新時(shí)代城市群城際鐵路高質(zhì)量發(fā)展對(duì)策研究

摘要 城際鐵路是城市群軌道交通體系的重要組成部分，新時(shí)代推動(dòng)城際鐵路高質(zhì)量發(fā)展對(duì)于優(yōu)化城市群功能布局、促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、更好擴(kuò)大有效投資等具有重要意義。文章以長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、成渝等城市群為例，分析了城際鐵路發(fā)展現(xiàn)狀：規(guī)劃實(shí)施穩(wěn)步有序、積極拓寬融資渠道、實(shí)現(xiàn)地方自主運(yùn)營(yíng)、創(chuàng)新項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制。面向高質(zhì)量發(fā)展要求，仍然存在如下問題：部分功能定位不盡合理、資金籌措渠道相對(duì)單一、運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平總體不高、線路客流水平整體較差、建設(shè)管理體制有待完善等。針對(duì)性地提出了相關(guān)建議：明確功能定位及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、從嚴(yán)控制工程造價(jià)、大力創(chuàng)新投融資方式、優(yōu)先提質(zhì)適度新建、不斷優(yōu)化運(yùn)營(yíng)管理、完善持續(xù)發(fā)展機(jī)制。

關(guān)鍵詞 新時(shí)代；城際鐵路；高質(zhì)量發(fā)展；功能定位；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；投融資模式；運(yùn)營(yíng)管理

中圖分類號(hào) U284.48 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 2096-8949（2024）04-0176-04

0 引言

城際鐵路是城市群多層次軌道交通體系的重要組成部分。近年來，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、成渝、中原、山東半島等城市群均上報(bào)了城際鐵路建設(shè)規(guī)劃并獲得國(guó)家發(fā)改委批復(fù)，推動(dòng)了一批城際鐵路建設(shè)，服務(wù)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但是也面臨著發(fā)展質(zhì)量總體不高等問題。新時(shí)代，如何推動(dòng)城市群城際鐵路高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前面臨的重要問題。

在城際鐵路方面，楊建軍^[1]提出了城際鐵路網(wǎng)的規(guī)劃理念；胡敘洪^[2]研究了具體城際鐵路項(xiàng)目的設(shè)計(jì)理念；熊國(guó)華^[3]、劉永欣等^[4]研究了城際鐵路的速度目標(biāo)值；姜陽等^[5]研究了城際鐵路投融資的相關(guān)問題；許喆^[6]研究了城際鐵路沿線土地開發(fā)反哺城際鐵路建設(shè)的問題；周子朝等^[7]以及苗麗君^[8]研究了城際鐵路公交化運(yùn)營(yíng)的問題?？傮w看，伴隨我國(guó)城際鐵路近20年的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)歷程，既有研究者針對(duì)城際鐵路的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)、投融資等已經(jīng)開展了一系列研究，總體肯定了我國(guó)城際鐵路發(fā)展取得的顯著成績(jī)，也普遍認(rèn)識(shí)到城際鐵路發(fā)展質(zhì)量不高的問題。

為此，該文開展了新時(shí)代城際鐵路高質(zhì)量發(fā)展對(duì)策研究，以長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、成渝等城市群為例，從規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、體制機(jī)制等方面分析了我國(guó)城際鐵路發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題。為適應(yīng)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展要求，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

1 發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 規(guī)劃實(shí)施穩(wěn)步有序

目前，國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)批復(fù)了10余個(gè)城市群城際鐵路建設(shè)規(guī)劃（見表1）。其中，《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃（2019—2035年）》批復(fù)城際鐵路里程1 343 km，投資3 050億元；《粵港澳大灣區(qū)城際鐵路建設(shè)規(guī)劃》批復(fù)城際鐵路里程1 715 km，投資8 354億元；《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)多層次軌道交通規(guī)劃》批復(fù)城際鐵路里程1 280 km、投資2 789億元；《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈多層次軌道交通規(guī)劃》批復(fù)城際鐵路里程678 km、投資1 365億元。截至2022年，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝等城市群城際鐵路建成里程1 051 km、投資2 250億元，在建里程1 932 km、投資6 368億元，“十四五”時(shí)期還將建成里程1 029 km、投資2 675億元。

