邁向回應(yīng)型治理: 街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革的法治化研究

鄭琳

關(guān)鍵詞：綜合執(zhí)法；基層執(zhí)法；行政處罰法；回應(yīng)型治理

基層作為國家治理的重要環(huán)節(jié)，承擔(dān)著眾多行政管理和便民服務(wù)的職責(zé)。然而“在現(xiàn)有的政府體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級權(quán)力構(gòu)造殘缺的政府”，新修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第86條賦予街道行政執(zhí)法主體資格。相比于縣級以上人民政府，其權(quán)力仍然有限。在上級政府下派事務(wù)的責(zé)任壓力和垂直管理的站所對基層資源的汲取下，“權(quán)責(zé)利不對等”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道在執(zhí)法力量、手段和資源方面都十分匱乏，無法有效應(yīng)對綜合且復(fù)雜的基層治理事務(wù)。

2019年初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，要求積極推進基層綜合行政執(zhí)法改革。2021年修改的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第24條將行政處罰權(quán)延伸至最基層的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（以下簡稱“街鎮(zhèn)”）這一行政治理末梢，目的在于解決基層治理中“看得見的管不著，管得著的看不見”的難題。之后，中共中央、國務(wù)院又頒布《中共中央

國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，要求“根據(jù)本地實際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源”。2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）逐步實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”的改革原則和要求。

目前，關(guān)于街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的法治化研究，既有具體研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)配置問題，也有將街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法與《行政處罰法》的修改討論緊密聯(lián)系，還有專門研究街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中涉及的執(zhí)法權(quán)下放問題。上述研究不乏真知灼見，但是對于2021年修改的《行政處罰法》實施后街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)和如何回應(yīng)治理的需求，還缺乏系統(tǒng)的研究。本文將分析《行政處罰法》修改后街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革中存在的實踐誤區(qū)，運用“回應(yīng)型治理”理論，提出法治化構(gòu)造的路徑。

一、街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的前世今生：歷史演變與現(xiàn)實困境

基層治理是國家治理的基石。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)圍繞基層治理的“痛點”與“難點”，融合行政和技術(shù)治理的手段。從地方試點到全國推廣的過程中，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法處于“自主型治理”與“壓力型治理”的歷史演變中。在改革實踐中，一方面，街鎮(zhèn)陷入“壓力型治理”困境，在自身執(zhí)法條件不具備的情況下承接無法行使的權(quán)力。另一方面，街鎮(zhèn)走向“自主型治理”的極端，超越執(zhí)法權(quán)限違法行使職權(quán)。

（一）自主型治理與壓力型治理的歷史演變：從地方試點到全國推廣

清代及以前，中國州縣級以下是沒有任何類型正式政府存在的。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所成為基層政權(quán)，始于民國時期。回顧建國后基層的權(quán)力變遷史，脫胎于人民公社的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代后期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權(quán)改革和90年代中期開始的垂直化管理帶來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力削弱。基層政府的權(quán)力一直在動態(tài)變化中。在新時代背景下，面對基層治理的復(fù)雜難題，基層權(quán)力擴容成為新的需求。

自2005年起，我國有些地區(qū)就已經(jīng)開始自主探索將執(zhí)法權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如浙江紹興就采用“委托擴權(quán)”的方式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)，以解決基層執(zhí)法無力、低效以及權(quán)責(zé)不一等問題，從而加強社會管理。四川、蘭州等地區(qū)也同時開展了類似的實踐探索，將執(zhí)法權(quán)下放，以破解基層治理難題。2006年，深圳開始推進街道綜合執(zhí)法工作，區(qū)城管執(zhí)法局在街道設(shè)立執(zhí)法隊作為派出機構(gòu)，以區(qū)城管局名義實施行政處罰。2009年，廣州的區(qū)（街）鎮(zhèn)城市管理綜合執(zhí)法改革緊隨其后。2010年，國家開始統(tǒng)一部署，在一些地區(qū)進行經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點。在“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的改革中，劃分縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)是改革的重點。天津更是走在改革前列，制定《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》，以規(guī)章形式賦予街道辦事處行使綜合執(zhí)法權(quán)。王敬波教授鮮明地提出，我國開始從“跨部門綜合執(zhí)法走向基層政府綜合執(zhí)法”。2015年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》要求，區(qū)級城市管理部門可以向街道派駐執(zhí)法機構(gòu)，推動執(zhí)法事項屬地化管理。2016年，《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》明確提出，推進綜合行政執(zhí)法。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革遵循行政合法性要求成為學(xué)者的呼聲。與此同時，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報道”的北京經(jīng)驗開始影響基層執(zhí)法，該方式相對比較緩和，并未觸及現(xiàn)有體制結(jié)構(gòu)，是一種執(zhí)法機制的優(yōu)化。2019年《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》出臺，中央要求積極推進基層綜合行政執(zhí)法改革。其中諸多政策性規(guī)定后來成為《行政處罰法》第24條制定的藍(lán)本。然而，上述地方實踐中不乏自主型治理游走于法治邊緣的情況，導(dǎo)致改革與法治之間存在一定張力。在2021年《行政處罰法》通過實體條件和程序規(guī)定賦予街鎮(zhèn)行政處罰權(quán)后，以及中央層面的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》和《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》對于街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法作出政策部署后，各地已經(jīng)紛紛啟動街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革，如成立街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局，制定街鎮(zhèn)賦權(quán)清單，頒布街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法條例等。立法不僅是對實踐的經(jīng)驗總結(jié)和被動回應(yīng)，而且要引領(lǐng)改革，規(guī)范改革行為，確認(rèn)、鞏固和擴大改革效果。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法不再是例外，由此產(chǎn)生的問題卻是陷入壓力型治理的困境而給基層增負(fù)。

