健全我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的新思路*

孫中葉，楊傳宇，李 治

（河南工業(yè)大學(xué)糧食經(jīng)濟(jì)研究中心，鄭州 450001）

一、引 言

糧食安全關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立，是我國全局性重大戰(zhàn)略問題。當(dāng)前糧食主產(chǎn)區(qū)對保障我國糧食安全發(fā)揮顯著作用（王潔蓉等，2017；彭鎖，2022），據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布，2022年中國糧食總產(chǎn)量達(dá)13 731億斤，連續(xù)8年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，實(shí)現(xiàn)“十九連豐”，其中，糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的比例達(dá)78%以上，對全國糧食增產(chǎn)貢獻(xiàn)率高達(dá)90%以上。但是由于糧食生產(chǎn)的比較效益低、財(cái)政貢獻(xiàn)低（杜鷹，2013；顏波，2023），不僅嚴(yán)重降低農(nóng)民種糧和主產(chǎn)區(qū)政府抓糧積極性（陳璐等，2020），還致使主產(chǎn)區(qū)與非主產(chǎn)區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距不斷擴(kuò)大（吳玲等，2017），中央政府和主銷區(qū)理應(yīng)承擔(dān)對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。在糧食生產(chǎn)資源約束趨緊、非糧化利益驅(qū)使下，健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，有助于調(diào)動主產(chǎn)區(qū)政府重農(nóng)抓糧積極性，全方位夯實(shí)我國糧食安全根基。

黨的十八大以來，中央高度重視主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償問題。2014年以來，中央一號文件持續(xù)強(qiáng)調(diào)對糧食主產(chǎn)區(qū)的政策支持，不斷加大對主產(chǎn)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度和對產(chǎn)糧大縣的獎勵資金投入，這在一定程度上緩解了主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政壓力，但未能從根本上解決問題（何蒲明，2020）。現(xiàn)有補(bǔ)償政策仍存在補(bǔ)貼力度不足（鐘鈺等，2019）、補(bǔ)貼方式單一、缺少省級層面利益補(bǔ)償政策等問題（鄭兆峰等，2023）。因此，黨的二十大報(bào)告、2023年中央農(nóng)村工作會議再次強(qiáng)調(diào)要完善和健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制?；诖耍疚耐ㄟ^分析糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制存在的問題以及糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制亟待創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)背景，提出了健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的新思路，以期為更好保障我國糧食安全提供政策參考。

二、糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

（一）糧食生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)有待拓展深化

糧食作為一種特殊商品，具有一般商品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品雙重屬性。從使用屬性看，糧食作為一種商品可以被購買、占有和消費(fèi)，且個體消費(fèi)并不排除其他人的消費(fèi)，是具有競爭性和排他性的私人產(chǎn)品；但糧食同樣是滿足人類基本需求的重要資源，關(guān)乎全體社會成員的生存和健康，具有顯著的社會屬性，因此還具有非排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。國家糧食安全供給具有外部正效應(yīng)屬性，主銷區(qū)通過“搭便車”保障了本地區(qū)的糧食安全，而主產(chǎn)區(qū)卻并未從中得到足額補(bǔ)償。對此類可產(chǎn)生正外部效應(yīng)的活動，Pigou（1920）認(rèn)為有效解決方案是由政府對活動主體給予合理補(bǔ)貼，公共產(chǎn)品理論與外部性理論為目前以政府為主體的縱向補(bǔ)償機(jī)制提供了理論基礎(chǔ)。

伴隨中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，新時代背景下糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償被賦予更深層次內(nèi)涵，在全方位確保國家糧食安全的大前提下，既要強(qiáng)化其糧食供給的社會保障功能，又要重點(diǎn)發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)服務(wù)功能。但現(xiàn)有理論基礎(chǔ)已無法有效支撐構(gòu)建集“經(jīng)濟(jì)+社會+生態(tài)”為一體的主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制（趙惠敏，2021），而建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的土地發(fā)展權(quán)理論、可持續(xù)發(fā)展理論和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與共同富裕理論可為拓展深化新時代糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償理論基礎(chǔ)提供新思路。

