我國社會信用體系建設(shè)的功能定位及其邊界

伏創(chuàng)宇

關(guān)鍵詞：社會信用；社會治理；違法；道德；失信

與西方制度聚焦于市場信用不同，我國的社會信用體系建設(shè)整合分散的公共數(shù)據(jù)和個(gè)人數(shù)據(jù)，采用廣義的失信概念，涵蓋履約與守法狀況，并采用聯(lián)合懲戒手段，不僅是為了防范交易風(fēng)險(xiǎn)和保障市場經(jīng)濟(jì)秩序，而且是將其置于社會治理創(chuàng)新的視角下全面鋪開，擁有更宏大的政治抱負(fù)并具有鮮明的中國特色。這一治理手段對法治帶來較大挑戰(zhàn)，引發(fā)的合法性風(fēng)險(xiǎn)得到較多關(guān)注，對此的反思聚焦于如何納入法治軌道，反而忽視了社會信用體系建設(shè)的功能究竟應(yīng)該如何定位。

實(shí)踐中，超越征信體系的社會信用體系建設(shè)已蘊(yùn)含了提升市場信用（如推送市場主體自主參考），優(yōu)化法律實(shí)施（如納入重點(diǎn)監(jiān)管），強(qiáng)化法律實(shí)施（如列入黑名單、限制市場或行業(yè)準(zhǔn)入），引人道德強(qiáng)制（如針對不文明行為的信用懲戒）四種迥然不同的功能。然而無論是地方信用立法，還是新近公布的《中華人民共和國社會信用體系建設(shè)法（向社會公開征求意見稿）》（以下簡稱《社會信用體系建設(shè)法（向社會公開征求意見稿）》），在立法目的規(guī)定上較為模糊，如“創(chuàng)新社會治理機(jī)制”“弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀”的內(nèi)涵并不明確。這既不利于社會信用制度的科學(xué)合理設(shè)計(jì)，也是產(chǎn)生合法性風(fēng)險(xiǎn)的根源。本文試圖圍繞社會信用體系建設(shè)的功能拓展及其正當(dāng)性作出檢討，并澄清我國社會信用體系建設(shè)的功能定位及其邊界。

一、社會信用體系建設(shè)功能拓展的既有論證不足

與國外社會信用體系建設(shè)局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與交易信用不同，我國社會信用體系建設(shè)的功能拓展面臨較大爭議。地方信用立法中有關(guān)的目標(biāo)表達(dá)，如創(chuàng)新社會治理、弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀，并不能清晰地澄清社會信用體系建設(shè)的功能。這也引發(fā)了社會信用體系建設(shè)功能拓展的正當(dāng)性討論，包括從概念上構(gòu)建“違法=違約=失信”的邏輯，從資源配置風(fēng)險(xiǎn)角度論證“違法+違約=失信”以及超越社會信用范疇的“強(qiáng)化法律實(shí)施論”。這些論證或?qū)ι鐣庞酶拍畹膬?nèi)涵進(jìn)行拓展，或?qū)ふ疫`法與違約在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防上的同質(zhì)性，或著眼于社會治理的有效性，皆有待進(jìn)一步商榷。

（一）狹義社會信用范疇內(nèi)的論證

將社會信用的范圍從履約狀態(tài)拓展至守法狀態(tài)，甚至涵蓋社會生活的各個(gè)領(lǐng)域，必然面臨著正當(dāng)性質(zhì)疑。有觀點(diǎn)企圖對交易領(lǐng)域關(guān)注的違約狀況作出擴(kuò)大解釋，從而涵蓋守法狀況。這是因?yàn)檫`法即違約，“法律是社會的最大公約數(shù)，是民眾公共選擇的結(jié)果，也是一份公民應(yīng)當(dāng)共同信守的契約”。依照這種觀點(diǎn)，違反法律同時(shí)構(gòu)成不誠信，“守信，即體現(xiàn)為踐守成約的意思和能力，更體現(xiàn)為遵紀(jì)守法的意愿和能力”。換言之，社會信用就是指履約狀況，違法等于違約，所以也構(gòu)成失信。這種邏輯雖然拓展了社會信用的內(nèi)涵，但仍意圖在形式上維持狹義的社會信用概念。

但違法是否等于失信，值得進(jìn)一步追問。一方面，違法可能同時(shí)構(gòu)成失信。違法即失信的支持者羅培新在《社會信用法：原理·規(guī)則·案例》一書中提到兩個(gè)例子，意圖證明違法即失信：一是“如果一個(gè)人還款記錄良好，卻屢屢觸犯法律而受處罰，甚至為一己之私而逃票乘車”“其征信或許相當(dāng)正面，但其社會信用難稱良好”；二是“實(shí)施嚴(yán)重道路交通違法行為”也屬于失信。上述范例不能論證違法即失信，而只能表明違法可能構(gòu)成失信，兩者存在一定程度的競合。如逃票即可在法定情形下構(gòu)成《中華人民共和國治安管理處罰法》上的違法行為，也可歸入交易信用。交通違法引發(fā)（民事、行政或刑事）法律責(zé)任，盡管可能影響保險(xiǎn)費(fèi)繳納費(fèi)率，但一般情形下很難與失信等同。另一方面，違法未必構(gòu)成失信。法律規(guī)范可分為公法規(guī)范與私法規(guī)范，無論是違反私法規(guī)范還是違反公法規(guī)范，都未必能與失信等同。在私法層面，違反合同規(guī)范可構(gòu)成失信，違反侵權(quán)規(guī)范卻未必構(gòu)成失信，如過失造成他人財(cái)產(chǎn)損害或者依法承擔(dān)無過錯(cuò)的危險(xiǎn)責(zé)任。在公法層面，制假售假、商業(yè)欺詐等違反市場監(jiān)管秩序的行為會引發(fā)行政處罰，同樣也構(gòu)成市場領(lǐng)域的不誠信，但并非所有違反公法義務(wù)的行為都構(gòu)成失信。如機(jī)動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行的規(guī)定，既可能是駕駛技術(shù)不夠熟練所致（即便獲得駕駛資格），也可能是基于疏忽大意的操作不當(dāng)。這種行為固然會產(chǎn)生行政處罰等法律責(zé)任，但與社會信用之間缺乏直接關(guān)聯(lián)。

