司法解釋進(jìn)入行政執(zhí)法的理論邏輯

陳越甌

關(guān)鍵詞：司法解釋；行政執(zhí)法；法律解釋權(quán)；功能主義；國家機(jī)構(gòu)

司法解釋是人民法院審理案件時(shí)的裁判依據(jù)，應(yīng)當(dāng)在裁判文書中援引。然而，對(duì)于司法解釋的效力是否及于司法系統(tǒng)之外，特別是司法解釋能否成為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案依據(jù)的問題，目前暫無規(guī)定。實(shí)務(wù)界對(duì)于司法解釋外部效力問題的態(tài)度頗為審慎和矛盾：一方面，由于在現(xiàn)行法律解釋體制下，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)均有法律解釋權(quán)，因此，大部分行政機(jī)關(guān)的基本立場(chǎng)是不認(rèn)可司法解釋對(duì)行政機(jī)關(guān)具有普遍適用的效力，主張?jiān)趫?zhí)法辦案中只可援引法律、行政機(jī)關(guān)制定的各類法律文件、地方性法規(guī)作為依據(jù)，而相對(duì)緩和的立場(chǎng)也只是認(rèn)為“行政機(jī)關(guān)在辦案時(shí)可以參考有關(guān)司法解釋，但不宜直接適用司法解釋”。另一方面，實(shí)踐中也確實(shí)存在一部分行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案中以司法解釋為理由和依據(jù)作出行政行為的現(xiàn)象。這種對(duì)司法解釋的自發(fā)運(yùn)用似乎又在提示我們，并非完全不存在司法解釋進(jìn)入行政執(zhí)法的空間。

對(duì)于司法解釋的效力，學(xué)界多以“普遍司法效力”“普遍約束力”“法律的拘束力”等模糊詞匯來概括，并未明確司法解釋的效力范圍與效力強(qiáng)度，對(duì)于司法解釋外部效力的專門性研究更是稀缺。因此，對(duì)司法解釋的研究有必要補(bǔ)上這一塊，這將涉及對(duì)我國法律解釋體制乃至國家權(quán)力配置方式的整體性反思。本文將在概括和描繪司法解釋進(jìn)入行政執(zhí)法的理論障礙與實(shí)踐圖景的基礎(chǔ)上，從我國法律解釋權(quán)力配置的功能主義原則出發(fā)，在法理上證立司法解釋可以進(jìn)入行政執(zhí)法，并就進(jìn)入的方式和限度進(jìn)行具體制度建構(gòu)。

一、司法解釋進(jìn)入行政執(zhí)法的理論障礙與實(shí)踐圖景

（一）司法解釋進(jìn)入行政執(zhí)法的理論障礙

1981年《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》（以下簡稱《決議》）明確最高人民法院（以下簡稱最高法院）和最高人民檢察院享有司法解釋權(quán)，國務(wù)院及主管部門享有行政解釋權(quán)。不過，《決議》并未明確各種法律解釋的性質(zhì)、效力和相互關(guān)系。針對(duì)我國法律解釋體制以權(quán)力分配為核心的特點(diǎn)，學(xué)界對(duì)法律解釋的研究均是試圖在準(zhǔn)確界定相應(yīng)法律解釋權(quán)基本屬性的基礎(chǔ)上，推論現(xiàn)行法律解釋體制對(duì)特定法律解釋的定位和法律解釋的效力類型。本文依循相同的分析思路，基于學(xué)界目前的討論，概括總結(jié)出證明司法解釋外部效力可能遭遇的三重理論障礙，即權(quán)力性質(zhì)障礙、權(quán)力分工障礙與權(quán)力能力障礙。

