部門整體支出績效評價探索與實踐

●王守君

部門整體支出績效評價的對象是全部預(yù)算資金，包括基本支出、項目支出以及政策支出等，涉及面非常廣，從績效評價分類角度看， 可能包含項目評價和政策評價，同時，不同部門職責(zé)定位不同， 所履行的政府職能和社會管理責(zé)任不同， 很難用統(tǒng)一的尺度進(jìn)行評判衡量， 這些都給部門整體支出績效評價帶來一定的困難和挑戰(zhàn)。 本文基于國內(nèi)對于部門整體支出績效評價的認(rèn)識， 結(jié)合具體案例進(jìn)行探索研究。

一、 部門整體支出績效評價概況

（一)部門整體情況

A 市T 局為正處級行政機(jī)關(guān)，內(nèi)設(shè)8 個機(jī)構(gòu)：辦公室、群眾處、競賽訓(xùn)練處、設(shè)施管理處、計劃財務(wù)處、人事處、機(jī)關(guān)黨委和產(chǎn)業(yè)處。另設(shè)8 個二級機(jī)構(gòu)：運(yùn)動學(xué)校、少年兒童學(xué)校、A 市網(wǎng)球中心、A 市國民體質(zhì)監(jiān)測中心等，從機(jī)構(gòu)性質(zhì)看，2 個為公益二類事業(yè)單位，6 個為公益一類事業(yè)單位。

2022年，A 市T 局部門整體批復(fù)預(yù)算資金為23940.6 萬元， 實際支出19854.92 萬元， 預(yù)算執(zhí)行率為82.93%。 共計劃實施40 個項目，從項目類型來看，可分為補(bǔ)助類、培訓(xùn)類、公共基礎(chǔ)設(shè)施類， 實際完成項目33個。 7 個項目未完成，分別是省十四屆運(yùn)動會項目5 個、 青少年訓(xùn)練科研項目和T 局培訓(xùn)項目， 未完成主要原因為受疫情影響。

（二)部門績效管理的主要做法

A 市T 局樹立全員績效管理理念，建立由計劃財務(wù)處作為牽頭處室，各業(yè)務(wù)處室、 局屬單位協(xié)作配合的預(yù)算績效管理內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制。 制定預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法、績效監(jiān)控辦法、績效評價辦法等內(nèi)部制度。 初步構(gòu)建行業(yè)核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系163 條，用以指導(dǎo)全系統(tǒng)有序開展績效目標(biāo)管理、新增重大項目事前績效評估、項目績效監(jiān)控、績效自評價、部門績效評價等工作。

二、 部門整體支出績效評價指標(biāo)體系設(shè)計

評價指標(biāo)體系設(shè)計是預(yù)算績效評價的難點和核心。 部門整體支出評價指標(biāo)體系的設(shè)置既要全面完整， 又要重點突出、量化易評，同時要充分考慮部門職能、年度重點工作任務(wù)完成情況、履職效果、社會效應(yīng)以及公眾滿意度和成本控制等方面因素。 按此思路并結(jié)合其他地市經(jīng)驗做法， 評價工作組研究提出從部門投入管理、 部門產(chǎn)出以及部門效益三個方面來設(shè)置評價指標(biāo)體系。 整體上共設(shè)置3 個一級指標(biāo)、14 個二級指標(biāo)、67 個三級指標(biāo)，從而構(gòu)建起部門整體支出績效評價指標(biāo)體系。