1.土地發(fā)展權(quán)理論

糧食生產(chǎn)離不開土地。為保障國家糧食安全，我國各級政府嚴(yán)守“18億畝耕地紅線”。主產(chǎn)區(qū)土地作為基本農(nóng)田無法變更使用現(xiàn)狀，產(chǎn)生了使用耕地生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)作物和發(fā)展地區(qū)二三產(chǎn)業(yè)的機(jī)會成本，土地收益分配不合理引發(fā)的糧食利益結(jié)構(gòu)失衡成為糧食生產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題的核心（祝洪章，2016）。主產(chǎn)區(qū)在承擔(dān)耕地保護(hù)義務(wù)的同時并未因土地權(quán)益受損而得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，引致耕地“非糧化”現(xiàn)象加重，嚴(yán)重威脅我國糧食安全（程雪陽，2014）。基于土地發(fā)展權(quán)理論，政府理應(yīng)對主產(chǎn)區(qū)因自由土地使用權(quán)受到的隱性利益損失給予補(bǔ)償并使之獲得高于機(jī)會成本的收益，不僅拓展了完善縱向補(bǔ)償機(jī)制和彌補(bǔ)主產(chǎn)區(qū)發(fā)展機(jī)會成本的理論基礎(chǔ)，更為主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償穩(wěn)定發(fā)揮社會保障功能提供理論支撐。

2.可持續(xù)發(fā)展理論

長期以來，主產(chǎn)區(qū)以犧牲資源環(huán)境、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)效益為代價(jià)（李周，2020），保障了我國糧食持續(xù)增產(chǎn)和安全供給。隨著糧食生產(chǎn)的資源環(huán)境約束趨緊，生態(tài)資源和環(huán)境狀況將在很大程度上決定糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展能力（仇煥廣等，2022）。以兼顧經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境三方面發(fā)展為目標(biāo)的可持續(xù)發(fā)展理論，不僅為構(gòu)建糧食生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)糧食可持續(xù)發(fā)展提供理論依據(jù)，更為主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償充分發(fā)揮生態(tài)服務(wù)功能提供有效的理論支撐。

3.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與共同富裕理論

在深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略背景下，面對行政區(qū)劃限制，習(xí)近平總書記指出“自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式，由過去的都要求對方為自己做什么，變成大家抱成團(tuán)朝著頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)一起做”①資料來源于中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會，詳見2023 年12 月6 日《習(xí)近平總書記關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要論述》一文，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/srxxgcxjpjjsx/xjpjjsxjyqk/202312/t20231206_1362489.html。。對此，主產(chǎn)區(qū)主動扛起保障國家糧食安全的政治責(zé)任大旗，但區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制尚不健全，非主產(chǎn)區(qū)并未承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。同時，共同富裕不僅是中國式現(xiàn)代化的重要特征，更是社會主義的本質(zhì)要求，是包含全部區(qū)域和全體人民的共同富裕。因此，以利益補(bǔ)償機(jī)制為橋梁優(yōu)化二次分配，是保障主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧積極性、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平走向共同富裕的必然路徑（郭雅媛等，2023）。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與共同富裕理論可為探索建立產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補(bǔ)償機(jī)制提供理論借鑒，更為主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能提供理論支撐。

（二）現(xiàn)行糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償政策尚待完善

1.補(bǔ)償主體與渠道單一

我國目前針對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償更多是以中央政府為主導(dǎo)的單一渠道的反哺型補(bǔ)償，中央不僅承擔(dān)巨大的財(cái)政壓力，政策效果也差強(qiáng)人意。長久以來，主產(chǎn)區(qū)堅(jiān)決扛穩(wěn)扛牢糧食安全重任，主銷區(qū)不僅補(bǔ)足了糧食缺口，二三產(chǎn)業(yè)也實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，但其在獲得利益的同時并未承擔(dān)起對主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。中央多次出臺督促主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償?shù)墓膭钫?，但?shí)施效果并不明顯，雙方仍未建立起協(xié)作共贏的利益補(bǔ)償機(jī)制。