第一，權(quán)力性質(zhì)障礙是由司法解釋權(quán)性質(zhì)衍生出的理論障礙。權(quán)力性質(zhì)障礙否定司法解釋外部效力的理由是，法律解釋權(quán)并非是一種獨(dú)立的權(quán)力，其具體權(quán)力性質(zhì)取決于依附的權(quán)力主體所行使的主要權(quán)力的性質(zhì)。由于司法機(jī)關(guān)行使的是司法權(quán)，那么，司法解釋權(quán)就屬于司法權(quán)的范疇。依據(jù)經(jīng)典分權(quán)理論，行政的本質(zhì)是對(duì)人民意志的執(zhí)行，而司法解釋欠缺民主性，代表的只是純粹的法院意志，因此，行政機(jī)關(guān)只用服從代表民意的立法機(jī)關(guān)作出的立法解釋，而不是必須適用司法解釋。基于司法權(quán)作出的司法解釋只能將其效力限制于司法審判領(lǐng)域。權(quán)力性質(zhì)障礙成立的基礎(chǔ)是，經(jīng)典分權(quán)理論能夠充分說明我國法律解釋體制的權(quán)力配置模式和司法解釋權(quán)的性質(zhì)。第二，權(quán)力分工障礙是基于法律解釋權(quán)力的職權(quán)關(guān)系產(chǎn)生的理論障礙。權(quán)力分工障礙否定司法解釋外部效力的理由主要建立在《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第119條中的“審判、檢察工作中”這一有關(guān)分工安排的規(guī)定上。第119條中的職權(quán)分工規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)質(zhì)化解釋：“法院審判工作中”的字樣限定了司法解釋的具體時(shí)間、空間，最高法院僅能針對(duì)司法審判中出現(xiàn)的具體法律問題進(jìn)行解釋，各國家機(jī)構(gòu)分別壟斷了一部分法律解釋領(lǐng)域，司法解釋只有在司法工作中才具有普遍效力。第三，權(quán)力能力障礙是由權(quán)力行使所要求的知識(shí)結(jié)構(gòu)引發(fā)的理論障礙。權(quán)力能力障礙否定司法解釋外部效力的理由是，相對(duì)于司法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)具有固有的專業(yè)技術(shù)判斷優(yōu)勢(shì)，而且立法機(jī)關(guān)常通過不確定法律概念的設(shè)置賦予行政機(jī)關(guān)廣泛的裁量空間，因此，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中的首次判斷權(quán)，不能以司法解釋的形式事先對(duì)行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)進(jìn)行約束。

（二）行政機(jī)關(guān)對(duì)司法解釋的自發(fā)運(yùn)用

行政機(jī)關(guān)對(duì)司法解釋進(jìn)入行政執(zhí)法的總體立場(chǎng)是非常審慎的，這在法律對(duì)司法解釋的外部效力沒有明確規(guī)定的情況下并不讓人意外。但是，仍有許多行政機(jī)關(guān)會(huì)自發(fā)引用司法解釋。

首先，一些行政機(jī)關(guān)在行政規(guī)范性文件中明確表明司法解釋能夠進(jìn)入行政執(zhí)法。公安部在《違反公安行政管理行為的名稱及其適用意見》中不僅規(guī)定應(yīng)當(dāng)引用司法解釋，還明確了司法解釋的引用順位，即“法律和法律解釋、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例或者單行條例、司法解釋”。這是目前行政機(jī)關(guān)中最為明確的肯定性表態(tài)。其他行政機(jī)關(guān)的態(tài)度則更為委婉。比如，前述原國家工商行政管理總局2004年制定的批復(fù)僅認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在辦案時(shí)“可以參考”司法解釋。其次，盡管大部分行政機(jī)關(guān)的上級(jí)部門并未公開表明對(duì)司法解釋外部效力問題的立場(chǎng)，但仍有許多基層行政單位在執(zhí)法辦案過程中會(huì)引用司法解釋來論證所要作出的行政處罰決定。司法解釋主要作為行政處罰的理由在處罰文書的“違法事實(shí)與證據(jù)”部分得到引用，用以對(duì)行政相對(duì)人的違法行為進(jìn)行法律定性。主要表現(xiàn)形式是在敘述當(dāng)事人違法事實(shí)的過程中或在敘述完畢后引用司法解釋來論證當(dāng)事人的行為符合行政違法行為的構(gòu)成要件。比如，針對(duì)開發(fā)商誤導(dǎo)宣傳購買一樓洋房的業(yè)主可以專有使用實(shí)際為小區(qū)內(nèi)共用宗地的房屋毗鄰綠地，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定，“根據(jù)……《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第2條之規(guī)定”，小區(qū)內(nèi)一層樓房毗鄰綠地屬于小區(qū)內(nèi)業(yè)主共有。當(dāng)事人的宣傳行為“剝奪了其他業(yè)主的共有權(quán)利，同時(shí)也對(duì)購買一樓洋房的業(yè)主造成了誤導(dǎo)”，屬于引人誤解的虛假宣傳。

二、破解權(quán)力分工障礙：糾紛解決領(lǐng)域的重合

無論是行政解釋還是司法解釋，都是基于實(shí)踐中解決各類糾紛的經(jīng)驗(yàn)作出的，都是在處理執(zhí)法類案或司法類案催生出的法律適用共性問題。因此，權(quán)力分工障礙否定司法解釋外部效力的理由實(shí)質(zhì)是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)各自擁有專屬管轄的糾紛解決領(lǐng)域。然而，二者所處的糾紛解決領(lǐng)域之間是高度重合的，基于權(quán)力分工障礙反對(duì)司法解釋進(jìn)入行政執(zhí)法的觀點(diǎn)難以成立。