（二）陷入壓力型治理困境

當(dāng)前街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革中，比較突出的問題是在壓力型體制下承接無法行使的權(quán)力，在賦權(quán)清單層層加碼下陷入被迫治理的尷尬局面。這與改革目標(biāo)適得其反，反而進一步加重街鎮(zhèn)的責(zé)任。街鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)源于上級政府部門，實踐中存在上級政府部門下放執(zhí)法權(quán)不合理的情況。例如，上級政府部門機械理解執(zhí)法重心下移的政策和法律導(dǎo)向，追求執(zhí)法權(quán)下放的數(shù)字政績，在沒有充分評估街鎮(zhèn)承接能力前提下“全部下放”執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致街鎮(zhèn)缺乏執(zhí)法能力，根本無法有效行使執(zhí)法權(quán)。還有上級政府部門“選擇性下放”執(zhí)法權(quán)，“在‘甩包袱型權(quán)力下放和‘謀利型權(quán)力控制之間進行相機性選擇”，結(jié)果下放給街鎮(zhèn)的都是責(zé)大利小的執(zhí)法權(quán)力。此外，配套性權(quán)力沒有下放也是實踐中比較突出的問題，一個部門權(quán)限下沉，其他部門權(quán)限沒有下沉至街鎮(zhèn)，街鎮(zhèn)即使承接事項，也無法行使?？上攵?，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革走向以上歧路，又會陷入“權(quán)虛責(zé)實”的新悖論。

此外，上級政府部門在執(zhí)法權(quán)下放過程中，存在沒有與街鎮(zhèn)充分溝通，街鎮(zhèn)未能積極參與賦權(quán)清單制定的情況。一方面，在壓力型體制和行政發(fā)包制模式下，由于權(quán)力不對等和上級政府掌握人事任命權(quán)和考核權(quán)，下級政府對于上級政府交辦的工作任務(wù)，經(jīng)常處于聽命與服從的地位。其即使認(rèn)為不合理，也不敢積極反饋，否則就會被認(rèn)為不貫徹落實改革精神。這種現(xiàn)象在街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革過程中，同樣存在。另一方面，有的街鎮(zhèn)雖然在賦權(quán)清單制定過程中有所反饋，但是并未系統(tǒng)梳理基層治理過程中所迫切需要的執(zhí)法權(quán)力。加之上級政府部門走訪調(diào)研流于形式，導(dǎo)致最終制定的賦權(quán)清單有所遺漏或者存在冗余執(zhí)法權(quán)力。由此帶來的結(jié)果就是，在激增的壓力和權(quán)力面前，街鎮(zhèn)超越職權(quán)、濫用職權(quán)和程序違法等情況頻發(fā)。

（三）走向自主型治理的極端

街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革，早期來自于地方自主探索。在我國，法律一般規(guī)定縣級以上政府部門為執(zhí)法主體。由街鎮(zhèn)行使綜合執(zhí)法權(quán)的改革確實與法治之間存在一定張力。為了確保重大改革于法有據(jù)，2021年《行政處罰法》規(guī)定行政處罰權(quán)可以有條件下移至街鎮(zhèn)，為街鎮(zhèn)行使綜合執(zhí)法權(quán)提供了法律依據(jù)。雖然各地街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革仍然有一定的自主空間，但是細(xì)化和補充性規(guī)定不應(yīng)突破《行政處罰法》第24條的規(guī)定，否則即構(gòu)成違法。然而，在實踐中，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革的一些舉措已突破職權(quán)法定原則。依據(jù)《行政處罰法》第24條的規(guī)定，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)來源于“省、自治區(qū)、直轄市”的下放決定，省級層面國家機關(guān)包括政府和人大。有些地區(qū)在執(zhí)法改革過程中，不經(jīng)過省級層面而由市級層面國家機關(guān)直接下放執(zhí)法權(quán)，這就屬于違法的自主型治理。此外，執(zhí)法權(quán)來源于“縣級人民政府部門”，不僅縣級以上各行政機關(guān)不在此列，而且設(shè)區(qū)市政府部門的派出機構(gòu)也不屬于權(quán)力來源機構(gòu)。例如在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，縣級生態(tài)環(huán)境部門作為設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境部門的派出機構(gòu)而非縣級人民政府部門。如果沒有地方立法授權(quán)，街鎮(zhèn)在綜合執(zhí)法過程中行使生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)就涉嫌違法。然而不少地方改革，卻將生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)直接下放給街鎮(zhèn)，這就屬于典型的自主型治理。

此外，有些地方改革違背了組織法定原則。2021年《行政處罰法》并未對賦權(quán)后街鎮(zhèn)行使處罰權(quán)的組織形式作出規(guī)定，實踐中有綜合執(zhí)法平臺、綜合執(zhí)法中心、綜合執(zhí)法隊和綜合執(zhí)法局等各種稱謂。雖然名稱可以不一，但街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)作為內(nèi)設(shè)機構(gòu)，只能以街鎮(zhèn)名義對外執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)在地方立法中明確。在地方改革中，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)被授予行政主體資格，以自己名義對外執(zhí)法，則超越其組織權(quán)限屬于違法治理。更值得關(guān)注的是，江蘇省高院的調(diào)研報告揭示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道敗訴案件快速增長。2021年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦一審敗訴案件848件，同比增長近一倍，占行政機關(guān)敗訴案件總數(shù)的51.43%。由此可見，街鎮(zhèn)被賦予行政處罰權(quán)后，由于缺乏協(xié)調(diào)、指導(dǎo)與監(jiān)督，違法行使職權(quán)行為確實增加不少，走向自主型治理的另一面。

