國(guó)家賠償時(shí)效的定性及適用邏輯

何君

關(guān)鍵詞：國(guó)家賠償；請(qǐng)求時(shí)效；訴訟時(shí)效；起訴期限

時(shí)效被19世紀(jì)德國(guó)歷史法學(xué)派宗師薩維尼奉為最重要且最有用的法律制度之一，是指一定的事實(shí)狀態(tài)持續(xù)存在一定的時(shí)間后，即發(fā)生一定法律后果的法律制度。時(shí)效分為取得時(shí)效和消滅時(shí)效。消滅時(shí)效是指權(quán)利人不行使權(quán)利的事實(shí)狀態(tài)經(jīng)過法定期間，其權(quán)利即發(fā)生效力減損的制度。我國(guó)《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家賠償法》）是實(shí)體法與程序法二合一的專門法律，其中的時(shí)效制度是從民法的訴訟時(shí)效制度中借鑒過來，規(guī)定了一條兩款，從請(qǐng)求時(shí)效的法定期間、起算、中止和適用特別法規(guī)定等內(nèi)容進(jìn)行了概括和原則性的規(guī)定。請(qǐng)求時(shí)效作為國(guó)家賠償法的重要制度，盡管近年來越來越多的學(xué)者和司法實(shí)務(wù)界的人士開始關(guān)注請(qǐng)求時(shí)效問題，對(duì)現(xiàn)行請(qǐng)求時(shí)效的規(guī)定進(jìn)行反思和研究，但較之于其他領(lǐng)域，對(duì)于請(qǐng)求時(shí)效問題的研究仍顯薄弱，尚需從基礎(chǔ)理論入手，對(duì)請(qǐng)求時(shí)效性質(zhì)進(jìn)行科學(xué)界定，從而為理論體系的系統(tǒng)完備和制度體系的完整構(gòu)建夯實(shí)基礎(chǔ)。

一、請(qǐng)求時(shí)效的定性困境

（一）請(qǐng)求時(shí)效定性理論上的多樣性

自“請(qǐng)求時(shí)效”這一概念被引進(jìn)到國(guó)家賠償法領(lǐng)域，其逐漸發(fā)展為國(guó)家賠償法中的基本概念。從20世紀(jì)90年代以來，諸多的行政法學(xué)者在相關(guān)著作中都對(duì)“請(qǐng)求時(shí)效”進(jìn)行了分析和論述。行政法學(xué)界對(duì)請(qǐng)求時(shí)效制度的關(guān)注與研究，毫無(wú)疑問對(duì)于我國(guó)國(guó)家賠償制度的發(fā)展和完善具有重要意義。諸多學(xué)說中關(guān)于“請(qǐng)求時(shí)效”的界定主要有以下七種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)是，請(qǐng)求時(shí)效與訴訟時(shí)效有相同之處，如兩者都是賠償請(qǐng)求人申請(qǐng)救濟(jì)的有效期限，請(qǐng)求時(shí)效亦包含訴訟時(shí)效。

第二種觀點(diǎn)是，《國(guó)家賠償法》規(guī)定，請(qǐng)求人請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)臅r(shí)效為兩年。這個(gè)兩年時(shí)效是行使國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)的時(shí)效，而不是訴訟時(shí)效。對(duì)于單獨(dú)提出的賠償請(qǐng)求，兩年時(shí)效實(shí)際上是請(qǐng)求處理的時(shí)效，如果請(qǐng)求人在兩年內(nèi)不行使請(qǐng)求權(quán)請(qǐng)求賠償義務(wù)機(jī)關(guān)處理，他就喪失了請(qǐng)求權(quán)。兩年請(qǐng)求權(quán)時(shí)效，不是“一并提起”的時(shí)效，而是“單獨(dú)提起”的時(shí)效，是自國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)時(shí)的行為被依法確認(rèn)違法之日起計(jì)算。它適用于“單獨(dú)提起”的行政賠償，也適用司法賠償。

第三種觀點(diǎn)是，國(guó)家賠償請(qǐng)求時(shí)效從性質(zhì)上說是訴訟時(shí)效，是指時(shí)效期限屆滿后權(quán)利人的權(quán)利不受法律保護(hù)，但賠償請(qǐng)求人的權(quán)利并不消滅。

第四種觀點(diǎn)是，請(qǐng)求時(shí)效制度是從民法的時(shí)效制度中借鑒過來的，是指國(guó)家賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán)人在法律規(guī)定的請(qǐng)求權(quán)的保護(hù)期內(nèi)不行使權(quán)利，即會(huì)導(dǎo)致法律維護(hù)現(xiàn)存的事實(shí)狀態(tài)，確定新的法律秩序。時(shí)效種類包括請(qǐng)求時(shí)效、復(fù)議時(shí)效、訴訟時(shí)效。

第五種觀點(diǎn)是，國(guó)家賠償?shù)恼?qǐng)求時(shí)效，又稱國(guó)家賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán)時(shí)效，是指國(guó)家賠償請(qǐng)求人能夠申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)姆ǘㄆ陂g。如果在此法定時(shí)間內(nèi)，請(qǐng)求權(quán)人沒有申請(qǐng)國(guó)家賠償，那么該請(qǐng)求權(quán)人申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利不再受法律保護(hù)。即，國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)人在法定期間內(nèi)不申請(qǐng)國(guó)家賠償即喪失了申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。一般認(rèn)為國(guó)家賠償?shù)恼?qǐng)求時(shí)效與訴訟時(shí)效是不同的，其區(qū)別是形式的而非實(shí)質(zhì)的。

第六種觀點(diǎn)是，國(guó)家賠償時(shí)效屬于消滅時(shí)效的一種，是指國(guó)家賠償權(quán)利人在法定期間內(nèi)不行使權(quán)利，即喪失依照一定的法律程序請(qǐng)求國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)強(qiáng)制賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行賠償義務(wù)的權(quán)利的制度。國(guó)家賠償時(shí)效是請(qǐng)求時(shí)效，而非訴訟時(shí)效。

第七種觀點(diǎn)是，賠償時(shí)效是消滅時(shí)效，是請(qǐng)求權(quán)時(shí)效，而不是訴訟時(shí)效，請(qǐng)求人在兩年內(nèi)不行使請(qǐng)求權(quán)請(qǐng)求賠償義務(wù)機(jī)關(guān)處理，他就喪失了請(qǐng)求權(quán)，即實(shí)體權(quán)利。并且由于刑事賠償中不涉及訴訟，因此也應(yīng)不涉及訴訟時(shí)效。

