高校二級紀檢監(jiān)察：特征、困惑與應(yīng)對

戚國偉 雷雯 丁嘉輝 李松濤

（北京大學(xué)深圳研究生院 廣東 深圳 518055）

在近年紀檢監(jiān)察體制改革背景下，越來越多的高校探索實行在下設(shè)教學(xué)科研單位、職能部門或所屬校辦企業(yè)等二級黨組織中設(shè)立紀委或派駐紀檢監(jiān)察人員，延伸監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，推進監(jiān)督全覆蓋[1]。高校設(shè)立二級紀檢監(jiān)察組織，是高?；诋?dāng)前院校治理體系改革需要以及校園廉潔治理需要，改進監(jiān)督方式的科學(xué)探索和強化監(jiān)督職能的客觀要求，有助于解決監(jiān)督力量不足、監(jiān)督不深入、監(jiān)督范圍狹窄的問題，為高校紀委更好地履行監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)奠定組織基礎(chǔ)。實踐中，高校二級紀檢監(jiān)察組織在職能定位、工作機制等方面往往存在履職困惑，影響監(jiān)督作用發(fā)揮[2,3]。本文擬從高校二級紀檢監(jiān)察組織特性入手，借助實證分析，就高校二級紀檢監(jiān)察組織如何著眼改革要求和高校使命，同時立足自身所在組織或單位發(fā)展實際，明晰自身定位、建立健全適合自身特點的核心運行機制等問題，開展討論和思考，探索實踐路徑，提出政策建議。

一、高校二級紀檢監(jiān)察組織特征

高校二級紀檢監(jiān)察組織作為紀檢監(jiān)察工作網(wǎng)絡(luò)的延伸，是大學(xué)紀委的前端觸角和同級黨委的工作助手，也是所在單位構(gòu)建監(jiān)督體系的基礎(chǔ)力量和保障健康發(fā)展的底線守護。在組織機制和職責(zé)設(shè)計方面，高校二級紀檢監(jiān)察組織具有以下顯著特征。

（一）在價值功能上，與校級紀委同質(zhì)同源。高校紀檢監(jiān)察工作經(jīng)過多個階段的演化，其功能價值遵循黨和國家監(jiān)督體系建構(gòu)原則，同時又依從于大學(xué)治理邏輯。從紀檢監(jiān)察在黨內(nèi)監(jiān)督中的專責(zé)性地位、紀檢監(jiān)察制度的特殊價值和高校的廉潔治理需求等方面來審視，高校紀檢監(jiān)察工作既是實現(xiàn)黨內(nèi)專責(zé)監(jiān)督、保障政治方向的基本形式和載體，也是推進學(xué)校廉潔治理的基礎(chǔ)性力量。無論是校級機構(gòu)，還是二級組織，強化對權(quán)力運行的監(jiān)督、以嚴明黨紀帶動教風(fēng)學(xué)風(fēng)、守護底線促進發(fā)展，都是其基本的價值追求。

（二）在機構(gòu)職責(zé)上，與校級紀委同構(gòu)分形。自八二黨章之后，雙重領(lǐng)導(dǎo)機制就是黨的紀律檢查工作的基本模式。從制度設(shè)計上看，高校二級紀檢監(jiān)察機構(gòu)（尤其是二級紀委），同樣要在大學(xué)紀委和所在黨組織雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作，并根據(jù)所在黨組織的管轄權(quán)限履行相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé)（比如廉潔教育警示、廉政風(fēng)險防范等）。高校二級紀檢監(jiān)察組織作為大學(xué)紀委的分支和延伸，在其組織架構(gòu)設(shè)置、內(nèi)外權(quán)責(zé)關(guān)系等方面與校級紀委具有高度的自相似性，體現(xiàn)了鮮明的“分形組織”的特點。

（三）在執(zhí)紀權(quán)限上，與校級紀委分級分權(quán)。改革背景下，紀檢監(jiān)察機構(gòu)不同層級間的運行機制度在不斷調(diào)整。以執(zhí)紀為例，違紀案件查處是各級紀檢監(jiān)察機構(gòu)的重要履責(zé)方式，也是嚴明紀律的治本之道。但是在實際工作中，鑒于各方面原因，在違紀案件查處和執(zhí)紀問責(zé)權(quán)限上，大學(xué)紀委往往未對二級紀委下放完全權(quán)限，而是區(qū)分人員類別和處分等級，給予有限授權(quán)，事實上形成校、院兩級紀檢監(jiān)察機構(gòu)既有功能的統(tǒng)一、也有職權(quán)的分界。這一點在下文實證調(diào)研數(shù)據(jù)中也有反映。

