讓全體人民住有所居、居有所安

陳杰

【關(guān)鍵詞】住有所居 居有所安中國式現(xiàn)代化 住房保障

【中圖分類號】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

民生是最大的政治。住房問題是重大民生問題，關(guān)系著千家萬戶的基本生活保障。每年的全國兩會，住房都是熱議話題。2024年政府工作報告明確要求，“加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。加大保障性住房建設(shè)和供給，完善商品房相關(guān)基礎(chǔ)性制度，滿足居民剛性住房需求和多樣化改善性住房需求”。住有所居、居有所安，是人民幸福的一個重要基點，也是社會發(fā)展的前提條件。習(xí)近平總書記指出：“住房問題既是民生問題也是發(fā)展問題，關(guān)系千家萬戶切身利益，關(guān)系人民安居樂業(yè)，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，關(guān)系社會和諧穩(wěn)定?！雹偌涌鞓?gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，更好實現(xiàn)全體人民住有所居、居有所安，是中國式現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

新中國成立以來“住有所居”的探索與經(jīng)驗

我國住房建設(shè)事業(yè)發(fā)展起點較低。新中國成立之初，一窮二白，百廢待興，城市房荒十分普遍，城鎮(zhèn)居民人均住房使用面積為4.3平方米②，大城市住房問題更加突出，簡易棚屋比比皆是。一段時間內(nèi)，若干中心大城市人口激增，更加劇了住房困難。1950年—1952年，在非常困難的財政條件下，國家仍然對住宅進(jìn)行了8.3億元的投資，占同期基建投資的10.6%。③上海、北京、沈陽等城市的工人新村都在這個時期開始興建④。“一五”計劃期間，國家進(jìn)一步加大了對住宅的投資力度，累計進(jìn)行了53.8億元投資，累計竣工9454萬平方米的新建住宅。然而，進(jìn)入計劃經(jīng)濟(jì)后，住宅建設(shè)一度被認(rèn)為屬于非生產(chǎn)性建設(shè)而被壓縮規(guī)模和降低標(biāo)準(zhǔn)。1950年—1977年，我國基建中的住宅投資累計額為330億元，占同期基建投資比重5.9%。⑤

1978年10月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家建委《關(guān)于加快城市住宅建設(shè)的報告》指出，“據(jù)1977年底統(tǒng)計，全國190個城市平均每人居住面積僅為3.6平方米，比解放初期的4.5平方米下降0.9平方米”，并強(qiáng)調(diào)，“城市住房問題，現(xiàn)在已經(jīng)到了非解決不可的時候了”，提出努力加快住宅建設(shè)，到1985年實現(xiàn)城市人均居住面積5平方米的奮斗目標(biāo)。通過“多條腿”走路，1978年—1985年，新建城鎮(zhèn)住宅建筑面積5.7億平方米，超過前29年的總和。根據(jù)1985年第一次全國城鎮(zhèn)房屋普查數(shù)據(jù)⑥，1985年末全國城鎮(zhèn)住房存量建筑面積為22.91億平方米，換算為居住面積則是9.56億平方米，戶均居住面積24.04平方米，人均居住面積為6.36平方米，其中城市人均居住面積為6.10平方米。但由于歷史欠賬太多，1985年全國城市仍有754萬缺房戶，占居民戶數(shù)29%，城鎮(zhèn)住宅成套率僅有24%。

在1980年—1990年持續(xù)進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的基礎(chǔ)上，1998年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》發(fā)布，我國全面實施住房分配貨幣化和住房商品化、社會化。此后，以2007年8月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》為標(biāo)志，我國城鎮(zhèn)住房保障體系逐步健全完善，持續(xù)進(jìn)行了多輪大規(guī)模保障房建設(shè)，我國城鎮(zhèn)住房進(jìn)入了商品房、保障房雙軌并行的時代?；诘谄叽稳珖丝谄詹閿?shù)據(jù)和2021年—2023年期間新竣工的商品住宅面積，可估算我國城鎮(zhèn)住宅存量建筑面積從1986年到2023年凈增超三百億平方米。商品住房市場的發(fā)展成為緩解我國城鎮(zhèn)住房短缺的主要力量。商品化房改推動我國城鎮(zhèn)住房供給能力大幅度提升，不僅帶來人民群眾住房條件的顯著提高，還有力地支撐了城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，從而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大的結(jié)構(gòu)性效率改進(jìn)紅利和需求拉動引力，并在這個過程中通過自身內(nèi)蘊(yùn)經(jīng)濟(jì)價值的釋放直接助推經(jīng)濟(jì)增長和社會生產(chǎn)力提高。住房商品化市場化所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益，以及支撐城市基建的資本積累與信貸創(chuàng)造，為改善人居環(huán)境、提高城市競爭力、提升社會生產(chǎn)力提供了強(qiáng)有力的支持，又反過來進(jìn)一步支撐城鎮(zhèn)居民住房消費升級，從而在居住條件改善與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間形成了良性循環(huán)。