諸多學(xué)說都明確了請(qǐng)求時(shí)效是《國(guó)家賠償法》重要的時(shí)間制度，是對(duì)賠償請(qǐng)求人權(quán)利的一種限制，但對(duì)于請(qǐng)求時(shí)效的定性存在較大的理論分歧。有觀點(diǎn)認(rèn)為請(qǐng)求時(shí)效包括但不局限于訴訟時(shí)效，如第一、第四；有觀點(diǎn)認(rèn)為請(qǐng)求時(shí)效不是訴訟時(shí)效，如第二、第五、第六、第七；還有觀點(diǎn)認(rèn)為請(qǐng)求時(shí)效（在性質(zhì)上）是訴訟時(shí)效，如第三。正是基于定性上的差異性，決定了行政法學(xué)界既沒有對(duì)請(qǐng)求時(shí)效客體達(dá)成共識(shí)或進(jìn)行進(jìn)一步討論，除了第七個(gè)觀點(diǎn)認(rèn)為是實(shí)體性請(qǐng)求權(quán)，其他觀點(diǎn)認(rèn)為是程序性請(qǐng)求權(quán)；也無(wú)法對(duì)請(qǐng)求時(shí)效效力進(jìn)行統(tǒng)一，有觀點(diǎn)認(rèn)為是訴權(quán)消滅說，如第二、第五，有觀點(diǎn)認(rèn)為是勝訴權(quán)消滅說，如第三、第六：更欠缺對(duì)請(qǐng)求時(shí)效、請(qǐng)求期限、請(qǐng)求期間進(jìn)行相對(duì)一致的學(xué)理區(qū)分，有觀點(diǎn)認(rèn)為請(qǐng)求時(shí)效包括請(qǐng)求期間，如第七，有觀點(diǎn)認(rèn)為是請(qǐng)求時(shí)效包括請(qǐng)求期限，如第二。理論和實(shí)踐是相輔相成的，理論對(duì)實(shí)踐具有指導(dǎo)作用，請(qǐng)求時(shí)效定性理論上的多樣性無(wú)法為實(shí)踐提供充分的價(jià)值指引和理論支撐，更無(wú)法統(tǒng)一實(shí)踐的適用，其中有些定性在一定程度上甚至對(duì)請(qǐng)求時(shí)效制度運(yùn)行產(chǎn)生了消極的影響。

（二）請(qǐng)求時(shí)效定性實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一性

梳理國(guó)家賠償規(guī)范性文件對(duì)請(qǐng)求時(shí)效的規(guī)定，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，在對(duì)請(qǐng)求時(shí)效定性無(wú)法形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的背景下，不僅存在請(qǐng)求時(shí)效和請(qǐng)求期間、請(qǐng)求期限的混用，而且影響了賠償請(qǐng)求人權(quán)利的行使，與《國(guó)家賠償法》保障人權(quán)目的不相契合。

1995年司法部制定的《司法行政機(jī)關(guān)行政賠償、刑事賠償辦法》第11條規(guī)定“受理賠償申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)查明下述情況：（五）賠償請(qǐng)求是否已過時(shí)效”。2004年制定的《最高人民法院關(guān)于審理人民法院國(guó)家賠償確認(rèn)案件若干問題的規(guī)定（試行）》第3條明確將“確認(rèn)申請(qǐng)人申請(qǐng)確認(rèn)應(yīng)當(dāng)在司法行為發(fā)生或者知道、應(yīng)當(dāng)知道司法行為發(fā)生之日起兩年內(nèi)提出”作為國(guó)家賠償確認(rèn)案件的立案要件。

2010年國(guó)家賠償法修改取消了確認(rèn)前置程序，實(shí)行了“確賠合一”。2010年制定的《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院國(guó)家賠償工作規(guī)定》第8條規(guī)定，“同時(shí)符合下列各項(xiàng)條件的賠償申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)立案：（四）在國(guó)家賠償法第39條規(guī)定的請(qǐng)求賠償時(shí)效內(nèi)”。2012年制定的《最高人民法院關(guān)于國(guó)家賠償案件立案工作的規(guī)定》第4條未再將請(qǐng)求時(shí)效列為法院自賠案件的立案條件，請(qǐng)求時(shí)效在法院自賠案件及賠償委員會(huì)審理的國(guó)家賠償案件中系一項(xiàng)實(shí)體制度，而非程序法上的立案事由，有將請(qǐng)求時(shí)效定性為訴訟時(shí)效的傾向。但在2013年制定的《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理自賠案件程序的規(guī)定》第9條規(guī)定“賠償請(qǐng)求人撤回賠償申請(qǐng)后，在國(guó)家賠償法第39條規(guī)定的時(shí)效內(nèi)又申請(qǐng)賠償，并有證據(jù)證明其撤回申請(qǐng)確屬違背真實(shí)意思表示或者有其他正當(dāng)理由的，人民法院應(yīng)予受理”，又似將請(qǐng)求時(shí)效作為程序法上的立案條件。2018年公安部修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理國(guó)家賠償案件程序規(guī)定》第11條規(guī)定，有下列情形之一的，賠償申請(qǐng)不符合申請(qǐng)條件：“（四）超過請(qǐng)求時(shí)效且無(wú)正當(dāng)理由的?！?/p>

鑒于“時(shí)效”的重要性，我國(guó)《國(guó)家賠償法》的相關(guān)規(guī)范性文件都予以了規(guī)定，但其內(nèi)涵并不一致：除了《最高人民法院關(guān)于國(guó)家賠償案件立案工作的規(guī)定》將請(qǐng)求時(shí)效作為實(shí)體上的制度，其余的法律規(guī)范均將賠償申請(qǐng)符合法定時(shí)效作為立案的條件，將請(qǐng)求時(shí)效作為程序性問題進(jìn)行審查。請(qǐng)求時(shí)效制度長(zhǎng)期未對(duì)實(shí)體性與程序性問題作出科學(xué)區(qū)分，除了受行政訴訟法影響之外，實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為這種區(qū)分并無(wú)太多實(shí)際意義：既然請(qǐng)求時(shí)效制度的設(shè)置是督促權(quán)利人及時(shí)申請(qǐng)賠償，以便穩(wěn)定法律秩序和維護(hù)公共利益，只要對(duì)其怠于行使權(quán)利給予“制裁”“限制”，即可實(shí)現(xiàn)督促目標(biāo)，至于究竟是從復(fù)議機(jī)關(guān)和法院角度對(duì)賠償申請(qǐng)“不立案”，還是從賠償義務(wù)機(jī)關(guān)角度提出時(shí)效抗辯，并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別。這樣的認(rèn)識(shí)主要是偏愛“實(shí)用”的立場(chǎng)，忽視時(shí)效的基本理論和制度邏輯，不僅導(dǎo)致了國(guó)家賠償案件無(wú)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，而且賦予國(guó)家機(jī)關(guān)可依職權(quán)主動(dòng)審查是否超過時(shí)效期限的權(quán)力，明顯不利于賠償請(qǐng)求人的權(quán)利保障。即，將請(qǐng)求時(shí)效作為程序上的制度，賠償請(qǐng)求人未在法定時(shí)效期間內(nèi)提出國(guó)家賠償申請(qǐng)，其喪失了程序性請(qǐng)求權(quán)，國(guó)家機(jī)關(guān)不再受理賠償請(qǐng)求人提出的國(guó)家賠償申請(qǐng)；即使受理，也將采取程序性駁回方式進(jìn)行處理。

