中國區(qū)域人才政策的量化評價與時空演變

陳強遠 葉楊 李曉萍

內(nèi)容提要 基于“人才爭奪戰(zhàn)”的背景和城市人才政策的視角，在“多地區(qū)—多政策”模式下政策量化的標準制定及流程與量化評價體系設(shè)計等方面開展探索性研究，并利用自然語言分析（NLP）、文本挖掘等方法，整理2002—2021年中國3308項地級市人才政策的量化數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上，對中國人才政策在數(shù)量與質(zhì)量方面的時空分異特征及其演變過程進行刻畫，中國地級市人才政策在數(shù)量與質(zhì)量上呈先上升后下降的態(tài)勢：2002—2011年為探索起步期，2012—2015年為快速發(fā)展期，2016—2018年為無序競爭期，2019年至今為降溫退坡期。政策得分上“東強西弱、南強北弱”的特征明顯，但趨勢已經(jīng)有所改變。區(qū)域間的無序競爭和政策趨同現(xiàn)象嚴重，人才引進和使用需求定位亦不明確?！爸卣幸?、輕培育”的人才“焯水”現(xiàn)象嚴重，同時，對所引育人才的配套措施完備性上存在欠缺。據(jù)此，建議加強東西部、南北方人社協(xié)作，推動人才資源雙向流動；依托城市資源稟賦，找準自身發(fā)展定位，制定更具針對性與差異化的人才政策；改變重引輕用的政策導(dǎo)向，圍繞各具體環(huán)節(jié)制定，形成“引育留用”前后貫通的完整政策鏈條。

關(guān)鍵詞 城市人才政策 政策量化 時空演變 政策文本挖掘 自然語言分析

陳強遠，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副教授

葉楊，中南大學(xué)金屬資源戰(zhàn)略研究院助理研究員

李曉萍，中南大學(xué)商學(xué)院副教授

一、引言

人才是第一資源，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐。作為重要的生產(chǎn)要素、創(chuàng)新資源和發(fā)展主體，人才成為中國各地“為增長而競爭”的重要爭奪對象，各地出現(xiàn)“人才爭奪戰(zhàn)”“人才大戰(zhàn)”“搶人大戰(zhàn)”等現(xiàn)象。許多城市出臺一系列戶籍準入、生活補貼以及購房優(yōu)惠等新政，以吸引人才和技能勞動力流入。從政策功能來看，科學(xué)有效的人才政策能夠引導(dǎo)人才資源的空間優(yōu)化配置，進而提升創(chuàng)新績效、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、促進經(jīng)濟高質(zhì)量增長。盡管這些政策在人才的“引育留用”方面起了重要的作用，但也帶來一些問題：城市間的無序競爭和非理性“搶人大戰(zhàn)”，造成人才資源的空間錯配、套利行為等。這也影響了人才區(qū)域合理布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

總體來看，現(xiàn)有區(qū)域人才政策可能存在以下幾個方面的政策失靈：其一，政策主體協(xié)同性問題，縱向?qū)用嫔媳憩F(xiàn)為上下級部門出臺的人才政策間偏離度較大[1]或同質(zhì)性過強[2]，橫向?qū)用嫔蟿t表現(xiàn)為同一地區(qū)不同部門出臺的人才政策內(nèi)容重復(fù)或相悖以至于難以形成合力[3]；其二，政策內(nèi)容合理性問題，主要表現(xiàn)在結(jié)構(gòu)合理性和力度合理性方面，其中結(jié)構(gòu)合理性包括客體定位是否精準[4]、政策環(huán)節(jié)設(shè)計能否多措并舉[5]以及政策工具使用是否得當[6]，力度合理性即地方政府在出臺人才政策的過程中，是否存在互相攀高、待遇加碼以致脫離地區(qū)實際盲目引進的情況[7]?？傮w來看，如何客觀評價地區(qū)人才政策成效、識別現(xiàn)存問題進而糾正偏差誤區(qū)，都依賴于對區(qū)域人才政策的量化分析。

就如何量化評估區(qū)域人才政策，現(xiàn)有研究得出以下兩類方法：第一類是運用政策文獻計量的方法，揭示政策主題的分布與變遷[8]、政策工具的選擇與組合[9]、政策過程的主體合作模式[10]以及政策體系的結(jié)構(gòu)與演進等[11]；第二類是基于人才滿意度視角，通過問卷調(diào)查與專家訪談的方法對人才政策效能進行評估反饋[12]。第一類研究在刻畫人才政策文本與主體合作網(wǎng)絡(luò)的總體特征方面存在優(yōu)勢，第二類研究較好地反映了人才對各個政策環(huán)節(jié)與各項政策工具的滿意度情況及其影響因素。現(xiàn)實中區(qū)域人才政策是一個多部門協(xié)同的系統(tǒng)工程，涉及政策出臺部門、工具、主客體、力度等方面，具有“面廣、線長、點多”等特征。因此，客觀評價中國區(qū)域人才政策需要充分考慮上述特征。遺憾的是，對區(qū)域人才政策量化評價的現(xiàn)有研究存在以下問題：缺乏對人才政策內(nèi)容的多維性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性的考慮，并且測度對應(yīng)的空間尺度較大，這導(dǎo)致基于量化評價的特征、規(guī)律與邏輯分析成為“沙上樓閣”。

