理論·實(shí)踐·價(jià)值：包容性執(zhí)法原則的理論詮釋

[摘 要] 全面推進(jìn)依法治國(guó)要堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持人民主體地位。堅(jiān)持人民主體地位是我國(guó)社會(huì)主義法治區(qū)別于資本主義法治的根本所在。人民主體性原則落實(shí)到執(zhí)法實(shí)踐中就是要在執(zhí)法過程中體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉。包容性執(zhí)法是行政執(zhí)法經(jīng)歷“有法必依”“嚴(yán)格執(zhí)法”階段后必然要求的原則，是行政自由裁量范圍擴(kuò)大和實(shí)質(zhì)平等、實(shí)質(zhì)法治觀念普及的必然結(jié)果，是人民主體性原則在執(zhí)法過程中的體現(xiàn)。包容性執(zhí)法原則有著內(nèi)在的理論邏輯、實(shí)踐邏輯和價(jià)值邏輯，其體現(xiàn)的是實(shí)質(zhì)的法治觀和平等觀，并不違背法治原則和平等原則。在嚴(yán)格執(zhí)法原則的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提倡包容性執(zhí)法原則無論對(duì)發(fā)展法治中國(guó)理論還是推動(dòng)法治中國(guó)實(shí)踐都具有重大意義。

[關(guān)鍵詞] 包容性執(zhí)法；人民；實(shí)踐；價(jià)值邏輯

[DOI編號(hào)] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.03.013

[中圖分類號(hào)] D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 1004-0544（2024）03-0122-12

基金項(xiàng)目：2020年度公安理論及軟科學(xué)研究項(xiàng)目“構(gòu)建城市包容性警務(wù)公共關(guān)系研究”（2020LLYJJLST053）;湖北警官學(xué)院2023年度服務(wù)公安實(shí)戰(zhàn)“揭榜掛帥”專項(xiàng)項(xiàng)目“新時(shí)代湖北法治公安建設(shè)的新思路新舉措研究”（2023HJX004）中期成果。

作者簡(jiǎn)介：馬忠泉（1972—），男，湖北警官學(xué)院法律系副教授。

全面推進(jìn)依法治國(guó)要堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持人民主體地位，這是我國(guó)社會(huì)主義法治區(qū)別于資本主義法治的根本所在。堅(jiān)持人民主體性既是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是我國(guó)新時(shí)代全面依法治國(guó)的根本原則。人民主體性原則落實(shí)到執(zhí)法實(shí)踐中就是要在執(zhí)法過程中體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉。當(dāng)前，在執(zhí)法實(shí)踐中還存在著很多執(zhí)法合法但不合理的現(xiàn)象，實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界都非常關(guān)注。實(shí)務(wù)界主要的解決方法是希望逐步建立起更加精細(xì)化的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。學(xué)術(shù)界最初對(duì)這種合法但不合理的執(zhí)法進(jìn)行反思和批判，指出了選擇性執(zhí)法的問題，即執(zhí)法者違反執(zhí)法原則，濫用自由裁量權(quán)，在執(zhí)法時(shí)不是依法而是依據(jù)自己的喜好甚至利益需要，在作出處罰時(shí)根據(jù)對(duì)象有選擇地適用法條和結(jié)果[1]（p68-73）。這種意義上的選擇性執(zhí)法與法治原則以及平等原則是相違背的。隨后學(xué)術(shù)界又提出人性化執(zhí)法、柔性執(zhí)法等概念，提出建設(shè)性的改進(jìn)方法。人性化執(zhí)法概念的提出源于“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”在2004年被寫入憲法。針對(duì)警察執(zhí)法領(lǐng)域的關(guān)于人性化執(zhí)法的研究很多。對(duì)于人性化執(zhí)法的定義，不同學(xué)者觀點(diǎn)不同，但是基本上都承認(rèn)人性化執(zhí)法必須體現(xiàn)出依法執(zhí)法，對(duì)執(zhí)法對(duì)象體現(xiàn)出尊重與寬容，要在執(zhí)法中體現(xiàn)出人道主義關(guān)懷和以人為本，要平等對(duì)待不同的執(zhí)法對(duì)象，執(zhí)法符合法律程序的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)等原則。柔性執(zhí)法不同于一般的強(qiáng)制執(zhí)法，它是主要依賴于行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、行政合同以及行政獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性的互動(dòng)型的執(zhí)法手段的新型執(zhí)法形式[2]（p34-36）。

目前導(dǎo)致執(zhí)法合法但不合理的主要原因不是執(zhí)法者濫用自由裁量權(quán)，而是執(zhí)法者舍棄自由裁量權(quán)，機(jī)械執(zhí)法。機(jī)械執(zhí)法是指執(zhí)法主體因執(zhí)法能力不足，缺乏法治思維和法理思維而在案件處置中出現(xiàn)合法但不合理或者操作流程機(jī)械僵化的傾向，進(jìn)而引發(fā)不良社會(huì)影響的執(zhí)法行為①。所以，細(xì)化行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的技術(shù)性路線可能難有成效。對(duì)于學(xué)術(shù)界提出的人性化執(zhí)法和柔性執(zhí)法，筆者基本贊同，但是認(rèn)為“包容性執(zhí)法”這一術(shù)語(yǔ)更為恰當(dāng)。在執(zhí)法中體現(xiàn)出包容性是增強(qiáng)執(zhí)法的合理性，提升人民群眾對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的滿意度，真正落實(shí)法治的人民主體性原則的必然要求。在法學(xué)研究領(lǐng)域探討包容性問題，目前學(xué)術(shù)界還少有探討，但是有學(xué)者提出了包容性法治的概念，試圖以包容性理念對(duì)我國(guó)當(dāng)前的法治、經(jīng)濟(jì)和政治建設(shè)作出頂層設(shè)計(jì)[3]（p1）。就執(zhí)法的包容性問題，筆者曾與耿青國(guó)同志合作就警察執(zhí)法中的具體問題做過初步研究[4]。在本文中，筆者將從包容性執(zhí)法理念的理論邏輯、實(shí)踐邏輯、價(jià)值邏輯三個(gè)方面對(duì)包容性執(zhí)法作出更完整的理論闡釋。

一、包容性執(zhí)法的定義

包容性執(zhí)法是指以合法公正為原則，以對(duì)人、對(duì)事、對(duì)待社會(huì)規(guī)范的包容態(tài)度，本著審慎的原則對(duì)輕微違法行為作出寬宥處理的執(zhí)法。包容性執(zhí)法的包容包括對(duì)人、對(duì)事、對(duì)待社會(huì)規(guī)范的包容。

包容性執(zhí)法是借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的包容性增長(zhǎng)概念而提出的一個(gè)行政執(zhí)法理論層面的法學(xué)概念。包容性執(zhí)法也是對(duì)當(dāng)前行政執(zhí)法中（尤其是警察執(zhí)法中）存在的機(jī)械執(zhí)法現(xiàn)象的反思而形成的觀念。包容性執(zhí)法理念的提出有著明確的目的指向性，即以提高執(zhí)法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的法律效果、社會(huì)效果和政治效果的和諧統(tǒng)一為目標(biāo)。包容性執(zhí)法意味著合法范圍內(nèi)對(duì)執(zhí)法作出變通，包容地對(duì)待執(zhí)法相對(duì)人，平等地對(duì)待所有當(dāng)事人，反對(duì)不公正的區(qū)別對(duì)待和歧視。這些都和選擇性執(zhí)法有明顯區(qū)別。包容性執(zhí)法和人性化執(zhí)法在原則和表現(xiàn)上都有很大的重合性，而且也都屬于價(jià)值性概念，但是本文提出的包容性執(zhí)法主要指一種具體方法和手段，這和主要體現(xiàn)為一種價(jià)值訴求的人性化執(zhí)法有明確的不同。本文提出的包容性執(zhí)法的著眼點(diǎn)和目標(biāo)還是提高執(zhí)法質(zhì)量，協(xié)調(diào)相對(duì)人和執(zhí)法者之間的關(guān)系，與柔性執(zhí)法觀較寬泛的適用范圍和目標(biāo)訴求也存在差別，柔性執(zhí)法有時(shí)是為了提高執(zhí)法效率。