基于以上分析，高校二級紀檢監(jiān)察組織在定位和職能方面應(yīng)注意把握以下方面：首先，它應(yīng)當(dāng)是同級黨委的協(xié)助者、監(jiān)督者，要協(xié)助督促同級黨委全面落實從嚴治黨主體責(zé)任，履行對同級黨委以及制度執(zhí)行情況的專責(zé)監(jiān)督；其次，它應(yīng)當(dāng)是所在單位廉潔治理的推動者和協(xié)調(diào)者，督促各方廉潔履行權(quán)利義務(wù)，在多元諧變務(wù)實的大學(xué)環(huán)境中，統(tǒng)籌各方關(guān)切、協(xié)同內(nèi)部權(quán)責(zé)，構(gòu)建廉潔治理體系；最后，它應(yīng)當(dāng)是改革發(fā)展的底線守護者、保障者，對于觸犯底線的行為，依據(jù)職權(quán)態(tài)度堅決旗幟鮮明執(zhí)紀問責(zé)，為健康發(fā)展提供堅強紀律保證。

二、高校二級紀檢監(jiān)察組織現(xiàn)狀和履職困境：基于49 所高校的調(diào)研分析

為了解各高校二級紀檢監(jiān)察組織設(shè)置和履職情況，我們圍繞二級紀檢監(jiān)察組織“設(shè)置數(shù)量、范圍、模式”“工作職責(zé)”“履職影響因素”等問題，通過問卷對49 所高校（均為中管高校或教育部直屬高校）進行了調(diào)研。其中，已經(jīng)設(shè)立二級紀檢監(jiān)察組織的高校有35 所（占調(diào)研高校的71.4%），依托二級黨組織設(shè)立紀委（或由二級黨組織副書記兼任紀委書記）的形式最為普遍（28 所高校采用此方式）。通過對調(diào)研問卷的分析，結(jié)合有關(guān)走訪調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前各高校二級紀檢監(jiān)察組織在履職方面往往存在以下幾個方面的問題或者困惑。

（一）組織設(shè)置和工作機構(gòu)不完善不健全

高校推行二級紀檢監(jiān)察機構(gòu)改革尚在探索中，在組建模式和機構(gòu)設(shè)置上目前尚無規(guī)范藍本，各高校的做法不統(tǒng)一，但普遍存在工作機構(gòu)不健全的問題。比如，在調(diào)研反饋設(shè)有二級紀委或二級紀委書記的28 所高校中，有10 所高校采取“先任命紀委書記或黨委分管副職，過渡之后再通過兩委換屆正式組建紀委”的方式，比例大概占到1/3 左右。另外不少高校僅是向二級單位派出1 名紀委書記或紀檢監(jiān)察組長但并未配套相應(yīng)工作機構(gòu)，或僅明確由1 名黨委班子成員分管紀檢監(jiān)察工作。這種情況意味著，很多高校二級紀檢監(jiān)察機構(gòu)的負責(zé)人到任（或分管領(lǐng)導(dǎo)明確分工）之后，往往處于“光桿司令”的狀態(tài)，缺乏正式委員會和工作機構(gòu)支撐，在涉及案件檢查、黨紀處分等工作時，無法以有效的議事決策機制加以保證。

（二）職能定位和工作權(quán)責(zé)不清晰不完整

在當(dāng)前紀委推進“三轉(zhuǎn)”和“再監(jiān)督”以及強化監(jiān)督保障等多重改革背景和政策導(dǎo)向下，不少大學(xué)紀委本身尚在“三轉(zhuǎn)不足”或“轉(zhuǎn)向過度”之間苦求平衡，二級紀委更是難以擺脫困惑。在走訪調(diào)研中，常發(fā)現(xiàn)高校二級紀檢監(jiān)察機構(gòu)存在工作規(guī)則和業(yè)務(wù)程序不明晰，監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式不明確不細化的問題，對自身工作職責(zé)，很多還僅限于對“協(xié)助二級黨委推進全面從嚴治黨、落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任”的籠統(tǒng)抽象理解。另外，大學(xué)紀委一般也未對其二級組織賦予執(zhí)紀問責(zé)或調(diào)查處置的完全權(quán)限。在問卷調(diào)研中，關(guān)于受理舉報、申訴、控告，處置問題線索、開展執(zhí)紀審查這一作用上，只有65.7%（23/35）的高校紀委將其作為職責(zé)選項，反映出高校紀檢對于二級機構(gòu)在執(zhí)紀方面的顧慮、認識方面的欠缺和執(zhí)紀機制設(shè)計上存在的障礙。此外，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，國家監(jiān)察權(quán)限暫不向二級紀檢組織下放，紀律檢查和國家監(jiān)察在二級單位層面的具體實施有可能存在一定的機制脫節(jié)。面對執(zhí)紀重心的向上集中和管理重心的下移，高校二級紀檢監(jiān)察機構(gòu)亦需創(chuàng)新方式，做好應(yīng)對。