除了混淆失信與違法的概念及其內(nèi)涵，從形式上來論證社會信用體系建設(shè)的功能拓展帶來的其他危險(xiǎn)亦不可小覷。針對違法行為，現(xiàn)行法律已經(jīng)設(shè)定了各種類型的法律責(zé)任，包括民事責(zé)任、行政責(zé)任與刑事責(zé)任。以《北京市公共信用信息管理辦法》為例，公共信用信息分為基本信息、良好信息和不良信息，其中不良信息包括“行政機(jī)關(guān)適用一般程序作出的行政處罰、行政強(qiáng)制信息”“發(fā)生安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境污染、產(chǎn)品質(zhì)量等責(zé)任事故被行政機(jī)關(guān)處理的信息”以及“國家規(guī)定的其他不良信息”。其他地方的信用條例也有類似的規(guī)定。這不禁讓人反思，是否所有的違法行為都應(yīng)納入失信懲戒的范圍？現(xiàn)行立法已對違法設(shè)定法律責(zé)任，將違法行為再次界定為不良信息，行為人因此在法律責(zé)任外受到聯(lián)合懲戒，這一額外責(zé)任是否屬于法律責(zé)任，與現(xiàn)有的法律責(zé)任之間構(gòu)成何種關(guān)系？為何要在現(xiàn)有法律責(zé)任之外課予額外的責(zé)任？由此帶來的擔(dān)憂是，若將“履行法定義務(wù)的狀況”歸入公共信用，那么，“公共信用檔案”毋寧為“違法信息檔案”，公共信用立法實(shí)質(zhì)上亦轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?zhí)法促進(jìn)法。

（二）廣義社會信用范疇內(nèi)的論證

違法難以與違約等同視之，亦即“違法=違約=失信”的論證邏輯行不通。相較于狹義的社會信用概念，廣義的社會信用論主張“違約+違法=失信”。有學(xué)者指出，失信的本質(zhì)不在于違約，而在于失去資源配置主體的信任?！靶姓C(jī)關(guān)作為執(zhí)法資源配置機(jī)關(guān)、公共資源配置機(jī)關(guān)，可以利用違法信息作為信用信息來規(guī)避執(zhí)法資源配置風(fēng)險(xiǎn)、公共資源配置風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此邏輯，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)違法行為信息實(shí)施信用懲戒，但這種懲戒本質(zhì)上是規(guī)避資源配置風(fēng)險(xiǎn)之舉措，而非違法行為的懲戒手段?！睋Q言之，違法雖不能與違約等同，但都可納入信用評價(jià)范疇，兩者的共同之處在于資源配置價(jià)值。經(jīng)濟(jì)活動中的信用旨在“降低交易成本、防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)”，而違法信息與違約信息一樣構(gòu)成失信，是因?yàn)槭诺谋举|(zhì)不在于違約，而在于加大了他人向失信者配置資源的風(fēng)險(xiǎn)，降低了向失信者配置資源的信任度。

這種觀點(diǎn)建構(gòu)了廣義的社會信用概念，即“失信=違法+違約”，但仍有待商榷。其一，在經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域，違法信息固然可以成為交易信用評價(jià)的內(nèi)容之一，但并非所有的違法信息都會影響市場交易安全。以交通違法為例，其違反的是交通管理規(guī)則與秩序，一般不至于對市場交易帶來風(fēng)險(xiǎn)。主張交通違法者“爽約的風(fēng)險(xiǎn)更大”的邏輯似乎存在問題。交易風(fēng)險(xiǎn)可能來自交通違法帶來的賠款負(fù)擔(dān)，而非交通違法行為本身。更何況交通違法不必然帶來賠款負(fù)擔(dān)，即便帶來賠款負(fù)擔(dān)，也未必會對市場交易產(chǎn)生影響。換言之，有的違法信息可以納入信用評價(jià)范圍，有的則不能。其二，在行政管理領(lǐng)域，違法似乎與違約一樣也會帶來資源配置的風(fēng)險(xiǎn)，對公共資源與執(zhí)法資源配置帶來影響，但行政管理與市場交易的資源配置不可同日而語。就涉及公共資源配置的行政合同而言，申請人的違法信息仍可歸入交易信用的范圍，無須從資源配置角度去界定違法信息。而且，市場交易遵循意思自治的邏輯，特定違法信息的歸集或能促使市場主體在自主決定的基礎(chǔ)上作出理性選擇，減少市場主體之間的信息不對稱，防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。但在執(zhí)法資源的配置上，行政管理一般遵循依法行政的邏輯且往往具有強(qiáng)制性。是否重點(diǎn)監(jiān)管、提醒告誡本身就要求考察相對人以往的違法狀態(tài)，判斷相對人后續(xù)違法的風(fēng)險(xiǎn)。違法信息的歸集、共享為此種判斷提升了操作上的可行性。

將信用懲戒界定為“一種建立在信用評估基礎(chǔ)上以規(guī)避資源配置風(fēng)險(xiǎn)為目的的應(yīng)對措施”，或許能化解針對違法行為在既有法律責(zé)任之外課予額外懲戒的困惑，亦即違法行為并非引發(fā)“法律制裁+法律制裁”，而是“法律制裁+違法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施”。從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的角度澄清違法與違約的同質(zhì)性，并將違法納入失信范疇，似乎無可厚非，但市場交易與行政管理的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避原理與機(jī)制仍然具有顯著差異。市場交易旨在防范交易風(fēng)險(xiǎn)，由市場主體根據(jù)信用信息進(jìn)行自主選擇，信用的范圍根據(jù)市場需求確定。如交通違法會影響保險(xiǎn)費(fèi)率，但一般不會影響其他履約行為。行政管理旨在防范違法風(fēng)險(xiǎn)，由行政機(jī)關(guān)根據(jù)信用信息依法采取措施，信用的范圍根據(jù)法律蘊(yùn)含的外在或內(nèi)在要求確定。兩者具有一定同質(zhì)性，勉強(qiáng)能統(tǒng)合于社會信用體系之下，但兩者的差異更明顯。而且從現(xiàn)有實(shí)踐來看，社會信用體系建設(shè)的功能不只限于交易風(fēng)險(xiǎn)與違法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，還旨在提升對違法行為制裁的強(qiáng)度，甚至“一處失信，處處受限”。

（三）超越社會信用概念的論證

違法不等于失信，從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的角度來界定違法信息，實(shí)質(zhì)上對社會誠信的內(nèi)涵進(jìn)行了拓展。盡管如此，這種拓展并不意味著市場交易與行政管理領(lǐng)域的信用可以等同視之。支持廣義社會誠信者也承認(rèn)，為規(guī)避交易風(fēng)險(xiǎn)而采取的措施“本質(zhì)上只能是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施而不是懲戒措施”。因而，這種觀點(diǎn)無法解釋為何要對違法行為施加額外的信用懲戒。在學(xué)理上，對社會信用體系功能進(jìn)行論證的另一種嘗試是“強(qiáng)化法律實(shí)施論”，主張通過加強(qiáng)法律實(shí)施提升社會誠信水平，而非將違法行為納入失信行為。