因此，如何設(shè)計一個兼具權(quán)威性、通用性與全面性的區(qū)域人才政策評價標準，并基于較小空間尺度下的詳盡政策文本數(shù)據(jù)對區(qū)域人才政策進行多維度量化評價，在學(xué)理上和實踐中都具有重要研究意義。鑒于此，本文基于“人才爭奪戰(zhàn)”的背景和城市人才政策的視角，首先，構(gòu)造一個“多地區(qū)—多政策”模式下政策文本的量化評價標準；其次，手工搜集整理得到中國地級市制定人才政策的行政職能部門出臺的人才激勵政策3308項，利用自然語言分析（NLP）、文本挖掘等方法提取量化評價的具體細分內(nèi)容，并利用量化評價標準進行賦值測度；最后，基于測算得到的地級市人才政策量化數(shù)據(jù)，對中國區(qū)域人才政策的基本特征和演變規(guī)律進行分析。

二、中國區(qū)域人才政策量化評價體系設(shè)計

1.中國區(qū)域人才政策整體架構(gòu)

人才資源對一個城市的重要性不言而喻，而人才政策無疑是吸引人才流入的最直接和有效的方式。中國城市人才政策設(shè)計的組織全貌如下：作為城市的最高級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，市委、市政府（包括市人才辦）有時會單獨出臺具體性的人才政策，但實際上，市委、市政府一般出臺綜合性的、規(guī)范性的通知，而市人才辦（市人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組）、市人社局、市委組織部等部門負責(zé)頒布更具實踐意義的辦法、細則等以具體落實政策。此外，也存在市委、市政府或市人才辦等牽頭，聯(lián)合市科技局、市公安局、市教育局、市教委會部門頒布新政，然后按職責(zé)進行分工的情況。

2.中國區(qū)域人才政策量化評價維度

借鑒彭紀生等的方法[1]，本文從政策力度、政策目標與政策措施3個維度對人才政策進行細化以更好地反映政策內(nèi)容效度。一方面，高級別領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)所頒布政策往往較為宏觀，對行為主體的影響和約束力較弱，其在政策力度上的高得分可能會影響政策效應(yīng)的真實性，另一方面，我們對政策目標和政策措施的賦值主要考慮目標和措施的明確性及力度，因此這兩個方向的疊加能彌補單一指標在反映政策內(nèi)容效度上的缺陷[2]。需要注意的是，人才政策中針對不同類別、層次的人才相應(yīng)的內(nèi)容往往也有所不同，因此為更準確地研究政策變量本身，本文引入政策客體以對人才類別進行細分。

（1）政策客體

參考《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》《職稱工作實用政策文件匯編》《上海市引進人才申辦本市常住戶口辦法實施細則》《北京市引進人才管理辦法（試行）》及相關(guān)文獻，結(jié)合各級黨委組織部、人才辦、科委等行政職能部門人員與勞動經(jīng)濟學(xué)、人力資源管理等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的整體意見，本文擬定頂尖人才、高級專業(yè)技術(shù)人才、高技能人才、海外人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、黨政機關(guān)人才、企業(yè)經(jīng)管人才、農(nóng)村實用人才、社會工作人才、教育教學(xué)人才、衛(wèi)生健康人才、文化藝術(shù)人才、體育系統(tǒng)人才、學(xué)歷人才等十四類政策客體；在后期量化工作中，如政策內(nèi)出現(xiàn)標準中未提及的客體，將其計入其他類型人才。由于同一項政策中對不同客體的目標與措施也會有所不同，因此本文對每項政策，都按照“客體—目標”“客體—措施”一一對應(yīng)的方式，分別進行打分。

（2）政策力度和目標

政策力度代表政策所體現(xiàn)的權(quán)重[3]，為保證政策力度評判的準確性與有效性，本文咨詢了多個地級市市委組織部的公務(wù)員與人才政策、人力資源領(lǐng)域的學(xué)者，結(jié)合政策發(fā)文機構(gòu)與公文文種，最終確定初步的人才政策力度賦值標準。定性的政策目標難以衡量目標實現(xiàn)程度，定量的目標更容易實現(xiàn)甚至是超額完成，因此政策目標是否清晰可量化在政策效力評估中不容忽視[4]。結(jié)合區(qū)域人才政策部門專家意見，本文用“政策中有無清晰的人才引育規(guī)劃”來衡量政策目標，具體包括有無明確引才（育才）政策文件參考、引才（育才）資金投入、引才（育才）年限、引才（育才）類型與引才（育才）數(shù)量。為便于打分人員對量化標準的理解與把握，本文對政策目標給出分值為5分、3分和1分的量化標準，對4分和2分的量化標準分別介于5分和3分以及3分和1分的量化標準之間[1]；其中3分檔的賦值標準為除了人才類型，還應(yīng)四存其二。

