應急行政責任豁免制度之建構(gòu)

白云鋒

關鍵詞：突發(fā)事件應對法；監(jiān)察法；政務處分法；執(zhí)法激勵；責任主義

現(xiàn)代社會是危險與風險交織的社會。行政作為應對緊急情況的核心力量，承擔著重要使命。規(guī)范與指引行政及其執(zhí)法人員之法也隨之接受考驗。雖然事實之變動性與規(guī)范之穩(wěn)定性之間自始存在張力，但這一張力在應急情境之高度復雜性和不穩(wěn)定性下進一步升高。具言之，緊急情況下，法律規(guī)定與實踐任務之間往往存在巨大漏洞，執(zhí)法者常常陷入行動的兩難困境。如根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）第38條之規(guī)定，屬地政府無權自主披露傳染病疫情信息，但隱瞞真實情況則可能導致?lián)p害逐步擴大。執(zhí)法者此時陷入“不作為被迫責，作為又違法”的困局。而且，緊急情況下，行政任務難度與責任激勵力度之間亦存在巨大張力。如據(jù)官方調(diào)查報告顯示，在2021年7月河南省鄭州市發(fā)生的特大暴雨災害中，市、縣、鄉(xiāng)各級政府均存在遲報瞞報災害信息行為，甚至罕見地出現(xiàn)在“中央領導同志考察河南期間”“仍不如實報告”的行為。這種現(xiàn)象違背了科層制行政組織中上下級責任關系的設定，直接影響到應急行政規(guī)范目的的實現(xiàn)。

黨的二十大報告在“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化”的目標下，提出了“完善國家安全法治體系……國家應急管理體系”“提高防災減災救災和急難險重突發(fā)公共事件處置保障能力”的具體要求。在行政應急原則的指引下，面對突發(fā)事件頻發(fā)、緊急情況頻現(xiàn)的現(xiàn)實，政府可以運用非常態(tài)的權力進行社會管理?？紤]到如前述緊急情形下執(zhí)法環(huán)境的特殊性以及執(zhí)法者非難可能性降低的事實，為激勵執(zhí)法者敢于擔當、主動作為，提升政府應急行政能力，還應該明確行為合法性追認和行政法律責任（以下簡稱“行政責任”）豁免機制。這總體上形成了應急行政中“緊急情況——緊急權力行使——公民權利克減——行為合法性追認與行政責任豁免”的邏輯鏈條。不過，自“非典”以來法學界關于應急行政的探討非常豐富，幾乎涉及上述所有應急行政的環(huán)節(jié)，卻缺乏對于最后應急行政責任豁免環(huán)節(jié)的充分關注。在我國建立緊急情況下行政責任豁免制度的必要性何在？應急行政責任豁免制度由哪些內(nèi)容構(gòu)成？應急行政責任豁免制度具體如何適用？這些問題都亟待回應。由此，本文以下先從規(guī)范層面對我國應急行政責任的規(guī)范結(jié)構(gòu)進行梳理，再從理論層面對在我國應急法制中設立行政責任豁免制度的必要性進行論證，最后從免責類型、要件屬性、主客觀適用條件等維度對應急行政責任豁免制度的具體內(nèi)容進行展開。

一、應急行政責任的規(guī)范結(jié)構(gòu)

根據(jù)《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）第61條、《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第11條、《中華人民共和國政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）第2條的規(guī)定，我國確立了對公職人員“政務處分”和狹義“處分”并行的雙軌懲戒制度。研究指出，政務處分由監(jiān)察機關作出，主要在于落實權力責任制，而由任免機關、單位作出的狹義“處分”則主要在于落實工作責任制。應急行政執(zhí)法人員作為公職人員，自然處于這一責任體系之中。