（一）受案范圍與執(zhí)法事項(xiàng)的重合

由于《中華人民共和國行政訴訟法》將公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的案件都納入受案范圍，因此，行政機(jī)關(guān)處理的糾紛有很大概率以行政執(zhí)法合法性爭議的方式進(jìn)入行政訴訟中，接受司法機(jī)關(guān)的審判。此時(shí)，司法機(jī)關(guān)基于審判實(shí)踐作出的司法解釋要處理的法律問題與行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中要處理的法律問題會(huì)不可避免地重合，司法解釋將有可能對(duì)行政執(zhí)法辦案產(chǎn)生影響，因而得到行政機(jī)關(guān)的援引。比如，公安部曾在認(rèn)定某地出臺(tái)的路政管理規(guī)定與國家法律、行政法規(guī)相抵觸時(shí)，援引了最高法院在一司法解釋中處理類似情形案件時(shí)的觀點(diǎn)作為佐證。不過，由于行政訴訟主要解決的還是行政行為的合法性問題，并不是直接針對(duì)具體糾紛，基于行政審判實(shí)踐出臺(tái)的行政類司法解釋可能無法為行政機(jī)關(guān)適用。況且，在實(shí)踐中，民事類司法解釋和刑事類司法解釋才是行政機(jī)關(guān)援引司法解釋的主要情形。因此，僅僅主張行政訴訟受案范圍與行政執(zhí)法處理的糾紛范圍重合，尚不足以否定權(quán)力分工障礙。

（二）糾紛性質(zhì)的跨部門性

其實(shí)，行政訴訟和行政執(zhí)法在糾紛處理范圍上的重合只是一種形式上的相關(guān)性，行政執(zhí)法和司法審判在糾紛解決領(lǐng)域上的關(guān)聯(lián)關(guān)系更為深層次地體現(xiàn)為二者所要處理的法律糾紛的跨部門性。在現(xiàn)代社會(huì)，行政法律關(guān)系具有復(fù)雜性，行政執(zhí)法所要處理的現(xiàn)實(shí)糾紛是公法關(guān)系交織民商事法律關(guān)系等多類型法律關(guān)系形成的復(fù)合體。行政糾紛的這一性質(zhì)要求糾紛的解決需要同時(shí)依賴由行政法規(guī)范、民法規(guī)范、經(jīng)濟(jì)法規(guī)范等不同法律部門規(guī)范構(gòu)成的復(fù)數(shù)規(guī)范，這為民事類司法解釋、經(jīng)濟(jì)法司法解釋等進(jìn)入行政執(zhí)法提供了可能。例如，在格式合同（條款）監(jiān)管執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定經(jīng)營者構(gòu)成加重消費(fèi)者責(zé)任、排除消費(fèi)者權(quán)利、減輕或免除自身責(zé)任時(shí)，就需要利用司法解釋中的民法規(guī)范和經(jīng)濟(jì)法規(guī)范建構(gòu)涵攝過程。例如，在一起汽車銷售案件中，某汽車銷售公司在格式條款中徑直約定管轄法院為出賣人住所地人民法院，限制了買受人主張管轄法院的權(quán)利，這與《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國民事訴訟法）的解釋》的規(guī)定相違背，行政機(jī)關(guān)據(jù)此認(rèn)定該公司利用格式條款侵害消費(fèi)者的合法權(quán)益。

三、破解權(quán)力能力障礙：專業(yè)知識(shí)的區(qū)別建構(gòu)

司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)認(rèn)定，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)具有的專業(yè)知識(shí)和社會(huì)靈敏度是司法機(jī)關(guān)所不具備的，這似乎已經(jīng)成為學(xué)界的一種共識(shí)。在這一背景下，司法解釋能否進(jìn)入行政執(zhí)法的問題就被轉(zhuǎn)化為一個(gè)能力方面的問題。然而，這種觀點(diǎn)是對(duì)專業(yè)知識(shí)的狹隘理解，過度放大了司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在糾紛解決能力上的差異，不能成為司法解釋進(jìn)入行政執(zhí)法的障礙。

（一）專業(yè)知識(shí)的形成基礎(chǔ)