（3）政策措施

人才政策的最終目標是促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，目標能否實現(xiàn)主要取決于人才資源是否能有效地轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，因此不僅要引才，還要育才、留才、用才，構(gòu)建完善的“引育留用”人才制度體系[2]，這給相關(guān)部門細化人才政策措施以相關(guān)啟示。依據(jù)《中國科技人才發(fā)展報告》和《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》對政策措施的分類標準，結(jié)合已有研究[3]，本文將人才政策措施細分為人才引進（M1）、人才培養(yǎng)（M2）、人才流動（M3）、人才服務(wù)（M4）、人才評價（M5）、人才激勵（M6）、科研管理（M7）、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)（M8）等八項一級措施，在此基礎(chǔ)上再細分為多項二級措施，并對應(yīng)至“引育留用”四類政策環(huán)節(jié)[4]與獎勵型、保障型和發(fā)展型三類政策工具[5]。同樣地，在賦值標準方面，本文僅給出分值為5分、3分和1分的量化標準；考慮到3分檔的賦值標準會直接影響量化的方向一致性，為保證評判的準確性與有效性，在結(jié)合有關(guān)負責(zé)同志及專家意見的基礎(chǔ)上，本文將各二級措施按特征分類并分別給出對應(yīng)的3分檔賦值標準[6]。

3.中國區(qū)域人才政策總體量化標準

在初步確定政策量化標準以后，本文聘請多名相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員組成評估小組。為了使評估小組的所有成員完全理解初步的量化手冊，召集評估小組成員對每項量化標準進行解釋。然后，從多個市委組織部提供的人才政策匯編中隨機抽取項目，由每位成員獨立地根據(jù)量化標準對上述政策進行量化。經(jīng)過三輪次的測試、討論與不斷優(yōu)化，最終量化的完全一致率與方向一致率之和為96.37%，方向性沖突率為3.63%。為保證最終量化標準的有效性，本文針對方向有沖突的政策再次進行討論，進一步修正并最終確定正式的政策量化標準。由于直接研究對象就是政策本身，因此最終政策量化的內(nèi)容效度可以由研究對象本身來保證。正式的政策量化標準結(jié)構(gòu)如圖1所示。

三、中國區(qū)域人才政策的量化評價與特征事實

1.數(shù)據(jù)來源

結(jié)合對人才政策體系的深入了解，本文主要從各城市市委、市政府、市人才辦（市人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組）、市人社局、市委組織部、市科技局、市公安局、市教育局等八類官方網(wǎng)站檢索人才政策。具體地，本文根據(jù)多輪次處理得到的關(guān)鍵詞，在上述政府及部門官方網(wǎng)站搜索內(nèi)容中帶有目標關(guān)鍵詞的黨政公文文件，并按政策有效期、政策文種等進行二次篩選，其中，政策文種包括通知、意見、辦法、規(guī)定、決定、條例、規(guī)劃、方案、細則、公告、函等十一大類。最終，本文收集2002—2021年293個地級市頒布的3308項政策，并依據(jù)前文所述的量化標準操作手冊，將其整理為涵蓋各單項政策不同指標、維度的數(shù)據(jù)庫，用以衡量政策的主體協(xié)同性與力度合理性問題。同時，考慮到2012年之前區(qū)域人才政策較少，本文將重點考察2012年及以后的區(qū)域人才政策基本特征和演變規(guī)律。

2.“多地區(qū)—多政策”情形下的指標年度分數(shù)合成

政策量化方法發(fā)源于20世紀70年代的美國，利貝卡普將內(nèi)華達州關(guān)于礦產(chǎn)權(quán)的活動濃縮成法律變革指數(shù)，第一次將政策進行了量化處理[1]。此后，大量的研究對科技、農(nóng)業(yè)等政策進行了量化分析[2]，也有文獻量化了人才政策，但都局限于中央或某一省市的政策[3]，較少考慮多地區(qū)多政策情形。為了更加嚴謹探討這一情形下的政策量化標準設(shè)計，結(jié)合人才政策的特殊性，本文提出如下假設(shè)：同一年份同一城市不同部門出臺的所有人才政策中，面向同一類型政策客體的同一類型措施在內(nèi)容上沒有重復(fù)，如2018年南京市各部門出臺了一系列人才政策，其中涉及高技能人才落戶政策方面的內(nèi)容沒有重復(fù)。