就歸責原則而言，有學者梳理了國家、省、設區(qū)的市三個層級的以“問責”為名的115部問責規(guī)范后發(fā)現(xiàn)，我國公共危機管理問責存在過錯責任、違法責任、過錯或違法責任、結(jié)果責任等多種歸責原則。其中，“不當”“不力”“失當”“失誤”“失職”等條文表述被認為是對過錯的描述。但細究之，相關問責規(guī)范中，過錯之具體狀態(tài)及其對責任成立與大小之影響并未被完全明確。也有論者就此指出，實際上“中國關于行政問責的法律法規(guī)中沒有區(qū)分‘故意和‘過失等不同主觀過錯狀態(tài)”。理論上，“根據(jù)行為人的主觀心理狀態(tài)是否影響后續(xù)責任承擔，可以區(qū)分主觀責任和客觀責任”。如論者所言，“主觀要件構(gòu)成對公職人員可歸責心理狀態(tài)的否定性評價”，本質(zhì)上，在追責中考慮過錯主要是為了將不具有過錯之情形作為免責事由。因此，是否明確規(guī)定了無過錯時的免責抗辯事由，是判斷是否真正實行過錯責任的更為實質(zhì)的標準。

目前的主流責任理論將責任的追究區(qū)分為違法與責任兩個層面。違法是指行為符合構(gòu)成要件且不存在違法阻卻事由，責任則是指“對符合構(gòu)成要件的不法行為的非難可能性”。違法與責任分別對應行為的客觀與主觀維度，邏輯上“責任以客觀上存在不法事實為前提”。但存在于刑事責任、民事責任、行政處罰責任中的主客觀二階責任理論并未在行政處分責任中完全展開。

詳言之，對于免責而言，《監(jiān)察法》第5條作原則性規(guī)定，國家監(jiān)察工作要“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴相濟”。梳理《監(jiān)察法》第31、32、45條之規(guī)范內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)相關責任豁免規(guī)定呈現(xiàn)出“違法行為情節(jié)較輕的免予處罰”與“事后有配合調(diào)查、立功等積極表現(xiàn)的可建議從寬處罰”的規(guī)范結(jié)構(gòu)。不過，《監(jiān)察法》并無針對緊急情況下從寬處罰以及免于處罰的特別規(guī)定?！墩仗幏址ā分庳熞?guī)定則與《監(jiān)察法》之規(guī)定相銜接，呈現(xiàn)出類似的減責、免責規(guī)范結(jié)構(gòu)。但不同的是，《政務處分法》第11條關于免責的規(guī)定存在兜底條款。若公職人員具有“法律、法規(guī)規(guī)定的其他從輕或者減輕情節(jié)”，亦可以從輕或者減輕給予政務處分。如果公職人員涉嫌違法行為同時滿足“職務違法行為情節(jié)輕微”要求，還可依據(jù)《政務處分法》第12條免予或不予政務處分。另外，《公務員法》除了違紀違法行為情節(jié)輕微，經(jīng)批評教育后改正的可以免予處分外，還有執(zhí)行上級非明顯錯誤命令免責之規(guī)定。

經(jīng)梳理可以發(fā)現(xiàn)，在主要由“違法行為情節(jié)較輕的免予處罰”與“事后有配合調(diào)查、立功等積極表現(xiàn)的可建議從寬處罰”構(gòu)成的規(guī)范結(jié)構(gòu)中，并不可見明確的以主觀過錯狀態(tài)為要件的免責規(guī)范。唯有相近之例外存在于《政務處分法》第12條，該條規(guī)定“公職人員因不明真相被裹挾或者被脅迫參與違法活動”可免責。其中，不明真相涉及認識因素，被脅迫則涉及意志因素。但這本質(zhì)上與緊急情況下緩和事實難以預測性與規(guī)范穩(wěn)定性張力，以及考量行為人主觀非難可能性降低的激勵免責機制仍有區(qū)別?？傮w上，囿于相關法律規(guī)范中未有明確設置具體主觀免責事由的事實，過錯判斷即使能為“不當”“不力”“失當”“失誤”“失職”等不確定性法律概念勉強包容，在責任的實際判斷中也極易被客觀的違法判斷吸收。