二、回應(yīng)型治理視角下街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法權(quán)配置

街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法要避免走入“壓力型治理”和“自主型治理”兩種實踐誤區(qū)，需要重新審視改革方向。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革目的在于回應(yīng)基層治理需求，在治理主體、治理手段和治理資源等配置上，都應(yīng)當(dāng)以此為導(dǎo)向，注重執(zhí)法規(guī)范化，遵守法定程序，提高執(zhí)法效能和保障公民合法權(quán)益。因此，引入“回應(yīng)型治理”理論，可以為改革提供指引。

（一）回應(yīng)型治理的引入

回應(yīng)型治理，是回應(yīng)型法和現(xiàn)代治理理論的結(jié)合，強調(diào)問題中心和目標(biāo)導(dǎo)向，通過整體性合作治理和技術(shù)賦能治理，靈活能動地處理多主體之間的利益沖突和責(zé)任分配，調(diào)和形式正義和實質(zhì)正義，容納多種治理手段和資源。回應(yīng)型治理的特征首先是以解決問題為核心，破解治理難題是第一要義：其次強調(diào)多元主體參與、合作以形成整體性治理格局，協(xié)商行政將取代原有“命令一服從”式高權(quán)行政：最后是多種治理手段兼容，特別注重現(xiàn)代信息技術(shù)在治理過程中的運用?；貞?yīng)型治理的功能首先在于法治化的保障，避免治理過程中出現(xiàn)違法行政和不作為；其次在于民主性的提升，積極回應(yīng)民眾訴求，不斷調(diào)適治理的方式以做到服務(wù)于民：最后在于治理過程中的權(quán)利維護，防止治理過程中變相擠壓公民權(quán)利空間。

在街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革中，相比于壓力型治理的責(zé)任負(fù)載和自主型治理的法治缺失，回應(yīng)型治理能夠較好地調(diào)適改革與法治關(guān)系。回應(yīng)型治理在街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革中的運用主要包括以下三個方面：一是街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法權(quán)的配置。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革的目的在于回應(yīng)基層治理需求，旨在解決街鎮(zhèn)“權(quán)小責(zé)大”問題，賦予街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法權(quán)并通過權(quán)力清單予以明確，街鎮(zhèn)能夠第一時間發(fā)現(xiàn)并在職權(quán)范圍內(nèi)處置違法行為，防止違法事態(tài)進一步擴大化。二是建立優(yōu)化協(xié)同高效的橫向關(guān)系，通過多主體參與和協(xié)作治理，形成執(zhí)法合力，破解執(zhí)法難題。三是通過縱向監(jiān)督改進綜合執(zhí)法方式，不斷調(diào)適治理手段以貼近基層治理需求，防止偏離法治化軌道和侵犯公民基本權(quán)利。

（二）改革應(yīng)踐行“賦權(quán)式”執(zhí)法模式

在2021年《行政處罰法》出臺前，地方在街鎮(zhèn)執(zhí)法改革中涌現(xiàn)出多種執(zhí)法模式。如“委托式”執(zhí)法模式，是縣級政府與街鎮(zhèn)簽訂行政執(zhí)法委托協(xié)議，由街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)具體執(zhí)法事務(wù)，但執(zhí)法責(zé)任由縣級政府承擔(dān)：“派駐式”執(zhí)法模式，是由城管等執(zhí)法部門派駐在街鎮(zhèn)，對外以縣級政府部門名義執(zhí)法；“賦權(quán)式”執(zhí)法模式，是在街鎮(zhèn)組建綜合執(zhí)法隊伍，隸屬街鎮(zhèn)并由街鎮(zhèn)管理和使用，對外以街鎮(zhèn)名義執(zhí)法。應(yīng)當(dāng)說，“委托式”執(zhí)法模式和“派駐式”執(zhí)法模式不涉及執(zhí)法體制的改變，是當(dāng)時改革風(fēng)險最小的方式。但其癥結(jié)在于不能真正解決基層治理中權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的問題，因為執(zhí)法的最終權(quán)力仍然掌握在上級政府手中，治理實效會有所弱化?！百x權(quán)式”改革在當(dāng)時則有違行政處罰法定原則，因為行政處罰的實施主體法定是行政處罰法定原則的重要內(nèi)容。

2021年《行政處罰法》賦予街鎮(zhèn)行政處罰權(quán)，實質(zhì)是為“賦權(quán)式”執(zhí)法模式改革提供法律保障。從回應(yīng)基層治理需求角度出發(fā)，當(dāng)前街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法，應(yīng)是指“賦權(quán)式”執(zhí)法模式，即在街鎮(zhèn)設(shè)置綜合執(zhí)法機構(gòu)，執(zhí)法隊員隸屬于街鎮(zhèn)并由其管理，以街鎮(zhèn)名義對外執(zhí)法，并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。當(dāng)然，這并不意味著“委托式”和“派駐式”執(zhí)法模式將徹底消失。這兩種執(zhí)法模式雖然不是典型的街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法模式，但卻是重要補充形式。由于法律和事實情況限制，暫時不宜由縣級政府部門直接下放給街鎮(zhèn)的執(zhí)法事項，“委托式”執(zhí)法模式可以成為替代選擇。至于“派駐式”執(zhí)法模式，從整合資源和屬地管理角度出發(fā)應(yīng)當(dāng)盡可能減少。不過，對暫不具備承接能力的街鎮(zhèn)，縣級政府可以通過部門派駐執(zhí)法隊伍等方式開展行政執(zhí)法工作。此外，如果中央有明確要求繼續(xù)實行派駐體制的，應(yīng)由街鎮(zhèn)統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，工作考核和職務(wù)任免要聽取街鎮(zhèn)的意見。