“強(qiáng)化法律實(shí)施論”認(rèn)為，社會信用體系建設(shè)的目標(biāo)不是建立一個(gè)盡善盡美的誠信社會、完人社會，這是不可能完成的任務(wù)。其目標(biāo)應(yīng)該定位于減少一些重要領(lǐng)域（如安全生產(chǎn)、食品藥品安全、環(huán)境資源保護(hù)等）的重大違法事件，或者減少較為嚴(yán)重的損害他人利益或損害共同體聲譽(yù)的失信行為，包括常人理性認(rèn)可的與失信幾無二致的違法行為，如商業(yè)欺詐、制假售假、逃廢債務(wù)、學(xué)術(shù)不端等，從而在“重要領(lǐng)域或方面”提升誠信水平，加強(qiáng)法律實(shí)施。除了對重大違法行為進(jìn)行遏制外，信用監(jiān)管還能通過自動化的方式實(shí)施懲戒，提升執(zhí)法效能，且能通過信用懲戒面向未來的效果延伸與擴(kuò)展，“強(qiáng)化執(zhí)法威懾力”。

這種論證進(jìn)路仍有以下需要澄清的地方。其一，與交易領(lǐng)域信用信息供市場主體自主選擇不同，我國社會信用體系借助國家強(qiáng)制、責(zé)任連帶、多元懲戒的方式，使得加強(qiáng)法律實(shí)施的功能超出提升社會誠信的目標(biāo)。盡管加強(qiáng)法律實(shí)施與提升社會誠信存在一定的競合，但并非能一一對應(yīng)，如針對交通違法與環(huán)境違法的信用懲戒維護(hù)的是公共秩序而非社會誠信。這有必要反思，將強(qiáng)化法律實(shí)施的功能置于社會信用體系建設(shè)之中的正當(dāng)性何在？其二，“強(qiáng)化法律實(shí)施論”關(guān)注的是法律實(shí)施不彰的問題，對沒有進(jìn)入法律調(diào)整范圍的事項(xiàng)缺乏關(guān)注。實(shí)踐中，不受法律調(diào)整的一些行為也被認(rèn)定為信用不良信息。如《關(guān)于對軌道交通不文明乘車行為記錄個(gè)人信用不良信息的實(shí)施細(xì)則》（京交法發(fā)〔2019〕11號）所界定的信用不良信息包括“在列車車廂內(nèi)一人占用多個(gè)座位”“除嬰兒、病人外，在列車車廂內(nèi)進(jìn)食”“大聲外放視頻或音樂”。將這些本屬于道德調(diào)整的行為納入失信懲戒范圍，不僅要接受形式合法性的檢驗(yàn)，還引發(fā)“道德強(qiáng)制”正當(dāng)性的詰問。其三，“強(qiáng)化法律實(shí)施論”忽視了相應(yīng)的前提檢驗(yàn)。如法律實(shí)施是否存在不足？法律實(shí)施的不足是否必須通過信用懲戒來增強(qiáng)威懾？信用懲戒能否改善法律實(shí)施的不足？

二、社會信用體系建設(shè)功能拓展的正當(dāng)性重構(gòu)

如上所述，對社會信用內(nèi)涵的廣義界定無法充分闡釋社會信用體系建設(shè)功能的拓展。而從社會治理的有效性來論證強(qiáng)化威懾，也日漸增多，如“社會誠信機(jī)制賦予基層自治和自治組織新的治理手段，可以有效制約違法失德行為”：“正是因?yàn)閲抑卫砟芰Υ嬖诩榷ㄏ薅?，才?dǎo)致社會中部分與‘信用無關(guān)的違法行為以及違背道德的行為無法獲得有效規(guī)制，國家才不得已通過加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)、強(qiáng)化信用規(guī)制的方式予以解決”。僅以國家治理的有效性來看待社會信用體系建設(shè)的功能，忽視了相關(guān)功能實(shí)施的前提以及對法治帶來的風(fēng)險(xiǎn)。除了已有共識的支持市場化信用機(jī)制功能，我國社會信用體系建設(shè)追求的優(yōu)化法律實(shí)施與強(qiáng)化法律實(shí)施功能應(yīng)當(dāng)具有特定內(nèi)涵，且應(yīng)當(dāng)排除道德強(qiáng)制功能。

（一）優(yōu)化法律實(shí)施的正當(dāng)性思考

信用如何融入公共治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，不僅是信用監(jiān)管的“創(chuàng)新”體現(xiàn)，還需接受正當(dāng)性的檢驗(yàn)。信用監(jiān)管包括事前、事中、事后監(jiān)管，信用融入的方式可劃分為“將信用納入考量因素”與“針對失信作出獨(dú)立懲戒”兩種類型。其中，“針對失信作出獨(dú)立懲戒”實(shí)質(zhì)上是在違約責(zé)任、違法責(zé)任、道歉譴責(zé)之外課予的額外責(zé)任，本質(zhì)上在于加強(qiáng)法律實(shí)施而非優(yōu)化法律實(shí)施，其正當(dāng)性將在下文專門分析?！皩⑿庞眉{入考量因素”意味著公共治理主體只是將信用評價(jià)作為采取監(jiān)管措施的一個(gè)考量因素。如根據(jù)信用等級高低采取差異化的監(jiān)管措施（確定抽查比例和頻次），實(shí)施行政許可采用信用承諾方式，針對再次違法予以從重處罰。“將信用納入考量因素”有利于優(yōu)化執(zhí)法資源配置，提升違法行為發(fā)現(xiàn)概率，加速行政許可實(shí)施程序，是對既有法律手段實(shí)施的優(yōu)化。違法狀態(tài)不僅可能預(yù)示交易風(fēng)險(xiǎn)，還可用于判斷再次違法的風(fēng)險(xiǎn)，從而通過“大數(shù)據(jù)執(zhí)法”“預(yù)測性執(zhí)法”優(yōu)化法律實(shí)施。守法信用拓展了社會信用的內(nèi)涵。

