論新時(shí)代以來行政法精神的變遷(2012-2022年)

關(guān)保英

關(guān)鍵詞：行政法精神變遷；新時(shí)代以來；行政法新趨勢

自2012年黨的十八大標(biāo)志著進(jìn)入新時(shí)代，至2022年黨的二十大的順利召開。如何理解新時(shí)代以來十余年間行政法精神的變遷？筆者認(rèn)為，新時(shí)代以來行政法精神的變遷有著深刻的理論和社會(huì)基礎(chǔ)，有著變遷的原動(dòng)力，并進(jìn)而使新時(shí)代以來行政法形成了新的精神氣質(zhì)和時(shí)代特征，這也為黨的二十大召開后行政法治的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。黨的二十大報(bào)告在第一部分總結(jié)了“過去五年的工作和新時(shí)代十年的偉大變革”，其中指出：“社會(huì)主義法治國家建設(shè)深入推進(jìn)，全面依法治國總體格局基本形成，中國特色社會(huì)主義法治體系加快建設(shè)，司法體制改革取得重大進(jìn)展，社會(huì)公平正義保障更為堅(jiān)實(shí)，法治中國建設(shè)開創(chuàng)新局面?！倍姓ㄖ谓ㄔO(shè)也有著巨大進(jìn)步，本文將從下列方面對(duì)新時(shí)代以來我國行政法精神的變遷予以系統(tǒng)探討。

一、改革開放以來行政法的形成及主流

改革開放以來隨著我國依法治國原則的確立，行政法的發(fā)展有了非常大的空間。一方面，明確了依法行政的理念：“為了保障公民的權(quán)益和公共利益，要求一切國家行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)具合法性，應(yīng)當(dāng)服從法律?！?004年國務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》也對(duì)依法行政作了全面的規(guī)劃和部署。另一方面，我國在行政立法和行政執(zhí)法方面都有非常大的舉措。在行政立法方面，我國先后制定了“行政六法”。在行政執(zhí)法方面，形成了行政執(zhí)法的體制機(jī)制，諸多地方也制定了規(guī)范行政執(zhí)法的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章。更為重要的是，根據(jù)中國的實(shí)際將“具體行政行為”納入到了行政訴訟之中，形成了中國特色的行政行為司法審查制度。這是我們?cè)诠珯?quán)與私權(quán)關(guān)系上的理性化構(gòu)建，使公權(quán)在實(shí)現(xiàn)國家治理和社會(huì)治理的同時(shí)能夠?qū)λ綑?quán)作出讓渡。

行政法的上列形式上的發(fā)展和進(jìn)步潛移默化地形成了改革開放以來行政法的精神。那么，對(duì)改革開放以來行政法的精神究竟可以作出什么評(píng)判？筆者認(rèn)為，下列方面構(gòu)成了改革開放以來我國行政法精神的主流，新時(shí)代以來行政法精神的變遷就是在改革開放以來行政法精神的基礎(chǔ)上展開的。

（一）行政法相對(duì)獨(dú)立的精神

行政法在傳統(tǒng)上被認(rèn)為是公法，它與憲法和刑法以及其他調(diào)整公權(quán)關(guān)系的法律共同構(gòu)成了公法體系。而公法的概念及其范疇本身就有著相應(yīng)的特殊性和復(fù)雜性，除憲法、刑法、行政法之外，公法體系中還有經(jīng)濟(jì)法的相關(guān)內(nèi)容，還有勞動(dòng)法的相關(guān)內(nèi)容，甚至還有國際法中的相關(guān)內(nèi)容等。行政法與包括憲法在內(nèi)的其他公法究竟如何劃清界限，本身就是一道難題。

我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代下，行政法并沒有官方的界定和范圍的劃分。而行政法與政府行政管理緊密地聯(lián)系在一起，它在一定程度上是政府行政管理所運(yùn)用的基本手段。在前蘇聯(lián)的行政法認(rèn)知中也認(rèn)為行政法是行政權(quán)運(yùn)行的結(jié)果：“管理機(jī)關(guān)的執(zhí)行活動(dòng)常常同時(shí)是指揮的，因?yàn)樗栽摍C(jī)關(guān)頒布單方權(quán)力性命令，包括適用國家強(qiáng)制措施的命令為前提。”②我國很長一段時(shí)間就接受了前蘇聯(lián)的概念和理念，這便使得行政法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門一直就沒有清晰的判定，也難以有清晰的界限。第一代的行政法教科書有關(guān)行政法的定義就是從行政管理的概念推演出來的：“國家有關(guān)行政管理方面的法規(guī)種類繁多，具體名稱不一，但就其內(nèi)容來說，凡屬于國家行政管理范疇的，在部門法的分類上統(tǒng)稱為行政法?！痹谶@樣的概念之下，行政法與經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、勞動(dòng)法等的關(guān)系也無從劃分，它作為一個(gè)獨(dú)立法律部門的地位也就存在疑惑。