另外，就前述《政務處分法》第11條兜底條款的適用而言，需考察法律、法規(guī)是否規(guī)定了其他從輕或者減輕情節(jié)。但檢索發(fā)現(xiàn)，法律、法規(guī)層面無明確的關于應急行政責任豁免的規(guī)定。唯在應急管理部新近的部門規(guī)章與北京、湖北、吉林等地政府頒行的地方政府規(guī)章中有相關規(guī)定。如應急管理部頒行的《應急管理行政執(zhí)法人員依法履職管理規(guī)定》第10條規(guī)定“因不可抗力或者其他難以克服的因素，導致未能依法履行職責的”“不予追究有關行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法責任”。這為應急行政責任豁免提供了最為直接的依據(jù)，是相關制度建構(gòu)之一大突破。再如《湖北省行政問責辦法》第17條亦規(guī)定：“違反本辦法規(guī)定，需要行政問責，但有下列情形之一的，可以免予行政問責：（三）情況緊急但盡到合理注意義務的?！币布?，相關地方的公職人員可依據(jù)本地問責辦法，在緊急情況下，面對規(guī)范與實踐之間的緊張關系，當違法但盡到合理注意義務之時，可能得以豁免責任。這些地方政府的問責辦法，顯然亦認識到緊急情況下行政執(zhí)法的特殊性，進而考慮到建立專門責任豁免制度的必要。

相關部門規(guī)章和地方政府規(guī)章中關于緊急情況免責的規(guī)定為我國法律層面應急行政責任豁免制度的建立提供了規(guī)章層面的規(guī)范基礎與實踐經(jīng)驗，但不足在于：一者，形式上，《政務處分法》第11條的兜底條款明確將準用規(guī)范限定為“法律、法規(guī)”，中央紀委國家監(jiān)察委所闡釋之法律釋義也表明“理解和適用該兜底條款的原則是，這些情形應當在法律、法規(guī)中明確規(guī)定為從輕、減輕情節(jié)”。顯然，前述規(guī)章相關規(guī)定并不滿足規(guī)定中的規(guī)范層級要求。二者，實質(zhì)上，規(guī)章中關于緊急情況免責的規(guī)定，如何為“其他難以克服的因素”、何為“情況緊急”、何為“合理注意義務”均屬于不確定性法概念，有待理論上進一步解釋。

二、應急行政責任中的違法與過錯

（一）行政責任歸責客觀化及其問題

從邏輯上講，對于執(zhí)法者，責任實際上是同職責相聯(lián)系。職責是為了確定事務分工，責任是未有完成這一事務分工的否定性后果。正如學者所言，公職人員之所以要求承擔否定性后果，是因為“沒有做好應做的事”，沒有適當履行“政府機關法定的行政執(zhí)法職責”。行政責任以法為衡量標尺，其間存在的是與私法侵權責任“權利——侵害——責任”邏輯不同的“職責——違反——責任”的邏輯。

從制度上講，行政法規(guī)范多體現(xiàn)為行政機關及其公職人員的客觀法，除法律規(guī)定外，這種行為規(guī)范的主要制度實踐體現(xiàn)為各個層面建立的執(zhí)法責任制。責任制旨在授予行政機關履行公共職責的行為權限，是為了實現(xiàn)職責到崗。其規(guī)范基礎在于現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第27條第1款“反對官僚主義”的“工作責任制”。執(zhí)法責任制與生產(chǎn)責任制、工作責任制在“責任制”范疇內(nèi)的含義并無本質(zhì)不同，主要是行為規(guī)范，而非裁判規(guī)范。

行政責任歸責客觀化趨向與上述行政法本身的制度屬性與責任邏輯不無關聯(lián)，但問題在于，非存在即正當。人因何負責，是法律責任的基礎問題。對于這一問題的不同假設，在哲學上形成了理性哲學決定論和經(jīng)驗哲學非決定論的根本分野。哲學的分野延展到法學領域中，出現(xiàn)了社會責任和道義責任或者說心理責任和性格責任等關于法律責任本質(zhì)的不同認識結(jié)論。當然，決定論與非決定論非分野也并非完全涇渭分明，二者之間存在可調(diào)和之空間。在法學中，即出現(xiàn)了對社會責任論和道義責任論進行調(diào)和的規(guī)范責任論。“規(guī)范責任論是對道義責任論和社會責任論的折中，它以人的相對意志為理論基礎，從行為人自由意志、人身素質(zhì)以及社會環(huán)境三方面尋求法律責任的根據(jù)。”無論是民法學對侵權責任的理解還是刑法學對于犯罪行為責任的理解并不是單一的，而是同時囊括道義責任和社會責任的包容體系。總體上，現(xiàn)有主流的法律責任規(guī)則體系是以主觀歸責為原則，而以客觀歸責為例外。