2.補(bǔ)償方式重利益平衡、輕機(jī)會均等

糧食主產(chǎn)區(qū)憑借糧食生產(chǎn)為支撐全國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)作出巨大貢獻(xiàn)，但這種貢獻(xiàn)以放棄更多的發(fā)展空間、發(fā)展機(jī)會為代價(jià)。一方面，種糧比較效益持續(xù)下降，與蔬菜等其他經(jīng)濟(jì)作物相比，糧菜效益比高達(dá)1∶4 左右，但主產(chǎn)區(qū)為保障糧食穩(wěn)定供給，不得不放棄經(jīng)濟(jì)作物種植；另一方面，糧食主產(chǎn)區(qū)糧食種植面積大、基本農(nóng)田比例高，擁有巨大的糧食增產(chǎn)潛力，但其大量耕地屬于國家限制開發(fā)范圍，大批招商引資項(xiàng)目無法落地，嚴(yán)重制約了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，犧牲了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會。但當(dāng)前主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償政策以資金補(bǔ)貼為主，未考慮到主產(chǎn)區(qū)保障國家糧食安全產(chǎn)生的巨大機(jī)會成本，尚未形成彌補(bǔ)主產(chǎn)區(qū)發(fā)展滯后的補(bǔ)償機(jī)制。

3.補(bǔ)償力度不夠且補(bǔ)償對象不精準(zhǔn)

目前我國主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的執(zhí)行與預(yù)期目標(biāo)不一致，無法有效發(fā)揮調(diào)動地方政府重農(nóng)抓糧積極性、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)供應(yīng)的政策杠桿作用，這既源于政策本身的缺陷，也有運(yùn)行過程的執(zhí)行偏差。在政策補(bǔ)償力度方面，2021 年，13 個糧食主產(chǎn)省產(chǎn)糧大縣獎勵資金省均僅264 748.5 萬元，遠(yuǎn)低于同年主產(chǎn)區(qū)省均公共財(cái)政預(yù)算支出規(guī)模②數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國財(cái)政部中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理平臺，https://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/cczqzyzfglbf/。。2023 年，河南籌措耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼共107 億元左右，但畝均尚不足100元③數(shù)據(jù)來源于《河南手機(jī)報(bào)》，詳見騰訊網(wǎng)2023 年11 月7 日發(fā)布的《2023 年河南財(cái)政籌措百億耕地保護(hù)補(bǔ)貼》一文，https://new.qq.com/rain/a/20231117A068AX00。。在補(bǔ)償對象方面，多為有家庭承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，其無論是否種植糧食均可獲得補(bǔ)貼資金（例如耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼），而靠土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；a(chǎn)的新型經(jīng)營主體基本無法享受補(bǔ)貼，即使將補(bǔ)貼轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體，擁有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民也會通過提高土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用等方式，變相獲得補(bǔ)貼。經(jīng)營主體群體中存在應(yīng)按照“誰種植誰受益”“誰種植補(bǔ)貼誰”的原則進(jìn)行補(bǔ)貼的強(qiáng)烈訴求。

（三）對糧食安全責(zé)任共擔(dān)認(rèn)識不足

糧食“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的特征意味著糧食的供給和管理需要政府和社會各界共同努力。2023年中央一號文件明確提出“糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)要共擔(dān)糧食安全責(zé)任”。保障國家糧食安全，糧食主產(chǎn)區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)都應(yīng)該扛起責(zé)任，但非主產(chǎn)區(qū)尚未充分認(rèn)識到主產(chǎn)區(qū)為保障糧食安全作出的重大犧牲。保障糧食安全的責(zé)任落實(shí)仍然停留在中央政府、糧食主產(chǎn)區(qū)政府層面，未真正建立起全國“一盤棋”共擔(dān)糧食安全的責(zé)任機(jī)制。

