技術(shù)賦能背景下行政下沉與自治適應(yīng)的互動(dòng)邏輯

侯光輝?張澄軒

摘要：隨著現(xiàn)代技術(shù)日益被國(guó)家行政體制所吸收，代表國(guó)家治理的基層政府與代表社會(huì)自治的城鄉(xiāng)社區(qū)之間的張力和互動(dòng)將在很大程度上決定基層治理的最終效能。在技術(shù)賦能之下，行政下沉的廣度和深度都得以拓展，網(wǎng)格化為這一過程提供了資源柔性下沉的載體、基層力量整合的組織基礎(chǔ)以及行政感知和信息汲取的觸手。但是，行政下沉本質(zhì)上是遵循黨政統(tǒng)合體制運(yùn)作邏輯的自在過程，而技術(shù)賦能只是助推了這一趨勢(shì)。行政下沉也并不必然壓縮自治空間，自治場(chǎng)域完全可能依托基層信任與網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)激活社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政的逆向吸納，在特定場(chǎng)景下形成共生共融局面，從而促進(jìn)基層社會(huì)的成長(zhǎng)。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)格化；技術(shù)賦能；行政下沉；自治適應(yīng)；逆向吸納

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-854X（2024）03-0057-09

自基層群眾自治制度確立以來，其作為一項(xiàng)中國(guó)特色政治制度，不斷推進(jìn)著我國(guó)基層民主的發(fā)展和基層自治能力的提高。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，要以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)。作為一種融技術(shù)創(chuàng)新與制度變革于一體的基層治理模式，網(wǎng)格化管理通過下沉治理重心、整合治理資源，達(dá)到了完善基層治理體系、增強(qiáng)基層治理能力、提升基層治理效能的預(yù)定目標(biāo)。隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)在社會(huì)治理領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用，現(xiàn)代技術(shù)的高速發(fā)展逐步為國(guó)家行政體制所吸收，并與基層民主自治的發(fā)展相互交融，“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格化管理”不斷在基層治理中發(fā)揮重要作用。

在技術(shù)高密度應(yīng)用的背景下，代表國(guó)家治理的基層政府與代表社會(huì)自治的城鄉(xiāng)社區(qū)之間存在著緊密、頻繁的互動(dòng)，雙方在基層治理中是達(dá)到“同頻共振”的良性互動(dòng)或是顯露“此消彼長(zhǎng)”的持續(xù)張力，將在很大程度上決定基層治理的最終效能。近年來，突發(fā)公共衛(wèi)生事件使我國(guó)基層治理面臨重重考驗(yàn)，其覆蓋范圍之廣、影響程度之深使得基層治理工作充滿了未知性與不確定性，同時(shí)也重塑了基層治理中行政與自治之間的互動(dòng)關(guān)系。這不禁引發(fā)筆者對(duì)以下問題的思考：技術(shù)為行政所用將使得基層治理發(fā)生怎樣的改變，這種改變的基本邏輯又是什么？進(jìn)而言之，“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格化管理”這一治理模式將如何影響基層自治的運(yùn)作？基層行政與自治的關(guān)系是否有新的發(fā)展，呈現(xiàn)何種面貌？

一、研究背景與分析框架

（一）基層治理：從網(wǎng)格賦能到行政化危機(jī)

網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)在于將城鄉(xiāng)社區(qū)細(xì)分為若干網(wǎng)格單元，并充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立資源和信息共享平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)格內(nèi)人、物、事、情的全天候、實(shí)時(shí)化、動(dòng)態(tài)化、智能化的管理和服務(wù)，試圖形成一個(gè)全方位、多維度、高韌性的現(xiàn)代基層治理體系。（1） 2004年，北京市東城區(qū)為迎接奧運(yùn)、解決城市管理難題，首創(chuàng)“萬米單元網(wǎng)格城市管理模式”，正式開啟網(wǎng)格化管理探索。網(wǎng)格化的早期實(shí)踐，主要形成了北京、上海、舟山模式（2），其中舟山模式首次將網(wǎng)格化覆蓋到農(nóng)村。以此為標(biāo)桿，黨的十八大以后，全國(guó)各地又涌現(xiàn)出諸多獨(dú)具地方特色的實(shí)踐模式，如以舟山模式為藍(lán)本的杭州“網(wǎng)組片”機(jī)制、“網(wǎng)格連心、服務(wù)為先”的“仙林模式”、“條塊融合、聯(lián)動(dòng)管理”的“鄭州模式”等。（3）黨的十八屆三中全會(huì)以后，全國(guó)各地更是掀起了網(wǎng)格化改革的熱潮。在“技術(shù)治國(guó)”的理念下，作為技術(shù)治理工具的網(wǎng)格化管理被政府廣泛使用，嵌入并重構(gòu)了基層治理結(jié)構(gòu)。（4）

網(wǎng)格化管理利用其獨(dú)特的技術(shù)特性與理念，不僅作用于基層治理結(jié)構(gòu)，賦能基層治理，還使基層社會(huì)在各個(gè)方面不斷進(jìn)行自我重塑。在治理理念上，網(wǎng)格化模式的設(shè)計(jì)初衷是將網(wǎng)格作為城市治理的基本單位，承接、聚集和利用各職能部門的管理資源。（5）在提供公共服務(wù)方面，網(wǎng)格化管理能夠以公眾需求為導(dǎo)向，提供精細(xì)化、個(gè)性化、全方位覆蓋的公共服務(wù)，甚至被認(rèn)為全面突破和超越了西方的“無縫隙政府”。（6）在治理方式上，網(wǎng)格化以條塊、政社、信息、規(guī)范等方面的協(xié)同創(chuàng)新了社會(huì)治理精細(xì)化的實(shí)踐路徑。（7）總體上看，網(wǎng)格化管理具有整合與下沉治理資源、滿足社會(huì)公眾利益訴求、重構(gòu)基層治理體系與推動(dòng)精細(xì)化治理等優(yōu)勢(shì)。（8）

但是，網(wǎng)格化管理在實(shí)踐中也面臨著一定的困境，尤其體現(xiàn)在行政化趨勢(shì)上。有學(xué)者指出，作為一種行政權(quán)力及其資源向基層下沉并全方位管理的精細(xì)裝置，網(wǎng)格化管理面臨著行政化、內(nèi)卷化的傾向。（9）以行政力為核心的網(wǎng)格化模式與社區(qū)自治之間存在著一定的張力，造成空間區(qū)隔化、治理科層化、運(yùn)作行政化與管理“麥當(dāng)勞化”，也蘊(yùn)含著基層政權(quán)內(nèi)卷化的風(fēng)險(xiǎn)。（10）隨著行政權(quán)力的不斷擴(kuò)展，其勢(shì)必會(huì)擠壓社會(huì)主體的活動(dòng)空間，不利于基層社會(huì)自治力量的發(fā)展和社區(qū)自治系統(tǒng)的生成。（11）從村莊治理上看，網(wǎng)格化管理與村莊傳統(tǒng)的村組自治體制的碰撞，也必然造成村級(jí)治理行政化、自治被消解等問題。（12）因此，網(wǎng)格化作為一種技術(shù)工具，既賦能基層治理，也可能導(dǎo)致基層治理陷入行政化危機(jī)之中。

（二）技術(shù)-制度-社會(huì)網(wǎng)：一個(gè)新的解釋框架

在技術(shù)賦能的背景下，以技術(shù)賦能、黨政統(tǒng)合與社會(huì)資本為理論要素，本文構(gòu)建技術(shù)-制度-社會(huì)網(wǎng)三位一體的理論分析框架（見圖1），以探究我國(guó)基層治理在突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響下的嬗變機(jī)理，分析社會(huì)資本在網(wǎng)格化場(chǎng)域的作用機(jī)制，揭示基層自治對(duì)行政下沉的適應(yīng)性邏輯。