（三）請(qǐng)求時(shí)效定性困境的癥結(jié)所在

無(wú)論是理論上對(duì)請(qǐng)求時(shí)效的論述，還是成文法源中請(qǐng)求時(shí)效的規(guī)范，請(qǐng)求時(shí)效都難以得到統(tǒng)一的界定，“訴訟時(shí)效”與“起訴期限”的混亂成為了理論和制度運(yùn)行中主要的問題，究其核心是請(qǐng)求時(shí)效定性的差異。而之所以存在定性的差異，根源是多方面和系統(tǒng)性的，既有理論背景上的差異，又有實(shí)踐操作便利性的考量，還有研究問題切入點(diǎn)的不同。具體而言，請(qǐng)求時(shí)效定性困境的根源在于：

第一，立法規(guī)定的抽象性和原則性。1994年《國(guó)家賠償法》制定時(shí)，將實(shí)體與程序合二為一，且該立法是在1989年行政訴訟法公布后，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨第十三次代表大會(huì)后制訂的立法規(guī)劃，行政立法研究組即著手研究和起草《國(guó)家賠償法》。諸多的學(xué)者都是從詮釋法學(xué)的角度去解讀請(qǐng)求時(shí)效，既然行政賠償“時(shí)效”根據(jù)法條指引就是起訴期限，則研究結(jié)果不自覺會(huì)趨同于起訴期限。

第二，請(qǐng)求時(shí)效研究的學(xué)科交叉性。時(shí)效制度起源于民法，而國(guó)家賠償又從民法中分離而來，國(guó)家賠償時(shí)效制度必然深受民法的影響。從民法領(lǐng)域引進(jìn)的“時(shí)效”概念需要與行政行為效力理論和法的安定性價(jià)值等進(jìn)行融合，從而實(shí)現(xiàn)有別于“訴訟時(shí)效”的請(qǐng)求時(shí)效理論體系構(gòu)建。從學(xué)術(shù)研究的慣性思維出發(fā)，習(xí)慣于從程序性請(qǐng)求權(quán)角度思考請(qǐng)求時(shí)效的內(nèi)涵、特征、效力等，難以因?yàn)檎?qǐng)求時(shí)效是實(shí)體制度而進(jìn)一步考慮程序性請(qǐng)求權(quán)和實(shí)體性請(qǐng)求權(quán)的區(qū)別，也缺乏根據(jù)民法學(xué)界訴訟時(shí)效效力理論從“訴權(quán)消滅”到“勝訴權(quán)消滅”再到“抗辯權(quán)發(fā)生”的演變，研究分析請(qǐng)求時(shí)效的對(duì)照借鑒。

第三，賠償程序的多樣性和多重性。國(guó)家賠償涉及行政賠償、刑事賠償、非刑事司法賠償，刑事賠償分為自賠程序、復(fù)議程序、賠償委員會(huì)審理程序，非刑事司法賠償分為自賠程序和賠償委員會(huì)審理程序。立法規(guī)定的賠償程序的多樣性和多重性，使得“請(qǐng)求時(shí)效”的外延非常寬泛，以致于為了糅合時(shí)效理論和現(xiàn)有“請(qǐng)求時(shí)效”制度架構(gòu)的邏輯沖突，不得以將“起訴期限”“請(qǐng)求期間”“訴訟時(shí)效”都納入“請(qǐng)求時(shí)效”范疇。

第四，國(guó)家賠償公私法定性的藩籬。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的請(qǐng)求時(shí)效定性與國(guó)家賠償制度的性質(zhì)定位存在緊密聯(lián)系。臺(tái)灣地區(qū)“行政法”對(duì)國(guó)家賠償?shù)恼?qǐng)求時(shí)效稱為賠償請(qǐng)求的消滅時(shí)效。對(duì)于國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)之消滅時(shí)效完成的效力，一般有兩種觀點(diǎn)：一是抗辯權(quán)發(fā)生主義，即適用民法的規(guī)定，時(shí)效完成即產(chǎn)生義務(wù)人的抗辯權(quán)，實(shí)務(wù)多采此見解；二是公權(quán)利消滅主義，認(rèn)為公法上的消滅時(shí)效與私法上的消滅時(shí)效不同，公法上的消滅時(shí)效基于國(guó)家享有公權(quán)力且對(duì)人民居于優(yōu)越地位之公法特定，時(shí)效完成后，發(fā)生公權(quán)利消滅之效果。行政機(jī)關(guān)和法院應(yīng)依職權(quán)調(diào)查時(shí)效是否完成為標(biāo)準(zhǔn)。時(shí)效完成后之給付，構(gòu)成公法上的不當(dāng)?shù)美??？梢?，臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者對(duì)國(guó)家賠償性質(zhì)定位不同導(dǎo)致對(duì)國(guó)家賠償時(shí)效完成的法律效力看法不同。認(rèn)為國(guó)家賠償是公法的，采公權(quán)利消滅主義，相反認(rèn)為國(guó)家賠償是私法性質(zhì)的，則采抗辯權(quán)發(fā)生主義。就請(qǐng)求時(shí)效定性而言，我國(guó)大陸同樣也存在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的問題。國(guó)家賠償法定性于公法并無(wú)爭(zhēng)議，但不應(yīng)公私法區(qū)分導(dǎo)致理論藩籬，從而限制了請(qǐng)求時(shí)效理論拓展和理念更新。隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，公法和私法已經(jīng)完全沒有必要壁壘分明，可以通過對(duì)公法方法和私法方法的比較研究，使我們認(rèn)識(shí)到公法方法和私法方法完全可以相互借鑒，常常會(huì)有相得益彰的效果。時(shí)效制度起源于民法，民法學(xué)對(duì)時(shí)效的研究遠(yuǎn)比公法學(xué)更為體系化，在請(qǐng)求時(shí)效上固守傳統(tǒng)公私法學(xué)的劃分終將束縛制度的發(fā)展。