三、糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制亟待創(chuàng)新

（一）糧食產(chǎn)銷區(qū)供需不平衡矛盾加劇

我國糧食安全長期以來一直處于“緊平衡”狀態(tài)，糧食隱性自給率僅維持在70%左右且有略微下降趨勢，穩(wěn)定糧食產(chǎn)能和保證糧食高質(zhì)量供給仍面臨較大壓力。自2004 年13 個糧食主產(chǎn)區(qū)被劃定以來，糧食生產(chǎn)高度集中在主產(chǎn)區(qū)，糧食供求的區(qū)域矛盾日益突出（姚成勝等，2023）。在糧食總產(chǎn)量方面，主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量由34 114.91 萬噸上升到53 718.2 萬噸，年均增長率3.19%，糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的比值也由72.67%升至78.25%，其在保障我國糧食安全中發(fā)揮的作用越來越大；7 個主銷區(qū)的糧食產(chǎn)量則呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，糧食產(chǎn)量占比由7.35%降至4.32%，下降3.03 個百分點(diǎn)；11 個產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食產(chǎn)量總體呈現(xiàn)上升趨勢，但糧食產(chǎn)量占比卻由19.98%降至17.44%，下降2.54 個百分點(diǎn)（見表1）。

表1 各區(qū)域糧食產(chǎn)量與糧食產(chǎn)量占比

糧食自給率能夠作為衡量糧食安全水平的指標(biāo)，本文根據(jù)糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)以及2008—2020 年《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020 年）》中提供的人均糧食年消費(fèi)量400 千克計(jì)算各地區(qū)2004—2022年主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食自給率④糧食自給率計(jì)算公式為：w=G/D×100%，式中：w表示糧食自給率；G表示糧食總產(chǎn)量；D 表示糧食需求量。糧食需求量采取定額統(tǒng)計(jì)法，計(jì)算公式為：D=P×d，式中：D為糧食總需求量；P為總?cè)丝冢籨為人均糧食需求量。。數(shù)據(jù)顯示，主銷區(qū)的糧食自給率由37.94%降至24.33%，糧食缺口已達(dá)到9 200 萬噸以上，產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食自給率處于波動上升狀態(tài)，但尚未穩(wěn)定達(dá)到糧食基本自給的要求，其糧食缺口仍在430萬噸以上（見表2）。

表2 主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食需求量和糧食自給率

目前主產(chǎn)區(qū)糧食凈調(diào)出省份不斷減少且過度集中，2003 年全國共有13 個糧食調(diào)出省，2008 年僅剩下8 個，到2023 年，糧食凈調(diào)出率保持在5%以上水平的糧食主產(chǎn)區(qū)僅剩內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、河南5 個，這意味著全國7 個主銷區(qū)以及11 個產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食缺口主要靠這五大省區(qū)貢獻(xiàn)的糧食補(bǔ)充，糧食產(chǎn)銷區(qū)供需不平衡矛盾進(jìn)一步加?。ǘ批棧?020）。

（二）主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距加大

從總體來看，2004 年以來主產(chǎn)區(qū)人均財(cái)政收入和人均國內(nèi)生產(chǎn)總值與主銷區(qū)之間差距不斷擴(kuò)大，至2022 年分別達(dá)到7 000 元/人以上和41 779.26 元/人的水平，差距年均增長率達(dá)22.75%和13%以上，甚至，主產(chǎn)區(qū)還未達(dá)到全國地方平均水平（見圖1、圖2）。從重點(diǎn)區(qū)域來看，黑龍江糧食產(chǎn)量連續(xù)多年居全國第一，但國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2022年全國地方人均財(cái)政收入和全國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值均高出黑龍江85.08%和67.71%以上，而主銷區(qū)中與之面積、人口相當(dāng)?shù)恼憬迅叱鋈珖骄?8.58%和38.27%以上；河南作為全國糧食產(chǎn)量排名第二的產(chǎn)糧大省，其2022 年的財(cái)政收入僅為4 261.64 億元，而主銷區(qū)中與之面積、人口相當(dāng)?shù)膹V東2022 年財(cái)政收入達(dá)13 279.73 億元，且2004 年以來廣東財(cái)政收入與河南比值均保持在3∶1 左右，此外在財(cái)政稅收方面，廣東各年度財(cái)政稅收水平與河南比值基本保持在3.7∶1左右，兩者間比值并沒有縮小跡象。