總體看，城際鐵路推進(jìn)情況良好，已經(jīng)形成了“儲(chǔ)備一批、開工一批、在建一批、建成一批”的良好局面。城際鐵路為沿線群眾提供了更為便捷高效的出行選擇，在服務(wù)區(qū)域建設(shè)、拉動(dòng)投資消費(fèi)、滿足群眾多樣化出行需求等方面發(fā)揮了重要作用。

1.2 多措并舉拓寬融資渠道

地方政府持續(xù)發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)鐵路建設(shè)的基礎(chǔ)性支持作用，用好政策性資金，通過鐵路沿線土地開發(fā)收益、地方政府專項(xiàng)債券、政策性開發(fā)性金融工具、吸引社會(huì)資本等多種方式籌集鐵路建設(shè)資金。加快推動(dòng)部分鐵路項(xiàng)目，發(fā)行REITS推動(dòng)鐵路項(xiàng)目存量貸款置換，多渠道籌集資金，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，積極盤活既有鐵路存量，充分利用既有鐵路富余能力開行城際列車，降低政府財(cái)務(wù)壓力。

1.3 實(shí)現(xiàn)地方自主運(yùn)營(yíng)

近年來，在委托鐵路局運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)上，各地積極探索自主運(yùn)營(yíng)。長(zhǎng)三角地區(qū)，浙江省2017年成立了浙江省軌道交通運(yùn)營(yíng)管理集團(tuán)有限公司，負(fù)責(zé)“以省為主鐵路及城市軌道交通的運(yùn)營(yíng)”。珠三角地區(qū)，2019年成立了廣東城際鐵路運(yùn)營(yíng)有限公司，負(fù)責(zé)廣州都市圈城際鐵路的自主運(yùn)營(yíng)；2021年成立了深莞惠城際鐵路運(yùn)營(yíng)有限公司，負(fù)責(zé)深圳都市圈城際鐵路的自主運(yùn)營(yíng)。

以廣東城際鐵路運(yùn)營(yíng)有限公司運(yùn)營(yíng)的廣清城際廣州北至清遠(yuǎn)段、新白廣城際廣州北至白云機(jī)場(chǎng)T2段為例，通過實(shí)施運(yùn)力安排、票務(wù)運(yùn)作、客運(yùn)組織模式公交化改造，以及小編組列車適配性改造，積極開展公交化運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)平均發(fā)車間隔26 min，最短發(fā)車間隔10 min。

1.4 創(chuàng)新建立推進(jìn)機(jī)制

長(zhǎng)三角地區(qū)，相關(guān)省出臺(tái)了加快推進(jìn)城際和市域（郊）鐵路發(fā)展的意見、管理辦法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，明確省、市、縣（區(qū)）的各自職責(zé)，并建立全面推進(jìn)機(jī)制，由省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掛帥。相關(guān)機(jī)制的建立為項(xiàng)目推進(jìn)提供了有力的支撐保障。珠三角地區(qū)，城際鐵路分為廣州、深圳都市圈兩部分，分別由廣州、深圳牽頭建設(shè)，通過壓實(shí)項(xiàng)目建設(shè)主體責(zé)任，充分提高沿線城市建設(shè)自主性，加大資源要素保障力度，提高站城一體化開發(fā)積極性。京津冀地區(qū)，建立路地共同簽署合作協(xié)議、共同編制規(guī)劃計(jì)劃、共同建立平臺(tái)公司、共同推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)、共同調(diào)度工作進(jìn)展等“五個(gè)共同”機(jī)制。積極推動(dòng)京津冀城際鐵路投資有限公司股權(quán)架構(gòu)及投融資改革，協(xié)調(diào)國(guó)鐵集團(tuán)控股京津冀城際鐵路投資有限公司，充分發(fā)揮國(guó)鐵集團(tuán)技術(shù)和管理等專業(yè)優(yōu)勢(shì)，加快推動(dòng)京津冀地區(qū)城際鐵路項(xiàng)目建設(shè)。