包容性執(zhí)法要遵循審慎原則。審慎原則既要求在決定是否對(duì)相對(duì)人作出寬宥處理前穩(wěn)健審慎，即認(rèn)真審查違法行為的主客觀情節(jié)符不符合寬宥的條件；同時(shí)又要預(yù)估包容執(zhí)法可能產(chǎn)生的各種不利后果，穩(wěn)健審慎地采取必要的預(yù)防措施。

二、包容性執(zhí)法的理論邏輯

包容性執(zhí)法既是行政法學(xué)上的概念，也是法理學(xué)上的概念，與馬克斯·韋伯的社會(huì)行為合理性理論、哈特的包容性法律實(shí)證主義觀以及經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的不完備契約理論存在著內(nèi)在的理論邏輯。

（一）包容性執(zhí)法是社會(huì)行為合理性理論在執(zhí)法中的體現(xiàn)

馬克斯·韋伯用目的—工具理性和價(jià)值理性這對(duì)范疇來描述個(gè)體行為的功利倫理和道義倫理基礎(chǔ)。如果對(duì)個(gè)體行為的評(píng)價(jià)取決于其實(shí)現(xiàn)外在目的的有效性，那么行為者就是目的—工具理性的；如果對(duì)個(gè)體行為的評(píng)價(jià)取決于行為自身是否符合某種絕對(duì)價(jià)值（如正義），那么行為者就是價(jià)值理性的。事實(shí)上，無論是目的—工具理性還是價(jià)值理性都是一種理想模式，執(zhí)法行為總是同時(shí)體現(xiàn)出目的—工具理性和價(jià)值理性，包容性執(zhí)法就體現(xiàn)出二者的辯證統(tǒng)一。首先，包容性執(zhí)法的目的—工具理性體現(xiàn)為它是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的法律效果、社會(huì)效果和政治效果的最佳方法，體現(xiàn)出功利倫理。追求法律效果就是要嚴(yán)格執(zhí)法；追求社會(huì)效果就是要達(dá)到社會(huì)和諧、案結(jié)事了以及對(duì)將來的積極影響；追求政治效果就是要符合政策和大局。執(zhí)法追求的目標(biāo)、效果是多元的，則要求不能僅僅堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，僅僅實(shí)現(xiàn)法律效果，因?yàn)橛袝r(shí)候這種做法的社會(huì)效果和政治效果并不是最優(yōu)。這就必然要求執(zhí)法要具有包容性，尊重當(dāng)事人提出的合理主張，包括其提出的處理方案。當(dāng)然我們也不能過分地強(qiáng)調(diào)社會(huì)效果，而忽略法律效果，忽略以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的根本執(zhí)法原則。其次，包容性執(zhí)法的價(jià)值理性體現(xiàn)為其本身就是一個(gè)價(jià)值性的概念，其內(nèi)含著平等、正義、個(gè)體尊嚴(yán)這些絕對(duì)價(jià)值的追求，體現(xiàn)出執(zhí)法行為的道義倫理。

（二）包容性執(zhí)法是包容性法律實(shí)證主義哲學(xué)觀在實(shí)踐上的回應(yīng)

法律和非法律之間有沒有一個(gè)明確的界限標(biāo)準(zhǔn)，這是分析實(shí)證主義法學(xué)派和自然法學(xué)派之間爭(zhēng)論的核心問題。分析實(shí)證主義法學(xué)派認(rèn)為有，并且一直在尋找那個(gè)“帝王標(biāo)準(zhǔn)”，無論是奧斯丁的“主權(quán)者的命令”還是凱爾森的“基礎(chǔ)規(guī)范”都認(rèn)為可以找到一條區(qū)別于一切其他規(guī)范的，可以確定是一條法律規(guī)范的那個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或者標(biāo)準(zhǔn)體系。但是，自然法學(xué)派則認(rèn)為沒有這樣的標(biāo)準(zhǔn)，法律規(guī)范和其他社會(huì)規(guī)范，尤其是道德規(guī)范之間無法劃出明確的界限，無論是在理論上還是在實(shí)踐中。兩派理論之爭(zhēng)的妥協(xié)結(jié)果表現(xiàn)在自然法學(xué)家富勒提出了“法律的內(nèi)在道德”，也就是“程序自然法”理論[5]（p55），實(shí)證主義法學(xué)家哈特則提出了“最低限度的自然法”理論及其“包容性法律實(shí)證主義”觀（也可稱為“溫和的法律實(shí)證主義”）[6]（p171）。包容性法律實(shí)證主義觀按照美國(guó)哲學(xué)家Kennth Einar Himma在《包容性法律實(shí)證主義》一文中的歸納，其核心觀點(diǎn)是：法律和道德之間可能是相互包容的，法律既指標(biāo)準(zhǔn)的譜系規(guī)則（正式法律淵源）也包含非典型的內(nèi)容規(guī)則（非正式法律淵源）[7]（p125）。本文持包容性法律實(shí)證主義的觀點(diǎn)，認(rèn)為無法在法律規(guī)范和其他社會(huì)規(guī)范（尤其是道德規(guī)范）之間劃出一條清晰的界線。所以，執(zhí)法者在個(gè)案處理中總是要在國(guó)家制定法、道德、習(xí)俗、行業(yè)規(guī)范等多元規(guī)范體系中尋求一種平衡，這就必然要求執(zhí)法者對(duì)法律規(guī)范之外的社會(huì)規(guī)范持一種包容的態(tài)度，不能僅僅根據(jù)制定法規(guī)范就絕對(duì)排除其他社會(huì)規(guī)范的適用，這樣才能取得執(zhí)法依據(jù)在標(biāo)準(zhǔn)的譜系規(guī)則和非典型的內(nèi)容規(guī)則之間的平衡。事實(shí)上，這也是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法在形式正義和實(shí)質(zhì)正義之間平衡的需要。形式正義要求對(duì)待一切人和事一律平等適用法律，實(shí)質(zhì)正義則要求根據(jù)個(gè)案中的具體人、具體事以實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義為目的有區(qū)別地、變通地適用法律。這一實(shí)質(zhì)正義觀也就是習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)的“努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、每一個(gè)執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義”[8]（p110）。

（三）包容性執(zhí)法是不完備契約理論在法學(xué)領(lǐng)域的拓展

不完備契約理論是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、2016年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者奧利弗·哈特（Oliver·Hart）和美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家桑德?！じ窳_斯曼（Sanford Grossman）以及莫爾（Moore）于20世紀(jì)90年代開創(chuàng)的一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，通常稱之為GHM理論或GHM模型[9]（p133）。該理論認(rèn)為人理性的有限性、信息的不完全性和交易事項(xiàng)的不確定性等因素，使得能把所有權(quán)力明確下來的契約因?yàn)槌杀具^高而不可能?，F(xiàn)實(shí)中不完備契約是必然的和經(jīng)常性的。該理論將可以在事前契約中明確規(guī)定的權(quán)力稱為特定權(quán)力，而無法規(guī)定的其他權(quán)力稱為剩余權(quán)力或剩余控制權(quán)①。該理論最重要的貢獻(xiàn)就是提出了“剩余控制權(quán)”的概念并對(duì)其運(yùn)作作出定量化的和模型化的數(shù)學(xué)分析。這一理論拓展到國(guó)家立法層面也具有一定的解釋力，法理學(xué)中的法律漏洞理論可以作為例證。所以，雖然法治要求執(zhí)法權(quán)源于法律的明確規(guī)定，但是無論是不完備契約理論還是法律漏洞理論，都支持在行政執(zhí)法領(lǐng)域，執(zhí)法者還享有除法律明確規(guī)定的特定權(quán)力之外的剩余執(zhí)法權(quán)，即行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)。相應(yīng)地，行政相對(duì)人也享有法定權(quán)利之外的剩余權(quán)利，而行政相對(duì)人剩余權(quán)利的大小、歸屬主要取決于執(zhí)法者的剩余執(zhí)法權(quán)（自由裁量權(quán)）①的行使。這就是目前討論的無論是選擇性執(zhí)法、人性化執(zhí)法、柔性執(zhí)法，還是本文提出的包容性執(zhí)法必然合理存在的根本原因。