二、請(qǐng)求時(shí)效定性的制度選擇

《國(guó)家賠償法》第39條規(guī)定的兩個(gè)“時(shí)效”，適用的范圍和客體存在差異和不一致。即，“賠償請(qǐng)求人請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)臅r(shí)效為兩年”適用的范圍為司法賠償，其客體為實(shí)體性請(qǐng)求權(quán)，而“在申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟時(shí)一并提出賠償請(qǐng)求的，適用行政復(fù)議法、行政訴訟法有關(guān)時(shí)效的規(guī)定”中的時(shí)效適用的范圍為行政賠償，其客體為程序性請(qǐng)求權(quán)（訴權(quán)）。立法規(guī)定造成了請(qǐng)求時(shí)效難以或無(wú)法定性，集中表現(xiàn)為四個(gè)方面：一是起訴期限還是訴訟時(shí)效；二是請(qǐng)求時(shí)效的客體是程序性權(quán)利還是實(shí)體性權(quán)利：三是請(qǐng)求時(shí)效的效力是起訴權(quán)喪失說還是勝訴權(quán)喪失說抑或是抗辯權(quán)發(fā)生說：四是請(qǐng)求時(shí)效是否包括請(qǐng)求期間。面對(duì)如此的困境，因循守舊或者抱殘守缺延續(xù)“請(qǐng)求時(shí)效”的原有理解和適用，不僅無(wú)法對(duì)請(qǐng)求時(shí)效的基礎(chǔ)理論正本清源，而且也無(wú)法解決理論和制度規(guī)范的沖突?？紤]在既有立法層面構(gòu)建體系化請(qǐng)求時(shí)效的復(fù)雜性和艱巨性（需要同步修改《行政訴訟法》和《國(guó)家賠償法》），故與其削足適履或久等未果，不如另辟蹊徑。

（一）行政賠償制度中的定性選擇

行政訴訟的起訴期限是指法律規(guī)定的當(dāng)事人不服某項(xiàng)行政決定時(shí)向法院請(qǐng)求給予司法救濟(jì)、行使行政撤銷權(quán)的時(shí)間限制。它是比照民法上的除斥期間和訴訟法上的上訴期間進(jìn)行設(shè)計(jì)和變?cè)斓模涸谛再|(zhì)上屬于程序法上的法定期間。作為實(shí)體和程序上兩個(gè)相互獨(dú)立的概念，時(shí)效與起訴期限是存在較大差異的，前者是對(duì)實(shí)體性請(qǐng)求權(quán)的時(shí)間限制，后者是對(duì)程序性請(qǐng)求權(quán)的時(shí)間限制，在主觀公權(quán)利理論之下，二者具有內(nèi)在的一致性，行政相對(duì)人訴訟請(qǐng)求的提起（訴權(quán)之行使）必須以實(shí)體性請(qǐng)求權(quán)的存在為依據(jù)。而基于行政賠償與行政訴訟的緊密關(guān)系，對(duì)于進(jìn)入法院后的行政賠償案件，需要依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定開展相關(guān)訴訟活動(dòng)。為了有效銜接《國(guó)家賠償法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，2022年制定的《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政賠償司法解釋》）采取了務(wù)實(shí)的做法，認(rèn)為對(duì)于行政賠償中的時(shí)效而言，均有實(shí)體問題和程序問題的存在，用“起訴期限”代替了“時(shí)效”。

首先，對(duì)于行政賠償案件受理中“時(shí)效”的處理?！缎姓r償司法解釋》第13條規(guī)定，“行政行為未被確認(rèn)為違法，公民、法人或者其他組織提起行政賠償訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)視為提起行政訴訟時(shí)一并提起行政賠償訴訟。行政行為已被確認(rèn)為違法，并符合下列條件的，公民、法人或者其他組織可以單獨(dú)提起行政賠償訴訟：……（六）在法律規(guī)定的起訴期限內(nèi)提起訴訟”。無(wú)論是單獨(dú)提起賠償?shù)脑V訟，抑或是一并提起行政賠償?shù)脑V訟，司法解釋都已經(jīng)將請(qǐng)求權(quán)界定為程序性請(qǐng)求權(quán)，將期限作為案件受理審查的條件，時(shí)效實(shí)質(zhì)上已然成為了起訴期限。誠(chéng)如起草者所言，“視為提起行政訴訟時(shí)一并提起行政賠償訴訟”并未取消賠償義務(wù)機(jī)關(guān)致害行為予以確認(rèn)的精神和內(nèi)容，將行政賠償之訴回歸行政訴訟的本質(zhì)屬性。

其次，對(duì)于單獨(dú)提起行政賠償中“時(shí)效”的處理?！缎姓r償司法解釋》第15條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為侵犯其合法權(quán)益之日起兩年內(nèi)，向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政賠償。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在收到賠償申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)未作出賠償決定的，公民、法人或者其他組織可以依照行政訴訟法有關(guān)規(guī)定提起行政賠償訴訟”。鑒于單獨(dú)提起的行政賠償訴訟實(shí)質(zhì)仍屬于行政訴訟，所謂“依照行政訴訟法的規(guī)定”，即指賠償請(qǐng)求人提起的行政賠償訴訟必須符合行政訴訟法所規(guī)定的起訴條件，這其中必然包括對(duì)起訴期限規(guī)定的適用。并且，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)和最高人民法院均認(rèn)為“已通過行政訴訟程序確認(rèn)行政行為違法的，當(dāng)事人再行提起行政賠償訴訟無(wú)需經(jīng)過賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理程序”。在這種情況下，如果要求賠償請(qǐng)求人再向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求方能提起行政賠償訴訟，實(shí)際上剝奪了賠償請(qǐng)求人在賠償程序上的選擇權(quán)，增加了賠償程序的復(fù)雜性，不利于暢通賠償渠道。因此，在這類行政賠償案件中，當(dāng)事人直接提起行政賠償訴訟，盡管期限上仍為兩年，但該期限是否超過是案件受理審查的范圍，起訴期限已經(jīng)代替了“時(shí)效”。

再次，對(duì)于一并提起的行政賠償中“時(shí)效”的處理?！缎姓r償司法解釋》第16條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織提起行政訴訟時(shí)一并請(qǐng)求行政賠償?shù)?，適用行政訴訟法有關(guān)起訴期限的規(guī)定”。該條文明確將《國(guó)家賠償法》第39條“適用行政復(fù)議法、行政訴訟法有關(guān)時(shí)效的規(guī)定”中的“時(shí)效”變化為“起訴期限”，實(shí)現(xiàn)了《行政訴訟法》與《國(guó)家賠償法》有機(jī)銜接，將起訴期限與時(shí)效進(jìn)行了分離。

最后，對(duì)于超過“時(shí)效”的處理?！缎姓r償司法解釋》第19條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織一并提起行政賠償訴訟，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政訴訟不符合起訴條件的，對(duì)一并提起的行政賠償訴訟，裁定不予立案：已經(jīng)立案的，裁定駁回起訴?！睂?duì)于一并提起行政賠償?shù)脑V訟，司法解釋制定過程中有過深入的討論。有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政訴訟案件被裁駁后，行政賠償訴訟不一定一概采用裁駁的方式，因?yàn)閮稍V的構(gòu)成要件不同，應(yīng)當(dāng)分別進(jìn)行審查。行政訴訟被裁駁后，說明被訴行政行為未被確認(rèn)違法，而行政行為被確認(rèn)違法屬于行政賠償訴訟成立的構(gòu)成要件，對(duì)構(gòu)成要件進(jìn)行的是實(shí)體審查，應(yīng)當(dāng)采用判駁的方式更為合適。但司法解釋采取的立場(chǎng)則認(rèn)為，基于主訴與從訴的原理，一律采用裁駁的方式更為合理。由此可見，司法解釋從裁判結(jié)果的規(guī)定上確立了行政賠償訴訟中的起訴期限。