質(zhì)言之，對自己的行為有自我認識與控制，是法律責任歸結(jié)的倫理基礎，也是發(fā)揮懲戒預防作用的心理基礎。只有肯定自由意志的存在及其變化，法律才可能通過設置規(guī)則影響人們的行為選擇，才能通過改變規(guī)則改變?nèi)藗兊男袨檫x擇。偏向客觀化的行政責任歸責結(jié)構(gòu)無法全面考察行為的真實狀態(tài)。對于沒有過錯，或者盡到合理注意義務的履職行為進行問責，將造成個案中的不公正，給勤勉盡職的公職人員無形中帶來了巨大的執(zhí)法風險，也將無法激勵公職人員履職盡責。國務院調(diào)查組相關負責人在就河南鄭州“7·20”特大暴雨災害調(diào)查工作答記者問時提到的“把客觀上的不可抗力與主觀上的不作為區(qū)分開來”“把能力素質(zhì)不足與不負責任區(qū)分開來”“把法規(guī)標準缺失與職責任務安全規(guī)定不落實區(qū)分開來”的“三個區(qū)分開來”，實際指向的就是應急履職行為中違法與過錯的區(qū)分問題。這種強調(diào)，反映的是以往應急履職追責機制中過錯被輕視的現(xiàn)實，以及今后在應急法制中確立責任主義的必要。

（二）行政處分中的責任主義

理論上，行政法律關系中行政一方的責任存在內(nèi)部和外部維度。關于外部責任中違法與過錯的關系，存有不同觀點。如對于國家賠償責任而言，有論者主張需要判斷過錯要件，也有論者主張實踐中違法要件已經(jīng)吸收了過錯要件。論者指出，考慮過錯主要是作為免責事由，對于擴大國家賠償?shù)姆秶圆⒉痪哂袃?yōu)勢。過錯歸責的靈活性“只在對受害人有利時才是優(yōu)點，在被法院拿來不當?shù)叵拗曝熑纬闪r，反而成為缺點”。

不過，內(nèi)部責任與外部責任存在不同的邏輯。對外責任主要是確定行政一方的國家責任，保護弱勢方相對人的權利，有損害填補功能。過錯要件被違法要件吸收某種程度上契合這一目的。但內(nèi)部責任，實際上是在國家與公職人員之間確定公職人員的責任。其間，面對國家權力，公職人員成為弱勢方。責任機制在發(fā)揮責任的懲戒與激勵功能的同時，也承載著防止國家機器在內(nèi)部程序中濫用權力、保護公職人員合法權益的功能。此時考慮執(zhí)法者主觀過錯，與這一價值相契合。

規(guī)范上，對于內(nèi)部行政處分責任而言，應該堅持責任主義的基本立場，同刑事責任、民事責任、行政處罰責任一樣，根本上均是由我國《憲法》第33條第3款規(guī)定的“國家尊重和保障人權”與第38條前段規(guī)定的“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯”所決定的。尊重和保障人權、人格尊嚴不受侵犯“意味著肯定人的意志，肯定人的主觀能動性”。正因循此理，前述部分地方政府規(guī)章以及應急管理部的部門規(guī)章中關于緊急情況的免責規(guī)定才得以在價值上成立。另外，就法律層面的原則性依據(jù)而言，堅持公職人員行政責任的責任主義立場也是貫徹《公務員法》第6條規(guī)定之“公務員的管理，堅持監(jiān)督約束與激勵保障并重的原則”，以及《監(jiān)察法》第5條、《政務處分法》第4條規(guī)定之行政責任追究要堅持“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴相濟”原則的要求。

整體而言，行政處分責任中責任主義的確立有充分的理論與規(guī)范層面的基礎。確立責任主義，就是要求在追究行政責任時考慮行為人行為時的主觀狀態(tài)，區(qū)分故意與過失、善意與惡意，確認認識因素和意志因素的狀態(tài)。這是實現(xiàn)權責一致、激勵適當，配套科學、均衡的應急行政責任豁免制度的要求。