三、包容性執(zhí)法的實(shí)踐邏輯

包容性執(zhí)法的實(shí)踐邏輯首先是指我國(guó)傳統(tǒng)的法家、儒家和道家的生命哲學(xué)和政治實(shí)踐理論中都包含著包容性思想，當(dāng)前提倡包容性執(zhí)法具有實(shí)踐的歷史傳承性；其次是指當(dāng)前我國(guó)法治建設(shè)過程中追求的人民主體性、嚴(yán)格執(zhí)法、全民守法等目標(biāo)要求在執(zhí)法實(shí)踐中必然堅(jiān)持包容性執(zhí)法的原則，包容性執(zhí)法實(shí)踐具有現(xiàn)實(shí)的必要性。

（一）包容性執(zhí)法實(shí)踐的歷史傳承性

法家主張執(zhí)法要“一斷于法”“嚴(yán)刑峻法”，但是在立法上也主張包容。商鞅主張法令是治國(guó)之本，但是統(tǒng)治者立法也要結(jié)合具體國(guó)情，將民風(fēng)民俗納入法律當(dāng)中。唯有此，國(guó)家才能治理好。“為國(guó)也，觀俗立法則治，察國(guó)事本則宜。不觀時(shí)俗，不察國(guó)本，則其法立而民亂，事劇而功寡?！雹谏眺钡倪@一思想體現(xiàn)出法律制度上的包容性。法家進(jìn)化的歷史觀也體現(xiàn)出對(duì)時(shí)代新現(xiàn)象的包容。法家認(rèn)為儒家強(qiáng)調(diào)的“以理服人”的“王道”時(shí)代已經(jīng)過去，新的時(shí)代的特征是“以法服人”，所以，韓非主張“不務(wù)德而務(wù)法”③、“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功”④。更體現(xiàn)出法家包容思想的是法家對(duì)“法”的內(nèi)涵的界定。事實(shí)上，法家講的“法”的內(nèi)涵比我們現(xiàn)在講的“法”的內(nèi)涵要豐富得多，它不僅僅指國(guó)家制定的規(guī)章制度，還包括神意祖制、自然規(guī)律、風(fēng)俗習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約等。所以，嚴(yán)復(fù)曾說：“蓋在中文，物有是非謂之理，國(guó)有禁令謂之法，而西文則通謂之法，故人意遂若理法同物，而人事本無所謂是非，專以法之所許所禁為是非者，此理想之累于文字者也。中國(guó)理想之累于文字者最多，獨(dú)此則較西文有一節(jié)之長(zhǎng)。西文‘法字，于中文有理、禮、法、制四者之異譯，學(xué)者審之?！盵10]（p2-3）由此可知，無論是西方當(dāng)下還是中國(guó)歷史，“法”一詞的含義都不僅僅指國(guó)家制定法，其包含的內(nèi)容還很多，具有很大的包容性。僅僅將“法”理解為國(guó)家制定法，可能讓我們既誤解了西方當(dāng)下，也誤解了中國(guó)歷史。

儒家思想雖沒有直接討論包容性執(zhí)法問題，但討論一般的包容問題很多，尤其強(qiáng)調(diào)君子或者為官?gòu)恼娜艘邪菟说钠焚|(zhì)?！墩撜Z(yǔ)·子張》篇中，子張?jiān)诨卮鹱酉拈T人關(guān)于怎樣交友時(shí)也說君子既要能尊敬賢人，也要能容納眾人；既要稱贊好人，也要憐憫無能的人。一個(gè)賢明的人，要能夠容納別人的一切⑤。在儒家的政治實(shí)踐理論中，選拔治國(guó)理政的人才要特別強(qiáng)調(diào)包容的品質(zhì)?！渡袝分姓劦剑x用人才可以不需要有特殊的本領(lǐng)，但是一定要忠誠(chéng)老實(shí)，有容人的肚量。有容人的肚量就是如果別人有本領(lǐng)，就如同他自己有一樣；如果別人德才兼?zhèn)洌麜?huì)從內(nèi)心贊賞⑥。總而言之，儒家思想在討論包容性時(shí)是從兩個(gè)層面闡述的，一是功用的層面，強(qiáng)調(diào)君子要有包容他人的品質(zhì)，這樣才可以和諧人與人的關(guān)系；二是屬性的層面，把包容性看作是一個(gè)為官?gòu)恼娜怂仨毦哂械母呱腥烁衿焚|(zhì)。

道家的包容性思想包括老子的包容性思想和莊子的包容性思想。老子在《道德經(jīng)》中很多處談到包容性思想，主題包括：人的包容精神、“道”的包容屬性和“無為”“包容”的政治實(shí)踐。首先，在談到人的包容精神時(shí)，老子認(rèn)為，一個(gè)人只有做到包容他人才能自己做到公正豁達(dá)①，而一個(gè)人要做到包容他人、包容萬(wàn)物，第一，要謙遜，放下自己的成見。這就像一個(gè)容器能盛東西它本身要一定是空的一樣②。這一點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是人的態(tài)度的重要性。第二，要能夠認(rèn)識(shí)到事物自身的規(guī)律。一個(gè)人只有知道變化規(guī)律才能包容一切③。這一點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是人的理性的重要性。其次，老子關(guān)于“道”的包容屬性的思想主要體現(xiàn)在其“道生萬(wàn)物”以及“道”包容萬(wàn)物、養(yǎng)育萬(wàn)物的思想中。老子提出了兩個(gè)命題：一是“道”有“孔德之容”，意思是說，天人合一的“道”可以容納萬(wàn)眾的意識(shí)；二是“道”“為天下谷”，意思是說，“道”就像天下的虛谷一樣，包容萬(wàn)物。再次，就“無為”和“包容”的政治實(shí)踐而言，老子主張：“為無為，則無不治”④，以及“無為而無不為”⑤，“以無事取天下”⑥，“我無為而民自化”⑦等觀念。老子的無為觀念實(shí)際上內(nèi)含著包容他人的自為和社會(huì)的自治理念，是一種包容的社會(huì)和政治實(shí)踐思想?！肚f子》一書對(duì)包容性問題的討論更多，主要包括以下四個(gè)方面：一是，從本體論的層面論證了“道”的內(nèi)在本性是自由自在、包容萬(wàn)物的。這一思想集中體現(xiàn)在《在宥》篇。該篇篇名中的“在”指自由自在，“宥”是指寬容、原諒的意思。關(guān)于“道”包容萬(wàn)物的本性，莊子講：“夫道，于大不終，于小不遺，故萬(wàn)物備。廣廣乎其無不容也，淵乎其不可測(cè)也?！币?yàn)榍f子主張道生萬(wàn)物，所以人的本性也應(yīng)能包容萬(wàn)物，當(dāng)然包括包容他人。推而廣之，法、執(zhí)法也是如此。二是，認(rèn)為社會(huì)和政治實(shí)踐要求的“仁”“義”，其實(shí)質(zhì)都是包容。莊子講，如果德能做到無所不容，就稱為仁；如果道無所不順，就稱為義，即“德無不容，仁也；道無不理，義也”⑧。三是，莊子認(rèn)為圣人要做到包容萬(wàn)物。莊子在《齊物論》篇中表達(dá)了物我一體，是非無別的思想，其中強(qiáng)調(diào)了圣人要能夠包容萬(wàn)物，尤其是包容與自己不同的觀點(diǎn)，而不去爭(zhēng)辯。即“故分也者，有不分也；辯也者，有不辯也。曰：何也？圣人懷之，眾人辯之以相示也。故曰辯也者有不見也”。圣人之所以“至大”就是因?yàn)槭ト四堋安斓?，澤及天下”⑨。四是，莊子指出了如何做到包容他人，包容萬(wàn)物。莊子認(rèn)為，要做到包容他人，首先就要從人性（天性）的角度看待自己與他人，這樣就會(huì)認(rèn)識(shí)到自己和他人的人性和天性是一致的，無分別、無彼此。如果從利益的角度看待自己與他人，就會(huì)產(chǎn)生沖突和怨恨。在《山木》篇孔子與子桑雽的對(duì)話中，莊子借子桑雽之口，講了“林回棄千金之璧，負(fù)赤子而趨”的故事，其要闡述的道理就是如此。其次，和老子思想一致，要做到心境空虛，放下成見，然后才能包容他人，包容萬(wàn)物。也就是莊子說的“清而容物”⑩，以及“同乃虛，虛乃大”11。總結(jié)道家的包容思想，我們可以看到：首先，在本體上，道家思想認(rèn)為“道”和人的本質(zhì)屬性是包容的，而“道”是萬(wàn)物的本體，所以就內(nèi)含著“法”“執(zhí)法”也具有包容的屬性的觀念。其次，在功用上，不同于儒家從社會(huì)的層面強(qiáng)調(diào)包容對(duì)于人際和諧的功用，道家強(qiáng)調(diào)包容對(duì)于個(gè)人和制度公正的價(jià)值，因此強(qiáng)調(diào)社會(huì)政治實(shí)踐要做到“無為”“包容”。再次，在實(shí)現(xiàn)路徑上，道家認(rèn)為要做到包容，無論是普通個(gè)人還是為官?gòu)恼咴趹B(tài)度上要虛己，放棄成見，在理性上要把握客觀規(guī)律，要看到人性和天性的相通，而不能只看見人與人之間的利益沖突。