在此基礎(chǔ)上，本文給出政策力度與政策目標的年度分數(shù)計算方式（如公式1、公式2所示）。為了更好地考察人才政策的結(jié)構(gòu)合理性，本文采用等權(quán)賦權(quán)、線性合成的方法對政策措施分數(shù)進行合并（如公式3所示）[4]，并通過公式4反映政策力度、政策目標與政策措施的整體力度。

上式中，i表示年份，j表示城市，k表示第k項政策，t表示第t類政策客體，a表示第a項一級措施，b表示第b項二級措施，N表示政策總數(shù)，Q表示所含二級措施總數(shù)，C表示所含二級措施非零項總數(shù)，P表示政策力度模板數(shù)值，G表示政策目標模板數(shù)值，M表示政策措施模板數(shù)值，TP表示政策力度年度數(shù)值，TG表示政策目標年度數(shù)值，TM表示政策措施年度數(shù)值，TM***表示人才政策綜合得分。

3.特征事實

（1）總體特征

圖2對2002—2021年各地級市人才政策在數(shù)量和質(zhì)量方面進行了年度特征分析。總體來看，中國各地級市人才政策出臺數(shù)量與綜合得分均呈先上升后下降的態(tài)勢。從時間上看，2012年之前，城市人才政策出臺數(shù)量相對較少，綜合得分也相應(yīng)較低；隨后數(shù)年里，政策出臺數(shù)量迎來井噴式增長，直至2018年達到頂峰；而近年來，政策出臺數(shù)量已明顯降低，綜合得分亦有回落之勢。

（2）區(qū)域格局

從各經(jīng)濟分區(qū)來看，城市人才政策在數(shù)量與質(zhì)量上存在顯著的區(qū)域性差異。東部地區(qū)在政策出臺數(shù)量與綜合得分上均遙遙領(lǐng)先其他地區(qū)，可謂“數(shù)質(zhì)并舉”；中部地區(qū)盡管在政策出臺數(shù)量上不具明顯優(yōu)勢，在綜合得分方面卻僅次于東部地區(qū)；東北地區(qū)則遵循“數(shù)量優(yōu)先”的策略，嘗試以總量提質(zhì)量；西部地區(qū)相對處于劣勢，缺乏具體性、實質(zhì)性的內(nèi)容。

（3）政策結(jié)構(gòu)

從政策工具上看（圖3a），各地多以獎勵型政策為主，包括生活補貼、薪酬待遇等，在人才保障與發(fā)展方面的投入力度有所欠缺；從政策環(huán)節(jié)上看（圖3b），各地區(qū)相對更重視引才、育才環(huán)節(jié)，而對已引進和培育的人才的配套措施完備性方面存在明顯不足。

四、中國區(qū)域人才政策的時空演變

1.中國區(qū)域人才政策的時間演變

從圖2可以看出，2002—2021年，中國各地級市人才政策在數(shù)量與質(zhì)量方面都具有明顯的階段性與地區(qū)差異性特征：

探索起步期：2002—2011年。政策數(shù)量較少，綜合得分也較低。隨著傳統(tǒng)意義上的人口紅利趨于消失[1]，中國開放型經(jīng)濟發(fā)展面臨的外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境均發(fā)生了深刻變化，亟待通過轉(zhuǎn)型升級促進中國產(chǎn)業(yè)向全球價值鏈中高端邁進以提升分工地位，其中一個重要的舉措和路徑選擇就是實現(xiàn)從“人口紅利”轉(zhuǎn)向“人才紅利”[2]。正因如此，黨和國家對人才的重視程度不斷提高，對人才工作也提出許多新目標、新任務(wù)和新要求。

快速發(fā)展期：2012—2015年。2012年8月，中央組織部、人力資源和社會保障部等11部委啟動實施《國家高層次人才特殊支持計劃》，要求有關(guān)部門和用人單位在科研管理、事業(yè)平臺、人事制度、考核評價、激勵保障等方面為入選者制定落實配套政策措施，加大培養(yǎng)支持力度。黨的十八大明確提出“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”之后，地方性人才政策數(shù)量井噴式增長，政策綜合得分也相應(yīng)提高。