2 存在問題

盡管我國(guó)城際鐵路取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但相對(duì)高質(zhì)量發(fā)展要求，還存在以下不足和差距。

2.1 部分項(xiàng)目功能定位不盡合理

城際鐵路功能定位與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不符：一是城際鐵路“干線化”，地方重高鐵、輕城際，追求時(shí)速350 km/h的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)城際鐵路；二是城際鐵路“地鐵化”，將城際鐵路建成市域（郊）鐵路，南京的S1、S3、S6、S7、S8及S9號(hào)線和杭州的杭海、杭臨、杭富、杭紹城際等線路在目標(biāo)速度、車站布置、站間距設(shè)計(jì)等方面不盡合理。

2.2 資金籌措渠道相對(duì)單一

城際鐵路以地方出資為主，盡管不同省份出臺(tái)了相應(yīng)條文政策予以指導(dǎo)，如江蘇省提出“十四五”期間，省方主導(dǎo)的城市群城際鐵路項(xiàng)目，以所在地市（區(qū)、縣）出資為主，省級(jí)原則上按本金的30%出資；浙江省提出新建鐵路項(xiàng)目由省級(jí)和沿線地市（區(qū)、縣）政府共同出資建設(shè)。但城際鐵路投資大，客流培育期和回報(bào)周期長(zhǎng)，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本也大幅提升，主要依靠地方財(cái)政出資，國(guó)鐵集團(tuán)基本不參與投資建設(shè)，吸引社會(huì)資本難度大，綜合開發(fā)收益反哺城際鐵路有限，同時(shí)多數(shù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)初期補(bǔ)虧壓力較大，地方政府資金籌措壓力大。

2.3 運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平總體不高

大部分新建城際鐵路均由相應(yīng)鐵路局運(yùn)營(yíng)，基本按照干線鐵路模式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，對(duì)地方提出開行的時(shí)刻、車次等訴求考慮不足，既有鐵路運(yùn)能和計(jì)價(jià)不透明，地方的話語權(quán)較弱，服務(wù)水平不高。城際鐵路與城市公共交通分屬不同管理主體，在運(yùn)營(yíng)管理方面銜接不足，往往存在信息不互聯(lián)、安檢不互信、票制不互通等問題，制約了服務(wù)品質(zhì)的提升。

2.4 線路客流水平整體較差

城際鐵路發(fā)展與區(qū)域發(fā)展密切相關(guān)，從長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域運(yùn)營(yíng)客流效果看，除廣珠城際和滬寧城際外，其余城際鐵路日均開行對(duì)數(shù)普遍小于50對(duì)，區(qū)段客流密度普遍低于1 000萬人/年。國(guó)內(nèi)部分城際鐵路客流情況如表2所示。

2.5 建設(shè)管理體制有待完善

城際鐵路由地方出資主導(dǎo)建設(shè)，在整體推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)方面，地方政府缺乏相關(guān)專業(yè)人才管理團(tuán)隊(duì)，自主建設(shè)管理力量不強(qiáng)，在與干線接軌、涉鐵工程代建等關(guān)鍵環(huán)節(jié)需國(guó)鐵集團(tuán)支持；對(duì)于跨區(qū)域線路，相關(guān)地方在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)輸組織、調(diào)度管理、收入分?jǐn)偟确矫娲嬖诜制?，諸如蘇錫常城際太倉(cāng)先導(dǎo)段與上海市域（郊）軌道嘉閔線的關(guān)系，如通蘇湖城際江蘇段與浙江段在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理方面存在的差異，滁寧城際在跨省審批、建設(shè)方面都存在優(yōu)化空間。此外，項(xiàng)目由地方審批，涉及的用地、用海、外電配套等要素支撐保障不足，部分項(xiàng)目前期工作受此影響，進(jìn)展緩慢。