“將信用納入考量因素”雖然融入信用元素，但并非創(chuàng)設(shè)了新的規(guī)制手段，而只是規(guī)制方式的優(yōu)化，包括信用信息公示、信用承諾、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理等。上述方式可歸入信息公開、行政檢查、行政許可等既有的行政監(jiān)管工具，社會信用體系建設(shè)在這些工具的運(yùn)用中融入信用元素，構(gòu)建了以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，因而不會遭遇手段本身合法性的質(zhì)疑。大數(shù)據(jù)技術(shù)與自動化的行政決策為精細(xì)、靈活與高效的治理方式提供了支撐。信用信息的公開與共享以開放、互通的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施為前提，助推聲譽(yù)機(jī)制這種新興監(jiān)管工具發(fā)揮作用，不僅提升了市場主體自主決定的理性，還有利于公共治理主體規(guī)制方式的優(yōu)化，強(qiáng)化政府部門的規(guī)制能力。

相較于“針對失信作出獨(dú)立懲戒”以強(qiáng)化法律實(shí)施為目標(biāo)，“將信用納入考量因素”是對現(xiàn)有治理工具的優(yōu)化，并未針對失信設(shè)定新的處分類型。即便沒有社會信用體系建設(shè)，行政檢查、行政處罰等監(jiān)管手段也應(yīng)當(dāng)考慮違法風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、執(zhí)法資源的適當(dāng)配置以及監(jiān)管流程的再造，而信用數(shù)據(jù)歸集與監(jiān)管自動化為此目標(biāo)的達(dá)成增添了可能。在法定的制裁強(qiáng)度與有限的執(zhí)法資源下，制裁的威懾取決于違法行為發(fā)現(xiàn)的概率，信用信息歸集與評價(jià)構(gòu)成了違法風(fēng)險(xiǎn)判斷的基礎(chǔ)。根據(jù)違法失信的風(fēng)險(xiǎn)程度確定抽查比例和頻次，是監(jiān)管措施精細(xì)化與差異化的應(yīng)有之義。行政處罰裁量應(yīng)當(dāng)依法考量違法行為的社會危害程度，而是否具有相關(guān)的違法記錄或能體現(xiàn)社會危害程度，對有違法記錄者加重制裁，能“創(chuàng)造不違法的額外激勵(lì)”，以及“使社會能利用行為人危險(xiǎn)性及其受到制裁的信息”，甚至在未來違法風(fēng)險(xiǎn)高的情形下“剝奪個(gè)人的資格或能力（incapacita-tion）”。換言之，社會信用體系建設(shè)的大數(shù)據(jù)與決策自動化為監(jiān)管的進(jìn)一步優(yōu)化提供了契機(jī)。

（二）強(qiáng)化法律實(shí)施的正當(dāng)性思考

強(qiáng)化法律實(shí)施意味著，立法已針對違法行為設(shè)定了行政法律責(zé)任，還不足以遏制違法行為。法律實(shí)施不足的原因有多種，雖無法窮盡列舉，大致如下：其一，執(zhí)法成本高。如《中華人民共和國道路交通安全法》第89條規(guī)定行人“闖紅燈”要受到“警告或者5元以上50元以下罰款”，由于行人違法隱蔽性高，需要大量執(zhí)法人員參與，針對“中國式過馬路”（一群人湊堆闖紅燈）“一人罰10元同行數(shù)人逃跑”“處罰一起行人闖紅燈需要半小時(shí)”的人工執(zhí)法成本則更高。其二，違法獲利驅(qū)動。如針對盜采江砂，盡管《中華人民共和國長江保護(hù)法》第91條規(guī)定了較重的行政處罰，但違法行為的獲利大得多。“一艘報(bào)廢貨船改裝大型采砂船，成本一般不超過30萬元，一晚可采兩船砂，約1萬噸。按每噸20元至30元的抵岸價(jià)計(jì)，一晚可收入二三十萬元”，“江砂質(zhì)量更好，出水價(jià)可達(dá)每噸70元，甚至一晚就可回本”，足見非法采砂一本萬利。所以，非法采砂即便面臨行政處罰甚至是刑事處罰，仍然屢禁不止。其三，法律執(zhí)行難。如2012年修改的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》明確規(guī)定：“與老年人分開居住的家庭成員，應(yīng)當(dāng)經(jīng)?？赐蛘邌柡蚶夏耆恕！边@就是“?；丶铱纯础比敕?。但這一條款的實(shí)施效果并不太好，“因涉及具體行為，強(qiáng)制執(zhí)行的難度遠(yuǎn)比給付金錢案件大得多，因此，實(shí)施過程中存在一定的困難。而且，強(qiáng)制執(zhí)行的社會效果也不好”。即便子女履行判決義務(wù)，也可能是“看看就好，坐坐就走”。

信用懲戒作為一種威懾工具，或能強(qiáng)化法律的實(shí)施，但需要避免“法律實(shí)施不足，信用懲戒來補(bǔ)”的認(rèn)識誤區(qū)。有學(xué)者即指出，社會信用體系建設(shè)回應(yīng)的是中國公共治理領(lǐng)域的長期性難題——特別是“有法不依”“執(zhí)法不嚴(yán)”“違法不究”等“法治不彰”的病癥，以及其背后的公共治理能力缺陷。以法律實(shí)施不足為由，在已有違法責(zé)任之外加強(qiáng)失信威懾，不僅可能導(dǎo)致威懾過度與失靈，還會逃避本可通過違法責(zé)任的立法完善、執(zhí)法資源配置的優(yōu)化、監(jiān)管流程的再造等方式改善法律實(shí)施。