這一分析框架從技術(shù)與制度要素出發(fā)，涵蓋了以往網(wǎng)格化研究中的技術(shù)治理與結(jié)構(gòu)功能主義雙重路徑。（13）首先，網(wǎng)格化管理區(qū)別于傳統(tǒng)模式的主要特征在于，數(shù)字化、信息化技術(shù)手段的廣泛應(yīng)用從根本上改變了傳統(tǒng)的管理思維與方式，重塑了基層治理結(jié)構(gòu)。因此，有必要從技術(shù)的層面重新審視、還原技術(shù)賦能是如何影響基層治理模式嬗變的。其次，不僅要探討基層治理模式的嬗變過程，更要從制度層面分析行政下沉的邏輯。網(wǎng)格化是行政裹挾了時(shí)代發(fā)展帶來的技術(shù)與思想等產(chǎn)物的結(jié)果，要理解網(wǎng)格化管理及其在特定情境下的變化，就需要尋求行政下沉的內(nèi)在動(dòng)因，而從行政的制度邏輯出發(fā)則為本研究提供了一條關(guān)鍵路徑。

此外，本文引入了社會(huì)網(wǎng)的獨(dú)特視角。格蘭諾維特提出“弱連帶理論”，將社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析迅速推廣到社會(huì)研究的各個(gè)領(lǐng)域。他最先對(duì)波蘭尼的“嵌入”觀點(diǎn)進(jìn)行了發(fā)展，強(qiáng)調(diào)要將人看作嵌入于具體的、持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)關(guān)系之中的行動(dòng)者，并討論了建立在親屬或朋友關(guān)系、信任或其他友好關(guān)系之上的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。（14）羅家德最早將格蘭諾維特的社會(huì)網(wǎng)理論引入中國(guó)，認(rèn)為社會(huì)不是個(gè)體行動(dòng)者的簡(jiǎn)單加總，社會(huì)現(xiàn)象之間也不是簡(jiǎn)單的線性因果關(guān)系，既不把個(gè)體看作彼此無關(guān)聯(lián)的、自由的原子人，也否認(rèn)人在社會(huì)中處于無自主選擇的牢籠狀態(tài)。（15）此外，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論還發(fā)展了社會(huì)資本理論。林南將社會(huì)資本的概念定義為嵌入在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)中有價(jià)值的資源，認(rèn)為社會(huì)資本植根于社會(huì)關(guān)系，社會(huì)關(guān)系促進(jìn)或限制行動(dòng)者對(duì)社會(huì)資本的獲取和使用。（16）在考察自治力量面對(duì)行政任務(wù)的行動(dòng)模式時(shí)，從社會(huì)網(wǎng)的獨(dú)特視角切入，運(yùn)用信任、連帶以及社會(huì)資本等理論要素，可以較為切實(shí)地分析行政與自治在網(wǎng)格實(shí)踐場(chǎng)域的互動(dòng)軌跡和作用機(jī)制。

二、技術(shù)賦能：數(shù)字化轉(zhuǎn)型掀起基層治理變革

本文的案例選取自研究團(tuán)隊(duì)2022年在D市S鎮(zhèn)為期四個(gè)月的田野調(diào)查，以參與觀察、實(shí)地走訪、深度訪談等獲取一手材料，輔以相關(guān)政策文件、工作臺(tái)賬、調(diào)研報(bào)告等二手材料完善案例信息。案例與國(guó)內(nèi)大多數(shù)的基層治理場(chǎng)景相似，既不是純粹的現(xiàn)代城市社區(qū)，亦非傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，而是夾雜著新型住宅社區(qū)與城中村社區(qū)的新興社區(qū)，陌生人社會(huì)與熟人社會(huì)特征并存，具有一定的代表性。

（一）“智網(wǎng)工程”的演進(jìn)歷程

D市于2016年開始探索“智網(wǎng)工程”社會(huì)治理新模式，曾獲全國(guó)平安建設(shè)最高榮譽(yù)“長(zhǎng)安杯”，被評(píng)為“全國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新典范城市”。S鎮(zhèn)是D市的重要交通樞紐與歷史文化名鎮(zhèn)，轄7個(gè)行政村、3個(gè)社區(qū)，為“國(guó)家星火技術(shù)密集區(qū)建設(shè)單位”“全國(guó)首個(gè)信息化試點(diǎn)鎮(zhèn)”“專業(yè)鎮(zhèn)技術(shù)創(chuàng)新試點(diǎn)單位”，信息化基礎(chǔ)扎實(shí)，以數(shù)字化推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新具有較好的條件。

按照G省關(guān)于“中心+網(wǎng)格化+信息化”的工作部署，結(jié)合市情民情，D市市委、市政府于2016年2月印發(fā)《D市全面推進(jìn)社會(huì)服務(wù)管理“智網(wǎng)工程”實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），開始在全域全面鋪開以“源頭治理、網(wǎng)格化管理”為核心的網(wǎng)格化改革?！斗桨浮芬?，按照“一張基礎(chǔ)網(wǎng)格、一支專業(yè)隊(duì)伍、一組信息系統(tǒng)、一套工作機(jī)制”的“四個(gè)一”工作思路，有效整合公共服務(wù)管理資源，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，提升基層社會(huì)治理和服務(wù)水平。在頂層設(shè)計(jì)階段，“智網(wǎng)工程”首先構(gòu)建起市、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級(jí)指揮調(diào)度體系：在市、鎮(zhèn)兩級(jí)成立指揮調(diào)度中心，隸屬政法系統(tǒng)，兩級(jí)中心分別內(nèi)設(shè)科、股室負(fù)責(zé)網(wǎng)格化管理的協(xié)調(diào)與運(yùn)行，是“智網(wǎng)工程”運(yùn)轉(zhuǎn)的核心與樞紐；在村、社區(qū)成立指揮調(diào)度工作站，并組建專職網(wǎng)格員隊(duì)伍，面向基層一線開展工作。（17）

按照《方案》的要求，S鎮(zhèn)設(shè)立鎮(zhèn)網(wǎng)格中心以及十個(gè)指揮調(diào)度工作站，于2017年5月底開始試運(yùn)行。以村、社區(qū)行政區(qū)劃界限為基礎(chǔ)劃分網(wǎng)格單元40個(gè)，配置網(wǎng)格員120余人，依托市“智網(wǎng)工程”信息化管理系統(tǒng)與配套APP開展各項(xiàng)社會(huì)治理相關(guān)工作。網(wǎng)格是根據(jù)各村、社區(qū)的人口、房屋、土地面積以及管理難度等實(shí)際情況，通過“技術(shù)+人工”的方式進(jìn)行科學(xué)劃分的。所有網(wǎng)格開展基礎(chǔ)信息采集，包括對(duì)房屋、人員、單位等信息的采集、存儲(chǔ)和管理，為智慧社區(qū)建設(shè)、惠民服務(wù)、精準(zhǔn)治理等提供支撐。工作方式從傳統(tǒng)的紙質(zhì)辦公轉(zhuǎn)向移動(dòng)客戶端，通過為每一位網(wǎng)格員配備網(wǎng)格作業(yè)手機(jī)終端，將信息采集、工單巡查、協(xié)調(diào)相關(guān)部門處理問題等操作移至線上信息系統(tǒng)。由此，S鎮(zhèn)網(wǎng)格化正式進(jìn)入全面信息化作業(yè)階段。