不過需要注意的是，“賦權(quán)式”執(zhí)法模式應(yīng)當(dāng)因地制宜，以回應(yīng)不同地區(qū)基層治理的需求。不同街鎮(zhèn)之間經(jīng)濟體量、行政區(qū)域、人口數(shù)量、社會風(fēng)俗和自然地理之間都存在較大差異。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革，很大程度上源于經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革。相比于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，東南沿海地區(qū)富裕街鎮(zhèn)因為人口集中、執(zhí)法事項龐雜，對更大經(jīng)濟社會管理權(quán)限和街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法權(quán)的需求更為迫切。反之，中西部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身人口稀少、執(zhí)法事項就相對偏少，執(zhí)法人員和經(jīng)費也有限，賦予其綜合執(zhí)法權(quán)改革意義并不大。此外，結(jié)合綜合執(zhí)法事項分析，除了街鎮(zhèn)傳統(tǒng)“市容環(huán)境、市場監(jiān)管、社會治安、民生事業(yè)等領(lǐng)域”執(zhí)法事項，以農(nóng)業(yè)為主的街鎮(zhèn)和以礦產(chǎn)資源為主的工業(yè)街鎮(zhèn)在執(zhí)法權(quán)需求上也存在差異。這就要求執(zhí)法權(quán)下放應(yīng)當(dāng)結(jié)合地區(qū)實際情況，突出不同街鎮(zhèn)職能特點，應(yīng)當(dāng)確屬基層治理迫切需要。

（三）五權(quán)一體的權(quán)限配置和差異化賦權(quán)清單

現(xiàn)階段，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法權(quán)限主要由行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)和行政檢查權(quán)構(gòu)成。2021年《行政處罰法》將行政處罰權(quán)有條件延伸至街鎮(zhèn)，行政處罰權(quán)是街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法權(quán)的重要組成部分。除行政處罰權(quán)以外，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法權(quán)還包括行政檢查權(quán)和行政強制權(quán)，這在地方立法中也有所體現(xiàn)。如《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》（2014年）第7條規(guī)定，街道辦事處在行使行政處罰權(quán)時可以實施與之有關(guān)的行政強制措施：第8條規(guī)定，街道辦事處在日常檢查中應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止有關(guān)違法行為。由處罰權(quán)、強制權(quán)和檢查權(quán)構(gòu)成的綜合執(zhí)法權(quán)街鎮(zhèn)是否夠用？實踐證明，還是存在一定差距的。街鎮(zhèn)被賦予綜合執(zhí)法權(quán)后，同時衍生大量監(jiān)管職能。執(zhí)法與監(jiān)管是一體兩面，街鎮(zhèn)監(jiān)管權(quán)缺失必然影響綜合執(zhí)法權(quán)的有效行使。此外，街鎮(zhèn)在綜合執(zhí)法過程中要與其他執(zhí)法部門配合協(xié)調(diào)，賦予街鎮(zhèn)組織協(xié)調(diào)的權(quán)力同樣不可或缺?！侗本┦薪值擂k事處條例》在賦予街道綜合執(zhí)法權(quán)的同時還賦予其組織協(xié)調(diào)的權(quán)力。因此，為了更好地回應(yīng)治理訴求，未來街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法權(quán)的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)在既有權(quán)力基礎(chǔ)上配套監(jiān)管權(quán)和組織協(xié)調(diào)權(quán)兩項權(quán)力。

街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的職責(zé)范圍相對比較寬泛，各地立法規(guī)定有所差異。相關(guān)內(nèi)容，可以參見下表1。

具體到下級政府，設(shè)區(qū)市和縣級市的賦權(quán)清單根據(jù)地方實際情況還會有所細(xì)化和動態(tài)調(diào)整，主要與地方實際執(zhí)法情況相吻合。山西省要求縣級人民政府應(yīng)結(jié)合本地實際，從指導(dǎo)目錄中選取行政執(zhí)法事項，經(jīng)縣級人民政府常務(wù)會議研究決定后下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處實施，并向社會公布。安徽省也要求，少數(shù)無實際管理對象或長期無辦件的，經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，可在指導(dǎo)目錄中調(diào)換相等數(shù)量的其他事項。各地政府已經(jīng)認(rèn)識到街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法權(quán)力清單需要結(jié)合實際情況具體調(diào)整，下一步關(guān)鍵是基層政府不能“懶政”，要認(rèn)真梳理權(quán)力清單并進行動態(tài)調(diào)整，同時避免以“印發(fā)通知、實施方案、考核辦法”等形式擅自下放給街鎮(zhèn)行政執(zhí)法類事項。