其一，強(qiáng)化法律實(shí)施并不能針對所有的違法行為。不少地方信用立法將違反法定義務(wù)的狀況納入社會信用范圍，但不意味著所有的違法信息都應(yīng)被界定為失信信息。若將社會信用體系定位于強(qiáng)化法律實(shí)施，應(yīng)當(dāng)以法律實(shí)施不足為前提。然而何為“法律實(shí)施不足”，側(cè)重的是法律實(shí)施的有效性，即能否有效遏制違法行為。這很難予以清晰界定，現(xiàn)有實(shí)踐對此缺乏說明。相反，將所有的違法行為納入不良信息，無異于在現(xiàn)行法律責(zé)任體系之外構(gòu)建一種新的連帶性責(zé)任，合法性與正當(dāng)性皆須受到拷問。最強(qiáng)的制裁并非最優(yōu)的規(guī)制，制裁的設(shè)定應(yīng)當(dāng)激勵(lì)行為人選擇更小的危害行為?！叭绻槍Σ煌潭鹊倪`法行為，預(yù)期懲罰在邊際上等于行為帶來的危害，邊際威懾自然就達(dá)到了最優(yōu)的狀態(tài)。”制裁應(yīng)隨著行為違法及其危害程度遞增，并且大多數(shù)制裁應(yīng)當(dāng)?shù)陀谧畲蠡袨槿瞬庞欣碛蓪?shí)施危害更小的行為而非危害更大的行為。換言之，對危害更大行為的威懾應(yīng)當(dāng)超過對危害更小行為的威懾，威懾應(yīng)當(dāng)與危害程度相匹配。由此，針對失信的威懾強(qiáng)化應(yīng)當(dāng)針對嚴(yán)重違法且產(chǎn)生嚴(yán)重危害的行為。如果針對輕微違法或者產(chǎn)生輕微危害的行為，則會產(chǎn)生過度威懾，無助于實(shí)現(xiàn)最優(yōu)規(guī)制。其二，信用懲戒強(qiáng)化法律實(shí)施的效果可能有限。盡管信用懲戒表面上能減少違法行為，但同時(shí)會引發(fā)違法行為人的抵觸情緒，不利于長遠(yuǎn)提升行為人的守法意愿。根據(jù)針對公眾交通違法的實(shí)證研究結(jié)果，“使用如曝光這樣的禁止與指令型工具能夠在短期內(nèi)減少不合規(guī)行為，但從長期來看，公眾交通的合規(guī)意愿更多依賴如勸誡這樣的信息溝通型工具對公眾觀念的形塑”。其三，信用懲戒未必是強(qiáng)化法律實(shí)施的最佳手段。法律實(shí)施不足的緣由眾多，解決該問題不能一概寄望信用懲戒這一“殺手锏”。有的是立法本身的不足，可通過法律修改彌補(bǔ)缺陷，如《中華人民共和國食品安全法》曾面臨著“法律責(zé)任偏輕、重典亂治威懾作用沒有得到充分發(fā)揮”的問題。有的可通過改善執(zhí)法方式遏制違法行為，如針對機(jī)動車不禮讓行人的違法行為，可以增加執(zhí)法資源、加大勸告建議、實(shí)行電子抓拍、優(yōu)化交通路口設(shè)施、改善信號燈配時(shí)、強(qiáng)化宣傳教育等。

換言之，強(qiáng)化法律實(shí)施貫穿的是“違法—違法責(zé)任—失信責(zé)任”的邏輯。相較于違法責(zé)任，失信責(zé)任具有間接性，且由跨越公私的各部門聯(lián)合實(shí)施，因而是在違法責(zé)任基礎(chǔ)上強(qiáng)化對違法行為的威懾。此種強(qiáng)化威懾功能的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)以法律實(shí)施明顯不足為前提，僅針對重大違法或產(chǎn)生重大危害的行為。而且，當(dāng)能通過立法完善與執(zhí)法裁量，或者通過提升執(zhí)法概率，進(jìn)而明顯提升法律實(shí)施的效果時(shí)，在直接法律責(zé)任之外設(shè)定間接的聯(lián)合懲戒便要謹(jǐn)慎。只有當(dāng)強(qiáng)化威懾具有必要性時(shí)，失信懲戒作為強(qiáng)化法律實(shí)施的手段才具有正當(dāng)性。

（三）引入道德強(qiáng)制的正當(dāng)性思考

與“優(yōu)化法律實(shí)施”“強(qiáng)化法律實(shí)施”不同，道德強(qiáng)制是指借助社會信用體系建設(shè)將不受法律調(diào)整的不道德、不文明的行為，納入不良信息與失信懲戒的范圍。盡管道德能否被社會信用涵蓋存疑，道德強(qiáng)制也未被明確納入社會信用體系建設(shè)的目標(biāo)或功能，但在具體規(guī)則的設(shè)定上常見失德懲戒。失德與違法競合時(shí)，法律實(shí)施本身就蘊(yùn)含著對道德的追求，但不道德、不文明未必與違法一一對應(yīng)。當(dāng)信用規(guī)則要求行政機(jī)關(guān)記錄不文明、不道德行為并“對其參與相關(guān)活動依法予以限制”，即構(gòu)成了借助信用懲戒的道德強(qiáng)制。道德強(qiáng)制某種意義上改變了“國家一社會”與“法律一道德”的關(guān)系結(jié)構(gòu)，仍然獲得個(gè)別學(xué)理上的支持。如有觀點(diǎn)主張這可以抑制社會違反公德的行為，從而化解基層因缺乏“配置性資源”與“權(quán)威性資源”產(chǎn)生的治理難題，也可以彌補(bǔ)道德自律約束不足以及社會規(guī)范失靈。然而，無論是道德以分散、自發(fā)形式調(diào)整存在局限，還是推進(jìn)社會治理受到各種掣肘，都不足以證成國家強(qiáng)制介入的正當(dāng)性。迄今為止，道德強(qiáng)制的嘗試也未表明，其是否以及多大程度上對提升社會公德與國家治理產(chǎn)生功效。相反，借助社會信用體系建設(shè)的道德強(qiáng)制不僅面臨違背法治、侵犯權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，更是難以完成其自身正當(dāng)性的構(gòu)建。

暫且不論失德是否構(gòu)成失信的概念分歧以及道德強(qiáng)制帶來的合法性風(fēng)險(xiǎn)，道德本身就不宜納入社會信用范疇，更不得通過聯(lián)合懲戒進(jìn)行道德強(qiáng)制。其一，破壞道德與法律的界限。道德與法律存在交叉，法律往往蘊(yùn)含著道德要求，道德也可能依賴法律強(qiáng)化約束，并通過“入法”“出法”保留調(diào)整空間。兩者之間的界限不清晰，仍有一些道德規(guī)則游離于法律調(diào)整之外。這既有道德觀念的影響，也因?yàn)閭€(gè)別道德要求難以規(guī)則化，如影響移風(fēng)易俗、家庭和睦。道德問題不可全部法律化，“法律只能使道德成為可能，但又不可能強(qiáng)求道德，因?yàn)榈赖滦袨榈目赡苤荒鼙焕斫鉃樽杂傻男袨椤?。信用懲戒雖未必以法律責(zé)任出現(xiàn)，卻產(chǎn)生連帶強(qiáng)制，必然要求懲戒規(guī)則及其適用具有一定的明確性。而道德評價(jià)主體的社群性與失信評價(jià)主體的權(quán)力性，以及道德評價(jià)規(guī)則的模糊性與失信評價(jià)要求的精準(zhǔn)性，引發(fā)難以調(diào)和的緊張關(guān)系。