3 對(duì)策建議

3.1 明確功能定位及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

功能定位方面，納入國(guó)家鐵路網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的城際，原則上主要服務(wù)城市群內(nèi)核心城市之間的城際流，同時(shí)兼顧部分中長(zhǎng)途客流；未納入國(guó)家鐵路網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的城際，原則上主要服務(wù)于城市群內(nèi)相鄰城市之間的城際流，同時(shí)兼顧部分城市通勤客流，可采用高密度、小編組、公交化的開行方案。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，結(jié)合不同城市群的空間尺度、客流量級(jí)、客流性質(zhì)，可采用分層分類的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。具有路網(wǎng)功能且需納入國(guó)家鐵路網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的城際鐵路，可適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，采用200 km/h及以上標(biāo)準(zhǔn)；不具有路網(wǎng)功能的城際鐵路，采用200 km/h以下標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 從嚴(yán)控制工程造價(jià)

一是合理選擇線路的敷設(shè)方式，原則上城際鐵路以高架或地面敷設(shè)為主，困難路段可采用地下敷設(shè)方式。二是分類確定建設(shè)方案，納入國(guó)家鐵路網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的城際，需結(jié)合中長(zhǎng)途客流的比例、跨線車開行對(duì)數(shù)以及相銜接的高速鐵路或普速鐵路等，合理確定建設(shè)方案；獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的城際，需結(jié)合城際流和通勤流的比例以及銜接市域（郊）鐵路的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化車輛選型與編組、信號(hào)制式、供電方式、通信信號(hào)等方面的全方位比選論證；車站應(yīng)按照功能適應(yīng)、設(shè)施簡(jiǎn)易、安全便捷的原則設(shè)置，對(duì)車站建筑規(guī)模、造型等從嚴(yán)控制，避免因盲目模仿和攀比刻意擴(kuò)大車站規(guī)模。

3.3 大力創(chuàng)新投融資方式

一是拓展資金籌措渠道，培育多元投資主體，支持城市政府與企業(yè)共同出資成立一體化投資主體，吸引包括民間資本、外資在內(nèi)的社會(huì)資本參與投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理；加大地方政府投入力度，支持地方政府專項(xiàng)債券用于收益較好的項(xiàng)目建設(shè)，研究以線路經(jīng)過轄區(qū)土地出讓收益支持城際鐵路建設(shè)等政策。二是完善運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制，初期可通過加大補(bǔ)貼力度引導(dǎo)和支持城際鐵路順利運(yùn)營(yíng)，后期根據(jù)綜合開發(fā)收益適當(dāng)補(bǔ)虧，或以政府購(gòu)買服務(wù)等方式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。三是加大綜合開發(fā)力度，加強(qiáng)土地綜合開發(fā)，地方可借鑒城市軌道交通“軌道+物業(yè)”“軌道+社區(qū)”的開發(fā)模式，打造“站城融合綜合體”，構(gòu)建綜合開發(fā)溢價(jià)回收機(jī)制，利用土地綜合開發(fā)收益反哺城際鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)，支持城際鐵路高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

3.4 優(yōu)先提質(zhì)適度新建

優(yōu)先推進(jìn)既有城際鐵路提質(zhì)增效。一是重塑項(xiàng)目功能定位，對(duì)于已經(jīng)承擔(dān)干線鐵路功能的應(yīng)納入干線鐵路管理，積極開行跨線列車；已經(jīng)承擔(dān)市域（郊）功能的應(yīng)納入市域（郊）或城市軌道管理，強(qiáng)化對(duì)通勤客流的服務(wù)；以城際功能為主的應(yīng)優(yōu)化開行方案，強(qiáng)化提質(zhì)增效、運(yùn)營(yíng)減虧以及可持續(xù)發(fā)展策略。二是支持通過補(bǔ)強(qiáng)既有鐵路、改擴(kuò)建局部線路、改造站房站臺(tái)、增建復(fù)線支線及聯(lián)絡(luò)線、增設(shè)車站等方式開行城際列車，實(shí)現(xiàn)城際站點(diǎn)深入城市內(nèi)部。