綜上所述，包容性執(zhí)法和立法思想在中國(guó)傳統(tǒng)政治和法律實(shí)踐領(lǐng)域，尤其是在文化、社會(huì)實(shí)踐領(lǐng)域源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，有著深遠(yuǎn)的歷史傳承性，尤其在道家思想中，從本體到功用再到實(shí)現(xiàn)路徑都有著豐富的表現(xiàn)形式。

（二）包容性執(zhí)法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)必要性

自2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》以來，我國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)代，明確了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)。2020年，中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議首次提出習(xí)近平法治思想，明確了全面依法治國(guó)的根本政治立場(chǎng)是堅(jiān)持以人民為中心，重點(diǎn)任務(wù)是堅(jiān)持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的偉大實(shí)踐進(jìn)程中，包容性執(zhí)法對(duì)于堅(jiān)定以人民為中心的政治立場(chǎng)和實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)任務(wù)具有現(xiàn)實(shí)的必要性。

人民群眾是歷史的主體，這是馬克思主義哲學(xué)的核心觀點(diǎn)，是馬克思的唯物史觀區(qū)別于各種唯心史觀的試金石。人民立場(chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本立場(chǎng)，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，是社會(huì)主義區(qū)別于資本主義的根本所在。以人民為中心的政治立場(chǎng)在法治建設(shè)中體現(xiàn)為法治建設(shè)要堅(jiān)持人民主體地位，要堅(jiān)持以依法保障人民權(quán)益為根本目的，要堅(jiān)持以維護(hù)社會(huì)公平正義為生命線，這是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的靈魂。在行政執(zhí)法中，要體現(xiàn)出人民主體性，執(zhí)法就必須體現(xiàn)出包容性。包容性執(zhí)法是以尊重相對(duì)人的人格尊嚴(yán)，以保障相對(duì)人權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)相對(duì)人對(duì)公平正義的訴求為目的的執(zhí)法形式，執(zhí)法者堅(jiān)持的就是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主體地位和社會(huì)主義性質(zhì)的根本政治立場(chǎng)。包容性執(zhí)法也體現(xiàn)著中國(guó)特色社會(huì)主義法治的人權(quán)保障精神?；裟匪乖f過，法律“根植于人類的心性之中……法律的最大正當(dāng)性，乃在于其與人類最為深沉之天性契合無間”[11]（p331-350）。包容性執(zhí)法就是實(shí)現(xiàn)這種契合無間的黏合劑。

樹立包容性執(zhí)法理念對(duì)于實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)同樣至關(guān)重要。鑒于本文是限定在執(zhí)法領(lǐng)域來討論包容性問題，接下來僅探討包容性理念對(duì)于實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法和全民守法的實(shí)踐必要性。需要說明的是這一理念對(duì)于科學(xué)立法和公正司法的實(shí)現(xiàn)同樣具有必要性。

嚴(yán)格執(zhí)法就是要嚴(yán)格依法執(zhí)法，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”①。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)法又要做到規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。所以，嚴(yán)格執(zhí)法并不是機(jī)械執(zhí)法，更不是暴力執(zhí)法。要讓相對(duì)人敬畏法律與執(zhí)法者而不是懼怕，執(zhí)法則既要有力度又要有溫度，執(zhí)法者執(zhí)法時(shí)要考慮到社會(huì)心態(tài)和當(dāng)事人的情緒，要考慮到當(dāng)事人的切身感受。所以，嚴(yán)格執(zhí)法事實(shí)上只是符合依法行政在形式上的要求，但是依法行政在實(shí)質(zhì)上還要求行政執(zhí)法做到合法與合理的有機(jī)統(tǒng)一，保證公正、文明執(zhí)法。一定意義上說，合理性在行政執(zhí)法中更重要，也更難做到。絕大多數(shù)行政執(zhí)法中的困惑以及爭(zhēng)議源于合理性問題。行政執(zhí)法的合理性是指在合法的前提下，具體的執(zhí)法要做到適當(dāng)、符合個(gè)案公正的實(shí)質(zhì)正義，可被當(dāng)事人和社會(huì)公眾接受。包容性執(zhí)法要求執(zhí)法行為必須首先合乎法律規(guī)定，并在正當(dāng)程序的保障下，包容性地考慮到個(gè)案中的人、事、法，考慮執(zhí)法相對(duì)人的意愿，尊重其人格、維護(hù)其權(quán)利、體恤其需求、顧及其感受，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)執(zhí)法活動(dòng)的公平正義，既堅(jiān)持了執(zhí)法的合法性，又保證了執(zhí)法的合理性，使二者在實(shí)踐中得以有效統(tǒng)一。所以，嚴(yán)格執(zhí)法并不排斥執(zhí)法的包容性，包容性執(zhí)法才能保證嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。