其二，導(dǎo)致國家權(quán)力對私人領(lǐng)域的過度介入。相較于法律規(guī)范，道德規(guī)范的明確性程度較低，內(nèi)涵爭議更大，為國家權(quán)力干預(yù)提供了空間?！霸谶@種情況下，承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)的機(jī)關(guān)便擁有了這樣一種地位，即它們能夠執(zhí)行任何它們認(rèn)為與占支配地位的集體意識形態(tài)相一致的道德原則?！睂?shí)踐中已有這樣的現(xiàn)象發(fā)生，如“信訪人對復(fù)核意見不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請求的”“信訪事項(xiàng)已經(jīng)受理或者正在辦理，信訪人在規(guī)定期限內(nèi)向受理、辦理機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)再提出同一信訪事項(xiàng)的”，依照《信訪條例》（現(xiàn)已失效）并不屬于違法行為。權(quán)利救濟(jì)不符合法定要求與此種行為是否違法屬于兩回事，但有地方將其界定為“信訪失信行為”。類似的還包括針對在網(wǎng)絡(luò)上“發(fā)布、傳播失信信息”直接予以信用降級，而此類行為基于法律評價(jià)，未必構(gòu)成民事侵權(quán)或行政違法，或僅受道德譴責(zé)。在違法責(zé)任之外的道德強(qiáng)制延伸，不僅會導(dǎo)致治理異化，還會使得人們“不能夠或難以估量它們的影響并據(jù)此調(diào)整自己的行為”。

三、社會信用體系建設(shè)的功能設(shè)定與邊界

當(dāng)下中國，社會信用體系建設(shè)如火如荼，從中央到地方已有20年的實(shí)踐，《社會信用體系建設(shè)法》呼之欲出。但社會信用體系建設(shè)的功能設(shè)定依舊模糊，進(jìn)而影響整體的機(jī)制構(gòu)建。在前述功能反思的基礎(chǔ)上，我國社會信用體系建設(shè)的功能應(yīng)當(dāng)?shù)玫角逦宥ā?/p>

（一）社會信用體系建設(shè)的功能體系

首先，功能的設(shè)定應(yīng)當(dāng)摒棄宏大敘事與模糊話語。從社會信用的地方立法來看，定位不明確問題普遍存在，目標(biāo)設(shè)定的形式化與泛化成為制度與實(shí)踐擴(kuò)張、異化的根本原因。即便是《社會信用體系建設(shè)法（向社會公開征求意見稿）》，仍然采用了“創(chuàng)新社會治理機(jī)制”“弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀”“健全覆蓋全社會的征信體系”這些包容性極強(qiáng)、內(nèi)涵不明確的目標(biāo)表述。市場領(lǐng)域的征信依賴于信用信息收集、共享、加工與披露，自2013年起已有《征信業(yè)管理?xiàng)l例》對其進(jìn)行調(diào)整。遺憾的是，市場化的征信行業(yè)發(fā)展緩慢，且主要著眼于金融與市場信用風(fēng)險(xiǎn)的防范。由此“社會信用（誠信）”在“征信”的基礎(chǔ)上得到拓展，并由政府主導(dǎo)與投入，聯(lián)合懲戒也在某種意義上表達(dá)了對市場化聲譽(yù)機(jī)制不足的憂慮。就此而言，社會信用體系建設(shè)的功能不局限于交易風(fēng)險(xiǎn)防范，更是寄望從積極干預(yù)的角度提升全社會的誠信水準(zhǔn)。從目前社會信用體系建設(shè)的現(xiàn)狀來看，對聯(lián)合懲戒的強(qiáng)調(diào)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過守信激勵(lì)，納入失信黑名單、資格限制或剝奪、自由限制等措施運(yùn)用大行其道。強(qiáng)化法律實(shí)施似乎已成為社會信用體系建設(shè)的核心功能。將“弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀”納入社會信用立法目的之一，“社會治理機(jī)制的創(chuàng)新”也被解讀為通過強(qiáng)大的公共信用資源與責(zé)任連帶性，以此來彌補(bǔ)社會規(guī)范調(diào)整的不足。絕大多數(shù)地方信用立法對社會信用的界定局限于違反法定或約定義務(wù)，將違反道德或善良風(fēng)俗界定為失信并予以懲戒，也就不足為怪。社會信用體系建設(shè)固然屬于社會治理機(jī)制的創(chuàng)新，但不宜在目的與功能表達(dá)上過于寬泛，而應(yīng)在內(nèi)涵上進(jìn)一步具體化。

其次，功能的設(shè)定應(yīng)當(dāng)遵循多元目標(biāo)的優(yōu)先次序。中央和地方的文件更多地突出了強(qiáng)化法律實(shí)施的面向，盡管可通過將失信懲戒納入立法而避免形式合法性的指摘，但仍應(yīng)接受正當(dāng)性檢驗(yàn)。強(qiáng)化法律實(shí)施蘊(yùn)含了對違法行為提高威懾的邏輯，然而提高威懾應(yīng)當(dāng)遵循邊際威懾規(guī)律，且不應(yīng)忽視強(qiáng)化法律實(shí)施的其他手段與工具。因而強(qiáng)化法律實(shí)施功能應(yīng)當(dāng)遵循必要性原則。針對違法行為的法律責(zé)任具有直接性，遵循的是“違法一責(zé)任”的邏輯，而信用懲戒是違法行為帶來的間接后果，遵循的是“違法—失信—責(zé)任”的邏輯。這也決定了，針對違法行為的聯(lián)合懲戒不應(yīng)成為社會信用體系建設(shè)的核心功能。而提升市場信用、優(yōu)化法律實(shí)施的功能在社會信用體系建設(shè)中應(yīng)當(dāng)占據(jù)更加重要的地位。與市場化的征信業(yè)務(wù)不同，政府主導(dǎo)的社會信用體系通過增強(qiáng)信息供給與開放信用數(shù)據(jù)的方式，助推市場和社會以自主決策為基礎(chǔ)的聲譽(yù)機(jī)制發(fā)揮更大的作用。此種功能的實(shí)現(xiàn)仍然面臨著較大挑戰(zhàn)，包括信用信息認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、信息的歸集存在部門和地域分割、征信服務(wù)發(fā)展緩慢、政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享不足等。優(yōu)化法律實(shí)施在傳統(tǒng)的監(jiān)管手段中融入信用元素，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)化公共治理，是社會治理創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。相較于強(qiáng)化法律實(shí)施，優(yōu)化法律實(shí)施在數(shù)據(jù)技術(shù)與行政自動化的加持下對監(jiān)管方式、程序進(jìn)行改造，具有更強(qiáng)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