2020年1月25日，D市指揮調(diào)度中心首次發(fā)布疫情相關(guān)消息，“智網(wǎng)工程”正式進(jìn)入疫情防控階段。這一階段，保證良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定成為各級(jí)政府的首要目標(biāo)。S鎮(zhèn)是D市重要的交通樞紐和外貿(mào)口岸，開展大規(guī)模核酸檢測(cè)、病毒傳播流調(diào)、生活物資采購(gòu)運(yùn)送及社會(huì)治安維護(hù)等成為基層治理的常態(tài)化內(nèi)容。在基層人力資源緊缺的情況下，網(wǎng)格員隊(duì)伍作為重要的補(bǔ)充，首當(dāng)其沖成為疫情防控的一線力量。此外，根據(jù)D市的安排，S鎮(zhèn)依托“智網(wǎng)工程”網(wǎng)格體系，由村（社區(qū)）、公安部門、衛(wèi)健部門各出一名代表組成“三人小組”，開展基層網(wǎng)格化防疫工作。

（二）“智網(wǎng)工程”的實(shí)踐特色

技術(shù)賦能不僅僅是指大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等具體數(shù)字技術(shù)對(duì)管理活動(dòng)的改進(jìn)，也包括網(wǎng)格化技術(shù)衍生的特定制度設(shè)計(jì)及運(yùn)行對(duì)基層社會(huì)治理理念、流程、效能的影響和提升。除了制度創(chuàng)設(shè)，“智網(wǎng)工程”在實(shí)施過程中的獨(dú)創(chuàng)性體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是創(chuàng)新工作機(jī)制。從工作內(nèi)容上看，主要是實(shí)行“采辦分離”和“五步閉環(huán)”的工作機(jī)制?！安赊k分離”是指將信息采集主體與問題處置主體相分離。網(wǎng)格員主要負(fù)責(zé)網(wǎng)格巡查，排查問題隱患，處理輕微事件，采集基礎(chǔ)信息。若遇到特定問題無法處理，則根據(jù)規(guī)定逐級(jí)上報(bào)，由相應(yīng)一級(jí)指揮調(diào)度中心協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門進(jìn)行處置?！拔宀介]環(huán)”是指按照“發(fā)現(xiàn)上報(bào)、分類推送、協(xié)調(diào)處理、跟蹤回訪、評(píng)價(jià)結(jié)案”五個(gè)步驟，建立閉環(huán)工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)作業(yè)流程的標(biāo)準(zhǔn)化。除了日常巡查外，網(wǎng)格員還需要開展有關(guān)政策法規(guī)、治安防范知識(shí)等宣傳，為群眾代辦相關(guān)部門延伸的基本公共服務(wù)事項(xiàng)，協(xié)助轄區(qū)開展其他社會(huì)服務(wù)管理工作。二是限定治理客體。從S鎮(zhèn)的情況來看，除了信息采集、線索上報(bào)之外，網(wǎng)格員的主要工作是日常巡查，即完成由市“智網(wǎng)工程”信息系統(tǒng)根據(jù)各鎮(zhèn)采集得到的信息底數(shù)動(dòng)態(tài)派發(fā)到網(wǎng)格員手上的“作業(yè)工單”，這些工單基本上就是消防、城管、公安、市場(chǎng)監(jiān)督四個(gè)部門的入格事項(xiàng)。入格事項(xiàng)實(shí)際上確定了網(wǎng)格員日常巡查的客體，網(wǎng)格員經(jīng)常面對(duì)的是其工單對(duì)象——“三小場(chǎng)所”（18）以及出租屋。

據(jù)此可以發(fā)現(xiàn)，“智網(wǎng)工程”與以往絕大部分網(wǎng)格化實(shí)踐存在著不同：一是采集與處置分離使得各主體的責(zé)任更加明晰。采辦分離與五步閉環(huán)機(jī)制不僅可以解決網(wǎng)格部門大包大攬導(dǎo)致的自身職責(zé)錯(cuò)位、執(zhí)法隊(duì)伍缺位問題，還能夠有效化解網(wǎng)格員權(quán)小責(zé)大、部門間推諉扯皮的現(xiàn)象。二是日常巡查對(duì)象的范圍得以限定。通過調(diào)整入格對(duì)象、事項(xiàng)的覆蓋邊界，可以明確D市基層治理的重點(diǎn)，進(jìn)而集中有限的精力解決治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。此外，網(wǎng)格員的工作主要針對(duì)出租屋與商鋪等“三小場(chǎng)所”，能夠與村、居委會(huì)在治理對(duì)象上形成有益的互補(bǔ)，使得村、社區(qū)有更多的精力處理自治事務(wù)。可見，D市結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，打造出了具有地方鮮明特色的工作亮點(diǎn)，能夠更有針對(duì)性地為群眾提供精準(zhǔn)的服務(wù)。

（三）“智網(wǎng)工程”引致基層治理模式的變革

從“智網(wǎng)工程”的發(fā)展進(jìn)程看，階段的轉(zhuǎn)換深深影響著基層治理的模式。與一般政務(wù)改革、流程優(yōu)化不同，政府主導(dǎo)的技術(shù)革新將從結(jié)構(gòu)上引起科層體制的變革，導(dǎo)致基層治理運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了相應(yīng)的變化。

在頂層設(shè)計(jì)與正式運(yùn)營(yíng)階段，技術(shù)治理逐步嵌入基層政府科層體系，并帶來了一系列挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，“三定”規(guī)定的挑戰(zhàn)。網(wǎng)格部門的嵌入沖擊了原有穩(wěn)固的科層體系，如在職責(zé)調(diào)整方面，消防、城管等部門通過入格事項(xiàng)將部分職責(zé)予以轉(zhuǎn)移。此外，人員編制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也需要作出明確規(guī)定，否則容易出現(xiàn)分工不清、職責(zé)重疊、難以問責(zé)等問題。第二，部門定位的挑戰(zhàn)。D市“智網(wǎng)工程”指揮調(diào)度中心是隸屬于市委政法委的行政事業(yè)單位，S鎮(zhèn)網(wǎng)格中心作為其下級(jí)機(jī)構(gòu)嵌入到基層政府當(dāng)中，常常作為中樞組織協(xié)調(diào)各職能部門而扮演“塊”的角色，但在實(shí)際工作中其地位更類似于“條”，難以真正賦予網(wǎng)格部門高于其他條線部門的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，由此會(huì)產(chǎn)生突破部門壁壘、協(xié)調(diào)部門利益的壓力。

技術(shù)治理進(jìn)入基層治理場(chǎng)域首先是一個(gè)信息化推動(dòng)網(wǎng)格化的過程，網(wǎng)格化體現(xiàn)了最初的技術(shù)治理思路。技術(shù)治理的思路體現(xiàn)在多個(gè)方面，其中最為核心的是對(duì)基層自治單元進(jìn)行網(wǎng)格劃分，這是實(shí)現(xiàn)基層領(lǐng)域縱向到底、橫向到邊的整體性、無縫隙管理的基礎(chǔ)步驟，也是實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)籌、組織整合、信息汲取的必要前提。以X村為例，基層自治結(jié)構(gòu)原本由村委會(huì)、村小組兩級(jí)構(gòu)成，而“智網(wǎng)”網(wǎng)格基本按照各村小組的邊界來劃分，網(wǎng)格與最小自治單元村小組重疊，行政由此通過技術(shù)治理的方式嵌入自治場(chǎng)域。盡管網(wǎng)格員只是對(duì)網(wǎng)格內(nèi)的出租屋、“三小場(chǎng)所”進(jìn)行精細(xì)化管理，并非介入村小組自治事務(wù)，但新治理主體進(jìn)場(chǎng)，不可避免會(huì)影響傳統(tǒng)行政與自治之間的關(guān)系，壓縮一定的社會(huì)自治空間。