全民守法，就是任何組織或者個(gè)人都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，任何公民、社會(huì)組織和國(guó)家機(jī)關(guān)都要以憲法和法律為行為準(zhǔn)則，依照憲法和法律行使權(quán)利或權(quán)力、履行義務(wù)或職責(zé)[12]（p23-24）。影響全民守法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否的因素很多，包括法律是否良善，公民是否具備法治精神等。無疑，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法的好壞也直接決定了全民守法目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法存在著機(jī)械執(zhí)法的情形，尤其是在警察執(zhí)法領(lǐng)域。機(jī)械執(zhí)法的實(shí)質(zhì)是執(zhí)法者只看到了法律而忽略了法律背后的人。這就很容易使執(zhí)法對(duì)象產(chǎn)生和法律、執(zhí)法者對(duì)抗的心理。也許他會(huì)在當(dāng)時(shí)服從執(zhí)法者的執(zhí)法，接受執(zhí)法者的處罰。但是，其在內(nèi)心中是對(duì)抗的，因?yàn)樗麤]有在執(zhí)法中感受到公平和法律的溫情，他只是兩害相權(quán)取其輕，被迫消極地守法而已。要想達(dá)成公民積極守法的目標(biāo)，就要求執(zhí)法者能夠在執(zhí)法時(shí)更具有包容性，更具有人情味，更能從當(dāng)事人的立場(chǎng)出發(fā)考慮案情。包容性執(zhí)法要求執(zhí)法者不能狹隘地認(rèn)為涉嫌違法的當(dāng)事人之所以和自己爭(zhēng)執(zhí)僅僅是為自己謀得非法利益、逃避處罰。事實(shí)上，他們可能只是要個(gè)說法，他們可能更關(guān)注的是自己的人格尊嚴(yán)是否得到尊重，更關(guān)注執(zhí)法者能否理解他們的難處。社會(huì)心理學(xué)家在對(duì)警察執(zhí)法的研究中指出：那些與警察打交道的人更關(guān)注是否得到了警察的公正對(duì)待。在他們心目中，以下四個(gè)方面決定了當(dāng)事人是否感受到公平：一是警察作出處罰決定時(shí)，他們十分重視參與和有表白的機(jī)會(huì)；二是他們希望警察能夠保持中立，不偏不倚，以事實(shí)為依據(jù)，所應(yīng)用的規(guī)則始終如一；三是他們希望受到尊重，保持尊嚴(yán)，自己的權(quán)利能夠得到承認(rèn)；四是他們希望警察能夠考慮他們的需求與關(guān)切，以誠(chéng)實(shí)的態(tài)度與他們交流。他們?cè)诳紤]是否接受警察的決定時(shí)，對(duì)上述每一項(xiàng)的關(guān)注都遠(yuǎn)比對(duì)結(jié)果是否對(duì)自己有利的評(píng)價(jià)更為重要。當(dāng)他們對(duì)警察作出反應(yīng)時(shí)，他們更為注重的是道德問題，而非個(gè)人得失。受到公正對(duì)待的經(jīng)歷將使他們認(rèn)可社會(huì)準(zhǔn)則并自愿履行守法的義務(wù)①?？梢姡菪詧?zhí)法更可能喚起公眾的守法意識(shí)，實(shí)現(xiàn)全民守法的目標(biāo)。

四、包容性執(zhí)法的價(jià)值邏輯

任何法律制度都會(huì)在第一條明確立法者意圖追求的價(jià)值及目的，沒有價(jià)值取向的法律制度是不可想象的，這就是新自然法學(xué)派代表人物富勒提出的法律的價(jià)值負(fù)擔(dān)性理論的合理性所在[13]（p29）。法律制度的價(jià)值就是法律制度的目的指向性。法律的目的也就是立法者追求的社會(huì)理想。包容性執(zhí)法內(nèi)含著其追求的價(jià)值，包容性執(zhí)法的價(jià)值邏輯就是指這一執(zhí)法理念所追求的價(jià)值及諸價(jià)值之間的聯(lián)系。這些價(jià)值至少包括和諧、平等、秩序和人權(quán)，其中和諧的價(jià)值既是所有價(jià)值實(shí)現(xiàn)的前提也是最終的目的。

（一）包容性執(zhí)法的和諧價(jià)值取向

和諧思想在中國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，中國(guó)傳統(tǒng)的“和”文化就是倡導(dǎo)和諧的文化。先秦時(shí)期，無論是儒家、道家還是法家都追求一種“無訟”的和諧社會(huì)。 現(xiàn)代中國(guó)的一些學(xué)者也對(duì)和諧的思想多有闡述。對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)的“和”文化最精辟的闡述是費(fèi)孝通先生曾經(jīng)講的一句話：“各美其美，美人之美，美美與共，天下大同?！?/p>

和諧思想并不是中國(guó)傳統(tǒng)文化的專利，在西方思想中、在馬克思主義理論中同樣有著豐富的和諧思想。古希臘哲學(xué)家畢達(dá)哥拉斯的“整個(gè)天是一個(gè)和諧”的論斷是西方思想家對(duì)和諧最早的闡釋之一。柏拉圖的“理想國(guó)”、萊布尼茨的“宇宙是一個(gè)由數(shù)學(xué)和邏輯原則所統(tǒng)率的諧和的整體”、黑格爾的“具體的同一”的思想，都體現(xiàn)出和諧的思想[14]（p158）。當(dāng)然，真正把和諧思想提到理論高度的是馬克思和恩格斯。馬克思、恩格斯的社會(huì)主義和諧觀集中體現(xiàn)在他們于1848年發(fā)表的《共產(chǎn)黨宣言》中，其明確提出如下觀點(diǎn)：“代替那存在著階級(jí)和階級(jí)對(duì)立的資產(chǎn)階級(jí)舊社會(huì)的，將是這樣一個(gè)聯(lián)合體，在那里，每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件?！盵15]（p1）這一闡述一方面向我們描述了和諧社會(huì)的根本特征——和諧社會(huì)是充分自由、充分發(fā)展的公民的聯(lián)合體；另一方面也提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本要求——無論是國(guó)家、社會(huì)還是個(gè)人都應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)個(gè)體的自由和發(fā)展的權(quán)利。馬克思之后，西方對(duì)和諧思想的論述多見于社會(huì)學(xué)理論。也許這些理論闡述中并不見“和諧”一詞，但其理論的著眼點(diǎn)卻恰恰在于社會(huì)和諧。

法律無論在制定中、執(zhí)行中還是在適用中都應(yīng)該追求和諧，和諧是法律的基本價(jià)值。這一判斷是一個(gè)價(jià)值判斷、道德判斷和實(shí)踐判斷。它告訴我們?cè)诹⒎〞r(shí)要考慮制度內(nèi)容的和諧、立法目的之間的和諧、法律運(yùn)行中的和諧、法律與道德之間的和諧、法律規(guī)則與法律原則之間的和諧等。那么，包容性執(zhí)法是如何體現(xiàn)出和諧價(jià)值追求的呢？包容性執(zhí)法首先還是追求執(zhí)法過程中的執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象之間關(guān)系的和諧，如警察執(zhí)法中的警民和諧。以警民關(guān)系和諧為執(zhí)法目標(biāo)自然要考慮到平衡嚴(yán)格執(zhí)法與結(jié)合具體案件中的特殊案情而作出區(qū)別對(duì)待之間的關(guān)系，做到兼顧。也要處理好執(zhí)法依據(jù)的法律和當(dāng)事人基于情感和道德而提出的道德主張之間的關(guān)系。如果官民、警民關(guān)系和諧了，社會(huì)也就和諧了。

（二）包容性執(zhí)法的實(shí)質(zhì)平等價(jià)值取向

包容性執(zhí)法主張表面看起來可能會(huì)違反法律面前人人平等的價(jià)值追求，但是如果我們考慮到平等本來就內(nèi)含著相同情形相同對(duì)待和不同情形區(qū)別對(duì)待兩層含義，就會(huì)發(fā)現(xiàn)包容性執(zhí)法恰恰是關(guān)注了我們可能會(huì)忽略的不同情況區(qū)別對(duì)待的平等要求。不同情況區(qū)別對(duì)待的平等也就是實(shí)質(zhì)平等。實(shí)質(zhì)平等的執(zhí)法觀與強(qiáng)調(diào)不考慮主體的差異而適用同一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的形式平等的執(zhí)法觀不同，它強(qiáng)調(diào)在執(zhí)法時(shí)要考慮被執(zhí)法對(duì)象本身各種自然和社會(huì)的、歷史和現(xiàn)實(shí)的具體情況而相應(yīng)地適用差別性的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，也就是有差別地不同對(duì)待，以使得在執(zhí)法過程中有差別的主體之間無論在形式上還是在實(shí)質(zhì)上都能得到真正同等的對(duì)待。