無序競爭期：2016—2018年。隨著各地接連出臺重磅政策，不斷加大人才引進力度，片面依賴高薪酬、高待遇搶人的現(xiàn)象愈演愈烈，人才爭奪陷入無序、混亂的惡性競爭中。2015年，《光明日報》載文指出，地區(qū)間相互挖人反而助長了人才培養(yǎng)的惰性，長遠來看將阻礙行業(yè)創(chuàng)新與人才的個人發(fā)展[3]。同時，伴隨各地引進人才的競爭加劇，部分邊遠貧困地區(qū)不得不跟風(fēng)出臺人才補貼政策，持續(xù)增長的財政補貼成為地方政府的沉重負擔；“壟斷”和“競價”式的競爭模式也使人才流動出現(xiàn)了“孔雀東南飛”的局面。正因如此，國家開始持續(xù)深化人才發(fā)展體制機制改革：2017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》，要求放寬艱苦邊遠地區(qū)專業(yè)技術(shù)人才的職稱評審條件[4]；2017年教育部出臺《關(guān)于加快直屬高校高層次人才發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確指出“不鼓勵東部地區(qū)高校從中西部、東北地區(qū)高校引進人才，支持東部地區(qū)高校向中西部、東北地區(qū)高校輸出人才，幫助中西部和東北地區(qū)‘輸血‘造血”[5]，以期進一步加大人才政策傾斜力度，助力艱苦邊遠地區(qū)發(fā)展。

降溫退坡期：2019年至今。中部地區(qū)和東部沿海地區(qū)政策數(shù)量均有明顯回落，這反映了國家對艱苦邊遠地區(qū)持續(xù)的政策傾斜開始產(chǎn)生積極影響。2019年6月，中共中央辦公廳進一步印發(fā)《關(guān)于鼓勵引導(dǎo)人才向艱苦邊遠地區(qū)和基層一線流動的意見》，明確指出“激發(fā)艱苦邊遠地區(qū)和基層一線積極性主動性，把留住和用好本土人才作為破解當?shù)厝瞬艆T乏的根本任務(wù)”[6]。可以看到，在人才政策出臺數(shù)量方面，盡管東部較其他地區(qū)仍占據(jù)一定優(yōu)勢，但近年來在國家一系列政策與措施的保障下，各地區(qū)均等化程度已有明顯提高。于此，本文選取2012年、2015年、2018年和2021年為觀測年份，進一步從政策力度、政策目標和政策措施等維度審視各地區(qū)人才政策在質(zhì)量上的分布特征和發(fā)展差異。

2.中國區(qū)域人才政策的空間演變

（1）空間相關(guān)性：從重視數(shù)量到強調(diào)質(zhì)量、量質(zhì)并舉

本文基于城市共同邊界的Rook鄰接原則建立一階空間權(quán)重矩陣，并計算293個地級市人才政策多項量化指標的莫蘭指數(shù)以進行全局相關(guān)分析。莫蘭指數(shù)為正時，其值越大空間自相關(guān)性越強，空間差異也就越小。結(jié)果顯示，2012—2021年，人才政策有效數(shù)量的莫蘭指數(shù)從0.2547增加至0.4470，而政策綜合得分的莫蘭指數(shù)則從0.0336增加到0.3447?？紤]到除政策數(shù)量外的其他指標均與政策數(shù)量有一定關(guān)聯(lián)，某種意義上2012—2021年全局莫蘭指數(shù)的差異反映了這樣一個結(jié)論，即各地區(qū)在自主學(xué)習(xí)、模仿鄰近地區(qū)政策經(jīng)驗的過程中，經(jīng)歷了從重視數(shù)量到強調(diào)質(zhì)量、量質(zhì)并舉的轉(zhuǎn)變。

（2）重心移動軌跡：始終向西北移動，移動距離和速度“先變大后變小”

本文應(yīng)用ArcGIS 10.2軟件計算2012年、2015年、2018年、2021年4個特征時點上中國人才政策綜合得分的空間分布重心及距離參數(shù)（表1）。2012—2021年中國人才政策綜合得分的重心在（29.87°N～ 32.03°N）（115.26°E～115.86°E）之間變動，其先后位于湖北、河南境內(nèi)，并向西北移動，移動距離和速度“先變大后變小”。結(jié)合前文發(fā)現(xiàn)與重心計算公式[1]，可以得到一個結(jié)論：2012—2021年，在人才政策綜合得分方面，雖然西部、東北部等邊遠地區(qū)與東部的差距仍在擴大，但西部與東北部在分數(shù)上的提升幅度始終大于東部，這也證明國家對西部、東北部等邊遠地區(qū)的傾斜政策在持續(xù)地產(chǎn)生積極影響。