實(shí)踐證明，極具中國(guó)特色的網(wǎng)格化改革所帶來的組織資源、治理經(jīng)驗(yàn)與治理模式在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)提供了關(guān)鍵力量與保障。網(wǎng)格化作為行政力量對(duì)自治場(chǎng)域的嵌入，一定程度上“侵入”了自治空間，但是總體上雙方還有博弈空間，自治并未被“俘獲”。而突發(fā)公共衛(wèi)生事件打破常規(guī)治理，觸發(fā)了國(guó)家非常態(tài)化的運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制。網(wǎng)格員作為基層政府的一支人數(shù)較多、對(duì)網(wǎng)格熟悉的“生力軍”，既要完成出租屋與“三小場(chǎng)所”的疫情防控工作，又要根據(jù)各部門、村（社區(qū)）、醫(yī)護(hù)人員的需求進(jìn)行精準(zhǔn)協(xié)作。此時(shí)，“智網(wǎng)”與村、社區(qū)成為基層政府完成中央與地方政策目標(biāo)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有力工具，行政權(quán)進(jìn)一步下沉，行政與自治的博弈空間讓位于疫情防控，基層治理轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓蝿?wù)吸納自治力量的模式。

因此，網(wǎng)格化不僅是賦能基層治理的技術(shù)工具，也是一種制度安排，其誕生之初就展現(xiàn)出向全國(guó)各地推廣與擴(kuò)張的制度潛力，蘊(yùn)藏著極強(qiáng)的制度復(fù)制與繁衍欲求。當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響社會(huì)安全甚至威脅社會(huì)穩(wěn)定時(shí)，網(wǎng)格化契合了非常態(tài)下社會(huì)管理的需求，同時(shí)也展示了行政下沉背后的深層邏輯。

三、行政下沉：內(nèi)驅(qū)外推合力下的必然邏輯

黨政統(tǒng)合源于我國(guó)管理體制具有強(qiáng)烈的向下動(dòng)員、吸納、嵌入的內(nèi)生沖動(dòng)（19），是一種以基層問題為導(dǎo)向，以層級(jí)動(dòng)員為動(dòng)力，通過橫縱兩種方式的運(yùn)行表現(xiàn)出來的統(tǒng)領(lǐng)、整合的能力與制度合力（20）。而網(wǎng)格化主要是為了解決“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的行政管理體系下行政力量無法有效下沉到基層的問題。（21）網(wǎng)格化既能使行政進(jìn)一步嵌入社會(huì)，成為行政資源及力量新的有效載體，又能實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨的政治目的，發(fā)揮黨政統(tǒng)合制度強(qiáng)大的協(xié)調(diào)整合能量。因此，本文認(rèn)為，網(wǎng)格化管理完美契合了黨政統(tǒng)合體制的運(yùn)作邏輯，黨政統(tǒng)合是行政下沉趨勢(shì)的核心內(nèi)驅(qū)力，具體體現(xiàn)在資源統(tǒng)籌、組織整合、信息汲取三個(gè)方面。而以“智網(wǎng)工程”為代表的網(wǎng)格技術(shù)則為上述三個(gè)方面的實(shí)現(xiàn)起到了強(qiáng)大的支撐和催化作用，是行政下沉趨勢(shì)的關(guān)鍵外推力。

（一）資源統(tǒng)籌：創(chuàng)建資源柔性下沉的載體

分稅制改革使得中央重新掌控地方政府行為、統(tǒng)籌國(guó)家資源（22），但社會(huì)治理責(zé)任下沉與資源向上集中使得基層政府長(zhǎng)期處于“有限資源、無限責(zé)任”的困境之中。資源集中于中央政府使得治理資源懸浮，其原因在于缺乏能夠?qū)①Y源有效下沉的載體。網(wǎng)格化之所以受到中央和地方的共同推崇，是因?yàn)橥ㄟ^網(wǎng)格這一組織載體可以將資金、信息、人員等關(guān)鍵性治理資源以柔性方式下沉到基層社會(huì)，從而有效地承擔(dān)起推進(jìn)基層治理的責(zé)任。（23）

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”。“智網(wǎng)工程”依托數(shù)字化、信息化平臺(tái)，通過一網(wǎng)式、一站式服務(wù)整合了條塊資源，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)管理的縱向到底、橫向到邊。同時(shí)，通過優(yōu)化職責(zé)清晰、分工明確、智能便捷的工作流程，健全采辦分離、五步閉環(huán)、民情信息化等各項(xiàng)機(jī)制，將基層網(wǎng)格打造成了人財(cái)物等治理資源隨時(shí)高效對(duì)接的柔性載體。

（二）組織整合：凝聚行政與自治的組織合力

黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出“實(shí)行扁平化和網(wǎng)格化管理”。中國(guó)傳統(tǒng)的政府管理主要依賴于部門管理、突擊管理、運(yùn)動(dòng)式管理等模式，容易出現(xiàn)條塊分割、各自為政、多頭管理、職能交叉等問題。而網(wǎng)格化這種全覆蓋、精準(zhǔn)化的治理改革，能夠有效整合各職能部門，打破部門壁壘，實(shí)現(xiàn)組織扁平化。黨政統(tǒng)合體制不僅能夠?yàn)橘Y源下沉提供有效載體，還能夠?yàn)樘厥馊蝿?wù)下的運(yùn)動(dòng)式治理提供組織基礎(chǔ)。在S鎮(zhèn)的網(wǎng)格化實(shí)踐過程中，組織整合可以分為體制內(nèi)和體制外的整合。體制內(nèi)通過清單入格、動(dòng)態(tài)調(diào)整的方式，在確定入格事項(xiàng)的同時(shí)也對(duì)相關(guān)職能部門進(jìn)行靜態(tài)整合；體制外則通過制度設(shè)計(jì)，以“兩委”干部、村居小組組長(zhǎng)擔(dān)任工作站站長(zhǎng)、網(wǎng)格長(zhǎng)的方式吸納整合。最終，通過專項(xiàng)行動(dòng)、聯(lián)合執(zhí)法等運(yùn)動(dòng)式治理的方式進(jìn)行動(dòng)態(tài)整合，從而釋放組織整合積蓄的勢(shì)能，完成黨和政府下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)和任務(wù)。

網(wǎng)格化將過去被動(dòng)應(yīng)對(duì)問題轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，使得各相關(guān)職能部門和村、居委會(huì)的管理和服務(wù)力量下沉到網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)管理“全覆蓋”、服務(wù)“零距離”。這種體制內(nèi)整合相關(guān)職能部門、體制外整合村和社區(qū)自治力量的改革，既能夠一定程度上打破部門壁壘、解決碎片化問題，又能夠?qū)⒆灾挝{進(jìn)行政場(chǎng)域，進(jìn)一步增強(qiáng)黨和政府對(duì)基層領(lǐng)域的控制。

（三）信息汲取：提升行政感知度與回應(yīng)度

改革開放與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在培育現(xiàn)代化社會(huì)的同時(shí)，也塑造了利益主體分化、權(quán)利意識(shí)覺醒和流動(dòng)性加速、異質(zhì)性突出的社會(huì)結(jié)構(gòu)。（24）行政事務(wù)向基層下沉不僅對(duì)基層政府的處置、協(xié)調(diào)、應(yīng)變能力提出了更高的要求，而且增強(qiáng)了基層政府對(duì)社會(huì)敏感問題和各類風(fēng)險(xiǎn)的感知度。然而，基層政府普遍存在回應(yīng)問題意愿不強(qiáng)、能力不足、速度不快、質(zhì)量不高的現(xiàn)象，這是造成某些基層政府處置問題與化解矛盾不力的重要原因。黨政統(tǒng)合體制的突出特點(diǎn)就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)各類信息的掌控，持續(xù)加大對(duì)信息的汲取，這在信息化時(shí)代和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)體現(xiàn)得更加突出。