三、應急行政責任豁免的制度構(gòu)成

（一）兩種免責類型：不作為免責與作為免責

行政公職人員的行為存在作為與不作為兩種形式。應急背景下的行為及其免責也在這兩種情形下存在。首先，行政機關公職人員在緊急情況下可能不作為。這主要表現(xiàn)為緊急情況下，公職人員未有履行職責，或者未有按照法律的期待履行職責。這一情形雖然屬于常規(guī)的責任事由，但在緊急情形下存在免責的空間。其次，行政機關公職人員在緊急情況下積極作為，出現(xiàn)作為違法、侵權的情況，基于主觀上的不同過錯狀態(tài)，這一情形也存在免責的空間。緊急情況下，按照既定法律可能不足以有效應急?！盁o論事前應急立法如何發(fā)展，總會百密一疏，正所謂‘計劃趕不上變化，所以事后免責面向永遠保有一席之地?！边@屬于行政應急原則下的免責事由。

上述兩種情況中，前一情形的免責，需要進一步區(qū)分行為屬于不作為還是公職人員囿于緊急條件的客觀因素不能作為。按照不作為違法認定的要求，要考慮公職人員是否具有認識可能性、作為可能性和結(jié)果回避可能性。此時本質(zhì)上考察的是行為人的能力與制止危險目標之間的差距。如果囿于緊急之客觀情況，行為人已經(jīng)盡到合理注意義務仍無法完成行政任務，即可能基于不具備認識可能性、作為可能性、結(jié)果回避可能性而免責。這本質(zhì)上屬于一種“緊急不能作為免責”類型。

對于后者而言，由積極行為造成的違法一般即應承擔責任，但在緊急情況下，行政應急原則給予了例外。此時應進一步區(qū)分行為人是否構(gòu)成善意履職。如果主觀上非善意，履職行為違反法律規(guī)定或造成危害后果，則滿足主客觀雙層違法要件，構(gòu)成違法，可以追責。但如果主觀上為善意且盡到合理注意義務，履職行為形式上違反法律之規(guī)定，甚至造成一定之損害，表明可能存在法律規(guī)范未預見之緊急情況。善意且盡到合理注意義務構(gòu)成主觀層面的責任阻卻事由。這本質(zhì)上屬于一種“緊急善意履職免責”類型。

新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱“新冠疫情”）中W市政府公職人員的履職行為，較為完整地呈現(xiàn)了責任豁免制度發(fā)揮作用的場域。基于《傳染病防治法》第19條第2款和第38條第2、3款的規(guī)定，市級政府衛(wèi)生行政部門無權公布“傳染病疫情信息”，省級政府衛(wèi)生行政部門也需要國務院衛(wèi)生行政部門授權才能進行“傳染病暴發(fā)、流行時”的判斷，以及公布處于“傳染病暴發(fā)、流行時”的“傳染病疫情信息”。但遇緊急情況，屬地政府如不及時披露危機信息，一直等待授權，可能貽誤風險應對最佳時機。屬地政府如直接自行披露信息，有助于危機應對，但又可能違背法律規(guī)定、構(gòu)成行政違法。此時緊急情況下法律規(guī)定與實踐呈現(xiàn)出矛盾，行為人陷入兩難。

個例中的問題或可通過修改個別行為規(guī)范完善，但法律與緊急情況的張力永遠存在。此時，無疑更需要對責任法機制進行完善。前述基于特殊情況突破法律規(guī)定作出決定，雖然可能構(gòu)成違法，但基于考慮過錯的應急責任豁免理念，如果行為人“善意且盡到合理注意義務”構(gòu)成善意履職即可阻卻責任、獲得豁免。這屬于“緊急善意履職免責”程序的功能適用。當然，如果行為人囿于緊急情況之復雜性與不穩(wěn)定性無法作為或不能完全作為，則基于對于作為可能性、結(jié)果回避可能性等要素的考慮，可以通過“緊急不能作為免責”程序免責。