從理論上而言，起訴期限和行政行為效力論中所展開的行政行為的不可爭(zhēng)力是相對(duì)應(yīng)的，起訴期限往往適用于撤銷之訴、確認(rèn)違法之訴等。一旦超過了該起訴期限，行政處分便在形式上得以確定，即不能再攻擊該處分的效果。我國(guó)的立法對(duì)起訴期限的適用遠(yuǎn)超于撤銷之訴等訴訟類型，在這種背景下，作為給付之訴的行政賠償無(wú)法突破現(xiàn)有成文法的規(guī)定，而為了避免理論和實(shí)務(wù)中的混亂，司法解釋進(jìn)一步明確行政賠償適用起訴期限，而非請(qǐng)求時(shí)效，實(shí)為不得以的理性選擇。

（二）司法賠償制度的定性選擇

隨著國(guó)家賠償制度的不斷發(fā)展，基于“實(shí)用”立場(chǎng)構(gòu)建的請(qǐng)求時(shí)效制度暴露出越來越多的矛盾和問題。2023年，最高人民法院頒布施行的《關(guān)于審理司法賠償案件適用請(qǐng)求時(shí)效制度若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《司法賠償請(qǐng)求時(shí)效司法解釋》），對(duì)請(qǐng)求時(shí)效進(jìn)行了系統(tǒng)性的規(guī)定?！端痉ㄙr償請(qǐng)求時(shí)效司法解釋》將請(qǐng)求時(shí)效定性為訴訟時(shí)效，不僅科學(xué)區(qū)分實(shí)體性請(qǐng)求權(quán)與程序性請(qǐng)求權(quán)，而且區(qū)分職權(quán)主義與意思自治，明確了抗辯權(quán)發(fā)生說，還引入了請(qǐng)求時(shí)效不起算、請(qǐng)求時(shí)效期間不計(jì)算等時(shí)效障礙制度，推動(dòng)了訴訟時(shí)效相關(guān)規(guī)則在司法賠償中的全面適用，在一定程度上促進(jìn)請(qǐng)求時(shí)效制度的發(fā)展。

第一，明確請(qǐng)求時(shí)效適用的范圍?！端痉ㄙr償請(qǐng)求時(shí)效司法解釋》的名稱界定為關(guān)于審理“司法賠償案件”適用請(qǐng)求時(shí)效制度若干問題的解釋，將請(qǐng)求時(shí)效的適用范圍界定于司法賠償，以區(qū)分行政賠償。

第二，請(qǐng)求時(shí)效客體確定為實(shí)體性請(qǐng)求權(quán)?！端痉ㄙr償請(qǐng)求時(shí)效司法解釋》第1條到第5條都明確了基于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的實(shí)體性請(qǐng)求權(quán)作為請(qǐng)求時(shí)效客體。

第三，引入訴訟時(shí)效障礙制度。時(shí)效障礙制度包括了法律障礙和事實(shí)障礙，《司法賠償請(qǐng)求時(shí)效司法解釋》第6條規(guī)定，“賠償請(qǐng)求人依照法律法規(guī)規(guī)定的程序向相關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)確認(rèn)職權(quán)行為違法或者尋求救濟(jì)的期間，不計(jì)算在請(qǐng)求時(shí)效期間內(nèi)”。該條規(guī)定并未在司法解釋中創(chuàng)設(shè)性地規(guī)定請(qǐng)求時(shí)效中斷的內(nèi)容，但采用特殊期間不計(jì)算在請(qǐng)求時(shí)效期間的方式予以扣除。

第四，確立了抗辯權(quán)發(fā)生說理論?！端痉ㄙr償請(qǐng)求時(shí)效司法解釋》第8條規(guī)定，“請(qǐng)求時(shí)效期間屆滿的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可以提出不予賠償?shù)目罐q”。第9條規(guī)定，“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以請(qǐng)求時(shí)效期間屆滿為由抗辯，應(yīng)當(dāng)在人民法院賠償委員會(huì)作出國(guó)家賠償決定前提出。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)未按前款規(guī)定提出抗辯，又以請(qǐng)求時(shí)效期間屆滿為由申訴的，人民法院賠償委員會(huì)不予支持”。這兩條規(guī)定進(jìn)一步明確了請(qǐng)求時(shí)效定性于訴訟時(shí)效后，將抗辯權(quán)發(fā)生說理論在請(qǐng)求時(shí)效中予以確立。

第五，堅(jiān)持了意思自治原則。請(qǐng)求時(shí)效作為實(shí)體制度，在適用過程中，應(yīng)遵循意思自治原則?！端痉ㄙr償請(qǐng)求時(shí)效司法解釋》第10條規(guī)定，“人民法院賠償委員會(huì)審理國(guó)家賠償案件，不得主動(dòng)適用時(shí)效的規(guī)定”。該條明確了由于請(qǐng)求時(shí)效抗辯權(quán)是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)利，其行使與否，屬于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)意思自治范疇，故法院不應(yīng)主動(dòng)援用請(qǐng)求時(shí)效的規(guī)定進(jìn)行裁判。

從應(yīng)然的角度而言，盡管將國(guó)家賠償時(shí)效定性為請(qǐng)求時(shí)效是最好的理想圖景，但這是一個(gè)系統(tǒng)而龐雜的工程，在一定時(shí)期內(nèi)難以完成。在理論上尚未進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建的情形下，因行政賠償與行政訴訟緊密相連，《行政賠償司法解釋》將行政賠償?shù)摹皶r(shí)效”回歸為“起訴期限”，《司法賠償請(qǐng)求時(shí)效司法解釋》將請(qǐng)求時(shí)效定性為訴訟時(shí)效，不失為一種較為適宜的權(quán)益之計(jì)。并且，將司法賠償中的請(qǐng)求時(shí)效定性為訴訟時(shí)效，熨平法律事實(shí)間的褶皺，彌補(bǔ)成文法滯后的囿限，使法律在更具操作性的實(shí)踐中處處體現(xiàn)法治的精神和原則。即，在不突破既有立法規(guī)定和對(duì)制度架構(gòu)作根本性改革的情形下，對(duì)國(guó)家賠償?shù)臅r(shí)間制度進(jìn)行進(jìn)一步務(wù)實(shí)和較為科學(xué)的細(xì)分，并在制度規(guī)范層面確立請(qǐng)求時(shí)效定性為訴訟時(shí)效，這可以讓標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的請(qǐng)求時(shí)效制度有了相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)定，對(duì)“承受不能承受之重”的請(qǐng)求時(shí)效進(jìn)行了解放，也讓糾纏于實(shí)體性請(qǐng)求權(quán)與程序性請(qǐng)求權(quán)（訴權(quán)）、法律后果多樣性的請(qǐng)求時(shí)效的死結(jié)得以解開。