回顧來看，新中國成立之初，黨和政府就對城市住房問題給予高度重視，采用新建和私房公有化等多管齊下的方法，努力增加城市住房供給和降低職工住房支出壓力。但一段時間內(nèi)由于對住房屬性與功能定位的認(rèn)識偏差，不當(dāng)?shù)淖》抗┙o模式導(dǎo)致人民群眾的住房條件曾長期沒有改善，也讓住房內(nèi)在蘊(yùn)含的促發(fā)展與振經(jīng)濟(jì)潛力沒有完全發(fā)揮出來。在鄧小平同志1978年—1980年關(guān)于住房問題幾次重要談話的指引下，我國順利平穩(wěn)完成了城鎮(zhèn)住房從單純福利供給到市場與保障并行的制度轉(zhuǎn)型。盡管1998年房改之后我國城鎮(zhèn)常住人口凈增5億多，長期困擾我國發(fā)展的城鎮(zhèn)住房短缺現(xiàn)象卻在20年內(nèi)基本消除，住房民生改善與城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實現(xiàn)良性互促。然而，必須承認(rèn)，盡管住房商品化市場化進(jìn)一步提升了住房供給的效率，也在一定時期內(nèi)出現(xiàn)了房價節(jié)節(jié)攀升，部分群體被住房市場排斥，住房可及性下降等問題?；诖?，黨的十七大報告中，努力使全體人民“住有所居”與學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)并列在一起提出，此后在黨的歷次全國代表大會報告中都有出現(xiàn)?；咀》啃枨笈c基本教育、基本收入、基本健康、基本養(yǎng)老與社保等一樣，是人民群眾的基本民生需求。我們黨通過黨的代表大會報告，對實現(xiàn)全體人民住有所居給予了莊嚴(yán)承諾。

然而，也需要注意到，住房需求與教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等容易標(biāo)準(zhǔn)化滿足的基礎(chǔ)性民生需求不同，其具有很強(qiáng)的個性化差異化。把獲取適足住房視為一項社會性權(quán)利，并不代表住房要像教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保那樣由政府標(biāo)準(zhǔn)化和福利化供給。此外，住房消費具有一定的外部性，但私人消費屬性仍然是主體。住房消費的個性化差異化和私人消費主導(dǎo)性，決定了市場機(jī)制在滿足住房消費上具有很大的空間。為此，對住房的保障并不需要政府直接承擔(dān)全部供給責(zé)任，更重要的是要成為社會供給體系的賦能者，創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和塑造健康的市場機(jī)制，增加住房的社會供給能力，提高普通居民對市場住房的可及性，讓更多群體通過市場機(jī)制更好實現(xiàn)住房供需精準(zhǔn)匹配。政府主要對那些確實無法通過市場獲取適足住房的困難群體給予針對性保障。習(xí)近平總書記指出：“總有一部分群眾由于勞動技能不適應(yīng)、就業(yè)不充分、收入水平低等原因而面臨住房困難，政府必須‘補(bǔ)好位，為困難群眾提供基本住房保障?！雹摺吨腥A人民共和國2023年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2023年全國各類棚戶區(qū)改造開工159萬套，基本建成193萬套；保障性租賃住房開工建設(shè)和籌集213萬套（間）。

在住房商品化的背景下，處理好住房的居住功能與資產(chǎn)功能之間的關(guān)系十分關(guān)鍵。部分西方國家及東亞經(jīng)濟(jì)體曾經(jīng)流行“資產(chǎn)型福利”理念，認(rèn)為可以通過鼓勵住房自有率提升、積累家庭資產(chǎn)來增強(qiáng)居民自我保障能力。然而，事實表明，過度強(qiáng)調(diào)“基于自有住房的資產(chǎn)型福利模式”具有很大的風(fēng)險性和脆弱性，不可避免地會發(fā)生住房居住功能與資產(chǎn)功能之間的沖突，也內(nèi)蘊(yùn)很多金融風(fēng)險和社會風(fēng)險。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出：“要堅持‘房子是用來住的、不是用來炒的的定位，綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應(yīng)市場規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制，既抑制房地產(chǎn)泡沫，又防止出現(xiàn)大起大落?！睘樽》拷ㄔO(shè)指明了發(fā)展方向。

總結(jié)來看，科學(xué)完整全面認(rèn)識住房的屬性與功能，把握好公平與效率的關(guān)系，界定好政府和市場的邊界并發(fā)揮好各自優(yōu)勢，努力實現(xiàn)住房民生與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的良性互促，是新中國成立以來住房民生建設(shè)取得的重要經(jīng)驗。