圖1 主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)人均財(cái)政收入

圖2 主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值

雖然主產(chǎn)區(qū)可通過糧食交易獲利，但主產(chǎn)區(qū)售出的糧食以未加工或初加工原糧為主。在調(diào)往主銷區(qū)時，后者以較低價(jià)格購入原糧并通過精深加工獲取遠(yuǎn)高于糧食銷售的利潤，并且這些經(jīng)過加工的商品也會再次流回主產(chǎn)區(qū)，致使中央對主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償無形中流向主銷區(qū)，造成“窮區(qū)補(bǔ)償富區(qū)”現(xiàn)象。這無疑進(jìn)一步拉大了主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

（三）種糧收益尚不穩(wěn)定

當(dāng)前，農(nóng)民人均可支配收入高于全國平均水平的主產(chǎn)區(qū)省份不斷減少。2010年主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民人均可支配收入水平高于全國平均水平的省份有6個，2020年其中的黑龍江、吉林、河北農(nóng)村居民人均可支配收入水平低于全國平均水平，高于全國人均水平的主產(chǎn)區(qū)僅剩遼寧、江蘇和山東3 ?、葙Y料來源于光明網(wǎng)-科普中國，詳見于光明網(wǎng)2023 年1 月11 日發(fā)表的《中央農(nóng)村工作會議系列解讀○15健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制夯實(shí)糧食安全根基》一文，https://kepu.gmw.cn/2023-01/11/content_36292221.htm。，到2022 年僅剩江蘇和山東2省，其中吉林農(nóng)村居民人均可支配收入水平最低，僅18 134元⑥數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局。。

糧食作為保障國計(jì)民生的重要產(chǎn)品，不能隨意提價(jià)，但隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人工費(fèi)用和土地租金成本持續(xù)走高，加之農(nóng)藥、化肥等農(nóng)資價(jià)格大幅上漲等因素，農(nóng)民種糧成本持續(xù)上升，種糧利潤空間被進(jìn)一步壓縮，至2021年種糧成本近1 200元/畝，遠(yuǎn)高于收益的增長速度，致使種糧凈收益僅能維持在200 元/畝左右，2016—2019 年甚至出現(xiàn)凈利潤為負(fù)的情況（見圖3），農(nóng)民難以通過糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)增收。

圖3 種糧成本、收益與凈利潤⑦此處統(tǒng)計(jì)的糧食為三大主糧，種糧成本包括物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用、人工成本以及土地成本；種糧收益包括主產(chǎn)品與副產(chǎn)品收益；種糧凈利潤為種糧收益與種糧成本的差額。

（四）主產(chǎn)區(qū)資源和生態(tài)環(huán)境壓力加大

20 世紀(jì)80 年代中后期以來，南北方在糧食生產(chǎn)的發(fā)展速度方面表現(xiàn)出南方徘徊而北方穩(wěn)步發(fā)展的顯著差異（鄭有貴等，1999），在糧食生產(chǎn)格局上逐漸形成了“南糧北移”的局面，不可否認(rèn)的是糧食生產(chǎn)重心的轉(zhuǎn)移致使糧食生產(chǎn)賴以依存的資源環(huán)境付出了較大代價(jià)。