評價工作組按照科學(xué)的分類方法，將3 個一級指標(biāo)評價內(nèi)容，細(xì)分到14 個二級指標(biāo)中，分別為工作目標(biāo)管理、預(yù)算和財務(wù)管理、項目管理、資產(chǎn)管理、人員管理、績效管理、重點工作任務(wù)完成情況、履職目標(biāo)實現(xiàn)情況、成本控制、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、可持續(xù)影響以及服務(wù)對象滿意度。 同時，通過分析A 市T 局及直屬二級機(jī)構(gòu)重點項目績效目標(biāo)和重點工作任務(wù)，并結(jié)合各指標(biāo)的重要性以及專家意見，將二級指標(biāo)細(xì)化設(shè)置為67 個三級指標(biāo)，并確定各指標(biāo)權(quán)重和評分標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)從部門預(yù)算投入到產(chǎn)出、履職效益的邏輯路徑，全面衡量和評判部門年度履職效果。部門整體支出績效評價指標(biāo)體系如下頁表1。

表1 績效評價指標(biāo)體系表

三、部門整體支出績效評價過程及結(jié)論

（一)績效評價過程

評價工作組嚴(yán)格按照既定評價工作方案， 采用比較法、因素分析法和公眾評判法開展評價工作。通過解讀相關(guān)文件、數(shù)據(jù)采集、現(xiàn)場核實、問卷調(diào)查、座談訪談、數(shù)據(jù)分析和專家評估等方式，對2022年度A 市T局部門整體支出績效進(jìn)行綜合評價。 評價過程采取現(xiàn)場評價與非現(xiàn)場評價相結(jié)合的方式。 非現(xiàn)場評價主要包括收集資料和相關(guān)數(shù)據(jù)并匯總、分析，根據(jù)被評價單位特點編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)匯總表， 結(jié)合重點工作任務(wù)不同實施主體進(jìn)行分類、 匯總， 依據(jù)采集到的績效信息賦分，同時對各項指標(biāo)完成情況進(jìn)行績效分析。 現(xiàn)場評價主要通過座談、問卷調(diào)查及訪談進(jìn)行外業(yè)調(diào)查，結(jié)合重點工作任務(wù)實際完成情況，考慮具體項目類別、資金規(guī)模、完成進(jìn)度等因素， 將調(diào)查樣本在不同項目類型上做到全覆蓋， 并對重點人群或單位制定了訪談提綱及滿意度問卷，以確保調(diào)查的真實性、完整性、有效性。

（二)績效評價結(jié)論

該部門整體支出績效評價綜合得分為80.54 分，評價等級為“良”。 各項指標(biāo)得分情況如表2。

表2 部門整體支出績效評價得分表

四、存在的主要問題

（一)預(yù)算資金使用管理方面

一是項目結(jié)轉(zhuǎn)資金較大。截至2022年12 月底，40個項目實際支出4120.12 萬元， 結(jié)轉(zhuǎn)4085.78 萬元，項目資金結(jié)轉(zhuǎn)率為49.79%（包括A 市本級結(jié)轉(zhuǎn)2908.2萬元，縣級結(jié)轉(zhuǎn)1177.58 萬元）。 二是資金管理不夠規(guī)范。 例如，將辦公經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)入工會賬戶、車輛租賃手續(xù)不完備等；存在未使用公務(wù)卡結(jié)算的情況。三是年初預(yù)算編制不精準(zhǔn)。 例如，“三公”經(jīng)費(fèi)年初部門預(yù)算數(shù)為5.2萬元，決算數(shù)為2.36 萬元，結(jié)余比例達(dá)54.62%；某基層事業(yè)單位保留公車1 輛，2022年公車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)年初預(yù)算為0 元，未將公車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)納入年初部門預(yù)算；年中追加預(yù)算1.18 億元，追加比例過高。 四是會計核算有待規(guī)范。 支付全民健身器材款時扣除質(zhì)保金81192.54 元，未按要求記賬；購買對講機(jī)、電腦、排球等149339 元，應(yīng)計未計固定資產(chǎn)賬；項目經(jīng)費(fèi)支付災(zāi)后設(shè)施更新改造工程款59.99 萬元，直接計入科目“業(yè)務(wù)活動費(fèi)用”，未在“在建工程”科目下進(jìn)行核算等。