不論是從專業(yè)知識(shí)的來源來看，還是從專業(yè)知識(shí)的建構(gòu)能力來看，在專業(yè)知識(shí)的形成基礎(chǔ)方面，行政機(jī)關(guān)均沒有相對(duì)于司法機(jī)關(guān)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。第一，就專業(yè)知識(shí)的來源而言，執(zhí)法司法實(shí)踐是法律解釋形成的經(jīng)驗(yàn)來源，法律解釋在糾紛解決上的專業(yè)性取決于執(zhí)法司法機(jī)關(guān)處理具體糾紛的成熟度。我們可以用案件處理數(shù)量和復(fù)雜性來衡量專業(yè)性。筆者在威科先行法律信息庫中對(duì)比檢索相近案由、主題的裁判文書與行政處罰決定書后發(fā)現(xiàn)，在行政機(jī)關(guān)援引司法解釋較為集中的領(lǐng)域，相對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)辦理的案件，司法機(jī)關(guān)審理的案件在數(shù)量上和復(fù)雜性上并不遜色。比如，在合同案件方面，以浙江為例，2020年至2022年，浙江法院審理超過四十五萬件合同糾紛民事案件，其中兩千余件涉及格式合同（條款），而浙江行政機(jī)關(guān)處理的格式合同（條款）行政違法案件僅為七百余件。因此，從案件數(shù)量來推斷，司法機(jī)關(guān)賴以形成司法解釋的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)并不弱于行政機(jī)關(guān)通過行政執(zhí)法形成的經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備。況且，在推行專門化審判的背景下，所謂的專業(yè)知識(shí)壁壘并非不能被打破。

第二，就專業(yè)知識(shí)的建構(gòu)能力而言，由于參與法律解釋文件制定的專業(yè)人才既是可以流動(dòng)的，也是可以培養(yǎng)的，這意味著專業(yè)知識(shí)具有流動(dòng)性，無法由某一部門絕對(duì)壟斷，因此，司法機(jī)關(guān)完全可以通過知識(shí)流動(dòng)增強(qiáng)自身的專業(yè)能力。例如，最高法院于2007年出臺(tái)的《關(guān)于審理不正當(dāng)競(jìng)爭民事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》系司法機(jī)關(guān)首次對(duì)《反不正當(dāng)競(jìng)爭法》的具體條文作出詳細(xì)且專業(yè)的解釋。同年，原國家工商行政管理總局就下發(fā)文件明確要求下級(jí)工商行政管理部門“參照”該司法解釋的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行執(zhí)法。有學(xué)者就認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)在反不正當(dāng)競(jìng)爭領(lǐng)域?qū)I(yè)能力的增強(qiáng)與原國家工商行政管理總局公平交易局和最高法院之間的人員調(diào)動(dòng)相關(guān)。

（二）專業(yè)知識(shí)的類型

以往學(xué)界主張行政機(jī)關(guān)具有專業(yè)能力的觀點(diǎn)僅將專業(yè)知識(shí)理解為專業(yè)技術(shù)知識(shí)。然而，專業(yè)知識(shí)不是只此一種，相對(duì)于行政機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)在其他類型的專業(yè)知識(shí)上擁有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)為法官擅長解釋法律規(guī)范與概念。司法解釋有助于行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)確解釋構(gòu)成要件要素，其中不乏各類不確定法律概念。行政機(jī)關(guān)對(duì)于司法解釋的需求在于，行政機(jī)關(guān)在處理許多案件時(shí)要涉及對(duì)非行政法律關(guān)系的判斷，而依據(jù)基本的民事、刑事、商事法律概念識(shí)別法律關(guān)系并非是行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)項(xiàng)。此時(shí)，司法解釋能夠?yàn)樾姓C(jī)關(guān)提供具有確定性的現(xiàn)成結(jié)論作為參考，對(duì)行政執(zhí)法起到引導(dǎo)作用。這些基本法律概念包括但不限于“欺詐”“默示同意”“要約”“聯(lián)營”等，這一點(diǎn)在涉及民事法律關(guān)系的合同監(jiān)管行政執(zhí)法中非常明顯。在這一背景下，積極借助司法機(jī)關(guān)對(duì)基本法律概念的解釋，成為行政機(jī)關(guān)克服法律專業(yè)知識(shí)障礙的方式之一。

四、破解權(quán)力性質(zhì)障礙：重構(gòu)法律解釋權(quán)力配置模式

真正能夠?qū)λ痉ń忉屵M(jìn)入行政執(zhí)法形成限制的是權(quán)力性質(zhì)障礙。不過，限制不在于行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的只能是體現(xiàn)民意的、由代議機(jī)關(guān)制定的法律而非欠缺民主正當(dāng)性的司法解釋。我國對(duì)法律解釋權(quán)力的安排遵從的是功能主義的國家權(quán)力配置原則。如何在這一權(quán)力配置原則下處理司法解釋權(quán)與行政解釋權(quán)之間的關(guān)系，決定了司法解釋能否以及如何進(jìn)入行政執(zhí)法。