1.農(nóng)業(yè)水利保障能力不足

以河南為例，農(nóng)業(yè)用水占全省水資源利用總量的60%，人均水資源量僅為全國平均水平的1/5，畝均水資源量僅為全國的1/6⑧數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局。，“糧水矛盾”嚴(yán)重威脅主產(chǎn)區(qū)糧食可持續(xù)發(fā)展。產(chǎn)糧大縣滑縣地處華北地下水超采漏斗中心，水資源先天不足，每年超采地下水4 億多立方米，地下水位連年下降，水資源嚴(yán)重枯竭，全縣農(nóng)田機(jī)井報(bào)廢約1 000眼。2019年為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，滑縣引黃河水超1.4億立方米⑨數(shù)據(jù)來源于中國搜索，詳見中國搜索2020年6月17日發(fā)布的《“豫北糧倉”滑縣的水利變遷》一文，https://hn.chinaso.com/ay/detail/20200617/1000200033166421592354375921273226_1.html。。但據(jù)《2022 年農(nóng)村水利水電工作年度報(bào)告》公布，2022 年河南農(nóng)村供水工程建設(shè)完成投資30.26億元，僅占全國總投資的3.06%，水資源保障能力嚴(yán)重不足。

2.耕地的掠奪性使用制約糧食增產(chǎn)

主產(chǎn)區(qū)為保障糧食供給大量使用化肥農(nóng)藥，甚至超強(qiáng)度開發(fā)利用耕地資源。起初取得了良好效果，2004—2015 年，糧食單產(chǎn)水平從4.85 噸/公頃上升到5.79 噸/公頃，年均增長率1.8%。但主產(chǎn)區(qū)并未采取有效措施和技術(shù)手段保持耕地生態(tài)平衡和生產(chǎn)潛力，造成耕地土壤肥力下降、生態(tài)失調(diào)和貧瘠化等問題，2015 年之后糧食單產(chǎn)進(jìn)入波動狀態(tài)（見表3），糧食生產(chǎn)能力趨于平穩(wěn)并接近階段性峰值，糧食增產(chǎn)面臨不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。

表3 主產(chǎn)區(qū)糧食單產(chǎn)與變化情況

3.碳排放約束趨緊

為有效推進(jìn)“雙碳”工作，《2030年前碳達(dá)峰行動方案》指出各地區(qū)要梯次有序碳達(dá)峰，而我國農(nóng)糧系統(tǒng)產(chǎn)生的二氧化碳量在碳排放總量中的占比已高達(dá)14%⑩數(shù)據(jù)來源于21 財(cái)經(jīng)，詳見21 財(cái)經(jīng)2021 年11 月9 日發(fā)布的《聯(lián)合國糧農(nóng)組織報(bào)告：過去30 年全球糧農(nóng)生產(chǎn)的溫室氣體排放量增加17%》一文，https://m.21jingji.com/article/20211109/herald/f76cd79f33da5f9977ca3a92d37167b2.html。。謝永浩等（2022）運(yùn)用灰色預(yù)測法GM（1，1）預(yù)測各省未來種植業(yè)碳減排狀況，發(fā)現(xiàn)主產(chǎn)區(qū)情況不容樂觀，為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，亟需采取措施推動主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)碳減排。但隨著糧食穩(wěn)產(chǎn)保供責(zé)任逐步向主產(chǎn)區(qū)傾斜，主產(chǎn)區(qū)不得不增加化肥、農(nóng)膜和農(nóng)藥等主要碳排放源的農(nóng)資投入以穩(wěn)定國家糧食供給，面臨著保障國家糧食安全和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的嚴(yán)重沖突。

四、政策建議

黨的二十大報(bào)告明確指出要把健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制作為我國全方位夯實(shí)糧食安全根基的重要方針?參考于求是網(wǎng)，《全方位夯實(shí)糧食安全根基》，http://www.qstheory.cn/laigao/ycjx/2023-03/23/c_1129457820.htm。。主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償問題，不僅關(guān)乎我國糧食安全，更對社會穩(wěn)定有著重要影響。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要出實(shí)招健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，探索產(chǎn)銷區(qū)多渠道利益補(bǔ)償辦法。在補(bǔ)償目標(biāo)上，主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)由單純追求產(chǎn)量轉(zhuǎn)向社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益并重；在補(bǔ)償方式上，應(yīng)加快構(gòu)建主銷區(qū)和主產(chǎn)區(qū)之間的橫向區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制。