適度推進(jìn)新建城際鐵路建設(shè)。在充分利用既有資源的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)支持京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角、成渝、長(zhǎng)江中游等財(cái)力有保障、客流有需求、發(fā)展有基礎(chǔ)的地區(qū)，規(guī)劃建設(shè)城際鐵路，在其他條件適宜地區(qū)有序推進(jìn)。項(xiàng)目建設(shè)時(shí)機(jī)、規(guī)模與區(qū)域發(fā)展需求、財(cái)力相匹配。

3.5 不斷優(yōu)化運(yùn)營(yíng)管理

一是優(yōu)化運(yùn)輸組織方案，納入國(guó)家鐵路網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的城際，應(yīng)結(jié)合路網(wǎng)分工合理安排列車開行方案，提升通道客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)沿線地區(qū)客流吸引力；未納入國(guó)家鐵路網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的城際，盡可能滿足公交化、高密度運(yùn)輸組織要求。二是提升運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平，優(yōu)化城際購(gòu)票、進(jìn)出站、乘車等環(huán)節(jié)的組織模式和流程，依托5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等，拓展網(wǎng)絡(luò)查詢、移動(dòng)支付等信息化、智能化應(yīng)用，提供安全高效、便捷貼心的運(yùn)輸服務(wù)；推進(jìn)城際鐵路與其他軌道交通系統(tǒng)安檢互信、資源共享、票制互通、支付兼容，切實(shí)提升銜接效率和服務(wù)品質(zhì)；完善提升運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平的激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。三是鼓勵(lì)多元化運(yùn)營(yíng)管理，納入國(guó)家鐵路網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的城際，鼓勵(lì)創(chuàng)新地方政府與鐵路局合作方式，實(shí)現(xiàn)互利共贏；未納入國(guó)家鐵路網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的城際，在確保運(yùn)營(yíng)安全的前提下，鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)主體多元化發(fā)展，支持鐵路運(yùn)輸企業(yè)、城市軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)等具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的主體參與城際鐵路運(yùn)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)有條件的線路探索所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的“網(wǎng)運(yùn)分離”模式。

3.6 完善可持續(xù)發(fā)展機(jī)制

一是強(qiáng)化路地合作，地方要加大省級(jí)層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，國(guó)家有關(guān)部門在跨省項(xiàng)目的接軌、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)上加強(qiáng)指導(dǎo)服務(wù)，并在方案設(shè)計(jì)上加強(qiáng)指導(dǎo)，加快技術(shù)方案審查工作，進(jìn)一步規(guī)范接軌等手續(xù)辦理，明確具體辦結(jié)時(shí)限。二是強(qiáng)化多元競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建議國(guó)家有關(guān)部門積極支持有條件的地鐵運(yùn)營(yíng)公司申請(qǐng)運(yùn)營(yíng)城際鐵路資質(zhì)，推動(dòng)城市軌道交通企業(yè)等運(yùn)營(yíng)力量開展自主運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)示范。加強(qiáng)人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備，促進(jìn)運(yùn)輸業(yè)務(wù)市場(chǎng)主體多元化發(fā)展，形成有序競(jìng)爭(zhēng)的良好局面。

4 結(jié)語

推進(jìn)城際鐵路高質(zhì)量發(fā)展是落實(shí)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)要求、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的重要舉措。近年來，國(guó)內(nèi)主要城市群穩(wěn)步有序推進(jìn)了城際鐵路規(guī)劃建設(shè)，在項(xiàng)目投融資、自主運(yùn)營(yíng)、體制機(jī)制等方面實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新突破。但與高質(zhì)量發(fā)展的要求對(duì)比，仍存在項(xiàng)目功能定位及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不盡明確、資金籌措渠道比較單一、運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平總體不高、客流效益整體較差等問題。該文以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，針對(duì)性地提出了相關(guān)建議，以期為我國(guó)城際鐵路高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

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收稿日期：2024-01-20

作者簡(jiǎn)介：楊舟（1984—），男，碩士研究生，研究方向：軌道交通規(guī)劃設(shè)計(jì)。

科研課題：中鐵第四勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司科研課題“浙江省省方控股鐵路運(yùn)營(yíng)減虧增效及可持續(xù)發(fā)展研究”（XD2023027D）。