需要強調(diào)的是，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的職責(zé)權(quán)限構(gòu)建應(yīng)當(dāng)注重行政效能的提升，即通過有效性的行政手段使得執(zhí)法效益最大化。賦予街鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)的目的是街鎮(zhèn)能夠第一時間發(fā)現(xiàn)并及時處理基層治理所暴露的問題，防止矛盾蔓延和擴大化，以提高行政效率和執(zhí)法效益。如果街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革的結(jié)果，只是將街鎮(zhèn)推向矛盾糾紛集中、問責(zé)壓力大的執(zhí)法前線，街鎮(zhèn)在重壓和苛責(zé)之下反而影響正常執(zhí)法工作的開展，這與改革的初衷是背道而馳的。邁向回應(yīng)型治理的街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法，要求下放給街鎮(zhèn)的執(zhí)法事項，是簡單直觀、高頻多發(fā)和易于街鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)處理的或者是工作量較小、集中行使成本更低的事項，超越街鎮(zhèn)執(zhí)法能力的綜合復(fù)雜執(zhí)法事項以及需要專業(yè)機構(gòu)檢測、鑒定的技術(shù)性執(zhí)法事項應(yīng)當(dāng)由縣級政府職能部門自行處理，否則會阻礙行政執(zhí)法效能的提升。

三、建立優(yōu)化協(xié)同高效的橫向關(guān)系

除了賦予街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法權(quán)，配置具體執(zhí)法權(quán)限和差異化權(quán)力清單外，為了回應(yīng)基層治理的迫切需求，邁向回應(yīng)型治理，街鎮(zhèn)在綜合執(zhí)法過程中，離不開橫向關(guān)系的建立，特別是執(zhí)法工作中的協(xié)調(diào)與配合機制。當(dāng)前在改革過程中，協(xié)調(diào)配合主要是靠“人情關(guān)系”和“感情聯(lián)絡(luò)”，并沒有形成固定工作機制，從長遠(yuǎn)來看不利于改革深入推進?；鶎邮马椌哂幸欢ǖ膹?fù)雜性，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的回應(yīng)型治理需要多部門協(xié)同配合，構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同高效的橫向關(guān)系，這也有助于化解街鎮(zhèn)執(zhí)法壓力。具體而言，包括黨政嵌入的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，縣級政府職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，以及其他執(zhí)法部門的協(xié)助配合。

（一）黨政嵌入的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)

我國的黨政體制，決定基層執(zhí)法中黨委協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)有著舉足輕重的地位。在基層政權(quán)建設(shè)中，“黨政合一”體制被實踐證明具有高效性。在當(dāng)前黨政合署辦公背景下，基層綜合執(zhí)法改革中由黨政嵌入的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)是非常重要的工作機制，其又具體體現(xiàn)為組織協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)和政治協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)。

黨的組織協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)在于合力破解執(zhí)法難題。盡管下沉至街鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法事項應(yīng)當(dāng)是程序簡便、易于操作的，但是基層治理的復(fù)雜性決定了街鎮(zhèn)在實際執(zhí)法過程中必然會遇到疑難棘手的執(zhí)法問題。此時，身處執(zhí)法最前線的街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)僅憑自身的執(zhí)法力量，無法有效應(yīng)對執(zhí)法難題，需要多部門聯(lián)合執(zhí)法。對于其他執(zhí)法機構(gòu)而言，由于不是自身直接負(fù)責(zé)的執(zhí)法事項，部門基于趨利避害的選擇，扯皮、推諉等執(zhí)法不配合情況就會出現(xiàn)。街鎮(zhèn)黨政部門及時介入，在工作會議上通過黨委協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，可以讓街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)和轄區(qū)內(nèi)其他執(zhí)法機構(gòu)充分溝通、共享執(zhí)法信息以排除執(zhí)法顧慮，甚至可以通過專項任務(wù)小組的組織形式將共同執(zhí)法作為當(dāng)下中心工作開展，提高處理基層問題的成功率。此外，部門之間的權(quán)限沖突也是基層執(zhí)法過程中無法回避的問題，特別是街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)集多項執(zhí)法權(quán)于一體，在執(zhí)法過程中會與其他執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法權(quán)的范圍和邊界上產(chǎn)生沖突。當(dāng)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)與轄區(qū)內(nèi)其他執(zhí)法機構(gòu)產(chǎn)生執(zhí)法爭議時，街鎮(zhèn)黨政負(fù)責(zé)人作為“中樞神經(jīng)系統(tǒng)”，可以通過黨政聯(lián)席會議形式，共同商討各自權(quán)限劃分，最終達(dá)成執(zhí)法合作協(xié)議。

黨的政治協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)在于要求街鎮(zhèn)執(zhí)法改革顧全大局。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革初衷是為了破解基層治理難題，也是我國綜合執(zhí)法體制改革的進一步深入，遭遇困難和阻力在所難免。稍有不慎，反而會進一步加劇街鎮(zhèn)的屬地責(zé)任。因此在改革過程中，不乏有街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法人員存在畏難和抵觸情緒，甚至認(rèn)為是“瞎折騰”。改革的過程不可能是一帆風(fēng)順的，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)在改革過程中必然會出現(xiàn)業(yè)務(wù)不熟悉、人員編制和經(jīng)費不夠等一系列問題。黨的政治協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，主要是通過人事政治任命和黨委政治考核方式，一方面要求街鎮(zhèn)在綜合執(zhí)法改革過程中“講政治、顧大局”，勇于承擔(dān)責(zé)任；另一方面也要求編辦、司法行政部門和縣級政府部門集中人力和資源，齊力推進街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革。通過黨的政治協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，讓頂層設(shè)計在街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革中不發(fā)生偏差，才能避免街鎮(zhèn)再次陷入“權(quán)小責(zé)大”的怪圈。