（一）形成經(jīng)濟(jì)、市場、行政多維度的補(bǔ)償機(jī)制

隨著糧食利益補(bǔ)償范圍、對象的日益擴(kuò)大，以政府補(bǔ)償為主的財(cái)政資金已難以應(yīng)對糧食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償訴求，用市場化、多元化手段推進(jìn)主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償，能夠有效發(fā)揮市場力量，有利于建立長效補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。全面深化改革的目標(biāo)之一是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，糧食安全作為公共物品事關(guān)社會全體成員，要構(gòu)建經(jīng)濟(jì)、市場、行政多維度的補(bǔ)償機(jī)制，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念、全局觀念推進(jìn)糧食安全保障治理體系和治理能力現(xiàn)代化，積極探索建立政府和市場等多種補(bǔ)償渠道，同時輔以行政要求，構(gòu)建政府縱向垂直、橫向交叉的利益補(bǔ)償機(jī)制、市場化糧食資源配置機(jī)制、各級政府行政保障的責(zé)任機(jī)制。

（二）完善強(qiáng)化縱向利益補(bǔ)償機(jī)制

當(dāng)前，主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主要方式的縱向補(bǔ)償為主，政策效應(yīng)逐年減弱，有必要從主產(chǎn)區(qū)發(fā)展機(jī)會成本角度，健全和完善縱向利益補(bǔ)償機(jī)制。一是在補(bǔ)償力度上，繼續(xù)加大資金支持。兼顧主產(chǎn)區(qū)的顯性和隱性利益流失，加大對產(chǎn)糧大省和產(chǎn)糧大縣的資金獎勵，使其在利益補(bǔ)償后人均財(cái)政支出逐步達(dá)到不低于全國地方平均水平，更好保障糧食主產(chǎn)區(qū)基本支出和各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展，提高糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)積極性。二是健全產(chǎn)糧大省和產(chǎn)糧大縣獎勵資金穩(wěn)定增長機(jī)制。產(chǎn)糧大縣獎勵資金的規(guī)模長時間維持不變，已與農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢不相適應(yīng)，建議將糧食凈調(diào)出量、種植面積、畝產(chǎn)增收等指標(biāo)作為后續(xù)獎勵分配的重要參考因素，并根據(jù)糧食調(diào)出量和糧食調(diào)入量制定不同獎勵標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高糧食調(diào)出地區(qū)的獎勵系數(shù)，全面促進(jìn)產(chǎn)糧大縣獎補(bǔ)資金使用效能，并參照產(chǎn)糧大縣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對主產(chǎn)區(qū)非產(chǎn)糧大縣給予適當(dāng)支持。三是不斷強(qiáng)化糧食主產(chǎn)區(qū)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)的補(bǔ)貼力度，提高主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田、水利、電力等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，增加中央和省級投資比例，減輕地方財(cái)政壓力，保證產(chǎn)糧大省和產(chǎn)糧大縣種糧不吃虧、有動力。

（三）探索建立橫向利益補(bǔ)償機(jī)制

2023年中央農(nóng)村工作會議提出探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，建立全國一盤棋共擔(dān)糧食安全的責(zé)任機(jī)制，既要充分考慮主產(chǎn)區(qū)的貢獻(xiàn)和資源消耗進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，更要注重主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，探索新型產(chǎn)銷區(qū)協(xié)作關(guān)系。一是制定非主產(chǎn)區(qū)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)。改變過去重視微觀主體忽視對糧食主產(chǎn)區(qū)整體區(qū)域發(fā)展補(bǔ)償?shù)淖龇?，做到各區(qū)域飯碗一起端、責(zé)任一起扛，綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況，按照“誰缺糧、誰出錢”原則，以糧食凈調(diào)入量和糧食生產(chǎn)資源消耗等指標(biāo)為依據(jù)，由國家統(tǒng)一確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償總額，糧食調(diào)入省上繳補(bǔ)償金，按貢獻(xiàn)度大小對糧食調(diào)出省進(jìn)行補(bǔ)償。二是積極探索新型產(chǎn)銷區(qū)協(xié)作關(guān)系，構(gòu)建糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同體。在國家層面統(tǒng)籌安排，引導(dǎo)主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)從產(chǎn)銷關(guān)系逐步向產(chǎn)業(yè)鏈合作關(guān)系轉(zhuǎn)變，鼓勵雙方共建糧食生產(chǎn)基地、倉儲設(shè)施、加工園區(qū)和物流運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，加快形成多元化、規(guī)模化、現(xiàn)代化的糧食產(chǎn)銷合作新格局，共享糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益。