改革開放以來隨著依法行政概念的形成和深入，行政法的地位越來越獨(dú)立。通常認(rèn)為行政法是對(duì)憲法的具體化：“憲法者，確定關(guān)于國家之組織及作用之大綱：而行政法者，演繹其大綱而涉于細(xì)目，使補(bǔ)充之、或完備之者也。”這個(gè)論斷的邏輯前提便是行政法作為公法中的一個(gè)獨(dú)立體系和范疇。20世紀(jì)80年代，學(xué)界也討論了行政法與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系、行政法與勞動(dòng)法的關(guān)系等，這些討論都有著非常積極的意義，它使得行政法與其他公法的關(guān)系日益清晰。在筆者看來，這是改革開放三十余年行政法精神的首要方面，行政法的獨(dú)立在學(xué)界形成了共識(shí)，在行政法治實(shí)踐中也形成了共識(shí)，在黨的歷次報(bào)告中都將行政法作為一個(gè)獨(dú)立的部門法而看待。

（二）行政法體現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利平衡的精神

現(xiàn)代意義的行政法在其體系構(gòu)成中應(yīng)當(dāng)包含行政相對(duì)人的權(quán)利和行政主體的權(quán)力兩個(gè)元素，這兩個(gè)元素也是行政法在構(gòu)型中無法回避的問題。一個(gè)成功的行政法體系能夠使兩個(gè)元素成為一個(gè)和諧的統(tǒng)一體，或者能夠在行政法體系中相互讓渡和平衡。然而，我國在歷史傳統(tǒng)上將行政法與行政管理法相等同，所以在建國初期和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代下，我國行政法所凸顯的是公權(quán)力，就是我們通常所說的行政高權(quán)。通過行政公權(quán)力形成行政法關(guān)系，進(jìn)而形成方方面面的行政管理秩序，而私權(quán)利在行政法中則處于被主導(dǎo)和被支配的地位。

改革開放以來我們?cè)诜ㄖ握ㄔO(shè)方面作了強(qiáng)化，而法治政府建設(shè)的核心內(nèi)容就是用法律法規(guī)規(guī)范政府行為、規(guī)范行政主體的公權(quán)行使。正如《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定?！痹撘?guī)定既為行政公權(quán)的行使提供了依據(jù)，同時(shí)也從程序和實(shí)體兩個(gè)方面大大限縮了行政公權(quán)。行政公權(quán)的限縮使行政公權(quán)在與行政相對(duì)人的私權(quán)發(fā)生關(guān)系時(shí)便有所讓渡。

2004年我們對(duì)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）進(jìn)行了修訂，《憲法》修訂中的一個(gè)核心內(nèi)容便是人權(quán)入憲，這是我國憲法制度和行政法制度的一個(gè)非常大的變化，它使得憲法和行政法在實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和國家治理的過程中以公民的權(quán)利為基點(diǎn)，這反映在行政法中就是權(quán)力與權(quán)利之間的平衡。行政法的這個(gè)精神氣質(zhì)是非常重要的，行政法只有充分體現(xiàn)權(quán)力和權(quán)利的平衡，才能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的法治。因?yàn)闄?quán)力和權(quán)利平衡的效果可以體現(xiàn)于行政法在約束行政權(quán)的同時(shí)充分保護(hù)公民的權(quán)利，這正是現(xiàn)代行政法所要求的。

（三）行政法作為公法核心部類的精神

公法與私法是一國法律體系中的兩個(gè)不同的范疇。通常情況下，人們是從學(xué)理上對(duì)公法與私法進(jìn)行闡釋的，在一國的法律體系中公法與私法是兩個(gè)實(shí)實(shí)在在的范疇，二者涇渭分明。在公法體系中憲法作為根本大法的地位不可動(dòng)搖，憲法是公法中最為重要的部分。行政法在公法體系中究竟處于什么樣的地位則有諸多不同的認(rèn)知，通常認(rèn)為它是對(duì)憲法的具體化，它從屬于憲法。然而，當(dāng)一國公法體系的構(gòu)型基本完成以后，行政法在治理體系的其動(dòng)態(tài)性更加明顯。因?yàn)閼椃ǖ膬?nèi)容相對(duì)穩(wěn)定和確定，行政法的內(nèi)容則有更大的變化和充實(shí)的空間，就是要通過行政法這個(gè)相對(duì)個(gè)別和特殊的部門法對(duì)憲法進(jìn)行充實(shí)，尤其通過行政法強(qiáng)化對(duì)憲法的實(shí)施。這就使得在公法體系的構(gòu)成中，行政法無論是相對(duì)數(shù)量還是絕對(duì)數(shù)量都要大于憲法和其他公法。