網(wǎng)格化在基層治理中能夠動(dòng)態(tài)掌握社會(huì)問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控并及時(shí)將信息傳遞到政府決策系統(tǒng)，變被動(dòng)處置為主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)源頭治理與精準(zhǔn)治理。在這一過程中，信息汲取能力至關(guān)重要：一方面，“智網(wǎng)”能夠幫助基層政府快速掌握一手信息，精準(zhǔn)把握問題源頭，有效增強(qiáng)基層政府對(duì)社會(huì)問題的感知度，有助于將風(fēng)險(xiǎn)化解在萌芽狀態(tài)。另一方面，通過網(wǎng)格員日常巡查以及信息平臺(tái)等渠道了解民情民意，能夠?qū)Ω黝愔黧w的訴求作出直接而有效的回應(yīng)，切實(shí)將矛盾化解在基層。此外，通過建立微信群、實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制吸納社會(huì)主體參與治理，最大限度地鋪開基層信息網(wǎng)，能夠有效地提升政府對(duì)社會(huì)治理的信息汲取能力。

因此，行政下沉歸根結(jié)底遵循黨政統(tǒng)合體制的自然邏輯，黨政統(tǒng)合體制是其內(nèi)在、根本的驅(qū)動(dòng)力，網(wǎng)格化的技術(shù)賦能則推動(dòng)、催化了這一過程。面對(duì)行政下沉的制度安排，代表自治組織的村、社區(qū)“欲拒還迎”，既要遵循國(guó)家意志，完成行政攤派任務(wù)，又希望保留自主空間與自身利益，勢(shì)必或主動(dòng)或被動(dòng)地利用自身資源作出回應(yīng)。

四、逆向吸納：基層社會(huì)資本的自主調(diào)適

傳統(tǒng)基層社區(qū)以社會(huì)賦能為主，對(duì)自治事務(wù)能夠運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)資本自主解決。網(wǎng)格化改革重塑了基層治理的結(jié)構(gòu)，但村、社區(qū)原有的那套基于歷史、文化、人脈的治理系統(tǒng)仍發(fā)揮著不可替代的作用，因此，行政下沉在實(shí)踐進(jìn)程中呈現(xiàn)出諸多本土化特征，行政與自治互動(dòng)中碰撞、沖突、共融同時(shí)存在。在此過程中，在特定任務(wù)情境下，自治組織并非被動(dòng)應(yīng)對(duì)，而是主動(dòng)適應(yīng)黨政統(tǒng)合體制下的行政“侵入”。自治場(chǎng)域依托其特有情感和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)，利用激活的社會(huì)資本，可以在某種程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)行政資源的逆向吸納，從而達(dá)成雙方各自的目標(biāo)。

（一）信任：夯實(shí)情感基礎(chǔ)

在中國(guó)獨(dú)特的歷史背景下，地緣、血緣等鄉(xiāng)土因素能夠促進(jìn)自治組織形成集體認(rèn)同感，并結(jié)成一定的關(guān)系。奧斯特羅姆在總結(jié)合作研究的博弈實(shí)驗(yàn)時(shí)強(qiáng)調(diào)信任關(guān)系的建立對(duì)于自主治理的重要性（25），在我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治場(chǎng)景中也同樣如此。羅家德將因關(guān)系產(chǎn)生的信任分為互利的信任、基于第三方的信任、以情感為基礎(chǔ)的信任、以人情交換為基礎(chǔ)的信任。（26）在中國(guó)特殊的自治場(chǎng)域，行政與自治的互動(dòng)也受到各種信任關(guān)系的深刻影響。

基礎(chǔ)層：情感與利益孕育信任之根。情感與工具信任在自治場(chǎng)域最為常見?；谇楦行湃味a(chǎn)生的行為是為了維持關(guān)系，也就是說關(guān)系本身是行為目的。情感信任產(chǎn)生于家族的親情、積年累月的友情等，情感是連接親屬、朋友等群體的核心紐帶。情感的依賴生發(fā)出善意，使得雙方不愿有欺騙他人、傷害他人的行為和想法。此外，村內(nèi)的能人、宗族內(nèi)有威望者往往在村內(nèi)擔(dān)任“兩委”干部，共同治理村內(nèi)事務(wù)。這種基于職務(wù)工作形成的信任關(guān)系往往不是基于情感的，更多的是互利的信任。

關(guān)鍵層：中介信任培育信任之枝。在基層的人際交往中，不免常有托人辦事、牽線搭橋的中介互動(dòng)?！爸薪椤痹谥袊?guó)社會(huì)的人情交換中尤其重要，熟人關(guān)系的一項(xiàng)工具性功能就是作介紹人。（27）中介信任在熟人社會(huì)中作用強(qiáng)大，能夠在各種互不關(guān)聯(lián)的團(tuán)體間架起橋梁，是織出整張社會(huì)關(guān)系網(wǎng)的“梭子”與“網(wǎng)線”。社會(huì)網(wǎng)中的個(gè)體通過中介發(fā)生普遍聯(lián)系，通過中介信任能夠?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)中各方的聯(lián)結(jié)節(jié)省大量時(shí)間。同時(shí)，以自身的信譽(yù)作為擔(dān)保，為他人提供相關(guān)的社會(huì)資源，是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)鋪開的關(guān)鍵路徑。

核心層：人情信任催生社會(huì)資本之果。人情社會(huì)的形成，意味著人情信任的普遍建立，人情信任一旦形成，將不斷產(chǎn)出人情交換的行為，進(jìn)而催生出社會(huì)資本。首先，人情信任發(fā)揮作用必須建立在情理社會(huì)之上。相較于西方的個(gè)人主義價(jià)值觀，中國(guó)人受血緣、家族主義等影響更大。這意味著，相較于基于法理的西方社會(huì)，人情在中國(guó)社會(huì)將發(fā)揮更大的作用。其次，人情信任來源于人情交換。社會(huì)交換理論指出，社會(huì)交換不同于經(jīng)濟(jì)交換，它的報(bào)酬不能立刻償還，也不能精確地算計(jì)，早還晚還、還多還少都要依賴于對(duì)方的善意。（28）“禮尚往來”正是這種交換關(guān)系的體現(xiàn)。受惠的一方總是想著加重分量去回贈(zèng)，使得施惠者反欠人情，由此往復(fù)，人情信任、人情社會(huì)就建立起來了。

實(shí)踐層：信任機(jī)制植入基層網(wǎng)格之土。網(wǎng)格員與村、社區(qū)的互動(dòng)本質(zhì)上是情感與利益的交換，而背后依靠著信任機(jī)制的支持。在大量日常工作或?qū)ｍ?xiàng)任務(wù)中，網(wǎng)格員與村、社區(qū)建立了相互協(xié)作的關(guān)系，網(wǎng)格員既拜托村、社區(qū)協(xié)調(diào)處置問題，又協(xié)助村、社區(qū)處理行政事務(wù)，不僅相互分擔(dān)了工作壓力，形成互幫互助的默契，更重要的是維系了雙方之間的信任。在對(duì)X村一名網(wǎng)格員的訪談中我們了解到，該村的一名“兩委”干部與其是親戚關(guān)系，他在巡查之后利用該身份經(jīng)常會(huì)去村里說明了解到的情況，同時(shí)也可以掌握村民的信息，你來我往之中信任關(guān)系逐漸建立，有什么事情“打聲招呼”就好了。

村內(nèi)工作時(shí)間較久的網(wǎng)格員不會(huì)輕易更換網(wǎng)格，他們?cè)诰W(wǎng)格中與村小組、村民（房東）、租客以及“三小場(chǎng)所”老板的關(guān)系并非一朝一夕就建立起來的。在前期需要充分運(yùn)用人情社會(huì)的交往技巧，以各種非正式方式與網(wǎng)格對(duì)象建立起良好的關(guān)系，通過交換人情來建立信任，以便日后開展網(wǎng)格工作時(shí)能得到配合。例如，Z社區(qū)副站長(zhǎng)在談到新網(wǎng)格員剛?cè)胝緯r(shí)建立信任的重要性時(shí)說道：“如果你是社區(qū)新來的網(wǎng)格員，別人不認(rèn)識(shí)你，建檔和巡查的時(shí)候可能連樓下的門都開不了。”