（一）功能主義的法律解釋權(quán)力配置模式

我國的國家權(quán)力配置采用的是在邏輯上與經(jīng)典分權(quán)理論截然不同的功能主義原則，現(xiàn)行法律解釋體制內(nèi)的權(quán)力分配同樣遵循這一原則。第一，我國并不是根據(jù)權(quán)力類型化的標(biāo)準(zhǔn)（立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)）創(chuàng)設(shè)國家機(jī)構(gòu)和分配國家權(quán)力，而是根據(jù)國家任務(wù)和職能來設(shè)置國家機(jī)構(gòu)進(jìn)而確定國家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和權(quán)力分工狀況。在國家機(jī)構(gòu)間就某項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行分配時(shí)，首先要分析的是哪個(gè)機(jī)構(gòu)在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有優(yōu)勢(shì)，然后將相關(guān)的國家任務(wù)與權(quán)限分配給功能最適合的機(jī)構(gòu)。法律解釋權(quán)的分配也是如此，其并非主要依據(jù)國家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，而是更多地考慮如何分配法律解釋權(quán)力才能實(shí)現(xiàn)法律解釋的充足供給：一方面，1981年《決議》將法律解釋權(quán)一分為三，分流了全國人大及其常委會(huì)的釋法壓力，在當(dāng)時(shí)的歷史背景下體現(xiàn)了以效率為導(dǎo)向的立法價(jià)值目標(biāo)。另一方面，由行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)共享應(yīng)用解釋權(quán)，讓法律執(zhí)行機(jī)關(guān)同時(shí)負(fù)責(zé)解釋法律，有利于提升法律解釋的針對(duì)性與及時(shí)性。

第二，在依據(jù)國家職能的功能適當(dāng)來設(shè)置國家機(jī)構(gòu)和分配國家權(quán)力的情況下，國家機(jī)構(gòu)對(duì)所屬的權(quán)力都不具有壟斷性。我國《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）對(duì)人民法院等國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)設(shè)計(jì)采用概括性授權(quán)方式，并在組織法中運(yùn)用列舉主義對(duì)審判權(quán)和檢察權(quán)進(jìn)行具體化。之所以采取這種職權(quán)設(shè)計(jì)方式，是因?yàn)槌鲇谕瓿蓢胰蝿?wù)和職能協(xié)調(diào)配合的需要，一個(gè)國家機(jī)構(gòu)可能會(huì)同時(shí)擁有兩種以上不同性質(zhì)的權(quán)力，其中的幾類權(quán)力無法被概括性條款容納，因而要作必要的列舉。人民法院行使的是審判權(quán)，不過，審判權(quán)不能完全等同于司法權(quán)。雖然《中華人民共和國人民法院組織法》（以下簡稱《法院組織法》）在第18條單列出的司法解釋權(quán)屬于審判權(quán)，但是，現(xiàn)行憲法未對(duì)司法解釋權(quán)作出任何評(píng)價(jià)，而在2015年《立法法》第104條專門對(duì)司法解釋權(quán)進(jìn)行規(guī)范以后，又進(jìn)一步增加了司法解釋權(quán)是立法權(quán)的想象空間。不過，無論司法解釋權(quán)是否屬于立法權(quán)，鑒于現(xiàn)行《憲法》和《法院組織法》對(duì)人民法院職權(quán)的概括性授權(quán)導(dǎo)致司法解釋權(quán)在權(quán)力性質(zhì)上的模糊性，凡是基于權(quán)力性質(zhì)推論司法解釋效力范圍的觀點(diǎn)既沒有可靠的實(shí)在法基礎(chǔ)，也不符合功能主義的國家權(quán)力配置原則不以權(quán)力類型化的標(biāo)準(zhǔn)分配國家權(quán)力的思路。