最后，功能設(shè)定應(yīng)當(dāng)在立法目的中表達(dá)得更精準(zhǔn)。嚴(yán)格來說，社會信用體系建設(shè)的功能不同于社會信用立法的目的。后者的范圍更廣，還包括了“保護(hù)信用主體合法權(quán)益”“規(guī)范社會信用管理”等，這些并不能真正體現(xiàn)社會信用體系建設(shè)的功能。至于“營造良好的營商環(huán)境”“提高社會信用水平”，表明的是追求的目標(biāo)，未能揭示社會信用體系建設(shè)的運(yùn)行機(jī)理。我國社會信用體系建設(shè)的功能應(yīng)當(dāng)定位于支持市場化的信用機(jī)制、優(yōu)化法律實(shí)施與強(qiáng)化法律實(shí)施。在法律文本中，與其采用宏大且內(nèi)涵不明確的目標(biāo)，不如對社會信用體系建設(shè)的功能予以精準(zhǔn)表達(dá)，從而更好地指引制度設(shè)計(jì)與具體實(shí)踐。支持市場化的信用機(jī)制、優(yōu)化法律實(shí)施與強(qiáng)化法律實(shí)施可分別表述為“促進(jìn)征信業(yè)健康發(fā)展”“發(fā)揮信用在優(yōu)化監(jiān)管中的作用”以及“遏制重大違法行為”。

（二）社會誠信體系建設(shè)的功能邊界

首先是支持市場化信用機(jī)制的功能邊界。市場化信用機(jī)制以市場主體自主決定為基礎(chǔ)，旨在減少信息不對稱并防范交易風(fēng)險(xiǎn)。而政府主導(dǎo)的社會信用體系建設(shè)側(cè)重強(qiáng)制懲戒，追求違法風(fēng)險(xiǎn)的防范與威懾，旨在優(yōu)化與強(qiáng)化法律實(shí)施。在互有區(qū)別的同時(shí)，社會信用體系建設(shè)還會通過公共信用信息共享與開放，對市場化信用機(jī)制產(chǎn)生促進(jìn)作用。這種影響應(yīng)當(dāng)在信用界定與實(shí)施機(jī)制上維護(hù)必要的邊界。在信用界定上，社會信用體系采用了廣義的信用概念，而市場化信用機(jī)制局限于經(jīng)濟(jì)信用。并非所有的違法信用信息都會帶來交易風(fēng)險(xiǎn)，這就意味著廣義信用下的失信界定不能直接適用于市場化的信用機(jī)制。是否構(gòu)成失信，進(jìn)而影響市場主體的私法行為，應(yīng)當(dāng)由市場主體自主決定。政府促進(jìn)市場化聲譽(yù)機(jī)制發(fā)揮作用的途徑是政府?dāng)?shù)據(jù)開放而非壟斷信用評價(jià)?，F(xiàn)有制度只是粗略提及公共信用信息共享機(jī)制，但缺乏相應(yīng)的限制。即便只是鼓勵(lì)市場主體“參考使用信用信息、信用評分和信用評價(jià)結(jié)果”，亦有擴(kuò)大信用評價(jià)效力之嫌。在信用實(shí)施機(jī)制上，應(yīng)當(dāng)避免信用聯(lián)合懲戒跨越公私部門，破壞市場自治與分散化的聲譽(yù)機(jī)制。實(shí)踐中有行政規(guī)范性文件要求私主體對在其他領(lǐng)域（如稅收、財(cái)政性資金管理、社會保險(xiǎn)、證券期貨）違法的自然人“限制乘坐火車”，導(dǎo)致強(qiáng)制的過度延伸，顯然已逾越了支持市場化信用機(jī)制的功能邊界。

其次是優(yōu)化法律實(shí)施的功能邊界。行政機(jī)關(guān)在行政檢查、行政許可、行政處罰等法律手段的運(yùn)用中享有較大的裁量空間。如《中華人民共和國行政許可法》第62條未明確檢查的比例、頻率以及實(shí)施的條件，《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第5條未明確行政處罰如何與違法行為的“社會危害程度相當(dāng)”。這也為信用融入法律實(shí)施提供了合法性空間。大數(shù)據(jù)技術(shù)則使得這種融入“從理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)”，推動了法律實(shí)施的優(yōu)化。優(yōu)化法律實(shí)施包括信用激勵(lì)與重點(diǎn)監(jiān)管，如調(diào)整抽查比例與檢查頻率，享受或限制享受便利化措施（如實(shí)施容缺受理、告知承諾、壓縮辦理期限），在行政協(xié)議締結(jié)與行政給付中是否優(yōu)先考慮。將信用融入法律實(shí)施一般不會對相對人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。

優(yōu)化法律實(shí)施的邊界之一，在于信用的融入不能僭越法定的行政自主空間。通過信用體系優(yōu)化法律實(shí)施，更多地是在法定的行政自主空間內(nèi)實(shí)施，不至于突破現(xiàn)有法律框架。信用融入法律實(shí)施包括兩種方式，一種是信用作為裁量因素入法，如《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第17條規(guī)定應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇信用狀況良好者作為特許經(jīng)營者；另一種是信用考量符合特定監(jiān)管措施的本質(zhì)，如行政檢查。盡管行政享有自主空間，但不意味著任何元素都可滲透進(jìn)來。法治要求這種裁量不得違法、濫用、違反基本原則與基本權(quán)利，這對裁量瑕疵的判斷帶來挑戰(zhàn)。如根據(jù)信用等級在裁量范圍內(nèi)加重處罰，引發(fā)的問題是，信用等級能否直接作為裁量基準(zhǔn)？實(shí)踐中，行政裁量可能進(jìn)行不相關(guān)的信用考量，如未履行行政處罰決定導(dǎo)致的失信似乎不滿足加重處罰的危害性要求，或者違反行政裁量的個(gè)案正義。優(yōu)化法律實(shí)施的邊界之二，在于維護(hù)信用機(jī)制的有效性，使得信用機(jī)制真正發(fā)揮治理創(chuàng)新的作用。以告知承諾制為例，其要求許可機(jī)關(guān)放棄事前的實(shí)質(zhì)審查，冀望通過許可后的監(jiān)督審查、撤銷許可、行政處罰、失信責(zé)任來約束申請人積極履行承諾。告知承諾制本質(zhì)上是信用監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)平衡許可申請人的權(quán)益與行政目的。一味地放大告知承諾制許可追求的效率目標(biāo)，具有侵蝕其他公共利益的潛在威脅。告知承諾僅是許可實(shí)施方式，相關(guān)信用信息應(yīng)能支撐許可條件未來得到滿足的足夠可能性，使得許可維護(hù)的公共利益不致落空。這是信用數(shù)據(jù)治理與行政許可手段結(jié)合達(dá)到法律實(shí)施優(yōu)化的關(guān)鍵。信用融入監(jiān)管如果夾雜了監(jiān)管主體的偏好、非相關(guān)治理目標(biāo)、非理性評價(jià)，便會導(dǎo)致治理失靈甚至失敗。