因此，即便代表行政力量下沉到自治場(chǎng)域的網(wǎng)格員，也必須遵循人情社會(huì)的邏輯，建立關(guān)系、維護(hù)信任是網(wǎng)格員順利開展工作的必要條件。網(wǎng)格工作站納新時(shí)，老網(wǎng)格員需要依賴之前所建立的工具信任甚至情感信任開展工作，同時(shí)發(fā)揮中介信任的作用，幫助新網(wǎng)格員建立關(guān)系。最終，通過不斷交換人情形成人情信任，以擴(kuò)大網(wǎng)格員在自治場(chǎng)域中的社會(huì)資本。由此可見，行政下沉到了自治場(chǎng)域同樣運(yùn)作在人情社會(huì)和信任關(guān)系之中，這似乎亙古未變。

（二）弱連帶：構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)

流動(dòng)人口帶來的市場(chǎng)環(huán)境衛(wèi)生、治安管理、出租屋管理是S鎮(zhèn)社會(huì)治理中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，“三小場(chǎng)所”與出租屋是具有當(dāng)?shù)靥厣闹攸c(diǎn)治理對(duì)象。盡管上述場(chǎng)所為各村、社區(qū)屬地，但村、居委會(huì)人手與精力有限，實(shí)際上很難做到對(duì)出租屋流動(dòng)人口、“三小場(chǎng)所”市場(chǎng)主體的全方位管理。因此，代表行政力量的“智網(wǎng)”網(wǎng)格員與代表自治力量的村、社區(qū)在治理對(duì)象與空間上呈現(xiàn)了較好的互補(bǔ)。

連帶關(guān)系是社會(huì)網(wǎng)理論的一個(gè)重要概念，在相當(dāng)程度上可以解釋“智網(wǎng)工程”的制度設(shè)計(jì)。格蘭諾維特將連帶劃分為強(qiáng)連帶、弱連帶，認(rèn)為強(qiáng)連帶往往需要較長(zhǎng)的時(shí)間去培養(yǎng)，并形成定義清晰、邊界封閉的小團(tuán)體。（29）由于人的交往精力與時(shí)間有限，通常不會(huì)擁有太多以強(qiáng)連帶形成的圈子。強(qiáng)連帶關(guān)系網(wǎng)內(nèi)部互動(dòng)頻繁，團(tuán)體成員往往意氣相投或彼此熟識(shí)，訊息通道往往單一狹窄。因此，在信息擴(kuò)散上，強(qiáng)連帶通道顯得價(jià)值不大且有較大的局限性。在實(shí)踐中，基層政府或村、社區(qū)需要向社會(huì)廣泛發(fā)布緊急且重要的信息時(shí)，一般的情況下都不會(huì)選擇強(qiáng)連帶通道。

相對(duì)強(qiáng)連帶而言，弱連帶從成員認(rèn)識(shí)時(shí)間的長(zhǎng)短、互動(dòng)的頻率、親密性、互惠服務(wù)的內(nèi)容等方面看都有所不及。然而，弱連帶形成的關(guān)系網(wǎng)常常扮演著信息傳遞的關(guān)鍵角色。個(gè)體形成的弱連帶關(guān)系網(wǎng)比強(qiáng)連帶大得多，關(guān)系靠著從微弱到一般的聯(lián)系相連，成員只了解彼此有限的信息。弱連帶傳播的信息范圍廣且異質(zhì)性強(qiáng)，時(shí)常孕育著至關(guān)重要的信息點(diǎn)。代表行政空間下沉的網(wǎng)格空間與村、居小組的自治空間幾乎重疊，網(wǎng)格員對(duì)網(wǎng)格內(nèi)的“三小場(chǎng)所”以及出租屋進(jìn)行管理，與村、社區(qū)以村民、居民為主體相互補(bǔ)，從空間上確定了治理對(duì)象與群體。網(wǎng)格員通過建檔、工單巡查、專項(xiàng)任務(wù)、政策宣傳等正式渠道與治理對(duì)象建立弱連帶，進(jìn)一步以日常閑聊等非正式情感交流加以鞏固。我們從對(duì)村、居民的訪談中得知，早期網(wǎng)格宣傳時(shí)就給每戶派發(fā)了印有該網(wǎng)格內(nèi)網(wǎng)格員信息的傳單，街坊們每天都能看到穿著制服的網(wǎng)格員在巡查，見面打個(gè)招呼等等，無形之中建立了一張以弱連帶為主的社會(huì)網(wǎng)。長(zhǎng)此以往，網(wǎng)格員能夠熟知網(wǎng)格內(nèi)的大街小巷、商鋪、房東、租客等，基本掌握網(wǎng)格內(nèi)的大小事情。

“橋”的概念也能應(yīng)用到網(wǎng)格中。簡(jiǎn)單來說，若A所在的群體與B所在的群體僅有A到B的唯一路徑，那么A—B將是一條扮演重要作用的橋。比如，居住在出租屋的外來務(wù)工人員、流動(dòng)攤販等，由于新入住、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)較弱、早出晚歸等原因，無法及時(shí)關(guān)注到相關(guān)的政策信息，從而導(dǎo)致政府工作時(shí)常難以開展。但網(wǎng)格員的存在補(bǔ)足了基層治理中的重要一環(huán)，往往成為溝通特殊群體、提供關(guān)鍵信息的唯一渠道，能夠發(fā)揮信息傳播中“橋”的弱連帶優(yōu)勢(shì)。通過網(wǎng)格化形成的弱連帶對(duì)以強(qiáng)連帶為主的自治場(chǎng)域中的空白地帶進(jìn)行有效補(bǔ)充與連接，鋪開了強(qiáng)連帶與弱連帶同時(shí)覆蓋的有效網(wǎng)絡(luò)與延伸性網(wǎng)絡(luò)，從治理層面上基本實(shí)現(xiàn)了治理對(duì)象的無縫隙，有利于精準(zhǔn)化治理的展開。

（三）逆向吸納：對(duì)行政下沉的反應(yīng)和融合

逆向吸納是指行政（基層政府）與自治（村、社區(qū)）雙方基于日常行政任務(wù)的互動(dòng)與交流，持續(xù)積累社會(huì)資本并形成某種特定關(guān)系，當(dāng)遇到突發(fā)情況或緊急政治任務(wù)時(shí)，相對(duì)被動(dòng)的一方反向吸納另一方的各種資源而完成自主適應(yīng)的過程。在“智網(wǎng)工程”場(chǎng)景中，信任機(jī)制、弱連帶機(jī)制分別形成了基層場(chǎng)域中的情感基礎(chǔ)與網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)，激活社會(huì)資本的持續(xù)生產(chǎn)，逆向吸納由此展開。

周雪光在分析國(guó)家治理過程中的權(quán)威體制與有效治理時(shí)指出，決策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性體現(xiàn)了中央統(tǒng)轄權(quán)與地方治理權(quán)之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，是國(guó)家治理的核心表征。（30）行政下沉與自治適應(yīng)也有與此相似之處：盡管行政下沉是國(guó)家進(jìn)一步控制社會(huì)的必然舉措，但從中央到基層政府，始終因?yàn)楸揲L(zhǎng)莫及而無法對(duì)所有事務(wù)進(jìn)行具體安排，而對(duì)自治場(chǎng)域事務(wù)過度干預(yù)可能導(dǎo)致自治組織對(duì)完成行政事務(wù)靈活性的喪失，最終降低治理效能。因此，自治主體被鼓勵(lì)擁有不至于過度膨脹的靈活空間，甚至在一定程度上能夠?qū)π姓娜肆?、技術(shù)、信息等資源進(jìn)行逆向吸納、為我所用。如綜治維穩(wěn)本屬于鎮(zhèn)綜治辦下放至村、社區(qū)的行政工作，自從有了網(wǎng)格員隊(duì)伍后，在實(shí)際的執(zhí)行過程中常常會(huì)出現(xiàn)綜治辦通知村委會(huì)，村委會(huì)拉上網(wǎng)格員一起無償加班的現(xiàn)象。