在我國法律體系中行政法占有絕對(duì)意義上的比重，如此龐大的規(guī)范構(gòu)成必然使行政法成為了公法體系中的核心部類。比較遺憾的是，我國學(xué)界和實(shí)務(wù)部門對(duì)行政法的特性和精神氣質(zhì)鮮有研究和關(guān)注。應(yīng)當(dāng)指出，行政法作為公法的核心部類，并不僅僅是就它的數(shù)量方面而言的，行政法在治理體系現(xiàn)代化中也是主要的板塊和支柱。正如我國在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)中所規(guī)定的：“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度?！?/p>

（四）行政法追求程序正義的精神

行政法與其他部門法一樣由程序規(guī)則和實(shí)體規(guī)則共同構(gòu)成。在行政法體系中有一系列程序規(guī)則，如法治發(fā)達(dá)國家都有行政程序的基本法：“1889年西班牙制定了世界上第一部行政程序法，1925年奧地利制定了《一般行政程序法》，掀起制定行政程序法的第一次高潮……1946年美國制定了《聯(lián)邦行政程序法》，掀起制定行政程序法的第二次高潮……20世紀(jì)90年代產(chǎn)生了制定行政程序法的第三次高潮，主要發(fā)生在亞洲，日本、我國的澳門地區(qū)、韓國相繼制定了行政程序法?！蔽覈m然沒有統(tǒng)一的行政程序法，但我們有對(duì)若干行政行為作出針對(duì)性規(guī)范的行政程序規(guī)則。除了程序規(guī)則之外，行政法中也有大量的實(shí)體性規(guī)范或者以實(shí)體內(nèi)容為主的規(guī)范，如《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國草原法》等等。

在我國傳統(tǒng)行政法體系中主要是實(shí)體法規(guī)范，程序法規(guī)范則相對(duì)較少?！吨腥A人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》也是在改革開放以來制定的，在此之前我國在行政程序法方面基本上處于空缺狀態(tài)。而此種空缺的緣由在于，我們?cè)谛姓ㄖ沃羞^分看重實(shí)體規(guī)則的調(diào)整功能，沒有認(rèn)識(shí)到程序規(guī)則本身就包含著行政法治中的公平和正義，或者通過程序?qū)胶驼x的維護(hù)。

隨著對(duì)依法行政和法治政府認(rèn)知的深化，我們認(rèn)為程序正義也是正義的一個(gè)有機(jī)構(gòu)成部分，程序可以作為正義的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)：“程序公正旨在確保個(gè)人尊嚴(yán)、自治、尊重、身份或安全的利益不會(huì)被一項(xiàng)缺失根據(jù)或不理性的決定以非理性或不合比例的方式損害?！彼?，我們很早就提出來要制定統(tǒng)一的行政程序法。行政法追求程序正義是一個(gè)非常先進(jìn)的法治理念，在我國行政法體系中追求程序正義已經(jīng)不僅僅是一個(gè)理念問題，它已經(jīng)多維度、多層次地滲入到了行政實(shí)在法之中。進(jìn)而在改革開放以來形成的行政法精神中，程序正義是其最基本的內(nèi)涵。

二、新時(shí)代以來行政法精神變遷的理論和社會(huì)基礎(chǔ)

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來，首先對(duì)我國的改革開放作出判斷：“要加強(qiáng)宏觀思考和頂層設(shè)計(jì)，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，同時(shí)也要繼續(xù)鼓勵(lì)大膽嘗試、大膽突破，不斷把改革開放引向深入?！痹撆袛嘁馕吨覈诟母镩_放初期實(shí)現(xiàn)國家治理和社會(huì)治理的諸多舉措要有新的轉(zhuǎn)型，例如，在改革開放初期我們更多地用社會(huì)管理的概念和理念實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)關(guān)系的調(diào)控，而2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中將社會(huì)管理的概念轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理，這個(gè)轉(zhuǎn)化實(shí)質(zhì)上與改革開放不斷深入的判斷是相輔相成的。社會(huì)治理概念的提出既有著深刻的社會(huì)基礎(chǔ)，同時(shí)也要求包括行政法在內(nèi)的公法體系要有所回應(yīng)，使公法的調(diào)控技術(shù)和調(diào)整方式與新的社會(huì)治理予以契合。

總而言之，新時(shí)代以來行政法精神的變遷已經(jīng)是一個(gè)客觀事實(shí)和客觀存在，而這樣的變遷有著非常深刻的理論和社會(huì)基礎(chǔ)，只有我們對(duì)這些理論基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)作出深刻的解讀，新時(shí)代以來行政法的精神及其形成的邏輯關(guān)系才能得到合理解釋。