（二）屬性定位：作為行為構(gòu)成體系的主客觀免責事由

在屬性上，與現(xiàn)有基于配合調(diào)查或立功等積極表現(xiàn)免責規(guī)定不同，前述應急行政責任豁免的兩種情形應被定位為行為構(gòu)成體系之中的主客觀免責事由。首先，將前述緊急情況下的免責情形定位為行為的構(gòu)成體系，而非作為量罰情節(jié)，符合免責情形之事實樣態(tài)，也契合應急行政責任豁免的規(guī)范目的。作為量罰情節(jié)的免責規(guī)定，實際上是認為已經(jīng)滿足違法行為構(gòu)成規(guī)則之后，在行為上做違法性宣告，但在法律后果上予以從輕處理。作為構(gòu)成體系的免責規(guī)定，則是指行為滿足相關免責規(guī)定即不被認定為違法行為，無需承擔法律責任。應急行政責任豁免的目的在于公平擔責與激勵執(zhí)法者在緊急情況下更好完成行政任務。若將阻卻事由置于量罰情節(jié)之中，作為當罰而免罰的情形，混淆了行政處分規(guī)則中的行為要件和法律后果，將無助于這一目的的實現(xiàn)。易言之，之所以豁免行政責任，是因為被阻卻的符合構(gòu)成要件該當性的行為已然損害了行政法益，但其可能并不具備實質(zhì)違法性或者不具有非難可能性等，所以應當從定性上予以容忍，甚至是鼓勵。

其次，前述緊急情況下的免責情形是法律責任行為要素中的阻卻事由而非構(gòu)成要件要素。某一特定要件屬于行為構(gòu)成體系哪一具體階層，往往是理論爭議之焦點。如在刑法理論中，關于不作為犯之作為可能性的屬性定位，即存在構(gòu)成要件要素說、責任要素與構(gòu)成要件要素區(qū)分說、責任要素與構(gòu)成要件要素同一說等觀點。前已言及，對違法行為的判斷，“不法判斷是對行為的客觀的、外部的判斷，責任判斷是對行為所做出的主觀的、內(nèi)部的判斷”。與之對應，本文認為行政處分責任的要件亦應包括客觀階層與主觀階層，且在階層內(nèi)部均應厘分出成立責任的判斷與阻卻責任的判斷兩個維度。構(gòu)成要件是責任成立的類型化要求，阻卻要件一般是為了抗辯、排除不符合責任實質(zhì)要素的要件。由此，行政責任應是由客觀不法（成立要件、阻卻要件）與主觀有責（成立要件、阻卻要件）構(gòu)成的邏輯結(jié)構(gòu)。前述緊急情況下的免責情形既可能是客觀違法阻卻事由，亦可能是主觀層面的責任阻卻事由。展而言之，“緊急不能作為免責”可以進一步區(qū)分為囿于緊急條件行為人主觀上不具備認識可能性，與客觀上法律提供的手段不足以制止危險以及客觀上不具備結(jié)果回避可能性。前者形成主觀層面的責任阻卻事由，后者形成客觀層面的違法性阻卻事由。而“緊急善意履職免責”中的善意則主要指向的是主觀層面的責任阻卻事由。當然，對于構(gòu)成要件的判斷是相對定型化的，而對于阻卻要件的判斷則是相對實質(zhì)化的、“超法規(guī)”的判斷，因而后者是相對開放的，可能隨著社會變遷而變化。

四、應急行政責任豁免制度的適用

無論是“緊急不能作為免責”還是“緊急善意履職免責”類型，首先均要求行為人行為時處于特定之客觀條件下，即客觀形勢滿足緊急情況之緊急性。其次，“緊急不能作為免責”“緊急善意履職免責”也均要求行為人主觀上善意且盡到合理注意義務。前者呈現(xiàn)為善意且盡到合理注意義務仍無法作為之消極狀態(tài)，后者呈現(xiàn)為善意且盡到合理注意義務達成了積極之結(jié)果但突破了法律規(guī)定之積極形態(tài)。相關責任構(gòu)成要件之判斷相對定型化，本文不再一一展開，以下僅對兩種免責類型共通的核心主客觀適用條件進行闡述。

（一）客觀前提：何為緊急情況

緊急情況作為外部客觀條件既影響到對作為可能性、結(jié)果回避可能性的判斷，亦構(gòu)成善意且盡到合理注意義務的適用前提。不過，到底何為緊急情況，學者則認為“找不到一個規(guī)范性的定義”“從對這一概念字面含義與客觀關聯(lián)的描述中，也只能得出一個不確定的輪廓”。

1.規(guī)范上的緊急情況：緊急狀態(tài)或應急響應等狀態(tài)