三、定性為訴訟時(shí)效語(yǔ)境下的請(qǐng)求時(shí)效

任何理論都是在一定歷史條件下產(chǎn)生的，隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展。在《司法賠償請(qǐng)求時(shí)效司法解釋》已經(jīng)將請(qǐng)求時(shí)效界定為訴訟時(shí)效的背景下，只有深化請(qǐng)求時(shí)效理論的研究，請(qǐng)求時(shí)效制度才會(huì)獲得充分的價(jià)值指引和理論支撐，才能為制度的進(jìn)一步完善提供充分的科學(xué)依據(jù)，故請(qǐng)求時(shí)效面臨再體系化和重新梳理的課題。

（一）請(qǐng)求時(shí)效是國(guó)家賠償實(shí)體法中的制度

人們常言，詞尚存，義已逝。這真切地發(fā)生在訴訟時(shí)效身上。訴訟時(shí)效的適用不只是在訴訟中，不能望文生意，在仲裁中甚至在訴訟、仲裁之外亦可適用。權(quán)利人在訴訟、仲裁之外請(qǐng)求義務(wù)人履行義務(wù)，義務(wù)人也有權(quán)以時(shí)效期間屆滿為由予以拒絕。當(dāng)今中國(guó)民法學(xué)界也不再習(xí)慣于直接從程序角度上定義訴訟時(shí)效，而是深受德國(guó)民法思維的影響，將訴訟時(shí)效理解為實(shí)體法，貫徹了實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利的區(qū)分。

定性于訴訟時(shí)效的請(qǐng)求時(shí)效，在確定了實(shí)體性請(qǐng)求權(quán)和程序性請(qǐng)求權(quán)區(qū)分的理念時(shí)，請(qǐng)求時(shí)效制度究其實(shí)質(zhì)應(yīng)當(dāng)是國(guó)家賠償實(shí)體法中的一項(xiàng)制度，其關(guān)系到賠償請(qǐng)求人權(quán)利是否為完全權(quán)利的認(rèn)定問題。賠償請(qǐng)求權(quán)之所以不受國(guó)家強(qiáng)制力保護(hù)，并非因?yàn)槠洳环铣绦蚍P(guān)于權(quán)利保護(hù)的規(guī)定，而是因?yàn)樵摍?quán)利因請(qǐng)求時(shí)效的屆滿、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)行使請(qǐng)求時(shí)效抗辯權(quán)而成為實(shí)體法上的不完全權(quán)利，喪失了請(qǐng)求國(guó)家強(qiáng)制力保護(hù)的效力。正因?yàn)槿绱耍?dāng)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)放棄其請(qǐng)求時(shí)效抗辯權(quán)時(shí)，因不完全債權(quán)轉(zhuǎn)化成完全債權(quán)而應(yīng)對(duì)其權(quán)利予以實(shí)體保護(hù)。作為國(guó)家賠償實(shí)體法中的制度，請(qǐng)求時(shí)效具有以下特點(diǎn)：

首先，請(qǐng)求時(shí)效客體是公法上的實(shí)體性請(qǐng)求權(quán)。公法上請(qǐng)求權(quán)，指公法上權(quán)利義務(wù)主體相互間，基于公法，一方得請(qǐng)求他方為特定給付之權(quán)利，該權(quán)利是實(shí)體性權(quán)利。賠償請(qǐng)求人實(shí)現(xiàn)請(qǐng)求權(quán)，需借助賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的給付，賠償請(qǐng)求人不能直接取得這種權(quán)利所體現(xiàn)的利益，只能請(qǐng)求賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行自己的義務(wù)，從而間接地取得利益。并且，和請(qǐng)求權(quán)相對(duì)的抗辯權(quán)亦是實(shí)體性權(quán)利，兩者構(gòu)成幾乎完全互補(bǔ)的概念。結(jié)合到司法實(shí)踐，請(qǐng)求時(shí)效并非賠償申請(qǐng)受理的要件，而是賠償請(qǐng)求被實(shí)體性駁回的理由。

其次，請(qǐng)求時(shí)效是強(qiáng)制性的法律制度。時(shí)效是為了維護(hù)公共秩序而創(chuàng)建的制度，是立法者而非當(dāng)事人對(duì)秩序作出的選擇，因此決定了法律關(guān)于時(shí)效的規(guī)定總是具有強(qiáng)行性，而非任意性。倘若法律關(guān)于時(shí)效的規(guī)定是任意性的，必然導(dǎo)致立法者對(duì)新舊秩序作出的合適性判斷變得不可捉摸，最終導(dǎo)致“合適性”標(biāo)準(zhǔn)的喪失，而失去時(shí)效制度存在的意義。請(qǐng)求時(shí)效期間是法定期間，《國(guó)家賠償法》關(guān)于請(qǐng)求時(shí)效期間的規(guī)定屬于強(qiáng)制性規(guī)定，當(dāng)事人只能依法遵守，不能任意變更法律上已經(jīng)確定的時(shí)間。

再次，請(qǐng)求時(shí)效的主體是賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。請(qǐng)求權(quán)是一種法律權(quán)限或法律能力，此種權(quán)限主要體現(xiàn)的是當(dāng)事人之間的法律關(guān)系，時(shí)效制度的強(qiáng)行性并不排斥當(dāng)事人對(duì)時(shí)效利益的處分，法律既允許賠償義務(wù)機(jī)關(guān)事前不主張時(shí)效利益（如賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不對(duì)賠償請(qǐng)求人的請(qǐng)求進(jìn)行時(shí)效抗辯），也允許賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在因獲得時(shí)效利益后放棄該利益（如賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在時(shí)效期間屆滿后主動(dòng)履行義務(wù)）。而起訴期限是賠償請(qǐng)求人未在法定期限內(nèi)行使訴權(quán)，人民法院即不予受理賠償申請(qǐng)，體現(xiàn)的是賠償請(qǐng)求人與法院的法律關(guān)系，與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)涉，這也是請(qǐng)求時(shí)效與起訴期限差異所在。

最后，請(qǐng)求時(shí)效適用的被動(dòng)性。由于請(qǐng)求時(shí)效制度涉及兩種對(duì)立的利益，其適用與否關(guān)系到對(duì)立雙方利益的得失，因而決定了請(qǐng)求時(shí)效制度的適用只能基于當(dāng)事人的主張，如果當(dāng)事人不主張時(shí)效利益，法官不得依職權(quán)主動(dòng)適用時(shí)效的規(guī)定。即，請(qǐng)求時(shí)效抗辯權(quán)是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)利，行使與否取決于其自主的意志，法院不應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，不應(yīng)主動(dòng)適用請(qǐng)求時(shí)效制度進(jìn)行裁判。請(qǐng)求時(shí)效完成后，實(shí)體權(quán)利并不消滅，僅發(fā)生部分權(quán)能的消滅。