（一）社會(huì)主要矛盾變化的基礎(chǔ)

新時(shí)代以來社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，這是新時(shí)代所有變化的根本點(diǎn)。隨著在經(jīng)濟(jì)、文化、政治、社會(huì)治理等方面所取得的巨大進(jìn)步，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。該表述科學(xué)客觀地揭示了當(dāng)下社會(huì)的主要矛盾，不充分和不平衡的發(fā)展是這一對(duì)矛盾的主要方面。它要求新時(shí)代社會(huì)治理和國家治理一定要解決發(fā)展不充分和不平衡的問題，這便對(duì)整個(gè)治理體系提出了新的要求。

行政法原有的時(shí)代精神在主要方面是積極的、有價(jià)值的，如行政法相對(duì)獨(dú)立的精神、行政法中權(quán)力與權(quán)利的平衡精神、行政法追求程序正義的精神等，但這些時(shí)代精神還不足以從根本上解決發(fā)展不充分和不平衡的問題。其要求行政法不僅僅要關(guān)注傳統(tǒng)意義上的社會(huì)秩序問題、傳統(tǒng)意義上的治理關(guān)系問題，更要有高層次的功能上的升華。通過行政法治讓經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)有更加充分的發(fā)展，通過行政法讓社會(huì)過程中的各方面因素保持和諧與平衡，行政法形成新的精神氣質(zhì)也就順理成章。當(dāng)然，新的社會(huì)主要矛盾究竟訴求什么樣的行政法精神還需要從理論和實(shí)踐上進(jìn)行深層次的探討，而不爭的事實(shí)是社會(huì)主要矛盾的變化必然對(duì)行政法新的精神的形成有所啟發(fā)。

（二）法治體系化的認(rèn)知基礎(chǔ)

行政法僅從規(guī)范層面上考量，它是我國法律規(guī)范的構(gòu)成部分。即是說，在我國的法律規(guī)范體系中包括了行政法的規(guī)范體系。新時(shí)代以來，我國對(duì)依法治國作了頂層設(shè)計(jì)，該設(shè)計(jì)有兩個(gè)非常新的內(nèi)涵是我們必須引起注意的。

第一個(gè)內(nèi)涵就是我們由傳統(tǒng)的靜態(tài)法律體系轉(zhuǎn)化為當(dāng)下的動(dòng)態(tài)法治體系。我們認(rèn)為法律的規(guī)范體系只是法治體系的一個(gè)板塊，而法治體系除了規(guī)范體系以外，還包括法治的實(shí)施體系、監(jiān)督體系和保障體系以及黨內(nèi)法規(guī)體系。這使得我們關(guān)于法治體系的認(rèn)知和構(gòu)型有了巨大的突破，使整個(gè)法治呈現(xiàn)為一個(gè)過程，在這個(gè)過程中法律規(guī)范的制定與法治實(shí)施、監(jiān)督和保障在相互交織中進(jìn)行運(yùn)行：第二個(gè)內(nèi)涵就是我們將法律體系作為一個(gè)整體。在法律的規(guī)范體系中有若干部門法的劃分，如民法、刑法、社會(huì)法等，而這些劃分在新的認(rèn)知中是相對(duì)的，它們共同存在于我國法律體系之中。應(yīng)當(dāng)說，改革開放三十余年我們過分強(qiáng)調(diào)了行政法相對(duì)獨(dú)立的精神，而新時(shí)代以來我們則更多地從我國法治大系統(tǒng)中考量作為部門法的行政法，也將在法治的動(dòng)態(tài)體系中考量行政法的立法、執(zhí)法和其他運(yùn)作行為。新時(shí)代以來行政法新的精神的形成不能脫離這個(gè)基礎(chǔ)。

（三）法治國家現(xiàn)代化的基礎(chǔ)

黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作了頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)在治理能力體系和治理能力現(xiàn)代化中要實(shí)現(xiàn)法治國家、法治政府和法治社會(huì)的有機(jī)統(tǒng)一，這實(shí)質(zhì)上將依法治國和治理體系的現(xiàn)代化作了邏輯上的科學(xué)分解和機(jī)制化的處理。就科學(xué)分解而論，依法治國和治理體系現(xiàn)代化由法治國家、法治政府、法治社會(huì)三個(gè)范疇構(gòu)成，這三個(gè)范疇實(shí)質(zhì)上覆蓋了依法治國和治理體系現(xiàn)代化的所有方面。就機(jī)制化的處理而論，我們認(rèn)為法治國家是依法治國和治理體系現(xiàn)代化的最高目標(biāo)，就是在現(xiàn)代化的治理體系之下最終建成法治國家：法治社會(huì)既是治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是依法治國的基礎(chǔ)：法治政府則很好地將法治國家與法治社會(huì)予以銜接，通過對(duì)法治政府的建設(shè)能夠引領(lǐng)和承載法治社會(huì)的建設(shè)，以及促進(jìn)法治國家的建設(shè)。治理體系和治理能力現(xiàn)代化的這種邏輯關(guān)系和機(jī)制化的處理會(huì)觸動(dòng)我國整個(gè)的法律體系和法治體系。