五、中國區(qū)域人才政策的現(xiàn)存問題

1.政策得分上“東強西弱、南強北弱”特征明顯

結(jié)合前文公式，本文從政策力度、政策目標、政策措施三個維度拆解人才政策綜合得分以具體分析2012和2021年各經(jīng)濟分區(qū)人才政策得分在不同維度上的差異（表2）。2012—2021年，各地人才政策得分均有明顯提升，總體上呈現(xiàn)“東強西弱”和“南強北弱”的空間特征。人才政策指標得分的大小反映了相應(yīng)地區(qū)人才政策的質(zhì)量，而人才政策質(zhì)量又在一定程度上體現(xiàn)了城市的經(jīng)濟發(fā)展水平。一方面，西部許多城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，地處邊遠，長期貧困，在“競價”式的人才爭奪戰(zhàn)中難以與東部發(fā)達地區(qū)抗衡；另一方面，近年來大量數(shù)據(jù)與新聞媒體報道顯示，我國南北經(jīng)濟發(fā)展差距在不斷擴大，原因主要是自然地理、政策環(huán)境、開放程度等方面的差異。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距導(dǎo)致人才政策質(zhì)量與人才總量的差距，人才總量又進一步?jīng)Q定了地區(qū)長期經(jīng)濟發(fā)展的潛力，如此便形成惡性循環(huán)。一直以來，黨中央高度重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題：黨的十九大首次把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，黨的二十大就深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略等做出了明確部署。因此，近年來隨著國家對艱苦邊遠地區(qū)持續(xù)的政策傾斜，人才政策質(zhì)量方面“東強西弱、南強北弱”的格局相應(yīng)有所改變。

2.區(qū)域間的無序競爭和政策趨同現(xiàn)象嚴重

如前文所述，各地區(qū)的放開落戶限制、提供高額薪酬待遇和科研經(jīng)費、給予住房補貼等政策，造成“一哄而上”“搶奪人才”的無序競爭的亂象。進一步研究后發(fā)現(xiàn)，人才政策趨同的問題也非常明顯?；谌瞬耪叽胧┑梅旨捌洹耙粲谩彼拇蟓h(huán)節(jié)細分，本文分別計算其2012—2021年的基尼系數(shù)與囊括39項二級措施的標準歐氏距離的均值，以進一步從力度和結(jié)構(gòu)兩個方面評估地區(qū)人才政策（圖4）。由圖4a可以看到，各地人才政策措施在得分上的基尼系數(shù)在減小并漸趨穩(wěn)定，這反映了近年來全國范圍內(nèi)人才政策在力度與結(jié)構(gòu)上的趨同。而圖4b中標準歐氏距離的長期低位徘徊則表明各地人才政策精準化程度不高，尤其引才、育才環(huán)節(jié)政策雷同性較強，同質(zhì)化競爭嚴重。

3.人才引進和使用的需求定位不明確

隨著人才競爭加劇，許多地區(qū)陷入“重引輕用”的誤區(qū)，見才就搶、逢才便挖，唯政績不唯實際，對如何用才、人才是否適配等問題欠缺考慮。城市發(fā)展過程中，要優(yōu)先確立合理的人力資源結(jié)構(gòu)，這個結(jié)構(gòu)應(yīng)該適度超前于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需求。在實際調(diào)查中，本文發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)尤其嚴重，其往往片面強調(diào)人才特別是共性人才（如院士、高端科技人才等）的輸入量與占有量，以致忽略了與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)適配的技能型人才，最終導(dǎo)致人才閑置、資源浪費，人才引進工作徒有其表、不見其效，甚至可能造成當?shù)卣男蜗笫軗p，反而增加了引進人才的難度。

4.“重招引、輕培育”的人才“焯水”現(xiàn)象顯著

引才環(huán)節(jié)與育才環(huán)節(jié)分數(shù)的二維投影圖反映出地方人才政策制定過程中一個長期普遍存在的現(xiàn)象：重引進、輕培育（圖5）。部分地區(qū)引進人才的目的僅僅在于裝飾“門面”，把引進的人才當“花瓶”“擺設(shè)”。一些地區(qū)在人才引進上不惜成本，卻往往忽視對自有人才特別是青年人才的培養(yǎng)，在溫暖“外來和尚”的同時，也寒了“本土和尚”的心。

5.公共服務(wù)體系和配套措施完備性欠缺

圖6反映部分地區(qū)對引進或培育的人才的公共服務(wù)體系與配套措施完備性等方面有所欠缺。各地區(qū)搶人政策的核心依然是送戶口、錢、房子，但是要讓人才愿意扎根，最終起到?jīng)Q定作用的往往是軟件，比如發(fā)展平臺夠不夠好，地域文化與自身發(fā)展是否匹配等。實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)人才市場服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)化水平不高，提供的服務(wù)精準性也不足；另外，地方政府在人才政策制定過程中很少考慮人才在生活環(huán)境、職業(yè)發(fā)展和社交情感等方面的核心需要，如在引進人才時，口頭承諾解決配偶就業(yè)問題，事后敷衍了事。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才則會面臨創(chuàng)業(yè)環(huán)境不完善等一系列問題，如在創(chuàng)業(yè)初期難以獲得足夠的資金支持，知識產(chǎn)權(quán)保護不完善等，這些都增加了創(chuàng)業(yè)者的經(jīng)營成本和風(fēng)險。