如果轉(zhuǎn)向以功能主義解釋我國法律解釋權(quán)力的配置模式，那么，對(duì)司法解釋效力范圍和效力強(qiáng)度的思考就應(yīng)當(dāng)以對(duì)法律解釋職權(quán)的適當(dāng)配置而非權(quán)力性質(zhì)的判定為起點(diǎn)。這意味著首先要確定法律解釋體制的功能目標(biāo)，進(jìn)而以功能目標(biāo)規(guī)范法律解釋職權(quán)的配置。本文認(rèn)為，現(xiàn)行法律解釋體制的功能目標(biāo)是為全社會(huì)提供統(tǒng)一的法律指引。從理論上看，準(zhǔn)確解釋法律并不是法律解釋體制的主要目的，因?yàn)榻忉尫墒菫榱朔傻淖袷嘏c執(zhí)行，最重要的應(yīng)當(dāng)是一以貫之地解釋法律，讓人們擁有合理的理由充分確信，有法律解釋權(quán)的國家機(jī)構(gòu)能夠?qū)ν环勺鞒鼍哂幸恢滦缘姆山忉尳Y(jié)論，自己的糾紛會(huì)以一種確定的方式得到解決。從實(shí)踐來看，1981年《決議》在創(chuàng)設(shè)現(xiàn)行法律解釋體制時(shí)，除了有緩和釋法壓力的現(xiàn)實(shí)需求之外，主要的目的也在于為社會(huì)提供統(tǒng)一的法律解釋。立法資料顯示，設(shè)置現(xiàn)行法律解釋體制的背景是，“由于對(duì)某些法律條文理解不一致或者不準(zhǔn)確，也影響了法律的正確實(shí)施，發(fā)生一些該捕不捕，該判不判或者重罪輕判的現(xiàn)象，不利于加強(qiáng)同現(xiàn)行刑事犯罪活動(dòng)進(jìn)行斗爭”。因此，全國人大常委會(huì)認(rèn)為必須通過加強(qiáng)立法和法律解釋工作確保全社會(huì)認(rèn)真遵守和正確執(zhí)行法律。在這里，“法律的正確實(shí)施”與其說是要找到某種對(duì)法律的準(zhǔn)確解釋，不如說是要將全國各地對(duì)法律的理解統(tǒng)一為一種認(rèn)識(shí)，以便法律的統(tǒng)一實(shí)施。

（二）法律解釋權(quán)力配置的對(duì)等結(jié)構(gòu)

我國法律解釋體制的特殊之處在于法律解釋主體的多元化，法律解釋權(quán)分散于不同國家機(jī)構(gòu)。為能夠充分發(fā)揮法律解釋體制的統(tǒng)一法律指引功能，但又要顧及現(xiàn)行《憲法》確立的國家權(quán)力橫向配置原則和社會(huì)主義法律傳統(tǒng)對(duì)國家機(jī)構(gòu)間關(guān)系的定位，在現(xiàn)行法律解釋體制下，司法解釋權(quán)和行政解釋權(quán)之間應(yīng)當(dāng)形成一種對(duì)等結(jié)構(gòu)。在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)中，司法解釋具有一定程度的外部效力：一方面，司法解釋權(quán)和行政解釋權(quán)之間要相互尊重。就應(yīng)用解釋這一基本定位而言，司法解釋與行政解釋沒有本質(zhì)性的區(qū)別，當(dāng)司法機(jī)關(guān)提出某種法律解釋方案時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予必要的尊重，司法機(jī)關(guān)作出的法律解釋對(duì)行政機(jī)關(guān)具有普遍的法律效力。另一方面，司法解釋權(quán)和行政解釋權(quán)之間要相互尊重并不等于一方作出的法律解釋對(duì)另一方而言是無條件適用的，這種相互尊重不能被絕對(duì)化，否則可能導(dǎo)致一方作出的法律解釋干涉另一方的核心職能，破壞現(xiàn)行法律解釋體制的多主體法律解釋格局，甚至沖擊我國現(xiàn)行政治體制下司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。

第一，現(xiàn)行《憲法》的法制統(tǒng)一條款和平等條款構(gòu)成法律解釋權(quán)力配置的消極規(guī)范，《憲法》規(guī)定的平等權(quán)是法律解釋體制統(tǒng)一指引功能的規(guī)范根基。與《憲法》中的國家機(jī)構(gòu)條款構(gòu)成國家權(quán)力配置的積極規(guī)范相對(duì)應(yīng)，基本權(quán)利條款對(duì)國家權(quán)力配置起到消極邊界作用，要求“避免國家機(jī)構(gòu)及其職權(quán)的設(shè)置，直接導(dǎo)致?lián)p害基本權(quán)利的后果”?！稇椃ā返?條和第33條分別規(guī)定“國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，宣示了我國憲法保護(hù)公民的平等權(quán)，反對(duì)特權(quán)的規(guī)范意旨。這些條款雖未直接規(guī)定與國家機(jī)構(gòu)職權(quán)有關(guān)的內(nèi)容，卻設(shè)定了進(jìn)行具體的組織建構(gòu)時(shí)需要考慮的基本權(quán)利因素。對(duì)于現(xiàn)行法律解釋體制而言，法律解釋權(quán)力的分散行使容易使不同的國家機(jī)構(gòu)對(duì)相同的法律問題制發(fā)各異的法律解釋方案，無法提供統(tǒng)一的法律指引，進(jìn)而造成法律對(duì)不同社會(huì)主體的區(qū)別對(duì)待，直接危害公民在憲法上的平等權(quán)。因此，有必要在制度層面構(gòu)建司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)相互尊重各自作出法律解釋的機(jī)制，明確司法解釋對(duì)于行政執(zhí)法的效力，嚴(yán)格遵守法制統(tǒng)一原則，保障公民平等權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。