“住有所居”不斷向高質(zhì)量發(fā)展

黨的十九大以來，我國住房民生事業(yè)進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。黨的十九大報告指出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”“住有所居”不斷向更為優(yōu)質(zhì)、形式更為多元、保障更加堅實、更高質(zhì)量發(fā)展。

第一，“住”的品質(zhì)不斷提高。住房品質(zhì)是一個多維度的概念，但較為寬裕的居住空間始終是住房品質(zhì)最為重要的要素之一。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，2020年我國城市、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的居民家庭人均住房建筑面積分別是36.52平方米、42.29平方米和46.80平方米，相比2010年第六次全國人口普查時分別增加了25.3%、32.0%和47.5%。此外，近年來多地將閑置或低效利用的存量非居住房屋改為租賃住房，即“非改租”，為城市住房供給擴(kuò)展了新來源。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年全國城鎮(zhèn)家庭住房的管道自來水普及率達(dá)到96.5%，內(nèi)設(shè)獨立廚房的比例為95.8%，內(nèi)設(shè)水沖式衛(wèi)生廁所的比例為91.1%，有洗澡設(shè)施的比例為94.1%?？傮w來看，我國城鎮(zhèn)住房供給在整體上已能較好滿足城鎮(zhèn)居民基本住房需求。而且隨著住房供需關(guān)系日益走向平衡，房地產(chǎn)企業(yè)更加主動升級住宅產(chǎn)品品質(zhì)。近年來，新建住房的功能設(shè)計和空間布局更加合理，越來越講求個性化、特色化，科技住宅、綠色住宅不斷增加，住有所居正在向住有宜居、住有優(yōu)居發(fā)展。此外，“住”的品質(zhì)提升不僅體現(xiàn)在新房，也體現(xiàn)在對老舊住房的更新改造。改善性住房需求的釋放，成為我國擴(kuò)大內(nèi)需和加快內(nèi)循環(huán)的重要內(nèi)容。

第二，“有”的形式越來越多樣。一定時期內(nèi)，住有所居被片面理解為“住有其屋”，“有”必須是有產(chǎn)權(quán)才算有。商品房和保障房在發(fā)展過程中曾存在“重售輕租”的傾向。但近年來這方面有了明顯改觀，租購并舉成為我國住房事業(yè)發(fā)展的重要方向。2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首提“購租并舉”，2017年黨的十九大報告正式提出“租購并舉”，2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求“逐步使租購住房在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利”。近年來，中央及地方出臺財稅、金融、土地以及規(guī)范和便捷“非改租”審批等多方面的政策支持，在政策引導(dǎo)和扶持下，我國住房租賃市場快速發(fā)展。集中式長租公寓行業(yè)在短短幾年內(nèi)從無到有、快速成長，推動租房服務(wù)內(nèi)容增加、品質(zhì)升級，得到了廣大租客尤其是青年的認(rèn)可。與此同時，自2021年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》發(fā)布以來，各地保障性租賃住房建設(shè)與籌集迅速推進(jìn)。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的信息，“十四五”時期，全國計劃建設(shè)籌集保障性租賃住房870萬套（間），預(yù)計可滿足2600多萬新市民、青年人的住房需求。近年來，市場化長租房和保障性租賃住房的發(fā)展呈現(xiàn)交融局面，各地普遍允許市場化長租房在符合準(zhǔn)入資格和服從租金管制的前提下納入保障性租賃住房統(tǒng)一管理，并享受稅收水電費減免等相關(guān)政策扶持。不管是市場化長租房還是保障性租賃住房，都加快了租房市場的機(jī)構(gòu)化專業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)租房消費升級的同時也有助于平抑市場租金，租客的租賃體驗明顯提升。同時，各地也積極推動“租購?fù)瑱?quán)”，改進(jìn)對租房的管理，創(chuàng)新租賃社區(qū)的社會治理模式。多策并舉之下，社會公眾對租房的接受度、認(rèn)可度明顯提升。