六、政策建議

綜上，本文提出如下建議：

1.加強東西部、南北方人社協(xié)作，推動人才資源雙向流動

通過“引進來”與“輸出去”等方式，建立邊遠貧困地區(qū)與發(fā)達地區(qū)間的人才資源協(xié)同發(fā)展機制。鼓勵東部地區(qū)將人才幫扶等列入東西部協(xié)作重要內(nèi)容，加大資金、資源、項目投入與教師、科技等專業(yè)技術(shù)人才選派力度；西部地區(qū)要加大政策保障力度，為幫扶人才提供便利和支持。推動?xùn)|西部地區(qū)技術(shù)、技能人才雙向掛職培養(yǎng)鍛煉，通過“跟著干”“定向育”“請進來”等方式，促進兩地人才、信息等資源要素有序流動。

2.依托城市資源稟賦，找準自身發(fā)展定位，制定更具針對性與差異化的人才政策

科教實力較強的城市，應(yīng)當積極發(fā)揮高校在教育科技人才一體化發(fā)展中的引領(lǐng)作用，嘗試將科教資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢；依托科技企業(yè)孵化器、高水平企業(yè)研究院、科技創(chuàng)新中心等戰(zhàn)略創(chuàng)新平臺，在精準定位當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略需求的基礎(chǔ)上，加強基礎(chǔ)學(xué)科前沿探索和“卡脖子”技術(shù)問題突破。對于工業(yè)基礎(chǔ)良好的城市，要堅持以產(chǎn)業(yè)聚才，重點引進深度契合本地發(fā)展需求的產(chǎn)業(yè)人才，對于長期居留有困難的，可通過技術(shù)顧問、兼職服務(wù)等多種靈活方式柔性引進；同時立足實體經(jīng)濟強化科技賦能，深化校企合作，加強技術(shù)技能型人才培養(yǎng)。其他類型城市在制定人才政策的過程中，也應(yīng)當立足本地資源稟賦，以提升當?shù)禺a(chǎn)業(yè)與人力資本結(jié)構(gòu)適配度為目標，在精準定位政策客體的基礎(chǔ)上，有針對性地引入本地所需的人才，給予其充分發(fā)揮才干的舞臺。

3.改變重引輕用的政策導(dǎo)向，圍繞各具體環(huán)節(jié)制定，形成前后貫通的完整政策鏈條

從政策環(huán)節(jié)上看，人才政策被細分為引才、育才、留才、用才政策。僅僅將人才工作重心放在引才方面，雖然能在短期內(nèi)快速增加人才數(shù)量，卻未必能夠產(chǎn)生較好的效果。要真正發(fā)揮引進或培育的人才的作用，就必須重視留才與用才環(huán)節(jié)的政策設(shè)計。一方面，優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境，加強人才安居保障，積極解決人才的配偶就業(yè)和子女入學(xué)等問題，讓各類人才無后顧之憂；另一方面，對高層次人才在職稱評審、創(chuàng)業(yè)支持等方面開通綠色通道，完善知識產(chǎn)權(quán)保護，提高科研人員的成果轉(zhuǎn)化收益比例，以形成有效激勵；同時給科研人才解綁，賦予其更大的技術(shù)路線決策權(quán)、經(jīng)費支配權(quán)和資源調(diào)動權(quán)，構(gòu)建兼具中國特色與國際競爭比較優(yōu)勢的、適應(yīng)高水平科技自立自強的人才政策體系，激發(fā)人才創(chuàng)新活力。

〔責(zé)任編輯：玉水〕

[1]陳麗君、傅衍：《人才政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象及成因研究——以C地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策執(zhí)行為例》，《中國行政管理》2017年第12期。

[2]吳帥：《府際關(guān)系視野下的我國海外引才政策同質(zhì)化研究》，《中國行政管理》2014年第9期。

[3]趙全軍、季浩、Wang Wei：《政策創(chuàng)新與制定失靈——基于“人才爭奪戰(zhàn)”的場景分析》，《浙江社會科學(xué)》2021年第11期。

[4]劉毓蕓、程宇瑋：《重點產(chǎn)業(yè)政策與人才需求——來自企業(yè)招聘面試的微觀證據(jù)》，《管理世界》2020年第6期。

[5]薄貴利、郝琳：《論加快建設(shè)世界一流人才強國》，《中國行政管理》2020年第12期。

[6]樂菡、黃明、李元旭：《地區(qū)“人才新政”能否提升創(chuàng)新績效？——基于出臺新政城市的準自然實驗》，《經(jīng)濟管理》2021年第12期。

[7]顧承衛(wèi)：《新時期我國地方引進海外科技人才政策分析》，《科研管理》2015年第S1期。

[8]鄭代良、鐘書華：《中國高層次人才政策現(xiàn)狀、問題與對策》，《科研管理》2012年第9期。

[9]甘宇慧、侯勝超、鄒立君：《政策工具視角下我國科技人才評價政策文本分析》，《科研管理》2022年第3期。

[10]代欣玲、彭小兵、王京雷：《中國情境下創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策的文獻計量分析》，《科研管理》2022年第3期。