深而論之，新時(shí)代以來我國每一個(gè)部門法都應(yīng)當(dāng)對(duì)此作出回應(yīng)，都應(yīng)當(dāng)受制于這種邏輯關(guān)系和機(jī)制化的處理，行政法新的時(shí)代精神的形成便以此為依托。改革開放三十余年所形成的行政法精神必然會(huì)因?yàn)橹卫眢w系現(xiàn)代化而變遷，無論怎么樣考量其變遷，治理體系的現(xiàn)代化都構(gòu)成了新時(shí)代以來行政法變遷的理論和社會(huì)基礎(chǔ)。

（四）政治運(yùn)作機(jī)制轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)

《憲法》對(duì)我國的政治制度作了全面系統(tǒng)的規(guī)定，使我國形成了根本政治制度、基本政治制度和重要的政治制度三個(gè)范疇的制度構(gòu)型。而我國的政治制度存在于改革開放的大背景之下，使得我國的政治制度在改革開放的視野之下更有活力，更能夠推進(jìn)改革開放良性運(yùn)作。習(xí)近平總書記指出：“法治當(dāng)中有政治，沒有脫離政治的法治。每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。”協(xié)商民主是我國政治制度的優(yōu)勢，也是我國民主制度的特色和亮點(diǎn)。而且協(xié)商民主有著實(shí)實(shí)在在的內(nèi)容，如我國在行政過程中吸收私方當(dāng)事人的介入，在行政法治中實(shí)施一定限度的公共服務(wù)外包，通過這樣的形式使行政法能夠體現(xiàn)協(xié)商民主的精神。在協(xié)商民主的基礎(chǔ)上我們也將行政執(zhí)法權(quán)作出適度的下移，就是讓相對(duì)較低層次的行政主體或者其他完成公共事務(wù)的主體享有執(zhí)法權(quán)。

以上只是我國政治運(yùn)作機(jī)制轉(zhuǎn)型的一個(gè)方面，在其他方面也呈現(xiàn)出我國政治制度的活力和有效性。例如，重大行政決策在作出時(shí)要遵循若干程序規(guī)則，包括專家論證、公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、決策后評(píng)估，等等。新時(shí)代以來的行政法一定程度上高度契合了我國政治運(yùn)作的轉(zhuǎn)型，反過來說，我國政治運(yùn)作的轉(zhuǎn)型為新時(shí)代以來的行政法增加了活力，進(jìn)而使行政法在新時(shí)代以來形成了不一樣的精神風(fēng)貌。例如，當(dāng)我們?cè)谛聲r(shí)代強(qiáng)調(diào)行政法的程序正義時(shí)，我們會(huì)將人民的利益、公眾的訴求、社會(huì)個(gè)體權(quán)利的保護(hù)同時(shí)予以考量，這就是政治運(yùn)作機(jī)制對(duì)行政法治精神帶來的變化。

三、新時(shí)代以來行政法精神變遷的原動(dòng)力

行政法精神的變遷與行政實(shí)在法的變遷是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體，二者的變化既緊密地聯(lián)系在一起，又有著一定的區(qū)別。一方面，行政法精神的變化依賴于行政實(shí)在法的變化。行政實(shí)在法中相關(guān)制度、相關(guān)規(guī)范變化是行政法精神變化的前提條件。只有這些個(gè)別性的制度和規(guī)范的變化才有可能引領(lǐng)和帶動(dòng)行政法精神的變化，推動(dòng)行政法由低級(jí)向高級(jí)發(fā)展。另一方面，行政法精神是相對(duì)抽象的東西。行政法精神的變遷具有強(qiáng)烈的系統(tǒng)性和抽象性，它既是對(duì)行政實(shí)在法內(nèi)容發(fā)展和變化的反映，又是對(duì)行政法與時(shí)代發(fā)展關(guān)系的凝練，是行政法對(duì)新時(shí)代特征的回應(yīng)。因此，在我們探討新時(shí)代以來行政法的變遷時(shí)必須有較大的視野，不能僅僅以行政實(shí)在法為依據(jù)。

行政法與政治機(jī)制的關(guān)系、與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系、與整個(gè)法律環(huán)境的關(guān)系，都是行政法新的時(shí)代精神形成的主客觀因素。筆者將這些復(fù)雜的因素視為新時(shí)代以來行政法精神變遷的原動(dòng)力，這樣的原動(dòng)力首先影響了行政實(shí)在法，進(jìn)而使行政法形成了新的時(shí)代精神。