第二，社會(huì)主義法律傳統(tǒng)對(duì)國家機(jī)構(gòu)間關(guān)系的定位既是通過法律解釋權(quán)力的規(guī)范配置實(shí)現(xiàn)法律統(tǒng)一指引功能的依據(jù)，也設(shè)定了相應(yīng)的限度?，F(xiàn)行《憲法》遵循的社會(huì)主義法律傳統(tǒng)要求國家權(quán)力的橫向配置既不能過分強(qiáng)調(diào)部門之間的配合，導(dǎo)致形成以某個(gè)機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，其他機(jī)關(guān)處在從屬地位的格局，也不能過分強(qiáng)調(diào)彼此之間的制約，導(dǎo)致互不買賬，影響法律目的的有效實(shí)現(xiàn)。因此，在法律解釋權(quán)力的配置問題上，一方面，同為應(yīng)用解釋的司法解釋和行政解釋的效力應(yīng)當(dāng)大致相同，避免出現(xiàn)單方主導(dǎo)法律解釋體制的現(xiàn)象出現(xiàn)。另一方面，我國國家權(quán)力之間的關(guān)系是合作大于對(duì)抗。司法的監(jiān)督功能是有限度的，對(duì)于以抽象司法解釋的形式在事先和事中對(duì)行政機(jī)關(guān)形成制約，要格外的慎重。因此，不應(yīng)當(dāng)賦予司法解釋過強(qiáng)的外部效力。

五、司法解釋進(jìn)入行政執(zhí)法的應(yīng)然方式

在司法解釋權(quán)和行政解釋權(quán)形成的對(duì)等結(jié)構(gòu)中，既不能一概否定司法解釋對(duì)于行政執(zhí)法具有普遍適用效力，也不能認(rèn)為行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)全盤接受司法解釋，我們需要構(gòu)建類型化、差異化的進(jìn)入方式。

（一）不同類型司法解釋的外部效力

除《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》列舉的“解釋”“規(guī)定”“規(guī)則”“批復(fù)”“決定”五類嚴(yán)格意義上的司法解釋之外，對(duì)于其他處理具體應(yīng)用法律問題的司法解釋性質(zhì)文件，行政機(jī)關(guān)既沒有參考的義務(wù)，更不能引為執(zhí)法的直接依據(jù)。原因在于，只有五類嚴(yán)格意義上的司法解釋是《立法法》《法院組織法》等法律授權(quán)最高法院制定的法律解釋，也只有這五類司法解釋能夠經(jīng)由《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》設(shè)立的備案制度，基于全國人大常委會(huì)的憲法地位及職權(quán)得到外部的效力確認(rèn)，具備明確的制度性權(quán)威。其他司法解釋性質(zhì)文件只具有事實(shí)性權(quán)威，僅在司法系統(tǒng)內(nèi)部具有一定的效力。而且，目前司法解釋性質(zhì)文件名目繁多，未確立明確的效力等級(jí)體系，可以被最高法院的各類內(nèi)設(shè)部門用來表明自身對(duì)特定法律問題的看法。因此，如果規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參考司法解釋性質(zhì)文件乃至引為執(zhí)法依據(jù)，意味著最高法院的各類內(nèi)設(shè)部門都能通過制定司法解釋性質(zhì)文件來約束行政解釋權(quán)的行使，這不但與現(xiàn)行法律解釋體制對(duì)法律解釋主體的規(guī)定不符，而且將可能造成審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的過度束縛，沖擊行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在國家整體權(quán)力結(jié)構(gòu)中的定位。

（二）司法解釋的外部效力強(qiáng)度

司法解釋具有區(qū)別于法律和行政法規(guī)等正式法源的“準(zhǔn)法源”地位，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中負(fù)有“應(yīng)當(dāng)參照”司法解釋的義務(wù)。

第一，司法解釋不具有正式的法源地位，沒有等同于制定法的正式拘束力，不能直接約束行政執(zhí)法的最終決定。以行政處罰為例，只有《中華人民共和國行政處罰法》第37條規(guī)定的正式法源（法律、法規(guī)、規(guī)章）有權(quán)設(shè)定行政處罰并為行政機(jī)關(guān)提供完整的構(gòu)成要件，起到為行政處罰涉及的法律命題和依據(jù)法律命題得出的處罰結(jié)論提供權(quán)威性和合法性的作用。而司法解釋發(fā)揮的作用僅限于解釋或具體化構(gòu)成要件等，主要起到增強(qiáng)行政處罰決定的說服力和結(jié)論正當(dāng)性的作用。因此，司法解釋不是行政執(zhí)法的直接依據(jù)，只能在文書的說理部分得到引用。