（二)項目實施管理方面

項目實施主體分散、缺乏統(tǒng)籌，不利于統(tǒng)一管理，沒有做到“一件事，一個部門辦”。各區(qū)縣（市）實施項目標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，主要根據(jù)活動規(guī)模大小自主組織實施。項目實際執(zhí)行率不高、項目活動類別不齊全。計劃舉辦賽事活動193 項，實際開展36 項，實際完成率18.65%。項目組織管理不夠規(guī)范。 前期多數(shù)未制訂實施方案和預(yù)算測算表， 根據(jù)現(xiàn)場核查，10 個區(qū)縣只有1 個區(qū)縣制定有項目實施方案和預(yù)算表。設(shè)施運(yùn)維管理不到位，根據(jù)現(xiàn)場調(diào)研來看， 基礎(chǔ)設(shè)施類項目一定程度上存在“重建設(shè)、輕維護(hù)”問題，不利于使用效益發(fā)揮。 項目檔案管理不規(guī)范，合同要素簽訂不完善，基礎(chǔ)設(shè)施類項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)移撥付單多數(shù)未填寫日期， 項目實施檔案資料不完整等。

（三)項目實施效果方面

通過現(xiàn)場滿意度調(diào)查， 部分群眾希望加大賽事活動宣傳力度， 實行多渠道宣傳， 讓更多人能夠參與其中； 部分居民建議后期對健身路徑和多功能運(yùn)動場要加強(qiáng)維護(hù)管理，及時發(fā)現(xiàn)損毀并維護(hù)到位。通過現(xiàn)場實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)社區(qū)活動中心存在運(yùn)營率低、設(shè)施使用率低等情況。

（四)預(yù)算績效管理方面

部門雖建立了預(yù)算績效管理各項制度， 但其落實程度有待提高，績效責(zé)任還需強(qiáng)化。部門整體支出績效目標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)、重點不突出、可衡量性不強(qiáng)。 部門業(yè)務(wù)處室和所屬單位績效管理意識尚需加強(qiáng)， 各項業(yè)務(wù)與績效管理銜接融合需進(jìn)一步提升。

五、相關(guān)建議

（一)預(yù)算資金使用管理方面

1.嚴(yán)格按照年度計劃執(zhí)行，加快項目資金支出。 建議加快項目資金支付進(jìn)度， 嚴(yán)格按照年度計劃和預(yù)算批復(fù)要求， 有序推進(jìn)部門各項工作， 加快資金支付進(jìn)度，提高財政資金的使用效益。

2.加強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作，規(guī)范資金使用管理。 建議嚴(yán)格按照《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等相關(guān)法規(guī)，加強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作管理，真實、完整地反映單位經(jīng)濟(jì)活動。 嚴(yán)格執(zhí)行部門財務(wù)管理制度，規(guī)范財務(wù)報銷流程，通過自查等必要的監(jiān)控措施，完善財務(wù)監(jiān)控機(jī)制，確保項目資金合規(guī)有效使用。

3.完善部門預(yù)算編制工作。一是建議明確項目預(yù)算測算標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)，合理編制項目預(yù)算，減少財政資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，提高財政資金使用效益；二是精準(zhǔn)編制部門預(yù)算，年初將部門所有支出項目均納入部門預(yù)算范圍，確保年度預(yù)算完整性，減少年中追加預(yù)算。

（二)項目實施管理方面

1.建議同類項目由一個部門（單位）實施?？茖W(xué)合理對項目進(jìn)行分類，做到“一件事，一個部門負(fù)責(zé)”，避免多頭管理、標(biāo)準(zhǔn)不一、各自為政。

2.建議嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)。因青少年訓(xùn)練扶持項目預(yù)算單位和實施單位不一致，項目由區(qū)縣（市）文化旅游體育局申報，由教育局實施，A 市T 局作為行業(yè)主管部門，要履行相應(yīng)監(jiān)督管理職能，進(jìn)一步優(yōu)化部門間協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，探索形成權(quán)責(zé)對等、規(guī)范有序的標(biāo)準(zhǔn)化管理新模式。