包容性執(zhí)法的實(shí)質(zhì)平等價(jià)值追求有助于推進(jìn)執(zhí)法者與執(zhí)法相對(duì)人之間形成彼此平等、彼此尊重的關(guān)系，促進(jìn)人與人之間的人格平等，促進(jìn)建設(shè)一個(gè)對(duì)特殊群體給予特殊關(guān)愛的平等、友愛、和諧的社會(huì)大環(huán)境。實(shí)質(zhì)平等的價(jià)值追求也有利于為社會(huì)弱勢(shì)群體提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，真正地為他們提供平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。事實(shí)上，我們?cè)诹⒎ê驼咧贫I(lǐng)域一直是這樣做的，我們需要做的就是在執(zhí)法的環(huán)節(jié)也把這一原則貫徹下去。以實(shí)質(zhì)平等為原則的執(zhí)法觀也有利于執(zhí)法者提高執(zhí)法的能力和水平。形式平等的執(zhí)法對(duì)執(zhí)法者法律素養(yǎng)和法理素養(yǎng)的要求不高，只要準(zhǔn)確地理解法條就可以做到。實(shí)質(zhì)平等的執(zhí)法觀要求執(zhí)法者在執(zhí)法時(shí)要在準(zhǔn)確把握法律條文的同時(shí)能夠更深入到法律原則和精神層面，深入到社會(huì)事實(shí)和人文關(guān)懷的層面，進(jìn)而保證執(zhí)法不僅要做到合法還要上升到合理性的更高的要求標(biāo)準(zhǔn)，盡量減少因?yàn)閳?zhí)法雖然合法但是不合理而造成的沖突和社會(huì)的不和諧。形式平等的執(zhí)法觀是把法律作為執(zhí)法的中心，而實(shí)質(zhì)平等的執(zhí)法觀是真正地把人作為執(zhí)法的中心，真正地體現(xiàn)出人本主義精神，體現(xiàn)出我國(guó)社會(huì)主義制度下的人民主體地位?！拔覈?guó)社會(huì)主義制度保證了人民當(dāng)家作主的主體地位，也保證了人民在全面依法治國(guó)中的主體地位?！盵16]（p299）

（三）包容性執(zhí)法以自由為基礎(chǔ)的秩序價(jià)值取向

秩序就是事物與事物之間或者事物內(nèi)部諸要素之間的一種穩(wěn)定性、連續(xù)性，對(duì)于人而言就是事態(tài)的可預(yù)期性。執(zhí)法的基本價(jià)值目標(biāo)就是秩序的實(shí)現(xiàn)，秩序價(jià)值是自由、平等、人權(quán)等價(jià)值目標(biāo)的基礎(chǔ)和前提。治安行政執(zhí)法中秩序價(jià)值的重要性更加明顯。秩序的價(jià)值追求對(duì)于執(zhí)法而言意義重大。首先，正是社會(huì)對(duì)秩序的需要才使得執(zhí)法成為必要，也為執(zhí)法設(shè)定了最終的目的。其次，是否恢復(fù)秩序是我們對(duì)執(zhí)法消解、緩和社會(huì)矛盾與沖突效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。再次，秩序作為一種理想的追求，鼓勵(lì)和促進(jìn)了執(zhí)法者和相對(duì)人之間的合作與和諧?？茖W(xué)、合法、合理地執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)秩序的根本保障。一方面，執(zhí)法者所依據(jù)的法律制度本身就是社會(huì)秩序的理想藍(lán)圖，成為社會(huì)秩序的參照和標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，執(zhí)法通過對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的合理裁決，從而引導(dǎo)或者規(guī)范社會(huì)公眾的行為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序。正是通過對(duì)個(gè)體行為的作用，執(zhí)法最后作用于社會(huì)的方方面面，實(shí)現(xiàn)立法者所追求的社會(huì)秩序，包括階級(jí)統(tǒng)治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序、政治秩序以及其他方面的社會(huì)秩序。

無論是嚴(yán)格執(zhí)法還是在法律允許的范圍內(nèi)作出變通的包容性執(zhí)法，都是以追求秩序的實(shí)現(xiàn)為目的，但是二者之間還是存在一些差別。嚴(yán)格執(zhí)法實(shí)現(xiàn)的是強(qiáng)制性的秩序，而包容性執(zhí)法追求的是自治性的秩序，其以自由為基礎(chǔ)。個(gè)體的自由是個(gè)體創(chuàng)造性的源泉。所以，包容性執(zhí)法在追求社會(huì)秩序的同時(shí)也內(nèi)含著對(duì)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展的追求，同時(shí)關(guān)照了社會(huì)的秩序和發(fā)展兩個(gè)維度。

（四）包容性執(zhí)法的人權(quán)價(jià)值取向

人權(quán)就是人之為人應(yīng)該享有的權(quán)利，其先于法律而存在，具有普遍性和根本性。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民爭(zhēng)取人權(quán)的歷史經(jīng)歷了從民族的生存權(quán)到公民的民主權(quán)再到人民的民生權(quán)的一個(gè)演變過程。

執(zhí)法必須以人權(quán)為價(jià)值取向。首先，人是至高無上的。執(zhí)法雖然實(shí)施的是法律，但保護(hù)的是人，是有人格尊嚴(yán)的人，是在法律面前平等的人，法律的實(shí)施理應(yīng)以追求人權(quán)保障為根本目標(biāo)。其次，法是為人服務(wù)的。人民主體性的法律理論，背后的實(shí)質(zhì)就是強(qiáng)調(diào)人是評(píng)價(jià)執(zhí)法的最終尺度。執(zhí)法中要為了人而變通法，而不能為了機(jī)械地實(shí)施法而忽略了人。再次，人權(quán)作為法的基本價(jià)值，既是對(duì)執(zhí)法精神和原則的檢驗(yàn)，也是對(duì)執(zhí)法精神和原則的引導(dǎo)，更是對(duì)執(zhí)法精神和原則設(shè)定的根本評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

執(zhí)法是如何保障人權(quán)實(shí)現(xiàn)的？首先，執(zhí)法所依據(jù)的各項(xiàng)行政立法確立了人權(quán)保障的原則，并確立了公權(quán)力中法無授權(quán)即視為禁止的法治原則，為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力劃定出合理的邊界，盡量減少不適當(dāng)?shù)男姓徟马?xiàng)，確保人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。其次，行政執(zhí)法把憲法中抽象的人權(quán)條款和各級(jí)人大立法中的人權(quán)保護(hù)的各種規(guī)范落實(shí)到現(xiàn)實(shí)生活中，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的人權(quán)。再次，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)借助于國(guó)家行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力，在執(zhí)法環(huán)節(jié)預(yù)防出現(xiàn)侵犯人權(quán)的違法行為，并在出現(xiàn)違法侵犯人權(quán)的行為后及時(shí)地給予強(qiáng)制性制止或作出處罰。

如果說一般的嚴(yán)格執(zhí)法原則主要關(guān)注的是公民享有的法定的權(quán)利，那么包容性執(zhí)法恰恰更關(guān)注法律之外的人之為人應(yīng)該享有的人權(quán)。這些人權(quán)可能源于道德，也可能源于相對(duì)人普遍的情感或者樸素的正義觀，如果我們承認(rèn)其合理性，那么我們必然要包容地看待相對(duì)人的權(quán)利主張，包容地看待當(dāng)事人提出的各種規(guī)則，進(jìn)而作出包容性的執(zhí)法決定，在具體的執(zhí)法層面落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“堅(jiān)定不移走中國(guó)人權(quán)發(fā)展道路”的方略[16]（p595）。

五、包容性執(zhí)法背后的實(shí)質(zhì)平等和實(shí)質(zhì)法治

（一）包容性執(zhí)法是平等原則的實(shí)質(zhì)表現(xiàn)

法律面前人人平等原則是執(zhí)法的基本原則。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第33條第2款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。”其含義內(nèi)含著執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅對(duì)所有公民的合法權(quán)益都應(yīng)當(dāng)平等地予以保護(hù)，而且也要對(duì)所有公民的違法或犯罪行為平等地依法追究法律責(zé)任。本文主張的包容性執(zhí)法是否會(huì)在此意義上違反“法律面前人人平等原則”這一憲法性根本原則呢？