結(jié)合《憲法》第67、80、89條的規(guī)定可知，緊急狀態(tài)表征著一個國家和地區(qū)范圍內(nèi)發(fā)生了嚴重緊急的情況，不得不通過非常程序啟動非常模式來管理社會。緊急狀態(tài)的核心即在于緊急，因此在緊急狀態(tài)所涉及的范圍內(nèi)，公職人員所作的行政決策和行為，原則上應認定為緊急情況下的決策和行為。

雖然在《憲法》納入“緊急狀態(tài)”條款之后，我國并未制定“緊急狀態(tài)法”，亦并未出現(xiàn)宣布緊急狀態(tài)的情形，但在司法實踐中，許多情況下還是會出現(xiàn)對于緊急情況的認定，如緊急情況訴訟期限中止、緊急情況法律懸置適用等。在具體個案中是否適用緊急狀態(tài)的相關法律規(guī)范，很多情況下是以在事實和法律上是否進入由政府啟動的應急響應狀態(tài)、戰(zhàn)時狀態(tài)為標準。這構(gòu)成了更加具體的富有操作性的關于“緊急情況”的判斷標準。

2.事實上的緊急情況

現(xiàn)實中，諸多存在緊急情況的情形也可能既不存在緊急狀態(tài)的宣告，也不啟動應急響應狀態(tài)。對于未進入緊急狀態(tài)或應急響應狀態(tài)，但事實上有緊急情形的情況，亦有適用緊急情況免責的空間。這種事實上的緊急情形，可以從時間緊迫度、信息復雜度等現(xiàn)實維度展開判斷。在廣東開陽房地產(chǎn)投資有限公司與廣東省民政廳等其他行政管理案中，對于新冠疫情是否構(gòu)成不可抗力超期事由，法院即認為，雖然按照正常狀態(tài)已經(jīng)超期，但“鑒于當時正值新型冠狀病毒肺炎疫情防控關鍵時期，本院綜合考慮當時社會的整體狀況，推定疫情對原告在法定起訴期限內(nèi)提出訴訟確實存在一定影響”，“綜合考量多方面因素，認為原告提起本案之訴未超過法定期限”。

整體上緊急狀態(tài)的宣告或應急響應的啟動只是構(gòu)成原則上適用緊急情況的條件，法律上被宣告的緊急情況與個案事實上的緊急情況二者在很多情況下同步，但是有時會存在不一致。行政責任的豁免是個案審查后的豁免。當個案事實與整體緊急狀態(tài)存在沖突時，應該以事實上的緊急情況為判斷標準。這意味著雖然全國或某地區(qū)進入法律上的緊急狀態(tài)，但若某具體執(zhí)法行為的具體執(zhí)法環(huán)境并非具有緊急情境，則不具備緊急免責條件。如同樣在新冠疫情引起的關于緊急情況起訴期間是否中止的認定中，有法院審查后就認為，雖然原告起訴處于新型冠狀病毒肺炎疫情期間，但事實上一審法院立案渠道暢通，上訴人并非患者、疑似病人、密切接觸者，上訴人住所地未與外界交通斷絕，故上訴人此項上訴理由缺乏事實依據(jù)，本院不予支持。在本案中，四川省在期間內(nèi)同樣存在啟動應急響應的情形，但法院在面臨具體情形時，并未籠統(tǒng)以整體上存在應急響應為依據(jù)，而是以個案中是否具備緊急情況要件為標準。

（二）主觀狀態(tài)：何為善意且盡到合理注意義務

確定責任主義的核心考慮，在于將主觀狀態(tài)細分并作為責任追究的核心要件。首先，能夠獲得豁免的公職人員的行為，必須要求公職人員主觀上是善意的。此處的善意是指公職人員的行為是為了維護公共利益。豁免的本質(zhì)是激勵執(zhí)法者緊急情況下為了公共利益而積極作為，這當然排除了對于利用職權維護個人私益的豁免，但不排除在維護公益之時同時又維護私益的情形。