3.嚴(yán)格按照項目計劃通知實施。 基礎(chǔ)設(shè)施類項目要按照實施方案要求進(jìn)行，實施計劃變更應(yīng)按照規(guī)定程序進(jìn)行調(diào)整，并及時制定調(diào)整方案、說明調(diào)整原因。針對群眾賽事活動類，應(yīng)科學(xué)合理制定工作計劃，統(tǒng)籌安排好賽事活動的時間地點等，確保項目保質(zhì)保量按時完成。

4. 拓展項目前期工作深度， 完善后續(xù)運(yùn)營監(jiān)管機(jī)制。 一是針對群眾活動類項目， 制訂實施方案和測算表，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為項目實施提供相應(yīng)指導(dǎo)。 二是針對培訓(xùn)類工作， 建議明確培訓(xùn)計劃， 制定相關(guān)培訓(xùn)方案， 項目結(jié)束后及時開展結(jié)業(yè)考核及項目檔案歸檔工作。 三是進(jìn)一步明確基礎(chǔ)設(shè)施類項目后續(xù)運(yùn)行管護(hù)方式、標(biāo)準(zhǔn)、措施等，結(jié)合實際制定基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營監(jiān)管制度，確保項目有效運(yùn)營。 同時加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理，定期對固定資產(chǎn)進(jìn)行盤點，保證國有資產(chǎn)的安全性。 四是項目實施單位要進(jìn)一步規(guī)范項目檔案管理。 針對項目合同要素缺失、項目實施檔案資料不完整、合同未填寫時間等問題，要定期自查，對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題及時整改，確保項目檔案資料內(nèi)容的完整性和嚴(yán)謹(jǐn)性。區(qū)縣（市）文化旅游體育局應(yīng)制定活動實施方案，為項目實施提供一定的指導(dǎo)，加強(qiáng)項目過程管理，項目結(jié)束后及時開展績效考核及項目檔案歸檔工作。

（三)項目實施效果方面

1.增加推廣宣傳，提高群眾參與度。 A 市T 局及區(qū)縣（市）文化旅游體育局應(yīng)加大對全民健身賽事活動的宣傳， 多渠道推廣全民健身項目， 高標(biāo)準(zhǔn)完善組織網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步推動全民健身賽事活動深入開展，提升群眾的健身意識。

2.完善健身設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，提高設(shè)施利用率。 建議完善健身設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，推動健身設(shè)施配置更加合理，不斷優(yōu)化健身設(shè)施建設(shè)內(nèi)容， 為群眾提供更加舒適的健身場所。

3. 探索基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理新模式， 加強(qiáng)信息化建設(shè)。 探索建立基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理體系，進(jìn)一步強(qiáng)化提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理效率。 可通過多種模式，支持社會力量參與，培育一批特色化、品牌化運(yùn)營主體，提高基礎(chǔ)設(shè)施利用率和運(yùn)營活力。各區(qū)縣（市）文化旅游體育局可依法委托社會力量運(yùn)營公共設(shè)施， 結(jié)合所在片區(qū)實際情況，加大信息化管理力度，進(jìn)一步提升設(shè)施管理水平。

（四)預(yù)算績效管理方面

持續(xù)增強(qiáng)財政預(yù)算績效管理責(zé)任意識， 重視績效目標(biāo)設(shè)置工作，建議根據(jù)部門實際情況，科學(xué)填報項目各項績效指標(biāo)，盡可能細(xì)化量化績效指標(biāo)，保證績效目標(biāo)和指標(biāo)內(nèi)容完整、指向明確、合理可行，與部門年度工作計劃和預(yù)算資金相匹配， 提高項目實施效果的可衡量性，清晰反映預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果。