（三）隊伍素質(zhì)與新形勢要求存在差距

紀檢監(jiān)察的政治屬性及其特殊性質(zhì)，決定了對其工作人員的政治素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)都有極高的要求，尤其是在當(dāng)前形勢下，在執(zhí)紀問責(zé)方面越發(fā)強調(diào)程序的規(guī)范和嚴密，要求做到紀、法、規(guī)銜接貫通，同時還要對高校辦學(xué)規(guī)律和風(fēng)險有深刻認識和把握。調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)設(shè)立二級紀檢監(jiān)察組織的35 所高校中，專職干部比例能達到50%以上的僅有13 家（13/35），占比不到40%,同時有超過85%的高校(30/35)都選擇將“機構(gòu)人力不足和人員業(yè)務(wù)能力不足”作為制約或影響二級紀檢監(jiān)察機構(gòu)發(fā)揮作用的因素之一。高校二級紀檢監(jiān)察機構(gòu)負責(zé)人或工作人員多為兼職，人力往往配備不足，并且工作人員往往缺乏專業(yè)的訓(xùn)練，在善于監(jiān)督、敢于監(jiān)督方面缺乏自信。另外在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)高校也未能建立紀檢監(jiān)察組織負責(zé)人后備人選庫，工作后備力量儲備不足，后繼乏人。

（四）監(jiān)督效果受到監(jiān)督力量分散影響和基層“熟人社會”解構(gòu)

大學(xué)在傳統(tǒng)管理中，學(xué)校層面一般設(shè)有各類監(jiān)督機構(gòu)。除紀檢監(jiān)察作為黨內(nèi)專責(zé)監(jiān)督機關(guān)以外，還有督查或信訪部門、審計內(nèi)控部門等，隨著近年巡視巡察制度的推行，很多學(xué)校黨委還增設(shè)了巡察機構(gòu)。此外，在當(dāng)前校院兩級管理體制強大慣性之下，院系實體化改革雖有進展，但大學(xué)各職能部門實際上仍是分配各類辦學(xué)要素的強勢代表，并對院系實行方方面面的監(jiān)督管理。在條塊分割的傳統(tǒng)管理模式中，二級紀檢監(jiān)察機構(gòu)作為大學(xué)紀委的延伸，其所在院系也處于“頭上千條線”的分散式監(jiān)督環(huán)境中，履職效果難免受到影響。另外，學(xué)校限于自身規(guī)模體量，本身就帶有“熟人社會”的特點，且基層愈加明顯，在此環(huán)境下，監(jiān)督效能可能面臨更多被“解構(gòu)”或“消解”的風(fēng)險。

三、二級紀檢監(jiān)察組織履責(zé)機制優(yōu)化

要確保高校二級紀檢監(jiān)察組織的有效運行和作用發(fā)揮，更好地推動所在組織治理的有序規(guī)范，前提當(dāng)然有賴于大學(xué)校院治理體系的變革發(fā)展，需要大學(xué)紀委在完善二級機構(gòu)組織設(shè)置、明確工作規(guī)則、加強工作指導(dǎo)和推進兩級協(xié)同互動方面下更多功夫，對此很多高校紀檢工作者已提出不少政策建議[2-4]。然而從二級紀檢監(jiān)察組織自身視角，如何把握改革初心、立足自身定位、創(chuàng)新工作機制、推動科學(xué)履職，亦有值得思索的優(yōu)化空間。對此，二級紀檢監(jiān)察組織應(yīng)客觀辯證地看待自身履職困境，把挑戰(zhàn)當(dāng)機遇，變被動為主動，練好內(nèi)功，做到“打鐵必須自身硬”。按此邏輯，我們結(jié)合實踐探索，嘗試提出高校二級紀檢監(jiān)察組織“四力合一”的履責(zé)格局并配套提出四項核心工作機制。

（一）構(gòu)建“助力、發(fā)力、聚力、借力”四力合一的履責(zé)格局

1.在協(xié)助黨委履責(zé)上，要全面助力。牢牢把握監(jiān)督保障執(zhí)行、促進完善發(fā)展的戰(zhàn)略要求，協(xié)助黨委落實全面從嚴治黨主體責(zé)任，提高政治站位，做到“兩個維護”，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。監(jiān)督“三重一大”等核心決策制度執(zhí)行，完善權(quán)力運行制約機制。緊盯重大戰(zhàn)略部署，保障所在單位和組織戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。