（一）黨對(duì)法治強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)的原動(dòng)力

黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)依法治國作出全面部署，是黨首次以全會(huì)形式對(duì)依法治國問題進(jìn)行討論和部署，正是在此次會(huì)議上，中共中央發(fā)布了《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其對(duì)中國新時(shí)代依法治國作了頂層設(shè)計(jì)，涉及到依法治國各方面的內(nèi)容，尤其在該頂層設(shè)計(jì)中形成了法治體系的概念和構(gòu)型。它有力地推動(dòng)了包括行政法治在內(nèi)的公法和私法的發(fā)展。黨的十九大報(bào)告中也對(duì)依法治國作了相應(yīng)的部署，在行政法治部分提出了建設(shè)服務(wù)型政府的新的行政法理念。黨的十九屆四中全會(huì)在有關(guān)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的部署中同樣強(qiáng)調(diào)了法治的重要性：“必須堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路，全面推進(jìn)依法治國，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。”

上列關(guān)于行政法治建設(shè)的部署在制度和操作層面上也得到了進(jìn)一步的落實(shí)，這從近年來中共中央關(guān)于法治政府建設(shè)的相關(guān)具體構(gòu)型可以得到佐證。例如，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，以及與其相契合的還有《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義法治文化建設(shè)的意見》等，這些中觀或者微觀的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范供給都構(gòu)成了新時(shí)代以來行政法精神變遷的最根本動(dòng)力。

（二）習(xí)近平法治思想作為法治新思維的原動(dòng)力

2020年11月中共中央召開了全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組工作會(huì)議，此次會(huì)議對(duì)中國法治建設(shè)而言具有里程碑式的意義。會(huì)議上將習(xí)近平法治思想明確為全面依法治國的指導(dǎo)思想，這對(duì)新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國意義重大，同樣對(duì)新時(shí)代行政法精神的形成意義重大。

習(xí)近平法治思想有著博大而精深的內(nèi)容，其中也涉及到了有關(guān)行政法治的問題，如提到行政系統(tǒng)要強(qiáng)化公共服務(wù)的意識(shí)、提高行政效率等。有學(xué)者就總結(jié)了習(xí)近平法治思想中法治政府理論的核心命題：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是法治政府建設(shè)的根本保證，堅(jiān)持以人民為中心是法治政府建設(shè)的本質(zhì)要求，堅(jiān)持法治國家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)是法治政府建設(shè)的基本路徑，依法全面履行政府職能是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)格執(zhí)法是法治政府建設(shè)的主要內(nèi)容?！备哦撝?，習(xí)近平法治思想使我國在法治國家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)中有了新的法治思維。新時(shí)代行政法精神的形成與這樣的法治思維是不能予以割裂的。行政法新的時(shí)代精神如果沒有科學(xué)的方法論和認(rèn)識(shí)論就會(huì)失去它的靈魂。

（三）法律人共同體積極性凸顯的原動(dòng)力

“法律職業(yè)的發(fā)展與法律制度的興起和發(fā)展有著緊密的聯(lián)系?！边@是學(xué)者們關(guān)于法律制度與法律職業(yè)關(guān)系的認(rèn)知，由于有法律職業(yè)的存在便形成了法律人共同體的概念和體系。在我國法律人共同體的概念暫時(shí)還處于學(xué)理范疇之中，但我國在依法治國的頂層設(shè)計(jì)中提到了法律工作者隊(duì)伍的概念：“著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍，為全面依法治國提供強(qiáng)有力的人才保障?！痹谖覈鴤鹘y(tǒng)認(rèn)知中，法律工作者隊(duì)伍或者法律人共同體僅僅包括法官、檢察官和律師兩類主體，而近年來在習(xí)近平法治思想的指引下，關(guān)于法律工作者隊(duì)伍和法律人共同體的認(rèn)知進(jìn)一步拓展。

法律人共同體的范疇中有了非常大的超越，使中國的法治建設(shè)專業(yè)人才和相關(guān)的群體越來越充實(shí)。而我們明確認(rèn)為在依法治國中法律工作者隊(duì)伍所起的是關(guān)鍵性作用，該含義可以解讀為依法治國的成敗決定于這些法律工作者隊(duì)伍。有關(guān)法律工作者隊(duì)伍的認(rèn)知深化以后，我國此類人群在法治中國的建設(shè)中就有了當(dāng)然的自覺性，他們對(duì)法治國家的建設(shè)、法治政府的建設(shè)以及法治社會(huì)的建設(shè)都具有積極性，這在立法、執(zhí)法、司法等若干法律行為方面都能夠有所佐證。更為重要的是，法律人共同體積極性的凸顯在法治文化和法治精神等軟實(shí)力方面有了新的突破。在這樣的工作和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臍鈭鲋?，行政法新的時(shí)代精神的形成就順理成章了。