包容性執(zhí)法并不違背執(zhí)法的平等原則，其恰恰是平等原則的實(shí)質(zhì)表現(xiàn)。首先，平等原則既包括相同情況相同對(duì)待，也包括不同情況區(qū)別對(duì)待。前者體現(xiàn)在法律規(guī)則中，關(guān)注的是一般主體行為的一般模式，體現(xiàn)的是形式意義上的平等。后者體現(xiàn)在法律原則中，關(guān)注的具體主體的行為的特殊性，體現(xiàn)的是實(shí)質(zhì)意義上的平等。包容性執(zhí)法強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)的是實(shí)質(zhì)意義上的平等。相同的情況相同對(duì)待具體體現(xiàn)在執(zhí)法中就是指違法的主觀方面和客觀結(jié)果相同或相近，其處罰結(jié)果就應(yīng)該相同或相近。不同的情況區(qū)別對(duì)待具體體現(xiàn)在執(zhí)法中就是指違法的主觀方面和客觀結(jié)果如果有實(shí)質(zhì)性的不同就要作出不同的處罰。其次，包容性執(zhí)法的區(qū)別對(duì)待和包容是有限度的，是受相同情況相同對(duì)待原則制約的。也就是說，包容性執(zhí)法體現(xiàn)出的區(qū)別對(duì)待必須有“足夠的”“實(shí)質(zhì)性的”可以區(qū)別對(duì)待的理由。再次，平等原則最終保障的是實(shí)質(zhì)的正義。形式正義就是不加區(qū)別地對(duì)不同的相對(duì)人適用相同的法律，賦予相同的權(quán)利。雖然形式正義在法治的各環(huán)節(jié)更具有可操作性，但是也很容易導(dǎo)致個(gè)案的不正義。其根本原理在于形式正義關(guān)注的中心是法律的平等適用，而不是個(gè)案中主體的個(gè)別性要求。實(shí)質(zhì)正義就是針對(duì)個(gè)案對(duì)相對(duì)人作出不同的執(zhí)法，使每一個(gè)相對(duì)人都在具體案件中實(shí)現(xiàn)具體的權(quán)利。實(shí)質(zhì)正義關(guān)注的中心是人。包容性執(zhí)法正是強(qiáng)調(diào)執(zhí)法要充分考慮個(gè)案的具體情形，考慮到相對(duì)人的各種合理訴求。包容性執(zhí)法關(guān)注的是個(gè)案中的相對(duì)人，而不是機(jī)械地把法律執(zhí)行下去，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)個(gè)案中的實(shí)質(zhì)正義。例如，在警察集中整治無牌照電瓶車的違法過程中，執(zhí)法警察并不考慮現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性和當(dāng)事人的處境和困難，只是機(jī)械地對(duì)相對(duì)人作出處罰。當(dāng)相對(duì)人不配合的時(shí)候，執(zhí)法警察又經(jīng)常會(huì)以相對(duì)人涉嫌盜竊電瓶車為由強(qiáng)制扣押車輛，并對(duì)相對(duì)人強(qiáng)制傳喚。這樣的機(jī)械執(zhí)法非常容易引發(fā)相對(duì)人激烈的對(duì)抗，最后演變?yōu)橐u警犯罪。類似的執(zhí)法存在兩個(gè)方面的不足：首先，選擇性執(zhí)法現(xiàn)象明顯。表現(xiàn)為一直都不查今天突然查，其他路口都不查就某個(gè)路口查等。其次，執(zhí)法過于機(jī)械地適應(yīng)規(guī)則而沒有考慮到執(zhí)法原則的規(guī)定。我國(guó)《行政處罰法》第五條規(guī)定了處罰與教育相結(jié)合的原則；第二十七條規(guī)定：如果違法行為輕微并能及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的可以不予行政處罰。這些原則性的規(guī)定在執(zhí)法者執(zhí)法時(shí)都一定程度被忽略了，就好像集中整治時(shí)就可以不考慮了，這是執(zhí)法觀念上的不足。其實(shí)，類似的執(zhí)法可以對(duì)相對(duì)人包容一些，對(duì)行為人作出批評(píng)教育，最多給以警告，然后敦促其及時(shí)補(bǔ)辦牌照即可。這樣就可以避免不必要的沖突，也能從根本上避免一次襲警犯罪的發(fā)生。如此執(zhí)法也不會(huì)讓其他電動(dòng)車車主和社會(huì)公眾認(rèn)為執(zhí)法不嚴(yán)或者執(zhí)法不公。當(dāng)然，通常類似相對(duì)人主張的“其他人也沒有行駛證你怎么不管？”是不成立的，任何人的平等權(quán)只能在合法的范圍內(nèi)主張，不存在平等的違法權(quán)。

綜上所述，行政執(zhí)法的平等原則更準(zhǔn)確的表述應(yīng)該是指相同情況相同對(duì)待，不同情況不同對(duì)待，并不能機(jī)械地理解為不分情況相同對(duì)待，當(dāng)然更不能理解為完全根據(jù)個(gè)案的情形而自由裁量。只有“相同情況被恣意地差別對(duì)待，或者不同情況被恣意地同等對(duì)待”[17]（p52） 的執(zhí)法才是違反平等原則的。包容性執(zhí)法的包容并不是恣意的包容，是法治范圍內(nèi)的包容，是合法的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的包容。

（二）包容性執(zhí)法符合實(shí)質(zhì)法治原則

當(dāng)代法治理論有形式法治觀與實(shí)質(zhì)法治觀之分，二者在法的效力來源、法治的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法的具體要求等方面存在區(qū)別。形式法治觀不強(qiáng)調(diào)法律制度的內(nèi)容是否符合道德和政治理想，認(rèn)為有權(quán)的立法主體、合法的制定程序產(chǎn)生的法律足以保證其有效性。實(shí)質(zhì)法治觀則認(rèn)為，法律的效力不僅取決于形式要件，而且決定于內(nèi)容良善這一實(shí)質(zhì)要件。形式法治觀認(rèn)為，只要法律得到了普遍的適用，做到了“有法可依、有法必依”，也就實(shí)現(xiàn)了法治。實(shí)質(zhì)法治觀則認(rèn)為，法治的達(dá)成不僅僅取決于法律的普遍適用，還取決于公民權(quán)利的保障、行政權(quán)力的制約、自由平等的實(shí)現(xiàn)等諸多實(shí)質(zhì)目標(biāo)。形式法治觀對(duì)執(zhí)法的要求是“執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”“一斷于法”，追求實(shí)現(xiàn)形式的、程序的正義。實(shí)質(zhì)的法治觀允許在執(zhí)法中根據(jù)適用對(duì)象的不同在個(gè)案中作出變通，最大程度上實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的正義和結(jié)果的正義。哈耶克的法治觀是形式法治觀。盡管哈耶克也提出過反對(duì)專制和保障人權(quán)等實(shí)質(zhì)意義觀念[18]（p84），但是總體上，其強(qiáng)調(diào)的是法治的形式方面，其對(duì)自己的形式法治觀的形象說明是：“要使法治生效，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)毫無例外的適用的規(guī)則，這一點(diǎn)比規(guī)則的內(nèi)容如何更重要……究竟我們大家沿著馬路的左邊還是右邊開車是無所謂的，只要我們大家都做同樣的事就行?！盵18]（p80）羅爾斯持實(shí)質(zhì)法治觀，認(rèn)為法治不僅要求法律之可行性、類似的案件要類似處理、法律無明文規(guī)定不為罪、司法過程遵守正當(dāng)程序等形式標(biāo)準(zhǔn)，而且要滿足其正義的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)[19]（p373）。當(dāng)下，美國(guó)學(xué)者布萊恩·Z.塔馬納哈（Brian Z. Tamanaha）也持實(shí)質(zhì)法治觀理念。他將形式法治表述為“薄”的法治，實(shí)質(zhì)法治表述為“厚”的法治，“厚”的法治（實(shí)質(zhì)法治）是包含著民主、社會(huì)福利、實(shí)質(zhì)平等、社群的忠誠(chéng)等要件或原則的法治，并認(rèn)為法治文明的進(jìn)程表現(xiàn)為從“薄”的法治向“厚”的法治發(fā)展[20]（p91-92）。國(guó)內(nèi)對(duì)法治的研究主要是從法治與德治、人治、法制等概念的比較中來界定法治，更多強(qiáng)調(diào)的是實(shí)質(zhì)的法治，是良法善治。如張文顯將法治定義為：“法治即法的統(tǒng)治，它是以民主為前提，以嚴(yán)格的依法辦事為核心，以確保權(quán)力正當(dāng)運(yùn)行為重點(diǎn)的社會(huì)管理機(jī)制、社會(huì)活動(dòng)方式和社會(huì)秩序。”[21]（p330）舒國(guó)瀅將法治定義為：“法治包含以下五層含義：法治是指一種治國(guó)方略或社會(huì)調(diào)控方式，法治是依法辦事的行為方式，法治是一種良好的社會(huì)秩序，法治代表著某種價(jià)值規(guī)定性和社會(huì)生活方式，法治表示一種對(duì)法律的信仰?！盵22]（p273-275）那么，本文主張的包容性執(zhí)法是否違反了我國(guó)學(xué)者們所主張的法治原則呢？

