外的損失，不具有制裁性。所謂“額外的負(fù)擔(dān)”即“本來義務(wù)之外的負(fù)擔(dān)”，而判斷“本來義務(wù)”的前提是確定真正的責(zé)任歸屬，即公務(wù)員個人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)該部分賠償責(zé)任。根據(jù)前文的論述，追償階段是根據(jù)過錯和原因力對賠償責(zé)任的重新分配，也是確定最終責(zé)任歸屬的過程，以實(shí)現(xiàn)責(zé)任的矯正和歸復(fù)，貫徹自負(fù)其責(zé)的原則。換言之，行政追償是行政機(jī)關(guān)對替代責(zé)任部分費(fèi)用的追回，并未給予“額外”的懲罰。

綜上，內(nèi)部懲戒權(quán)說無法形成融貫一致的體系，在一些關(guān)鍵見解問題上尚存自相抵牾或模糊不清之處，有必要從追償?shù)谋举|(zhì)原理入手，重新認(rèn)識行政追償?shù)臋?quán)力屬性。

（三）責(zé)任再分配權(quán)的構(gòu)造

本文認(rèn)為，行政追償并非內(nèi)部懲戒，盡管其具有廣義上的懲戒效果，但其本質(zhì)上是一種內(nèi)部視角下的侵權(quán)責(zé)任再分配權(quán)。責(zé)任分配理論相較于“內(nèi)部懲戒權(quán)說”具有更強(qiáng)的學(xué)術(shù)解釋力，能夠兼顧多元利益需求，實(shí)現(xiàn)更大的制度價值和取得更優(yōu)的規(guī)范適用效果。

就現(xiàn)行法律規(guī)定而言，國家賠償與追償構(gòu)成雙階層責(zé)任分配格局。追償作為責(zé)任再分配權(quán)只發(fā)生在責(zé)任錯位、利益失衡等情形之下，并不是所有的國家賠償責(zé)任都需要進(jìn)行追償，是否追償取決于國家承擔(dān)的組織責(zé)任中是否包含代位責(zé)任的要素。具體而言，根據(jù)組織責(zé)任的構(gòu)成，存在以下四種情況：第一，行政機(jī)關(guān)存在組織管理、規(guī)章制度等方面的漏洞或缺陷，而行政機(jī)關(guān)工作人員并無過錯，此時屬于“自己責(zé)任”，自然不發(fā)生追償問題;第二，行政機(jī)關(guān)工作人員對損害結(jié)果的發(fā)生具有輕度過失，同時行政機(jī)關(guān)也存在組織管理和指導(dǎo)監(jiān)督方面的疏漏，此時，行政機(jī)關(guān)工作人員的輕度過失不是造成危害后果的主要原因，因此，一般不產(chǎn)生追償責(zé)任，行政工作人員的責(zé)任承擔(dān)方式采取替代性方案解決;第三，行政機(jī)關(guān)工作人員在主觀上具有故意或重大過失，此時，行政機(jī)關(guān)也存在人員選任、監(jiān)督等方面的過失。此時，行政工作人員的過錯超出了一般職務(wù)風(fēng)險所能容許的限度，從而產(chǎn)生相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。在這種情形之下，先予全部賠償?shù)膰屹r償責(zé)任實(shí)際包含了自己責(zé)任與替代責(zé)任兩個部分，后續(xù)需要對替代責(zé)任的部分予以追償;第四，行政機(jī)關(guān)與其工作人員皆無過錯，此時的賠償責(zé)任屬于無過錯的風(fēng)險責(zé)任，不發(fā)生內(nèi)部追償。

完整的行政追償程序包括追償決定權(quán)和對決定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)兩個方面，但權(quán)力主體不限于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。根據(jù)《國家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例》第13 條的規(guī)定，相關(guān)工作人員未依照規(guī)定將應(yīng)當(dāng)承擔(dān)或者被追償?shù)膰屹r償費(fèi)用及時上繳財政的，應(yīng)當(dāng)依照《財政違法行為處罰處分條例》第13 條予以警告和罰款，可見賠償義務(wù)機(jī)關(guān)并未被授予強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政追償權(quán)只包括追償決定權(quán)。

追償決定權(quán)是法律明文規(guī)定的責(zé)任分配權(quán)，由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)行使，相對人是其工作人員或受委托的組織與個人。追償決定權(quán)的行使不僅要考量行為人的過錯程度和原因力，也要對公務(wù)人員的實(shí)際情況和生存利益等現(xiàn)實(shí)因素進(jìn)行考慮。這種現(xiàn)實(shí)考量主要著眼于不同人事關(guān)系的從屬性程度，因?yàn)椴煌膹膶傩詮?qiáng)度具有不同的利益平衡需求，從而決定了追償權(quán)行使的限度。① 例如，《民法典》第62 條規(guī)定法定代表人的職務(wù)侵權(quán)行為造成他人損害的，由法人承擔(dān)責(zé)任后向“有過錯”的法定代表人追償，而第1191、1192 條規(guī)定單位和個人用工方只對“有故意或者重大過失”的勞動者進(jìn)行追償，體現(xiàn)出依據(jù)從屬性強(qiáng)度的差異對勞動者予以不同程度的追償。從本質(zhì)上而言，國家行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間也是一種特殊的人事關(guān)系，其特殊性表現(xiàn)在工作事務(wù)的公益性和人身、組織和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的從屬性。具體而言，需要考慮到行政機(jī)關(guān)對公務(wù)人員的工作具有較強(qiáng)的管理權(quán)限，此時公務(wù)員屬于行政機(jī)關(guān)之“手臂”，需要服從指揮、命令和安排，因而對于風(fēng)險的產(chǎn)生和升級很難具備獨(dú)立的控制能力，將影響過錯和原因力的判斷。同時，相較而言行政機(jī)關(guān)具有更強(qiáng)的承擔(dān)、分散責(zé)任風(fēng)險的能力，為保障公務(wù)人員基本的生存利益，對公務(wù)人員的追償不應(yīng)超出一定的限度。因此，行政追償只對有故意或重大過失的公務(wù)人員予以適度追償，甚至在特殊情況下被追償人可以獲得“免除請求權(quán)”②。