第三，“所”的保障更加有力、更為多元。住有所居的“所”，與學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)中的“所”，都可以理解為合理性需求獲得某種程度上的保障。然而，住房權(quán)的保障與受教育權(quán)、健康權(quán)、養(yǎng)老權(quán)等的保障有所不同，需要有為政府和有效市場更好結(jié)合，需要更多參與主體，形式也更加多元。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出“房住不炒”，一方面要求在需求側(cè)擠出投機(jī)炒作泡沫，屏蔽非居住需求；另一方面要求在供給側(cè)回歸住房發(fā)展初心，以滿足人民群眾居住需求來提供住房。這就要求，商品住房市場要積極消除投機(jī)炒作泡沫、增加平價住房供給、降低可及性門檻、覆蓋更廣大群體，同時切實增加保障性住房供給，保障困難群體能住有所居、獲取適足住房。近幾年，通過持續(xù)工作和系統(tǒng)施策，我國商品住房市場的投機(jī)泡沫已經(jīng)得到有效控制，普通居民通過商品住房市場獲取住房的可及性和可負(fù)擔(dān)性都有改善。同時，近年來保障性住房建設(shè)也在加大發(fā)力。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的信息，截至2021年底，3800多萬困難群眾住進(jìn)了公租房，截至2023年9月，全國已籌集保障性租賃住房508萬套（間），可為近1500萬新市民、青年人提供安居。與此同時，政府不再僅作托底式保障，開始從促進(jìn)受助者發(fā)展能力提升的視角，通過政策設(shè)計和恰當(dāng)?shù)墓操Y源注入，有效利用市場機(jī)制動員社會多元主體和廣泛利用社會多方資源，采用靈活方式進(jìn)行針對性保障。這種發(fā)展型保障，不僅實現(xiàn)了住房民生改善與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的互促，還表明住房保障與市場實現(xiàn)了更好交融協(xié)同。2023年8月，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》，配售型保障房在全國多地全面啟動，進(jìn)一步健全了保障房體系、提升了保障房品質(zhì)。

第四，“居”的內(nèi)涵不斷深化。住房是具象和抽象的統(tǒng)一，是建筑和服務(wù)的融合。據(jù)研究，我國城市居民平均約75%的時間在居住社區(qū)度過，老人和兒童的時間占比還要更高。⑧居住需求不限于對住宅居所的功能性需求，也包括對居住社區(qū)的功能性需求。住房與社區(qū)居住功能的完善，需要社會資源的深度、精準(zhǔn)與可負(fù)擔(dān)嵌入。近年來，我國大力推進(jìn)“完整社區(qū)”建設(shè)、提倡“15分鐘生活圈”、開展“城市社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)工程”，讓居民在家門口就能享受到優(yōu)質(zhì)普惠的公共服務(wù)和社會資源，這些都體現(xiàn)了對“居”的內(nèi)涵的深化理解。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2023年提出“好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”的“四好”建設(shè)目標(biāo)，讓住房改善與老舊小區(qū)改造、城市更新的聯(lián)動更加緊密。社區(qū)治理模式的改進(jìn)與創(chuàng)新，“物業(yè)服務(wù)+生活服務(wù)”的聯(lián)動，智慧物業(yè)、智慧社區(qū)與智慧城市建設(shè)的融合，都在持續(xù)提升整體人居環(huán)境宜居性和居民幸福感獲得感。

安居才能樂業(yè)。人民能否住有所居、居有所安，既是民生的基礎(chǔ)，也是發(fā)展的前提。充足、均衡分布、可及性高的高質(zhì)量住房及良好社區(qū)，對社會穩(wěn)定、公共安全和城市韌性具有基礎(chǔ)性作用。當(dāng)前我國仍有一部分城鄉(xiāng)居民的基本住房需求保障水平不高，全國范圍改善性住房消費仍有較大空間。未來一段時間，徹底消除并防范住房絕對貧困再生，與逐漸消減住房相對貧困，兩個任務(wù)將同時并存。剛性住房需求和多樣化改善性住房需求的滿足，是擴(kuò)大內(nèi)需、提升內(nèi)循環(huán)質(zhì)量的重要內(nèi)容，也是加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重要組成部分。住房既同時兼?zhèn)涿裆鷮傩院蜕唐穼傩裕衷谏唐坊瘲l件下同時具有居住功能和資產(chǎn)功能。完整準(zhǔn)確全面認(rèn)識住房的屬性，堅持以居住功能為主導(dǎo)，注重住房民生與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在互促，是合理確定住房發(fā)展模式和科學(xué)制定住房政策的前提條件。展望未來，平衡好住房資源配置的效率性與公平性，市場和保障“兩條腿”走路，是中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中實現(xiàn)住房民生事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

（作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院長聘教授，上海交通大學(xué)中國城市治理研究院研究員）

【注釋】

①⑦《習(xí)近平：加快推進(jìn)住房保障建設(shè) 不斷實現(xiàn)人民住有所居目標(biāo)》，《人民日報》，2013年10月31日。

②《系列報告之十：城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，2009年9月17日。

③⑤《中國統(tǒng)計年鑒1981》，北京：中國統(tǒng)計出版社，1982年，第309頁。

④李永進(jìn)、程帆：《鄧小平與中國式現(xiàn)代化話語體系的構(gòu)建》，《現(xiàn)代哲學(xué)》，2023年第1期。

⑥第一次全國城鎮(zhèn)房屋普查的詳細(xì)數(shù)據(jù)可見《中國人口統(tǒng)計年鑒1989》第五部分。

⑧住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：《完整居住社區(qū)建設(shè)指南》，2021年。

責(zé)編/趙橙涔 美編/陳媛媛