（四）公眾法治意識(shí)提升的原動(dòng)力

行政法治是以公權(quán)為核心而運(yùn)轉(zhuǎn)的。那么，社會(huì)公眾在行政法治中究竟扮演什么樣的角色？上文提到在傳統(tǒng)行政法治中行政系統(tǒng)主導(dǎo)了行政法的執(zhí)行和實(shí)施，行政相對(duì)人處于相對(duì)被動(dòng)的地位。近年來，我國在處理公眾與行政法治的關(guān)系中有非常多的作為，例如，我們?cè)谛姓ǚㄔ粗薪o予了鄉(xiāng)規(guī)民約、團(tuán)體章程、行業(yè)規(guī)程以及其他非正式的法律淵源以法律上的地位，這實(shí)質(zhì)上是對(duì)社會(huì)自治的肯定，就是通過“軟法規(guī)則”調(diào)整相應(yīng)的社會(huì)關(guān)系，規(guī)范相應(yīng)的行為。還如我們出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，它的精髓在于讓社會(huì)公眾在社會(huì)治理面前有自我判斷和自我認(rèn)知的能力，并進(jìn)而進(jìn)行自我規(guī)范。

尤其值得一提的是，隨著全過程人民民主概念的形成和普遍化，廣大社會(huì)公眾在國家治理和社會(huì)治理中越來越具有參與精神，而且他們參與的機(jī)會(huì)越來越多、參與的廣度和深度也日益提升?？梢钥隙ǖ刂v，公眾對(duì)社會(huì)治理的參與所呈現(xiàn)出的是對(duì)法治的一種熱情，尤其是對(duì)公法的一種熱情。而在行政實(shí)在法方面我們也盡可能吸引廣大社會(huì)公眾的關(guān)注與參與，如在行政公益訴訟案件線索的獲取中我們就提倡社會(huì)公眾盡可能提供相關(guān)的案件線索。在重大行政決策中就將社會(huì)公眾的參與作為必經(jīng)程序。行政實(shí)在法上的這些變化源于上列公眾參與機(jī)制和方式的變化，它進(jìn)一步影響到行政法新的時(shí)代精神的形成。

四、新時(shí)代以來行政法精神變遷所形成的基本特征

新時(shí)代以來行政法的發(fā)展和變化首先體現(xiàn)在行政實(shí)在法方面。我們先后修訂了《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政處罰法》，還制定了《重大行政決策程序暫行條例》等。在行政法制度中新構(gòu)型了行政公益訴訟制度、行政規(guī)范性文件備案審查制度。在行政執(zhí)法的體制機(jī)制中提出了“大行政執(zhí)法”概念，推動(dòng)行政執(zhí)法權(quán)的下移。這些變化都是行政法中規(guī)范和制度的變遷，它們?yōu)樾姓ㄐ戮竦男纬傻於嘶A(chǔ)，也是行政法新的時(shí)代精神形成的基礎(chǔ)條件。

在筆者看來，行政法新的時(shí)代精神與新時(shí)代我國法治的總構(gòu)型，與法治國家建設(shè)、治理體系現(xiàn)代化都是有機(jī)的統(tǒng)一。作為一種時(shí)代精神它融于時(shí)代的變奏之中，這需要我們從理論和實(shí)踐的結(jié)合上對(duì)其作出相應(yīng)的概括和提煉。具體而論，新時(shí)代以來的行政法精神可以作出下列概括。

（一）凸顯行政法治體系化的時(shí)代特征

改革開放三十余年行政法有了相對(duì)獨(dú)立的地位，這也構(gòu)成了改革開放三十余年行政法時(shí)代精神的主要方面，標(biāo)志著我國行政法及其發(fā)展已經(jīng)起步。這個(gè)時(shí)期的行政法主要以行政法規(guī)范體系的相對(duì)獨(dú)立為特征。新時(shí)代以來我們形成了法治體系的概念，而且由法律的規(guī)范體系到法治體系使我們對(duì)法治的認(rèn)識(shí)有了質(zhì)的飛躍，該飛躍也當(dāng)然地反映在行政法治中。