與民事追償請求權(quán)相比，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)被授予單方?jīng)Q定權(quán)，其授權(quán)合理性主要在于行政專業(yè)性與效率性，至于同體問責(zé)的公正性問題，或可通過外部監(jiān)督予以補(bǔ)強(qiáng)。一方面，由于行政追償涉及行政執(zhí)法的合理性判斷，尤其是對被追償人是否存在故意或重大過失的專業(yè)判斷，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對侵權(quán)造成損害的過程最為熟悉，由其作為追償機(jī)關(guān)可以減少調(diào)查成本、提高調(diào)查效率、作出專業(yè)判斷。同時，由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作為追償主體體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)自我糾錯、刀刃向內(nèi)的自我革命精神，表現(xiàn)有錯必糾、有責(zé)必追的決心和態(tài)度，有利于重建政府公信力。另一方面，行政追償對行政行為的合理性判斷，觸及執(zhí)法過程中多元利益調(diào)整的考量，司法機(jī)關(guān)不適宜直接介入，可由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理作為前置程序，以兼顧效率與公正。如此考慮的理由在于：第一，行政前置處理程序具有準(zhǔn)司法化的特征，即具有一定的中立性和參與性的事中程序保障功能。第二，行政前置處理程序不是終局程序。賦予追償決定以行政行為的先定力，并不具有終局性，司法機(jī)關(guān)能夠在事后采取判斷過程審查方式予以外部監(jiān)督。第三，行政組織的內(nèi)部構(gòu)造和人際關(guān)系決定了有必要加強(qiáng)事中的外部監(jiān)督，例如由具備特殊獨(dú)立性的監(jiān)察機(jī)關(guān)予以支持和推動。

關(guān)于行政追償?shù)木葷?jì)問題，應(yīng)當(dāng)采用適當(dāng)方式加以保障。從我國現(xiàn)行法律規(guī)定來看，由于追償涉及公民財產(chǎn)權(quán)，對公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，應(yīng)當(dāng)將追償決定認(rèn)定為具體行政行為，相對人不服的可提起行政復(fù)議或行政訴訟。① 這是因?yàn)樵谛姓穬旉P(guān)系中被追償人是以“公民”也即“行政相對人”的身份出現(xiàn)的。其一，工作人員與行政機(jī)關(guān)之間固然具有勞動關(guān)系，但追償?shù)膶ο蟛⒎侵挥畜w制內(nèi)的工作人員也包括受委托主體，后者與行政機(jī)關(guān)并不具有勞動關(guān)系，但兩者在追償中是一視同仁的;其二，根據(jù)《國家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例》的規(guī)定，追償費(fèi)用的收繳方式并非直接內(nèi)部劃扣而是由相對人自覺上繳，可見行政機(jī)關(guān)并未進(jìn)行強(qiáng)制履行，而是尊重相對人作為一般公民的財產(chǎn)權(quán)。因此，基于財產(chǎn)權(quán)保護(hù)和憲法平等原則的理論基礎(chǔ)，公務(wù)員不服行政追償決定的，有權(quán)以公民的身份提起訴訟以保護(hù)自身合法財產(chǎn)權(quán)益，不因公務(wù)員身份而被區(qū)別對待。此外，由于追償決定涉及行政裁量權(quán)，行政訴訟中對行政機(jī)關(guān)的責(zé)任分配決定應(yīng)當(dāng)予以一定程度的尊重，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的陳述，對其以何種方式考慮對何種事項(xiàng)作出追償決定進(jìn)行審查，主要針對主觀要件判定中的事實(shí)推論過程，包括事實(shí)收集是否完整全面、經(jīng)驗(yàn)法則的適用是否準(zhǔn)確、證據(jù)鏈和證據(jù)環(huán)是否完備、邏輯法則的運(yùn)用是否妥當(dāng)、蓋然性強(qiáng)度是否達(dá)標(biāo)等，并在此基礎(chǔ)上對是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政追償?shù)耐桩?dāng)性作出評判②，明顯屬不當(dāng)?shù)模梢宰鞒龀蜂N或重新作出相關(guān)具體行政行為的判決。

五、結(jié)論

行政追償制度是融貫行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員與受害人三方責(zé)任分配的價值交互中心，而非純粹的內(nèi)部懲戒關(guān)系，有必要從責(zé)任的重新配置、矯正和歸復(fù)的視角重新理解并正確定位行政追償制度，搭建國家賠償與追償?shù)碾p階層責(zé)任分配體系。行政追償與國家賠償具有緊密的邏輯聯(lián)系和價值互補(bǔ)功能，對兩者予以一定意義上同等程度的關(guān)照，有利于促進(jìn)國家機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)工作人員、公民個人三方主體的利益平衡。因此，在國家賠償法律體系之中，我們應(yīng)當(dāng)對行政追償制定加以適當(dāng)關(guān)注，以充分發(fā)揮行政追償?shù)姆晒δ堋?/p>

本文責(zé)任編輯：林士平

青年學(xué)術(shù)編輯：楊尚東