（二）縣級政府部門的協(xié)調(diào)指導(dǎo)

需要交代的是，縣級政府部門由于與街鎮(zhèn)是同級的，而街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)是以街鎮(zhèn)名義執(zhí)法，所以筆者還是將業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)置于橫向關(guān)系維度予以討論。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的權(quán)力主要來源于縣級政府部門，現(xiàn)行法律中直接賦予街鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)的較少。雖然改革前的縣級政府部門在街鎮(zhèn)有垂直管理或派駐站所，但是這些“七站八所”由于不負(fù)責(zé)執(zhí)法事務(wù)，即使街鎮(zhèn)組建的綜合執(zhí)法隊伍部分來自街鎮(zhèn)站所人員，在自己的專業(yè)領(lǐng)域也不懂得如何執(zhí)法。因此縣級政府部門將執(zhí)法權(quán)下放給街鎮(zhèn)后，其協(xié)調(diào)指導(dǎo)就顯得尤為重要。由于下放并非是一個法律概念，其內(nèi)在本質(zhì)是授權(quán)和委托，所以需要分別討論在授權(quán)和委托情形下，縣級政府部門與街鎮(zhèn)之間的協(xié)調(diào)指導(dǎo)關(guān)系。

授權(quán)是街鎮(zhèn)獲得執(zhí)法權(quán)最直接的權(quán)力來源方式，主要體現(xiàn)為通過地方立法的形式直接賦予街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法權(quán)。對于授權(quán)下放給街鎮(zhèn)的執(zhí)法事項，由街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)。當(dāng)然，在具體執(zhí)法過程中，視不同執(zhí)法情形，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)與縣級政府部門之間同樣會發(fā)生協(xié)調(diào)關(guān)系。譬如，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)與自然資源部門就經(jīng)常存在業(yè)務(wù)協(xié)作，自然資源部門主要是在街鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)違法線索后進行調(diào)查分析和違法行為認(rèn)定，街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)具體執(zhí)法：街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)與生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法協(xié)調(diào)，體現(xiàn)在街鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)與制止違法行為，生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)技術(shù)檢驗與最終的行政處罰：街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)與市場監(jiān)督管理部門的協(xié)調(diào)，是以街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法為主，市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

委托是街鎮(zhèn)獲得執(zhí)法權(quán)的另一種重要途徑。在2021年《行政處罰法》修改前，為了解決基層“懸浮執(zhí)法”問題，由縣級政府部門與街鎮(zhèn)簽訂行政執(zhí)法委托協(xié)議，是風(fēng)險最低，也最經(jīng)濟高效的改革方式。2021年《行政處罰法》頒布實施后，授權(quán)執(zhí)法將成為街鎮(zhèn)的主要執(zhí)法方式，委托執(zhí)法主要起到補充輔助作用。雖然委托執(zhí)法是一種“權(quán)宜之計”，但是在實施過程中，由于責(zé)任歸屬于委托方而關(guān)涉部門權(quán)威，縣級政府部門所承擔(dān)的執(zhí)法協(xié)調(diào)責(zé)任反而更重。特別是當(dāng)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法過程中發(fā)生執(zhí)法爭議時，縣級政府部門就需要及時介入?yún)f(xié)調(diào)，防止糾紛的擴大化。當(dāng)然，無論是采取授權(quán)還是委托的方式，縣級政府部門的協(xié)調(diào)指導(dǎo)都是街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法有效實施的關(guān)鍵一環(huán)。因此，在“整體性政府”理念下建立縣級政府部門與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)之間線索移交、相互告知、信息共享、案件移送等其他工作銜接機制同樣重要。

（三）其他執(zhí)法派出機構(gòu)的協(xié)助配合

其他執(zhí)法派出機構(gòu)的協(xié)助配合，又可稱之為行政協(xié)助，主要是指街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法過程中遭遇自身無法克服的障礙，向無隸屬關(guān)系的其他執(zhí)法派出機構(gòu)尋求協(xié)助時，其他執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)在法定職責(zé)權(quán)限內(nèi)予以協(xié)助。通過相互配合，可以增強基層管控合力。公安派出所的執(zhí)法協(xié)助是重要的執(zhí)法保障機制。街鎮(zhèn)在綜合執(zhí)法過程中，不可避免會遇到當(dāng)事人不配合的情況，甚至發(fā)生暴力抗法情形。公安派出所在法定職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)履行職責(zé)、排除妨礙，有助于降低執(zhí)法風(fēng)險、保障執(zhí)法安全，促進街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法目標(biāo)的實現(xiàn)。不過需要注意的是，公安派出所在協(xié)助街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)注意限度，以外圍警戒和說服教育為主，禁止直接參與執(zhí)法。公安派出所應(yīng)當(dāng)慎用警戒和武力手段，除非發(fā)生嚴(yán)重暴力抗法情形，方能運用警察強制手段。

街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)和其他執(zhí)法派出機構(gòu)應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共享。2022年修正的《地方組織法》第66條明確要求，推進政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)在調(diào)查取證過程中，需要其他執(zhí)法派出機構(gòu)提供相關(guān)信息數(shù)據(jù)、背景資料和證據(jù)材料，如公安派出所掌握的當(dāng)事人戶籍信息、市場監(jiān)管所掌握的當(dāng)事人工商營業(yè)執(zhí)照信息、稅務(wù)所掌握的當(dāng)事人納稅信息等。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)和其他執(zhí)法派出機構(gòu)是一個行政整體，基于行政一體性原則和整體性治理需要，信息數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)互通有無。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)只有在充分掌握信息數(shù)據(jù)的前提下，才能確保作出的行政決定事實充分、證據(jù)確鑿。