其次，主觀要件中，在善意之外還要求盡到合理注意義務。善意是對主觀目的的控制，盡到合理注意義務是對行為過程的要求，即獲得豁免不僅要求履職行為在出發(fā)點上正當，還要在履職過程中盡到職責。要求盡到合理注意義務排除了故意和重大過失的豁免，但容許存在輕微過失。即如存在輕微過失，結(jié)合緊急情況的場景等要件，可以認定為盡到了合理注意義務。合理注意義務內(nèi)部存在程度的不同，有必要予以區(qū)分。行政法中的合理注意義務應該是指介于理性公眾與理性專家之間的理性官員的合理注意義務。

1.官員理性與大眾理性

現(xiàn)有“合理注意義務”源于民法中對過錯的判定，“合理”的參照主體，存在正常人、善良管理人、理性人、善意一般人等標準。它們本質(zhì)均是以社會一般人的理性為參照標準。這是因為民事法律規(guī)約的對象是私主體，行為人在法律上屬于普通公民，無法對其苛以專業(yè)注意義務。

如論者所言，“民法上的注意義務，是對民事主體的，是按照社會大眾、普通老百姓的標準來衡量的”。就行政法上的合理注意義務而言，行政責任歸責的對象是行政執(zhí)法者?！靶姓C關及其工作人員的注意義務應當是管理者標準或‘水平的注意義務，是作為行業(yè)主管機關應當具有的注意義務，其程度要求顯然應當比民法上的注意義務更高、更嚴格?！倍谟蛲庑姓熑位砻馀欣?，決定行政人員是否能夠享受責任豁免，相關判決亦呈現(xiàn)出由“理性的人——理性官員——（客觀）理性官員”的逐步細化、深化發(fā)展的脈絡。上述觀點均表明，行政法中的合理注意義務或者說官員的理性，應與民法體系中的合理注意義務的標準區(qū)別開。行政執(zhí)法者是否滿足合理注意義務，應以一般執(zhí)法者的認知水平為標準，而非民法中普通公民的認識能力為標準。

2.官員理性與專家理性

在應急行政中，緊急事態(tài)的應對往往需要極強的專業(yè)知識，政府諸多時候會咨詢專家意見并根據(jù)專家意見作出行政決策。如果政府已然基于審慎之態(tài)度選任聘請到相關領域最高水平之專家，并基于專家理性在盡可能作出了一系列維護公民生命財產(chǎn)安全的行動。此時，即便未能完全避免損害發(fā)生，亦不能認為公職人員具備主觀過錯。因為在此情形下，行政決策的失誤與危害結(jié)果的發(fā)生，是因為相關突發(fā)事件的發(fā)生已經(jīng)超出了人類理性的認識和預測范圍。某些突發(fā)事件缺乏發(fā)生時間、影響規(guī)模與未來走向方面的科學上的確定性，即使連專家都無法做出準確分析與判斷。當專家理性無法準確預測與妥善應對危機，作出合理的決定顯然也超越了政府職員的行政理性范圍。此時，除非公職人員存在專家選聘行為之不規(guī)范情形或未按照專家意見勤勉執(zhí)法，即應認定公職人員基于專家理性的應對行為滿足“善意且盡到合理注意義務”的要求。

結(jié)語

“責任是一種非難”，“宥恕條件是法律責任的基礎”，某種程度上甚至可以說，沒有免責，就沒有責任。但需要明確的是，“緊急法律責任的豁免是一種法律上明文規(guī)定的允許制度，而不是人為確定的，沒有法律明文規(guī)定的豁免權的存在，任何人和單位不得獲取豁免權”。在應急行政法制中建立責任豁免制度，以法律而非僅其他下位規(guī)范的形式將豁免的要求明確下來，既是在傳統(tǒng)懲罰、獎勵之外建立多種公職人員激勵方式的需要，也是防止在法律制度缺失之下法外濫用豁免機制的要求。

在具體操作層面，本文以為，可以考慮在對《突發(fā)事件應對法》進行修改以及制定“緊急狀態(tài)法”之時，在“法律責任”章節(jié)之下將應急行政責任豁免的具體要求以法律條文的形式確立下來。綜合前文分析，并基于現(xiàn)有相關規(guī)定的規(guī)范基礎，筆者認為可將應急法制中的行政責任豁免條款擬定為：公職人員在緊急情況下行使職權的行為，違反本法規(guī)定，但出于善意目的且盡到合理注意義務，未造成嚴重損害的，可以從輕、減輕或免除其法律責任。

（責任編輯：曹鎏）