（二）請(qǐng)求時(shí)效并不涵蓋請(qǐng)求期間

為了對(duì)國(guó)家賠償涉及的時(shí)效問題和期間問題進(jìn)行梳理，實(shí)務(wù)界曾經(jīng)對(duì)國(guó)家賠償時(shí)效進(jìn)行過類型化的區(qū)分，按照請(qǐng)求賠償?shù)那啦煌?，將?guó)家賠償中的時(shí)效分為三種：一是向國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)請(qǐng)求賠償?shù)臅r(shí)效，簡(jiǎn)稱請(qǐng)求時(shí)效：二是向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議時(shí)一并請(qǐng)求賠償?shù)臅r(shí)效，簡(jiǎn)稱復(fù)議時(shí)效；三是向人民法院提起行政賠償訴訟的時(shí)效，簡(jiǎn)稱訴訟時(shí)效。這樣的區(qū)分是對(duì)請(qǐng)求時(shí)效理論的有益探索，但由于此種劃分的前提是采取了最廣義的時(shí)效概念，將所有與時(shí)間有關(guān)的制度都納入到了時(shí)效的范疇，對(duì)程序和實(shí)體不區(qū)分。請(qǐng)求時(shí)效制度是針對(duì)實(shí)體性請(qǐng)求權(quán)而設(shè)定的制度，以上的“請(qǐng)求時(shí)效”劃分一方面將公法上的復(fù)議期間和請(qǐng)求期間作為法定期間加以規(guī)定，另一方面又規(guī)定屬于“請(qǐng)求時(shí)效”的制度范疇，導(dǎo)致公法上的期間制度與私法上的時(shí)效制度相混淆。

在將請(qǐng)求時(shí)效定性于訴訟時(shí)效的背景下，作為實(shí)體法制度的請(qǐng)求時(shí)效應(yīng)當(dāng)對(duì)程序性請(qǐng)求權(quán)和實(shí)體性請(qǐng)求權(quán)進(jìn)行區(qū)分，并對(duì)“時(shí)效”“期限”“期間”等做系統(tǒng)化的梳理。期限，是指能引起民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生、變更或終止法律后果的時(shí)間。以靜態(tài)或動(dòng)態(tài)來表示時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)，可將期限分為期間和期日。期間，是指從起始時(shí)間到終止時(shí)間所經(jīng)過時(shí)間的區(qū)間。它有始期和終期，是以時(shí)間的動(dòng)態(tài)的某一階段作為表示時(shí)間的一種形式。期日，是指不可分割的一定時(shí)間。它只規(guī)定開始的時(shí)間，不規(guī)定終止的時(shí)間，是以靜態(tài)的某一點(diǎn)作為表示時(shí)間的一種形式。以我國(guó)民事立法為例，條文中采用“期限”概念的包括舉證期限、上訴期限、申請(qǐng)?jiān)賹徠谙薜龋w現(xiàn)的均是當(dāng)事人向法院主張權(quán)利的時(shí)間限制，而“時(shí)效”體現(xiàn)的是原告向被告主張權(quán)利的時(shí)間限制，故“期限”與“時(shí)效”，不單純是法律概念的不同，而是體現(xiàn)了程序法上的期限限制與實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)的時(shí)效限制。

結(jié)合國(guó)家賠償制度而言，司法賠償一共包括了三個(gè)階段：第一階段賠償請(qǐng)求人首先需要向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償申請(qǐng)：第二階段，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不作出決定或賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償決定不服的，賠償請(qǐng)求人需要向復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)：第三階段，復(fù)議機(jī)關(guān)不作出決定或賠償請(qǐng)求人對(duì)復(fù)議決定不服的，向人民法院賠償委員會(huì)提出賠償申請(qǐng)。對(duì)于第一個(gè)階段，法律在程序上（而非實(shí)體）沒有規(guī)定明確的期限：對(duì)于后兩個(gè)階段，法律在賠償程序上規(guī)定了“作出賠償決定或者不予賠償決定之日起三十日內(nèi)”“收到復(fù)議決定之日起三十日內(nèi)”的期間?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于國(guó)家賠償案件立案工作的規(guī)定》已將后兩個(gè)階段期間統(tǒng)稱為請(qǐng)求期間。由于請(qǐng)求期間規(guī)范的是程序性請(qǐng)求權(quán)，為不變期間，屬于立案受理的條件，法院可以依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行審查?；谡?qǐng)求時(shí)效與請(qǐng)求期間在適用的客體、是否為可變期間、法律效力的差異性，不能因國(guó)家賠償法包括了程序和實(shí)體的規(guī)定，就將國(guó)家賠償實(shí)體上的制度和國(guó)家賠償程序上的制度混為一談。故請(qǐng)求時(shí)效與請(qǐng)求期間不是種屬或包括關(guān)系。

（三）請(qǐng)求時(shí)效的效力采取抗辯權(quán)發(fā)生說

請(qǐng)求時(shí)效制度最為關(guān)鍵的就是效力問題，其直接影響了一國(guó)國(guó)家賠償法的實(shí)施效果、對(duì)賠償請(qǐng)求人的救濟(jì)效果，甚至是人權(quán)保障的水平。從世界范圍看，各國(guó)家、地區(qū)大體規(guī)定了四種時(shí)效的法律效力：第一，實(shí)體權(quán)利消滅說。該學(xué)說由德國(guó)學(xué)者溫德夏特所主張，其典型立法例為《日本民法典》?！度毡久穹ǖ洹返?67條（債權(quán)等的消滅時(shí)效）規(guī)定，“1.債權(quán)，因10年間不行使而消滅：2.債權(quán)或所有權(quán)以外的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因20年間不行使而消滅”。第二，訴權(quán)消滅說。該學(xué)說由德國(guó)學(xué)者薩維尼所主張，其典型立法例為《法國(guó)民法典》。《法國(guó)民法典》第2262條規(guī)定，“一切訴訟，無(wú)論是對(duì)物訴訟還是對(duì)人訴訟，時(shí)效期間均為30年”。第三，勝訴權(quán)消滅說。其典型立法例為前蘇聯(lián)和我國(guó)《民法通則》。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，勝訴權(quán)消滅主義屬于訴權(quán)消滅主義的一種。即，（勝）訴權(quán)消滅后，實(shí)體權(quán)利本身仍然存在。第四，抗辯權(quán)發(fā)生說。該學(xué)說由德國(guó)學(xué)者歐特曼所主張，其典型立法例為德國(guó)和我國(guó)民法典?？罐q權(quán)發(fā)生說認(rèn)為訴訟時(shí)效期間屆滿后，義務(wù)人僅取得拒絕履行的抗辯權(quán)，權(quán)利人的實(shí)體權(quán)利及訴權(quán)均不消滅，其認(rèn)為時(shí)效完成后，義務(wù)人因而取得拒絕履行的抗辯權(quán)，如義務(wù)人自動(dòng)履行，視為拋棄抗辯權(quán)，該履行應(yīng)為有效。