最后是強(qiáng)化法律實(shí)施的功能邊界。具有制裁屬性的聯(lián)合懲戒是在直接的違法責(zé)任之外增加多種聯(lián)合責(zé)任，包括納入黑名單、限制或剝奪資格、限制自由等，依賴提升責(zé)任的嚴(yán)厲性來強(qiáng)化威懾，遵循的是“違法—失信—責(zé)任”的邏輯。若要克服該種間接責(zé)任帶來的合法性危機(jī)，不僅要“推動社會信用體系建設(shè)全面納入法治軌道”，通過立法完善滿足形式合法性（遵循法律優(yōu)先、法律保留、正當(dāng)法律程序等）要求，更要在實(shí)質(zhì)正當(dāng)性上遵循違法責(zé)任優(yōu)先與必要性原則。

其一，強(qiáng)化法律實(shí)施應(yīng)當(dāng)遵循違法責(zé)任優(yōu)先原則。強(qiáng)化法律實(shí)施應(yīng)當(dāng)以針對違法行為的法律實(shí)施嚴(yán)重不足為前提，僅針對重大違法或產(chǎn)生重大危害的行為。強(qiáng)化法律實(shí)施并不直接針對違法行為，而是在違法行為的基礎(chǔ)上進(jìn)行信用評價(jià)，針對違法風(fēng)險(xiǎn)大的“失信行為”課以“第二次責(zé)任”。違法產(chǎn)生的“第一次責(zé)任”與失信產(chǎn)生的“第二次責(zé)任”都屬于制裁范疇，兩者之間的關(guān)系曖昧不明，后者未必屬于行政行為。如私主體實(shí)施的停止公共服務(wù)或拒絕訂立合同行為、行業(yè)協(xié)會作出的行業(yè)懲戒。雖然《行政處罰法》的修訂未將信用懲戒納入行政處罰類型，但《社會信用體系建設(shè)法（向社會公開征求意見稿）》第90條規(guī)定的“失信懲戒措施中屬于行政處罰的，應(yīng)當(dāng)按照行政處罰有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，意味著針對違法行為及其引發(fā)的失信行為課以兩次行政處罰責(zé)任。與違法行為評價(jià)的單一性不同，失信行為的評價(jià)應(yīng)當(dāng)具有綜合性，結(jié)合行為人的多次違法狀態(tài)展開。相較于市場領(lǐng)域，違法失信的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更加模糊，加上強(qiáng)化制裁并非最佳的規(guī)制方式，以強(qiáng)化法律實(shí)施為目標(biāo)的聯(lián)合懲戒應(yīng)當(dāng)具有輔助性。違法行為引發(fā)的直接責(zé)任是否足以遏制違法行為，本身就存在著程度劃分。聯(lián)合懲戒的設(shè)定在邏輯上至少應(yīng)當(dāng)考慮以下三個(gè)因素，并提供經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)與理由說明：針對違法的直接法律責(zé)任是否明顯不足以遏制違法行為，強(qiáng)化威懾是否能顯著改善法律實(shí)施效果，失信評價(jià)是否能夠契合違法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的目標(biāo)。

其二，強(qiáng)化法律實(shí)施還應(yīng)當(dāng)遵循必要性原則。強(qiáng)化法律實(shí)施并非只有提高制裁責(zé)任的嚴(yán)厲性這一種方式。執(zhí)法能否形成威懾，取決于執(zhí)法強(qiáng)度與執(zhí)法概率，其中執(zhí)法強(qiáng)度有賴于立法設(shè)定與執(zhí)法裁量，執(zhí)法概率受到違法行為特征（違法是否隱蔽、是否易于發(fā)現(xiàn)違法線索、是否易于調(diào)查等），執(zhí)法資源（人力、費(fèi)用等），執(zhí)法手段（人工手段、技術(shù)手段、執(zhí)法方式）等因素的影響。因而，只有當(dāng)其他手段工具的運(yùn)用無法改善法律實(shí)施的時(shí)候，才能適用威懾性較強(qiáng)、合法性風(fēng)險(xiǎn)較大的聯(lián)合懲戒。如機(jī)動車不禮讓行人屬于違法行為，一些地方通過立法（如《杭州市文明行為促進(jìn)條例》）將之界定為不文明行為并記錄為不良信息，則值得商榷?！癆I交警”技術(shù)的利用、增設(shè)過街信號燈、執(zhí)法人員的更多投入、文明交通勸導(dǎo)和宣傳可能更有利于遏制違法行為，有地方測評顯示機(jī)動車整體禮讓率達(dá)到96.96%。只有強(qiáng)化法律實(shí)施的效果明顯，且同時(shí)能大幅節(jié)省執(zhí)法成本，借助信用懲戒強(qiáng)化法律實(shí)施才能凸顯必要性。

結(jié)語

在大數(shù)據(jù)技術(shù)、自動化管理、多元主體合作治理的加持下，我國社會信用體系建設(shè)功能的拓展對社會治理創(chuàng)新與治理現(xiàn)代化的意義固然不容小覷。但國家主導(dǎo)、政策先行、地方先試使得這一聲勢浩大的社會工程在治理有效性與合法性之間產(chǎn)生了巨大的張力。無論是限制社會信用概念的擴(kuò)張、探尋社會信用體系建設(shè)的法治之道，還是一味地鼓吹社會治理的有效性，都不足以厘清我國社會信用體系建設(shè)的運(yùn)行機(jī)理并防止其成為“脫韁的野馬”。我國社會信用體系建設(shè)混雜著多重功能與使命，為制度構(gòu)建、邏輯整合、法治約束帶來不少挑戰(zhàn)，回歸功能正當(dāng)性及其邊界的探討，方能從根本上、整體上以及理念上展開反思與重構(gòu)。以此為原點(diǎn)，如何界定社會信用、管理信用信息、設(shè)定信用激勵(lì)與懲戒、提供救濟(jì)與監(jiān)督都有待進(jìn)一步深入探討，進(jìn)而為未來的《社會信用體系建設(shè)法》確立基本邏輯與框架。

（責(zé)任編輯：張紅）