雖然網(wǎng)格員受鎮(zhèn)網(wǎng)格中心統(tǒng)一調(diào)度，但網(wǎng)格員的工作很難與村、社區(qū)分離。從組織架構(gòu)上看，由于工作站站長(zhǎng)、副站長(zhǎng)、各網(wǎng)格長(zhǎng)由村“兩委”干部擔(dān)任，又礙于工作上的交集，網(wǎng)格員往往難以推脫村、社區(qū)的請(qǐng)求。尤其是當(dāng)村、社區(qū)接到專項(xiàng)任務(wù)時(shí)，原本人手不足的問題更加嚴(yán)重，網(wǎng)格員自然成為村、社區(qū)人員力量補(bǔ)充的首選。此時(shí)，基于行政邏輯的網(wǎng)格員反而被自治吸納，使得村、居委會(huì)在完成行政工作時(shí)擁有一定的靈活空間。其實(shí)，網(wǎng)格員并非不了解自己的工作職責(zé)與范圍，但網(wǎng)格嵌入在自治場(chǎng)域之中，大部分網(wǎng)格員深諳人情社會(huì)交往的道理：聲譽(yù)、關(guān)系不好代表著工作寸步難行。出于理性選擇，網(wǎng)格員基于“能幫就幫”“搞好關(guān)系”的邏輯而接受附加工作，選擇與村委會(huì)一同合作應(yīng)對(duì)條塊部門的各種行動(dòng)。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，迫于大量行政事務(wù)的村、社區(qū)逆向?qū)で缶W(wǎng)格員協(xié)助，能夠一定程度上緩解行政下沉所帶來的壓力。在逆向吸納機(jī)制的影響下，網(wǎng)格與村、社區(qū)因聲譽(yù)與互惠的作用慢慢形成了合作關(guān)系。一是協(xié)助工作。村、居委會(huì)之所以在開展綜治維穩(wěn)、污水排查、夜查行動(dòng)等任務(wù)時(shí)需要網(wǎng)格員協(xié)助，是因?yàn)榇?、居委?huì)的工作人員并不能像網(wǎng)格員那樣熟悉自治場(chǎng)域。比如，村委會(huì)更了解村民，但是平時(shí)與“三小場(chǎng)所”、出租屋人員沒有太多的交流。突擊檢查、臨時(shí)任務(wù)基本上都是對(duì)“三小場(chǎng)所”以及出租屋進(jìn)行巡查，而很少會(huì)到村民家巡查，因此，在執(zhí)行這些任務(wù)的時(shí)候，村、社區(qū)必須吸納網(wǎng)格員協(xié)調(diào)和帶路。二是數(shù)據(jù)分享。網(wǎng)格與村、社區(qū)日常需要填寫大量的表格與文檔，做好自己的臺(tái)賬。此外，政府經(jīng)常會(huì)臨時(shí)要求收集相關(guān)的數(shù)據(jù)，特別是在疫情防控期間，網(wǎng)格與村、社區(qū)常常面臨著統(tǒng)計(jì)匯報(bào)數(shù)量大、時(shí)間緊的問題。為了應(yīng)對(duì)政府的要求，網(wǎng)格與村、社區(qū)常選擇互換、分享底數(shù)，或者幫助對(duì)方完成其數(shù)據(jù)任務(wù)。三是人手補(bǔ)充。各村、社區(qū)開展大規(guī)模核酸檢測(cè)時(shí)，村、社區(qū)向政府申請(qǐng)“要人”，基于以往的工作交流，網(wǎng)格員成為村、社區(qū)的首選。作為互惠補(bǔ)償，有些村、社區(qū)會(huì)為網(wǎng)格員提供午餐，甚至拿出一部分經(jīng)費(fèi)作為補(bǔ)貼。

由此可見，自治場(chǎng)域能夠利用先前所積累的社會(huì)資本應(yīng)對(duì)行政下沉的種種行為，甚至吸納行政為自治所用。社會(huì)網(wǎng)理論能夠解釋信任機(jī)制與弱連帶機(jī)制促成社會(huì)資本的生發(fā)，而社會(huì)資本的不斷積累又促進(jìn)逆向吸納機(jī)制的形成這一過程。

五、結(jié)論與討論

綜上所述，本文回答了以下問題：在技術(shù)推動(dòng)下，代表行政下沉的網(wǎng)格化改革引起了基層治理模式嬗變，其嬗變邏輯是什么？這種覆蓋全國(guó)的行政下沉改革背后的原因是什么？在這一過程中，代表社會(huì)自治力量的村、社區(qū)將對(duì)行政下沉所帶來的影響作何回應(yīng)，其適應(yīng)性機(jī)制是什么？筆者從以下三個(gè)方面進(jìn)行總結(jié)：其一，技術(shù)賦能背景下誕生的網(wǎng)格化管理改革催生出全國(guó)各地的網(wǎng)格化實(shí)踐，是基層政府轉(zhuǎn)向技術(shù)治理的重要表征之一，其背后是中央以及地方政府政策推動(dòng)的制度安排，遵循先覆蓋、后完善的演化邏輯。其二，在此過程中，表面上是行政下沉的廣度和深度快速拓展，背后是黨政統(tǒng)合體制發(fā)揮著內(nèi)在的主導(dǎo)作用，其目的是為集中在上級(jí)政府的資源創(chuàng)建柔性下沉的載體、通過組織整合凝聚基層治理力量、提升行政感知度與回應(yīng)度以強(qiáng)化對(duì)基層的信息汲取，表現(xiàn)為行政對(duì)自治空間的吸納和壓縮。其三，面對(duì)行政下沉的制度安排，自治空間并沒有完全被行政壓制或“吞噬”，自治場(chǎng)域依托自身的情感和網(wǎng)絡(luò)激活社會(huì)資本，生成逆向吸納機(jī)制以作出適應(yīng)性調(diào)整。

本文認(rèn)為，行政下沉遵循黨政統(tǒng)合體制的內(nèi)在邏輯，而技術(shù)賦能在這一過程中發(fā)揮了強(qiáng)大的支撐和催化作用，是重要的外部動(dòng)力。但這并不必然壓縮自治空間與壓制自治力量的發(fā)育，問題的關(guān)鍵在于自治場(chǎng)域能否以及如何作出對(duì)制度的適應(yīng)性調(diào)整。黨政統(tǒng)合體制下的網(wǎng)格化管理，是適應(yīng)時(shí)代技術(shù)發(fā)展與國(guó)家治理需求而對(duì)現(xiàn)有基層治理結(jié)構(gòu)的必要補(bǔ)充與延伸?；鶎尤罕娮灾谓M織能夠利用先前所積累的社會(huì)資本適應(yīng)行政下沉的各項(xiàng)要求，甚至吸納行政為自治所用。但是，并非所有自治組織都有足夠的社會(huì)資本主動(dòng)適應(yīng)體制的變化，更多的可能是趨向被動(dòng)適應(yīng)或自治性逐漸消解。