[11]劉忠艷、趙永樂、王斌：《1978—2017年中國科技人才政策變遷研究》，《中國科技論壇》2018年第2期。

[12]張同全、石環(huán)環(huán)：《科技園區(qū)創(chuàng)新人才開發(fā)政策實施效果評價——基于山東省8個科技園區(qū)的比較研究》，《中國行政管理》2017年第6期。

[1][3]彭紀生、仲為國、孫文祥：《政策測量、政策協(xié)同演變與經(jīng)濟績效：基于創(chuàng)新政策的實證研究》，《管理世界》2008年第9期。

[2]張國興、高秀林、汪應(yīng)洛等：《中國節(jié)能減排政策的測量、協(xié)同與演變——基于1978—2013年政策數(shù)據(jù)的研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第12期。

[4]M. Harmelink， L. Nilsson， R. Harmsen， "Theory-based Policy Evaluation of 20 Energy Efficiency Instruments"， Energy Efficiency， 2008， 1（2）， pp.131-148；羋凌云、楊潔：《中國居民生活節(jié)能引導(dǎo)政策的效力與效果評估——基于中國1996—2015年政策文本的量化分析》，《資源科學(xué)》2017年第4期。

[1]張國興、高秀林、汪應(yīng)洛等：《中國節(jié)能減排政策的測量、協(xié)同與演變——基于1978—2013年政策數(shù)據(jù)的研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第12期。

[2]林新奇：《不僅要“引才”，還要“育才”“用才”“留才”構(gòu)建完善的“引育用留”人才制度體系》，《人民論壇》2018年第15期。

[3]李慷、黃辰、鄧大勝：《省級科技人才政策對科技人才集聚的影響分析》，《調(diào)研世界》2021年第7期；解佳龍、李雯、雷殷：《國家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技人才政策文本計量研究——以京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)為例（2009—2018年）》，《中國軟科學(xué)》2019年第4期。

[4]這里用Mab表示第a項一級措施的第b項二級措施；其中，M1、M31、M32對應(yīng)引才環(huán)節(jié)，M2、M33、M34對應(yīng)育才環(huán)節(jié)，M4對應(yīng)留才環(huán)節(jié)，M5、M6、M7、M8對應(yīng)用才環(huán)節(jié)。

[5]樂菡、黃明、李元旭：《地區(qū)“人才新政”能否提升創(chuàng)新績效？——基于出臺新政城市的準自然實驗》，《經(jīng)濟管理》2021年第12期。

[6]由于篇幅所限，本文中部分數(shù)據(jù)省略，如有需要，請向作者索取。

[1]G. D. Libecap， "Economic Variables and the Development of the Law： The Case of Western Mineral Rights"， The Journal of Economic History， 1978， 38（2）， pp.338-362.

[2]彭紀生、仲為國、孫文祥：《政策測量、政策協(xié)同演變與經(jīng)濟績效：基于創(chuàng)新政策的實證研究》，《管理世界》2008年第9期；尚虎平、黃六招：《新中國農(nóng)村合作醫(yī)療參合率變遷研究——基于中央層面316份合作醫(yī)療政策文件的計量探索》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2020年第7期。

[3]廖中舉、黃超：《中國科技人才創(chuàng)新政策研究》，《上海經(jīng)濟研究》2017年第3期。

[4]李慷、黃辰、鄧大勝：《省級科技人才政策對科技人才集聚的影響分析》，《調(diào)研世界》2021年第7期。

[1]蔡昉：《人口紅利：認識中國經(jīng)濟增長的有益框架》，《經(jīng)濟研究》2022年第10期。

[2]戴翔、劉夢：《人才何以成為紅利——源于價值鏈攀升的證據(jù)》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2018年第4期。

[3]羅旭：《人才競爭有序化才能激勵創(chuàng)新》，《光明日報》2015年10月20日。

[4]《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于深化職稱制度改革的意見〉》，2017年1月8日，https：//www.gov.cn/ zhengce/2017-01/08/content_5157911.htm#1。

[5]中華人民共和國教育部：《關(guān)于加快直屬高校高層次人才發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2017年7月31日，http：//www.moe.gov. cn/srcsite/A04/s8132/201708/t20170821_311528.html。

[6]《中共中央辦公廳印發(fā)〈關(guān)于鼓勵引導(dǎo)人才向艱苦邊遠地區(qū)和基層一線流動的意見〉》，2019年6月19日，https：// www.gov.cn/zhengce/2019-06/19/content_5401652.htm。

[1]M. M. Fischer， A. Getis， Handbook of Applied Spatial Analysis， Berlin： Springer Berlin Heidelberg， 2010， pp.27-149.

[1]圖中左半邊橫軸上刻度數(shù)字的負號不具有實際意義，僅作為引才與育才的區(qū)分。