街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)需要其他執(zhí)法派出機構(gòu)提供技術(shù)性協(xié)助支持。最為典型的是在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)由于缺乏必要設(shè)備和專業(yè)的檢測人員，即使發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的違法行為并及時制止，但對于違法行為和危害后果的認(rèn)定，也無法作出專業(yè)的判斷。通過街鎮(zhèn)的環(huán)保所向上級生態(tài)環(huán)境部門尋求技術(shù)性協(xié)助，讓其提供樣本檢測、檢驗或鑒定結(jié)果，就成為必然選擇。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)再依據(jù)技術(shù)鑒定結(jié)果，作出行政處罰的決定。

四、通過縱向監(jiān)督改進綜合執(zhí)法方式

監(jiān)督，是回應(yīng)型治理的重要渠道。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法需要通過監(jiān)督及時發(fā)現(xiàn)改革過程中存在的問題，并予以糾正。然而縱觀當(dāng)前改革，注重前端賦權(quán)與執(zhí)法，忽視后程監(jiān)督現(xiàn)象比較突出。《地方組織法》第68條規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)依法接受監(jiān)督，確保行政權(quán)力依法正確行使?！缎姓幜P法》第24條也規(guī)定在行政機關(guān)內(nèi)部建立執(zhí)法監(jiān)督機制。離開監(jiān)督，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革很容易偏離法治軌道，基層政府基于自利性選擇會誤入“彈性執(zhí)法”“選擇性執(zhí)法”“搖擺執(zhí)法”的歧路。因此，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的回應(yīng)型治理還需要通過縱向監(jiān)督不斷調(diào)適，以改進綜合執(zhí)法方式。

（一）行政機關(guān)內(nèi)部的兩種監(jiān)督模式

第一種監(jiān)督模式是法制監(jiān)督。在當(dāng)前改革過程中，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)會在內(nèi)部設(shè)置法制科，負(fù)責(zé)案件審查。不過囿于人員和編制限制，實踐中不乏有法制人員既負(fù)責(zé)案件的法制審查又辦理執(zhí)法案件，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督流于形式。為了確保街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的合法性，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置的法制科應(yīng)當(dāng)回歸其固有職能，只負(fù)責(zé)案件的法制審查，避免人員混淆使用。然而，只由綜合執(zhí)法機構(gòu)的法制科進行監(jiān)督會存在監(jiān)督缺陷，畢竟法制科只是綜合執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)設(shè)科室，面臨獨立性和中立性不足問題。

縱向法制監(jiān)督主要是通過縣級司法行政部門的監(jiān)督，防止出現(xiàn)違法行為。就目前改革實踐來看，縣級司法行政部門延伸至基層的司法所承擔(dān)的法制監(jiān)督作用并沒有實際發(fā)揮。原因在于，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)部的法制監(jiān)督和基層司法所的法制監(jiān)督存在職能交叉與重復(fù)，基層司法所不知如何進行監(jiān)督，索性就不予監(jiān)督，而由街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督。值得關(guān)注的是，江蘇的改革提供了一種思路，由縣級司法行政部門對街鎮(zhèn)落實執(zhí)法制度、規(guī)范執(zhí)法情況進行監(jiān)督，對產(chǎn)生重大社會影響的行政執(zhí)法案件、重復(fù)發(fā)生的類型化行政執(zhí)法事件以及造成嚴(yán)重后果的行政執(zhí)法事件，可以采取發(fā)出書面督查函或者組成督查組等方式進行督查，有關(guān)部門和地區(qū)應(yīng)當(dāng)配合。街鎮(zhèn)司法所協(xié)助縣級司法行政部門開展執(zhí)法監(jiān)督工作。此舉明確了縣級司法行政部門是街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法監(jiān)督的主要主體，基層司法所則協(xié)助其實施。

第二種監(jiān)督模式是平臺監(jiān)督。平臺監(jiān)督是將層級監(jiān)督與技術(shù)賦能執(zhí)法監(jiān)督相融合。縣級政府部門將執(zhí)法權(quán)下放給街鎮(zhèn)，要承擔(dān)相應(yīng)執(zhí)法監(jiān)督職能。由于傳統(tǒng)物理空間的距離，縣級政府部門對街鎮(zhèn)執(zhí)法并不能有效監(jiān)督。通過行政執(zhí)法監(jiān)督平臺的建設(shè)與使用，縣級政府部門能夠打破時空阻礙，回溯執(zhí)法流程，實施監(jiān)督行為。天津在行政執(zhí)法監(jiān)督平臺的建設(shè)方面就率先展開實踐，并將其運用到街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革中。天津市的行政執(zhí)法監(jiān)督平臺實現(xiàn)了執(zhí)法信息全面歸集、執(zhí)法行為全面監(jiān)督、執(zhí)法大數(shù)據(jù)全面分析，形成了監(jiān)督程序嚴(yán)密、監(jiān)督措施有力、監(jiān)督結(jié)果共享的行政執(zhí)法監(jiān)督機制。借鑒天津的經(jīng)驗，在行政執(zhí)法監(jiān)督平臺上，信息的歸集和使用要符合法律的規(guī)定，除了公開靜態(tài)的街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的法律依據(jù)、職責(zé)權(quán)限、執(zhí)法程序和執(zhí)法人員信息外，動態(tài)的執(zhí)法檢查記錄和違法行為處理結(jié)果也應(yīng)當(dāng)及時上傳，方便執(zhí)法監(jiān)督。