從國(guó)家民主建構(gòu)的視角看，中國(guó)的基層社會(huì)是在制度縫隙中成長(zhǎng)的，集體行動(dòng)常常由國(guó)家政策變動(dòng)所觸發(fā)，社會(huì)的凝聚力與自發(fā)性生長(zhǎng)于社會(huì)適應(yīng)國(guó)家制度安排的過程中。在探討國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系時(shí)，有學(xué)者指出，以國(guó)家為代表的行政力量與以社會(huì)為代表的社會(huì)自治力量在互動(dòng)的過程中形成了“互嵌”的動(dòng)態(tài)格局（31），國(guó)家與逐步發(fā)展的社會(huì)力量共生共長(zhǎng)、長(zhǎng)期互動(dòng)，最終形成“共生互嵌”的獨(dú)特國(guó)家發(fā)展道路和政治形態(tài)（32）。黨政統(tǒng)合體制所帶來的行政下沉導(dǎo)致行政吸納自治，自治組織能夠激活社會(huì)資本逆向吸納行政資源進(jìn)行自我調(diào)適，這是本文所展示出的互動(dòng)路徑。從長(zhǎng)期來看，在互動(dòng)的過程中行政與自治雙方的摩擦與碰撞不可避免，但產(chǎn)生的張力亦會(huì)隨著治理有效這一共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而逐漸消解。在此過程中，若雙方能夠不斷調(diào)適并形成相伴而生、共生互促的互動(dòng)格局，那么最終將走向融合式的基層治理共同體。

注釋：

（1） 唐皇鳳：《新時(shí)代網(wǎng)格化管理的核心邏輯》，《人民論壇》2020年第20期。

（2） 劉偉、王柏秀：《國(guó)內(nèi)學(xué)界的網(wǎng)格化管理研究：回顧、反思與展望》，《公共管理與政策評(píng)論》2022年第1期。

（3） 方衛(wèi)紅：《用“網(wǎng)組片”機(jī)制夯實(shí)黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)——以杭州市“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)、片組戶聯(lián)系”的實(shí)踐創(chuàng)新為樣本》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2010年第4期；童星：《社會(huì)管理的組織創(chuàng)新——從“網(wǎng)格連心、服務(wù)為先”的“仙林模式”談起》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期；盛鐸、王芳：《條塊融合的城市管理創(chuàng)新：鄭州市網(wǎng)格化社會(huì)管理案例分析》，《電子政務(wù)》2013年第6期。

（4） 黃曉星、丁少芬：《基層治理結(jié)構(gòu)與政府?dāng)?shù)據(jù)治理——以Z市T區(qū)網(wǎng)格化管理及其專項(xiàng)行動(dòng)為例》，《公共行政評(píng)論》2022年第3期。

（5） 彭勃：《國(guó)家權(quán)力與城市空間：當(dāng)代中國(guó)城市基層社會(huì)治理變革》，《社會(huì)科學(xué)》2006年第9期。

（6） 竺乾威：《公共服務(wù)的流程再造：從“無縫隙政府”到“網(wǎng)格化管理”》，《公共行政評(píng)論》2012年第2期。

（7） 劉中起、鄭曉茹、鄭興有、楊秀菊：《網(wǎng)格化協(xié)同治理：新常態(tài)下社會(huì)治理精細(xì)化的上海實(shí)踐》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

（8） 劉安：《網(wǎng)格化社會(huì)管理及其非預(yù)期后果——以N市Q區(qū)為例》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2014年第3期。

（9） 孫柏瑛、于揚(yáng)銘：《網(wǎng)格化管理模式再審視》，《南京社會(huì)科學(xué)》2015年第4期。

（10） 田毅鵬、薛文龍：《城市管理“網(wǎng)格化”模式與社區(qū)自治關(guān)系芻議》，《學(xué)?！?012年第3期。

（11） 李婷婷：《城市社區(qū)微治理的實(shí)踐困境及其破解》，《理論探索》2018年第3期；侯利文、張寶鋒：《網(wǎng)格化與居站分離：邏輯、困局與反思》， 《學(xué)術(shù)論壇》 2014年第12期。

（12） 杜姣：《技術(shù)消解自治——基于技術(shù)下鄉(xiāng)背景下村級(jí)治理困境的考察》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2020年第3期。

（13） 張現(xiàn)洪：《網(wǎng)格化治理與技術(shù)治理適配的模式與機(jī)制》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2022年12月20日（網(wǎng)絡(luò)首發(fā)）。

（14） 符平：《“嵌入性”：兩種取向及其分歧》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第5期。

（15） 羅家德、王競(jìng)、張佳音、謝朝霞：《社會(huì)網(wǎng)研究的架構(gòu)——以組織理論與管理研究為例》，《社會(huì)》2008年第6期。

（16） ［美］林南：《社會(huì)資本：關(guān)于社會(huì)結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的理論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年版，第25頁(yè)。

（17） 市、鎮(zhèn)指揮調(diào)度中心和村（社區(qū)）指揮調(diào)度工作站是按照《D市全面推進(jìn)社會(huì)服務(wù)管理“智網(wǎng)工程”實(shí)施方案》的要求建立的“兩級(jí)政府、三級(jí)架構(gòu)”組織體系。其中，鎮(zhèn)指揮調(diào)度中心在實(shí)際運(yùn)行中又被稱為網(wǎng)格管理中心。為便于描述行政主體，本文將市指揮調(diào)度中心、鎮(zhèn)網(wǎng)格管理中心和村（社區(qū)）指揮調(diào)度工作站統(tǒng)稱為網(wǎng)格部門。

（18） 根據(jù)《D市三小場(chǎng)所、出租屋消防巡查要點(diǎn)》的界定，“三小場(chǎng)所”分別為：小檔口，指建筑面積在300m?以下，具有銷售、服務(wù)性質(zhì)的商店、營(yíng)業(yè)性的飲食店、汽車摩托車修理店、洗衣店、電器維修店、美容美發(fā)店（院）等場(chǎng)所；小作坊，指建筑高度不超過24m，且每層建筑面積在250m?以下，具有加工、生產(chǎn)、制造性質(zhì)，火災(zāi)危險(xiǎn)性為丙、丁、戊類的場(chǎng)所（含配套的倉(cāng)庫(kù)及辦公、值班住宿等場(chǎng)所）；小型娛樂場(chǎng)所，指建筑面積在200m?以下，具有休閑、娛樂功能的酒吧、茶藝館、沐足屋、棋牌室（含麻將房）、桌球室等場(chǎng)所。

（19） 孫柏瑛：《城市社區(qū)居委會(huì)“去行政化”何以可能？》，《南京社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。

（20） 孫瑩：《黨政統(tǒng)合下基層協(xié)同治理研究——以四川省N縣的脫貧振興為例》，《理論學(xué)刊》2019年第1期。

（21） 李威利：《黨建引領(lǐng)的城市社區(qū)治理體系：上海經(jīng)驗(yàn)》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2017年第10期。

（22） 渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。

（23） 吳青熹：《資源下沉、黨政統(tǒng)合與基層治理體制創(chuàng)新——網(wǎng)格化治理模式的機(jī)制與邏輯解析》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2020年第6期。

（24） 孫柏瑛：《基層政府社會(huì)管理中的適應(yīng)性變革》，《中國(guó)行政管理》2012年第5期。

（25） Ostrom Elinor， Building Trust to Solve Commons Dilemmas： Taking Small Steps to Test an Evolving Theory of Collective Action， in Simon Levin （ed.）， Games， Groups and the Global Goody， New York： Springer， 2008．

（26） 羅家德、李智超：《鄉(xiāng)村社區(qū)自組織治理的信任機(jī)制初探——以一個(gè)村民經(jīng)濟(jì)合作組織為例》，《管理世界》2012年第10期。

（27） Luo Jar-Der， Guanxi Revisited： An Exploratory Study of Familiar Ties in a Chinese Workplace， Management and Organization Review， 2011， 7（2）， pp.329-351．

（28） Peter M. Blau， Exchange and Power in Social Life， New York： Wiley， 1964．

（29） ［美］馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會(huì)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)行動(dòng)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第3頁(yè)。

（30） 周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期。

（31） 張園園、石?。骸督獯a“最后一公里”——基于“行政控制與社會(huì)自主”的適配邏輯》，《公共管理學(xué)報(bào)》2022年第2期。

（32） 樊鵬：《互嵌與合作：改革開放以來的“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系》，《云南社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。