本文認(rèn)為，包容性執(zhí)法并不違反法治原則，其恰恰是實(shí)質(zhì)法治觀的體現(xiàn)。以針對(duì)醉酒者違法的執(zhí)法為例。警察執(zhí)法時(shí)經(jīng)常遇到醉酒者滋事但不構(gòu)成尋釁滋事犯罪的一般違法情形，處理過程中通常會(huì)遇到醉酒者的挑釁，對(duì)執(zhí)法警察有辱罵、撕扯、踢踹等行為。實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)升格為刑事犯罪來處理，不是尋釁滋事罪，而是襲警罪。筆者認(rèn)為，只要醉酒者對(duì)現(xiàn)場(chǎng)民警有妨害行為就作為襲警犯罪處理是典型的形式法治觀的體現(xiàn)。雖然我國(guó)《中華人民共和國(guó)刑法》第二百七十七條第五款新規(guī)定了襲警罪的定罪標(biāo)準(zhǔn)，第十八條第四款也規(guī)定了：“醉酒的人犯罪，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任。”但是，單純基于有客觀地妨礙警察執(zhí)法的表現(xiàn)，或者有對(duì)執(zhí)法警察抓、咬、扯、踢的行為就認(rèn)定為襲警犯罪還是過于機(jī)械，違反了實(shí)質(zhì)法治的原則。首先，襲警罪的構(gòu)成要有妨害執(zhí)行公務(wù)的主觀故意。實(shí)踐中，執(zhí)法對(duì)象對(duì)警察的抓、咬、扯、踢的行為多表現(xiàn)為對(duì)警察處理方式的不滿，并無妨礙執(zhí)行公務(wù)的故意，認(rèn)定為襲警犯罪缺少主觀方面的構(gòu)成要件。相反，有些明顯故意妨礙警察執(zhí)行公務(wù)的行為，如犯罪嫌疑人躺在出警警車的車輪下阻止警察出警，我們卻又沒有認(rèn)定為妨害公務(wù)。其次，對(duì)醉酒后的涉嫌違法犯罪行為，僅僅依據(jù)“醉酒的人犯罪，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任”這一規(guī)定就認(rèn)定為犯罪并處以刑罰也是有爭(zhēng)議的。醉酒分為病理性醉酒、生理性醉酒和介于二者之間的復(fù)雜性醉酒三種類型。如果是病理性醉酒，那么醉酒者是喪失了辯控能力的，認(rèn)定其構(gòu)成犯罪就違反了犯罪構(gòu)成的主體要件理論。從國(guó)外的立法來看，無論是大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家，在追究醉酒者的刑事法律責(zé)任時(shí)，醉酒者都可以以“過失醉酒”“非自愿醉酒”“不清楚自己正在干什么”或“接近非自主行為”作為免責(zé)的辯護(hù)理由，從而免除刑事責(zé)任?？梢?，醉酒者的刑事責(zé)任是可以有條件免除的。所以，醉酒者在襲警時(shí)，若其喪失辯控意識(shí)，則其行為只有妨害公務(wù)的結(jié)果，沒有妨害公務(wù)的犯意，甚至都不知道自己在和警察對(duì)抗，所以不構(gòu)成襲警罪。因此，現(xiàn)場(chǎng)處置民警應(yīng)該適用《治安管理處罰法》第十五條的規(guī)定，先對(duì)其采取保護(hù)性措施約束至酒醒，然后再對(duì)其行為作出相應(yīng)的治安處罰。在處理醉酒鬧事事件時(shí)，如果警察都能先對(duì)醉酒者采取保護(hù)性措施約束其至酒醒，然后再根據(jù)醒酒后的態(tài)度和醉酒過程中造成的危害后果作出處罰，那么根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)，襲警罪的發(fā)案率會(huì)降低35%左右[4]（p68-79）。對(duì)醉酒者采取包容的態(tài)度執(zhí)法，既符合實(shí)質(zhì)法治的要求也符合形式法治的要求，可以產(chǎn)生更好的社會(huì)效果。事實(shí)上，同樣的違法行為，在本地人與外地人之間，在鄉(xiāng)村與城市之間，執(zhí)法過程中存在著一定的區(qū)別是不可否認(rèn)的事實(shí)。那么在實(shí)踐層面，對(duì)醉酒者涉嫌違法行為作出區(qū)別對(duì)待，給予更大的包容性，慎用、少用刑事處罰措施就更顯示出其合理性了。

六、結(jié)語(yǔ)

包容性執(zhí)法并不是對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法原則的修正，相反，它是嚴(yán)格執(zhí)法原則的自然發(fā)展。我們長(zhǎng)期所追求的嚴(yán)格執(zhí)法原則，尤其表現(xiàn)在羈束性行政執(zhí)法中嚴(yán)格執(zhí)法原則，與其說是主動(dòng)的追求，不如說是不得已的選擇。因?yàn)樵谝痪€執(zhí)法人員熟諳法律精神、能準(zhǔn)確運(yùn)用自由裁量權(quán)之前，行政執(zhí)法必然主要表現(xiàn)為要求嚴(yán)格執(zhí)法的羈束性執(zhí)法行為，而較少表現(xiàn)為可能需要包容性執(zhí)法的自由裁量式的行政執(zhí)法。即使是自由裁量式的執(zhí)法，目前我國(guó)在行政訴訟中各級(jí)人民法院也只審查其執(zhí)法的合法性，除非明顯地顯示公平，否則不審查其合理性。所有這些制度的形成皆因當(dāng)時(shí)我們一線執(zhí)法者在法律精神和法理上把握能力不足。從1997年黨的十五大提出依法治國(guó)方略以來，法治國(guó)家建設(shè)已經(jīng)走過了近30年的歷程，尤其是黨的十八大以來，法治中國(guó)建設(shè)進(jìn)入快車道，我國(guó)法律體系和法治體系已經(jīng)基本形成，執(zhí)法者的法律素養(yǎng)和法理素養(yǎng)也已基本具備。我們應(yīng)該在嚴(yán)格執(zhí)法原則的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出包容執(zhí)法的原則。在執(zhí)法過程中，越包容也就越會(huì)得到相對(duì)人的認(rèn)同和維護(hù)，越能彰顯法律和執(zhí)法者的威嚴(yán)。這無論對(duì)發(fā)展法治中國(guó)理論還是推動(dòng)法治中國(guó)實(shí)踐都意義重大，不僅可以豐富和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論和執(zhí)法理論，也可以更好地在執(zhí)法實(shí)踐中落實(shí)人民主體性原則。

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