（二）監(jiān)督后的問責(zé)與激勵相容

行政考核，是為了防止各級政府和職能部門懈怠?？己谁h(huán)節(jié)缺失，是當(dāng)下街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革中的一個突出問題。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革成效如何，能否縮短執(zhí)法半徑，打通執(zhí)法最后一公里，克服多頭執(zhí)法和多層執(zhí)法的效率低下問題，扭轉(zhuǎn)街鎮(zhèn)有責(zé)無權(quán)和管理手段不足的困境？能否符合簡政放權(quán)的改革精神，在改革過程中落實執(zhí)法規(guī)范化和制度化建設(shè)，減輕街鎮(zhèn)屬地管理責(zé)任？對于改革成效的檢驗，考核是最直觀的手段。天津在改革過程中，明確要求街道綜合執(zhí)法工作應(yīng)當(dāng)納入依法行政考核和績效考評體系，而且實施區(qū)縣執(zhí)法部門和街道辦相互考核機制。上海主要強調(diào)區(qū)政府依據(jù)區(qū)城管執(zhí)法部門對街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的評議結(jié)果作為街鎮(zhèn)績效考核依據(jù)。無論是采取何種考核方式，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)和行政執(zhí)法人員都是被考核的重要對象?？己酥饕獌?nèi)容包括主體是否符合規(guī)定、行為是否符合執(zhí)法權(quán)限、依據(jù)是否規(guī)范、程序是否合法、決定內(nèi)容是否合法、適當(dāng)以及復(fù)議、訴訟結(jié)果和案卷質(zhì)量情況等。針對考核結(jié)果的不同，不合格的要進行行政問責(zé)，優(yōu)秀的應(yīng)當(dāng)予以行政激勵，以構(gòu)建問責(zé)與激勵相容的考核機制。

街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)人員經(jīng)考核后履職不合格要承擔(dān)否定性后果。具體而言，行政問責(zé)當(dāng)前主要是以行政機關(guān)同體問責(zé)為主，包括街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級及以上政府，未來在條件成熟的情況下可引人人大等異體問責(zé)。問責(zé)范圍主要是街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法過程中履職情況和執(zhí)法辦案情況。問責(zé)方式不僅包括行政內(nèi)部追責(zé)，還應(yīng)當(dāng)對外回應(yīng)社會需求。根據(jù)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)人員違法程度，可以梯度性地作出暫停職務(wù)、責(zé)令辭職和免職的問責(zé)決定并對社會公開。需要注意的是，由于行政問責(zé)屬于制裁性決定，整個問責(zé)過程要合法、正當(dāng)并符合比例原則，警惕“火速問責(zé)”讓街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)人員為回應(yīng)政治壓力而承擔(dān)超過法定的制裁后果。

街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)人員經(jīng)考核后履職優(yōu)秀的應(yīng)當(dāng)予以榮譽、待遇和職務(wù)晉升上的肯定性支持。對執(zhí)法人員實施行政激勵，“表彰先進、鞭策后進”，能夠充分調(diào)動其積極性，提高執(zhí)法過程中的行政效率，從正面導(dǎo)向作用減少執(zhí)法人員違法亂紀(jì)與腐敗行為的發(fā)生，促進行政法治實現(xiàn)。行政激勵主體以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級政府及其部門為主，激勵方式包括頒發(fā)“執(zhí)法先進個人”等榮譽證書予以精神激勵，提高工資和福利保障待遇進行物質(zhì)獎勵，工作表現(xiàn)特別優(yōu)秀的可以作為職務(wù)晉升、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要依據(jù)。

結(jié)

語

先由地方局部實踐探索，后由中央部署試點的街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革，在2021年《行政處罰法》明確賦予街鎮(zhèn)處罰權(quán)后，最終獲得國家層面的法律依據(jù)。2021年《行政處罰法》背景下，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法將逐漸成為執(zhí)法常態(tài)。賦予街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法權(quán)的改革目的是破解基層治理中街鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不一致的難題，回應(yīng)基層群眾的治理需求。在改革過程中，要避免陷入壓力型治理困境和防止走向自主型治理極端，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革應(yīng)當(dāng)是邁向回應(yīng)型治理。在權(quán)力配置上，“賦權(quán)式”執(zhí)法模式將成為街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的主要定位，“委托式”和“派駐式”模式將起到補充和輔助作用。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法在既有的行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)和行政檢查權(quán)的權(quán)限構(gòu)成基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)增加組織協(xié)調(diào)權(quán)和監(jiān)管權(quán)，在職責(zé)范圍來源上結(jié)合地域的實際情況可以有差異性規(guī)定。除了街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革的權(quán)力配置外，黨政嵌入的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)、縣級政府部門的協(xié)調(diào)指導(dǎo)和其他執(zhí)法派出機構(gòu)的協(xié)助配合是保障改革順利推進的重要橫向關(guān)系。當(dāng)然，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革成效的提升，還需要構(gòu)建法制監(jiān)督和平臺監(jiān)督兩種縱向監(jiān)督模式不斷調(diào)適實踐需要，輔之以問責(zé)與激勵機制。

（責(zé)任編輯：王萬華）