（四）籌劃布局彌補(bǔ)主產(chǎn)區(qū)發(fā)展機(jī)會成本

一是做好糧食主產(chǎn)區(qū)用地文章，支持主產(chǎn)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。優(yōu)先保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地需求，將用地配額政策嚴(yán)格落實(shí)到縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃中，設(shè)立專項(xiàng)資金用于支持主產(chǎn)區(qū)對荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地資源的高效開發(fā)利用，鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“上山進(jìn)林”，同時明確村集體對土地整治形成的新增耕地指標(biāo)的所有權(quán)，并鼓勵將其主要用于發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工、糧食烘干倉儲、農(nóng)業(yè)旅游、品牌農(nóng)業(yè)以及設(shè)施農(nóng)業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域，以彌補(bǔ)主產(chǎn)區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的差距。二是進(jìn)一步提升糧食產(chǎn)業(yè)核心競爭力。主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣在糧食產(chǎn)業(yè)方面擁有資源優(yōu)勢，但缺乏對市場需求的精準(zhǔn)把握，先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)尚未形成產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勢，建議由省級政府牽頭引導(dǎo)大型糧食精深加工龍頭企業(yè)加強(qiáng)與主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣的聯(lián)合與合作，大力發(fā)展糧食精深加工業(yè)，促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)糧食加工銷售，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)延鏈增值，進(jìn)一步推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。三是組織農(nóng)業(yè)部門、種糧大戶、加工企業(yè)等共同選擇市場接受度高、經(jīng)濟(jì)效益好的糧食“專種”并給予適當(dāng)?shù)膬r(jià)格溢價(jià)，開展“專種”競價(jià)活動，遴選高端客戶，確保優(yōu)質(zhì)糧與高端需求有效對接，穩(wěn)定提高種糧效益。

（五）考慮資源損失建立糧食生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

糧食流通過程中不僅包含虛擬水、虛擬土資源的轉(zhuǎn)移，同時還附帶了隱含碳排放的轉(zhuǎn)移。因此，立足糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展性，充分考慮糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)對各種資源的消耗和擠占，在對主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)耐瑫r也要重點(diǎn)關(guān)注對主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，積極探索構(gòu)建糧食安全與生態(tài)安全并重的利益補(bǔ)償機(jī)制。

一是進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)水利保障力度。水安全是糧食安全的重要基礎(chǔ)，政府應(yīng)加大主產(chǎn)區(qū)跨流域調(diào)水資金支持力度，并在引水指標(biāo)和用水價(jià)格上給予政策傾斜和資金支持，緩解主產(chǎn)區(qū)糧水矛盾。二是完善主產(chǎn)區(qū)耕地保護(hù)政策。在穩(wěn)定現(xiàn)有耕地地力補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并逐步恢復(fù)深耕深松項(xiàng)目，以優(yōu)化和改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)田生態(tài)效益，打破糧食增產(chǎn)“天花板”的困境。三是政府可以基于碳匯交易的測算，在糧食主產(chǎn)區(qū)建立農(nóng)作物碳匯交易市場。借鑒新安江、黃河流域等跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有益做法，制定糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償辦法，由糧食調(diào)入省按區(qū)域內(nèi)糧食產(chǎn)量與消費(fèi)量的差額產(chǎn)生的碳排放交易量確定主銷區(qū)支付標(biāo)準(zhǔn)并向中央上繳國家糧食安全補(bǔ)償金，再由中央轉(zhuǎn)移到糧食調(diào)出省，對糧食主產(chǎn)區(qū)的貢獻(xiàn)給予適當(dāng)補(bǔ)償。