2.在專責(zé)監(jiān)督責(zé)任上，要主動發(fā)力。牢牢把握專責(zé)監(jiān)督的基本定位，自覺擔(dān)當(dāng)、主動發(fā)力、精準發(fā)力，探索政治監(jiān)督具體化常態(tài)化機制和日常監(jiān)督科學(xué)化精準化機制。充分運用貼近一線、貼近基層的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)推進本單位廉潔治理格局。

3.在統(tǒng)合各類監(jiān)督上，要有效聚力。充分發(fā)揮“協(xié)助引導(dǎo)推動”功能，協(xié)同聚集各類監(jiān)督力量，轉(zhuǎn)化自身機構(gòu)建制和人力配備上的缺陷，變單打獨斗為統(tǒng)合作戰(zhàn)。推動優(yōu)勢互補，建立內(nèi)部不同監(jiān)督力量有機貫通的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)。通過監(jiān)督倒逼權(quán)責(zé)法定、制度健全和流程優(yōu)化，引導(dǎo)各方共同推進治理能力提升，共同提高風(fēng)險駕馭本領(lǐng)。

4.在呼應(yīng)外部監(jiān)管上，要善于借力。善于運用組織監(jiān)督（如巡察、審計）、外部監(jiān)督（如民主、輿論）等力量，借力趁勢，倒逼規(guī)則意識提升，強化檢視結(jié)果運用。借助整改任務(wù)的落實，協(xié)助所在單位黨組織將外部監(jiān)督轉(zhuǎn)化為自我完善的內(nèi)生動力和組織治理效能。

（二）構(gòu)建二級紀檢監(jiān)察組織四項工作機制

1.以分形延伸為基準的廉潔教育機制

教育是紀檢監(jiān)察監(jiān)督的前置功課。無論從邏輯上還是情理上，嚴管之前必先教化，不搞言之不預(yù)、不教而誅。開展經(jīng)常性的廉潔教育，是黨章規(guī)定的紀檢機關(guān)的經(jīng)常性工作之一，也是紀檢機關(guān)發(fā)揮激勵增效作用的重要依托。廉政教育從思想源頭抓起，引導(dǎo)樹立正確的人生觀和價值觀，進而筑牢拒腐防變的道德防線。高校二級紀檢監(jiān)察組織貼近基層、直面一線，應(yīng)當(dāng)在構(gòu)建廉潔教育機制、涵養(yǎng)良好生態(tài)方面，在學(xué)?？傮w廉潔教育格局中做好分形延伸和深化細化。注意統(tǒng)合各方力量，統(tǒng)籌形成本單位本領(lǐng)域的廉潔宣教格局，通過開展經(jīng)常性、針對性的廉潔教育，提高師生紀律意識、責(zé)任意識、規(guī)則意識，引導(dǎo)價值內(nèi)化，涵養(yǎng)清正生態(tài)。比如，北京大學(xué)深研院緊密圍繞自身戰(zhàn)略目標和中心工作，組織了廉潔教育宣傳月活動，統(tǒng)合各方力量，通過責(zé)任擔(dān)當(dāng)教育、合規(guī)風(fēng)險教育、紀律規(guī)矩教育、師德師風(fēng)教育等板塊，針對不同群體開展廉潔教育宣講和案例警示等活動，取得了一定的效果。

2.以科學(xué)精準為目標的風(fēng)險管控機制

現(xiàn)代大學(xué)制度愈發(fā)重視風(fēng)險管理，強調(diào)法治思維、底線思維和風(fēng)險意識。隨著高校治理結(jié)構(gòu)改革的推進，院系等教學(xué)科研單位將被賦予更多的人財物事方面的治權(quán)，但同時也意味著強化運行監(jiān)督、保證權(quán)責(zé)對等[5]。二級紀檢監(jiān)察組織應(yīng)當(dāng)運用廉政風(fēng)險防控方面的經(jīng)驗，結(jié)合所在單位業(yè)務(wù)實際，系統(tǒng)梳理本單位、本領(lǐng)域在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)中的重大缺陷和重要風(fēng)險，編制“風(fēng)險矩陣”，科學(xué)評估分析，提出應(yīng)對措施。主動回應(yīng)監(jiān)督對象范圍泛化不明確、重點不突出，監(jiān)督方式不專業(yè)、脫離業(yè)務(wù)的困境，明確靶向，精準發(fā)力。此外，考慮到內(nèi)部控制風(fēng)險點與黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任清單在主旨要義的一致性[6]，有條件的單位還可以考慮充分運用內(nèi)部控制的專業(yè)優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，發(fā)揮內(nèi)控在風(fēng)險排查、程序協(xié)助和危機預(yù)警方面的作用。這樣即可發(fā)揮內(nèi)控對風(fēng)險管理的嵌入把關(guān)作用，也有助于紀檢監(jiān)察再監(jiān)督的有序銜接，事實上也有助于緩解很多二級紀檢監(jiān)察組織人力不足的困境。