比較上述四種學(xué)說，無(wú)論是從將請(qǐng)求時(shí)效定性于訴訟時(shí)效，抑或是與民法典保持一致以加強(qiáng)我國(guó)法制的統(tǒng)一，還是強(qiáng)化國(guó)家賠償制度的人權(quán)保障，都適宜采取抗辯權(quán)發(fā)生說。未采用實(shí)體權(quán)利消滅說和訴權(quán)消滅說，其理由與民法典立法時(shí)的考量是一致的，采用抗辯權(quán)發(fā)生說是因?yàn)椤翱罐q權(quán)發(fā)生說緩和了法律與道德之間的緊張關(guān)系”：未采用權(quán)利消滅說是因?yàn)椤皶?huì)產(chǎn)生義務(wù)人自愿履行無(wú)效的后果，使法律和道德趨于緊張”；未采用訴權(quán)消滅說是因?yàn)椤捌鹪V權(quán)消滅違背現(xiàn)代法治理念”。并且，如果不采納抗辯權(quán)發(fā)生說，極易引發(fā)“國(guó)家機(jī)關(guān)侵權(quán)對(duì)受害人的保護(hù)竟然不如民事侵權(quán)對(duì)受害人的保護(hù)”的理論質(zhì)疑，對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)產(chǎn)生了“程序性回避”的制度激勵(lì)。

抗辯權(quán)發(fā)生說改變的只是請(qǐng)求時(shí)效的法律效力，并未直接改變其適用的對(duì)象和領(lǐng)域。請(qǐng)求時(shí)效作為典型的抗辯權(quán)，賦予了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)拒絕賠償請(qǐng)求人請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利。當(dāng)請(qǐng)求時(shí)效成為實(shí)體性的抗辯權(quán)時(shí)，就可以脫離賠償程序而定義請(qǐng)求時(shí)效的法律效力了，而賠償程序則成為貫徹請(qǐng)求時(shí)效實(shí)體性法律效果的手段。即，在賠償程序中，賠償請(qǐng)求人根據(jù)請(qǐng)求權(quán)有權(quán)要求賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行賠償義務(wù)，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可以根據(jù)抗辯權(quán)拒絕賠償請(qǐng)求人的相應(yīng)賠償要求。

（四）請(qǐng)求時(shí)效定性于訴訟時(shí)效的適用價(jià)值

請(qǐng)求時(shí)效定性于訴訟時(shí)效，從理論上而言，可以跨越部門法的藩籬，保持時(shí)效基本理論的一致性，從實(shí)踐上而言，可以有效實(shí)現(xiàn)請(qǐng)求時(shí)效各項(xiàng)規(guī)則的協(xié)調(diào)及國(guó)家賠償相關(guān)時(shí)間制度之間的統(tǒng)一，從而有益于提升請(qǐng)求時(shí)效制度整體的科學(xué)性和體系性。

第一，有利于保障賠償請(qǐng)求人的權(quán)利。當(dāng)將請(qǐng)求時(shí)效定性于訴訟時(shí)效，不僅明確了“人民法院不應(yīng)依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行審查，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以請(qǐng)求時(shí)效期間屆滿為由抗辯，應(yīng)當(dāng)在人民法院賠償委員會(huì)作出國(guó)家賠償決定前提出”，而且還明確了“請(qǐng)求時(shí)效期間屆滿，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)同意賠償或者予以賠償后，又以請(qǐng)求時(shí)效期間屆滿為由提出抗辯或者要求賠償請(qǐng)求人返還賠償金的，人民法院賠償委員會(huì)不予支持”的觀點(diǎn)，從而提高了賠償請(qǐng)求人獲得賠償?shù)母怕?，?qiáng)化了權(quán)利的保障。

第二，有助于賠償決定的公正性。國(guó)家賠償作為最后的救濟(jì)程序，其請(qǐng)求時(shí)效的起算點(diǎn)是一個(gè)較為復(fù)雜的問題。如在刑事賠償案件，對(duì)于疑罪從掛的案件，如何確定請(qǐng)求時(shí)效的起算點(diǎn)，涉及刑事訴訟程序與賠償程序的銜接：又如對(duì)涉及財(cái)產(chǎn)持續(xù)扣押的案件，怎么確定請(qǐng)求時(shí)效期間的起算點(diǎn)。將請(qǐng)求時(shí)效定性于訴訟時(shí)效，可以避免國(guó)家機(jī)關(guān)未經(jīng)實(shí)質(zhì)性審查徑行作出決定的情形，能夠有效保障當(dāng)事人程序性權(quán)利，從而有助于賠償決定的公正性，進(jìn)而提升賠償決定的正當(dāng)性和可接受性。

第三，有助于請(qǐng)求時(shí)效制度的完善。通過將請(qǐng)求時(shí)效定性于訴訟時(shí)效，就不會(huì)孤立地看待請(qǐng)求時(shí)效，能不自覺地將國(guó)家賠償法上的請(qǐng)求時(shí)效與民法典中的訴訟時(shí)效制度進(jìn)行比較，從而發(fā)現(xiàn)民事侵權(quán)在某些時(shí)效規(guī)則（如中斷制度）上更有利于對(duì)受害人的保護(hù)，也會(huì)發(fā)現(xiàn)基于時(shí)間制度的不同設(shè)置，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)類似的侵權(quán)行為面臨的責(zé)任可能不相一致。即，可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有請(qǐng)求時(shí)效立法存在的問題，如請(qǐng)求時(shí)效中斷制度缺位、請(qǐng)求時(shí)效期間過短、不適用請(qǐng)求時(shí)效制度的缺失、行政賠償和司法賠償時(shí)效規(guī)定的不統(tǒng)一，從而深化理論研究和推進(jìn)請(qǐng)求時(shí)效制度的完善。

余論

請(qǐng)求時(shí)效制度解決時(shí)間對(duì)國(guó)家賠償法律關(guān)系的影響，而它自身也擺脫不了時(shí)間對(duì)它的累積塑造。隨著理論和實(shí)踐的發(fā)展，將請(qǐng)求時(shí)效定性為訴訟時(shí)效，這只是重要而必須的一步；但就請(qǐng)求時(shí)效理論和制度的發(fā)展完善而言仍是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，尚需梳理請(qǐng)求時(shí)效演變發(fā)展的歷程，結(jié)合國(guó)家賠償人權(quán)保障的目的科學(xué)界定請(qǐng)求時(shí)效的功能，確保請(qǐng)求時(shí)效只是基于公共秩序?qū)?quán)利本位的修正，而非限制或者消滅，從而回歸請(qǐng)求時(shí)效制度建立的初衷。

（責(zé)任編輯：張紅）