第二，司法解釋對(duì)于行政執(zhí)法具有規(guī)范性拘束力。如果行政機(jī)關(guān)在具體個(gè)案中無法提出具有說服力的理由否定司法解釋的適用，那么，司法解釋就被推定具有拘束力。司法解釋的規(guī)范性拘束力不僅來源于司法解釋基于法院對(duì)特定法律問題的專業(yè)性而在內(nèi)容上具有的正確性，更來自功能主義法律解釋權(quán)力配置模式基于統(tǒng)一法律指引功能賦予司法機(jī)關(guān)的規(guī)范性地位。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在文書中明示引用相關(guān)的司法解釋，并通過說理與司法解釋的觀點(diǎn)進(jìn)行對(duì)話。行政機(jī)關(guān)若在沒有正當(dāng)理由的情況下無視司法解釋，將構(gòu)成過錯(cuò)。不過，司法解釋對(duì)于行政執(zhí)法的這種規(guī)范性拘束力具有可反駁性。行政機(jī)關(guān)擁有不適用司法解釋的裁量空間，但應(yīng)進(jìn)行充分說理。行政機(jī)關(guān)的這種裁量權(quán)源自司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在法律解釋思維上的差異性。相較于司法機(jī)關(guān)在解釋法律時(shí)更傾向符合法律文本邏輯的解釋，行政機(jī)關(guān)在解釋法律時(shí)更傾向能實(shí)現(xiàn)行政目的的解釋。

第三，司法解釋主要在行政執(zhí)法的行政裁量環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。因應(yīng)現(xiàn)代國家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的廣泛干預(yù)，行政法創(chuàng)設(shè)了眾多具有流動(dòng)性、可變性、要求預(yù)測(cè)未來及高度的政策性判斷的要件或不確定法律概念。這些要件不存在客觀性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，司法解釋的觀點(diǎn)可以成為行政機(jī)關(guān)確定自由裁量基準(zhǔn)的參考因素和論證行政行為的理由。首先，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政裁量時(shí)可參考司法解釋確立的價(jià)值導(dǎo)向和原則性標(biāo)準(zhǔn)。例如，有執(zhí)法人員認(rèn)為，2011年施行的《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國公司法）若干問題的規(guī)定（三）》再次宣示了維護(hù)資本法定原則的嚴(yán)肅性，強(qiáng)化了從嚴(yán)打擊“兩虛一逃”行為的價(jià)值導(dǎo)向，對(duì)工商執(zhí)法具有較強(qiáng)的指導(dǎo)和借鑒意義。其次，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行要件裁量時(shí)可參考司法解釋對(duì)法律行為的類型化。例如，上述公司法司法解釋從行為表現(xiàn)形式上對(duì)抽逃出資行為的類型作出了新規(guī)定，可以作為行政機(jī)關(guān)認(rèn)定抽逃出資行為的理由。最后，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政裁量時(shí)可在參考司法解釋觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上具體化要件涵攝過程。例如，有行政機(jī)關(guān)援引相關(guān)司法解釋將售房宣傳資料定性為要約邀請(qǐng)，進(jìn)而確認(rèn)內(nèi)容虛假的要約邀請(qǐng)本質(zhì)上是開發(fā)商故意向消費(fèi)者發(fā)出引人誤解的購買請(qǐng)求，屬于擾亂市場(chǎng)秩序的行為。

結(jié)語

司法解釋能否以及如何進(jìn)入行政執(zhí)法的問題本質(zhì)上是一個(gè)法律解釋權(quán)力的配置問題。根據(jù)我國國家權(quán)力配置的功能主義原則，法律解釋權(quán)力的配置要能夠?qū)崿F(xiàn)法律解釋體制的功能適當(dāng)。法律解釋存在的意義在于為社會(huì)主體提供統(tǒng)一的法律指引。在重構(gòu)現(xiàn)行法律解釋體制時(shí)，一方面要通過理順?biāo)痉ń忉寵?quán)和行政解釋權(quán)之間的關(guān)系增強(qiáng)法律解釋體制提供統(tǒng)一法律指引的整體效能：另一方面也要考慮到現(xiàn)行憲法和社會(huì)主義法律傳統(tǒng)有關(guān)國家機(jī)構(gòu)間關(guān)系的安排既對(duì)法律解釋權(quán)的配置提供了依據(jù)也起到了限制作用。司法解釋應(yīng)當(dāng)以類型化、差異化的方式進(jìn)入行政執(zhí)法，進(jìn)而有助于“說理式行政執(zhí)法”的實(shí)現(xiàn)，并促進(jìn)司法裁判標(biāo)準(zhǔn)和行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

（責(zé)任編輯：林鴻潮）