3.以貫通協(xié)調(diào)為核心的監(jiān)督整合機制

黨中央將健全黨和國家監(jiān)督體系作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略部署，對高校統(tǒng)籌各方監(jiān)督力量，構(gòu)建全面覆蓋、配置科學(xué)、權(quán)責(zé)協(xié)同、運行高效的監(jiān)督體系提出了更高要求?！耙恢Κ毿悴皇谴?，百花齊放春滿園”，在推進監(jiān)督全覆蓋方面，二級紀檢監(jiān)察機構(gòu)不能單打獨斗，“再監(jiān)督”的基本定位也不允許大包大攬。必須創(chuàng)新監(jiān)督機制，以底線保障和再監(jiān)督倒逼，整合監(jiān)督力量，打造協(xié)調(diào)貫通的監(jiān)督格局，構(gòu)建紀檢監(jiān)察監(jiān)督與其他監(jiān)督（職能監(jiān)督、內(nèi)控監(jiān)督、巡察審計監(jiān)督、民主輿論監(jiān)督等）協(xié)同發(fā)力的體制機制，健全信息溝通、線索移送、措施配合、成果共享、協(xié)同整改等工作機制，將二級組織力量不足的形式劣勢轉(zhuǎn)化為重組融合的實際優(yōu)勢，推動各類監(jiān)督優(yōu)勢互補、有機貫通、相互協(xié)調(diào)，實現(xiàn)力量整合、程序契合、工作融合。

4.以分權(quán)銜接為保障的執(zhí)紀問責(zé)機制

執(zhí)紀問責(zé)對于凈化政治生態(tài)具有治本作用。常言講“動員千遍不如問責(zé)一次”。對任何層級的紀檢監(jiān)察組織而言，其權(quán)威性的保證都源自嚴肅執(zhí)紀、守護底線、保障權(quán)益。在工作實踐中，高校二級紀檢監(jiān)察組織往往由于機構(gòu)設(shè)置不夠健全、人員素質(zhì)能力不足等原因，無法承擔(dān)全部執(zhí)紀權(quán)責(zé)。應(yīng)對這一情況，從高校層面來講，一是應(yīng)當(dāng)建立一套與二級紀檢監(jiān)察組織履職實際相適應(yīng)的執(zhí)紀問責(zé)分級處理機制和保障機制，明晰執(zhí)紀權(quán)責(zé)劃分和有效銜接，比如對于一般黨員和輕處分的，由二級組織承擔(dān)，涉及領(lǐng)導(dǎo)干部和重處分的，由大學(xué)紀委介入；二是配合高校管理重心下移的改革，逐步推動監(jiān)督執(zhí)紀權(quán)限與院系治權(quán)對等；三是健全紀委雙重領(lǐng)導(dǎo)工作機制，加強領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立輪崗機制以及“交叉監(jiān)督”工作機制，破解“熟人社會”監(jiān)督難題。對于二級紀檢監(jiān)察組織來講，要提升自身審查調(diào)查業(yè)務(wù)能力，強化查信辦案基本功訓(xùn)練，積極主動對接執(zhí)紀要求；要加強自身規(guī)范化、正規(guī)化建設(shè)，強化自身內(nèi)控機制和監(jiān)督制約，嚴格按照法定權(quán)限、規(guī)則和程序開展工作，規(guī)范謹慎行使執(zhí)紀權(quán)。

最后，保證高校二級紀檢監(jiān)察組織作用有效發(fā)揮，最為關(guān)鍵的還是務(wù)必抓住黨委這個關(guān)鍵主體，壓實全面從嚴治黨主體責(zé)任，扭住責(zé)任制“牛鼻子”。以此為基本前提，高校二級紀檢監(jiān)察組織才有可能在大學(xué)紀委領(lǐng)導(dǎo)和同級黨委支持下，切實發(fā)揮好黨內(nèi)專責(zé)監(jiān)督機關(guān)和校園廉潔治理基本載體的雙重責(zé)任，切實為推動實現(xiàn)全面從嚴治黨向基層延伸、推進所在組織治理體系和治理能力現(xiàn)代化，做出應(yīng)有的貢獻。