近年來，我們?cè)趯?duì)行政法規(guī)范進(jìn)行完善的同時(shí)，更將著眼點(diǎn)放在行政法的實(shí)施方面，如行政執(zhí)法及其制度構(gòu)型就是近年來行政法治工作的側(cè)重點(diǎn)。我們?cè)谛姓?zhí)法的整合、文明執(zhí)法方面和基層執(zhí)法權(quán)等方面都做足了文章。關(guān)于行政執(zhí)法方式也形成了諸多新的進(jìn)路，如在行政執(zhí)法中大量引入大數(shù)據(jù)和人工智能。在“十四五”規(guī)劃中我們明確要求：“全面推進(jìn)政府運(yùn)行方式、業(yè)務(wù)流程和服務(wù)模式數(shù)字化智能化。深化‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，提升全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái)功能。加快構(gòu)建數(shù)字技術(shù)輔助政府決策機(jī)制，提高基于高頻大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測預(yù)測預(yù)警水平?！狈乾F(xiàn)場執(zhí)法也已經(jīng)越來越普遍。行政執(zhí)法方面的變化和改革并不能夠簡單理解為行政法中的一個(gè)具體問題，而是行政法治體系化的一個(gè)體現(xiàn)。為了強(qiáng)化行政法治的保障，我們提出了公共服務(wù)的概念，它實(shí)質(zhì)上要求整個(gè)行政法及其體系形成一個(gè)閉環(huán)系統(tǒng)，而且盡可能使系統(tǒng)中的諸元素保持平衡。

（二）行政法治問題應(yīng)對(duì)的時(shí)代特征

法治中國建設(shè)在確立我國法治原則時(shí)提出：“堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向。聚焦黨中央關(guān)注、人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題和法治建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)”，其強(qiáng)調(diào)了我國法治建設(shè)中的問題意識(shí)和問題應(yīng)對(duì)原則，該原則的法哲學(xué)基礎(chǔ)在于法治的實(shí)證性。法治是國家治理手段之一，它在國家治理的手段中是最基本和最重要的，作為治理手段它當(dāng)然要應(yīng)對(duì)和解決國家治理和社會(huì)治理中出現(xiàn)的新的問題。行政法治作為我國法治體系的構(gòu)成部分，也要按該原則的內(nèi)容塑造自身。

新時(shí)代以來行政法治在此方面表現(xiàn)得極其突出。例如，為了很好地對(duì)自貿(mào)區(qū)保駕護(hù)航，我們便在行政法治中制定了一系列有關(guān)自貿(mào)區(qū)的規(guī)范，也形成了自貿(mào)區(qū)獨(dú)有的執(zhí)法方式，其中負(fù)面清單在自貿(mào)區(qū)的應(yīng)用就具有代表性。為了促進(jìn)浦東在改革開放中發(fā)揮排頭兵和領(lǐng)頭羊的作用，全國人大授權(quán)上海市人大制定浦東新區(qū)法規(guī)。這實(shí)質(zhì)上有著強(qiáng)烈的問題意識(shí)，就是解決改革開放的引領(lǐng)、營商環(huán)境保護(hù)問題等。還如，監(jiān)察體制改革以后，檢察機(jī)關(guān)的一部分功能被監(jiān)察機(jī)關(guān)所整合。為了使檢察機(jī)關(guān)在新時(shí)代發(fā)揮新的功能，我們便建立了行政公益訴訟制度。上列事例都印證了行政法在新時(shí)代所表現(xiàn)出來的問題應(yīng)對(duì)的時(shí)代特征，該時(shí)代特征有著明顯的優(yōu)勢，它既降低了行政法在某些方面的成本，同時(shí)也使行政法與治理體系現(xiàn)代化很好的予以契合。

（三）行政法治社會(huì)化的時(shí)代特征

在我國的政治制度中有作為根本政治制度的人民代表大會(huì)制度，作為基本政治制度的政治協(xié)商制度、基層治理制度和民族區(qū)域自治制度。這兩類制度構(gòu)成了我國政治制度的基本框架，而在這兩類制度之下還有若干重要的政治制度，如選舉制度、法制監(jiān)督制度等等。所有這些制度都在我國憲法和相關(guān)法律之下進(jìn)行運(yùn)作，而全過程人民民主制度是最核心、最基礎(chǔ)的。如我國強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主在國家治理體系中的重要性，也要求行政系統(tǒng)在相關(guān)的職權(quán)履行中與其他社會(huì)主體協(xié)商，這便形成了一個(gè)新行政法的概念。所謂新行政法就是相對(duì)開放式的行政法，多元主體參與的行政法，執(zhí)法方式有所轉(zhuǎn)換的行政法等。在新行政法之下，一個(gè)行政行為除了行政主體和行政相對(duì)人參與之外，其他第三方也有介入的機(jī)會(huì)：“在公私相互依賴的現(xiàn)實(shí)情況下，我建議以一種協(xié)商關(guān)系作為替代性的行政觀念。具體來說就是公共與私人主體就決策、實(shí)施與執(zhí)行進(jìn)行協(xié)商的觀念。”

這個(gè)深刻變化雖然被學(xué)者們慣之以新行政法及其理念，而在筆者看來，新行政法的表述只是對(duì)行政法治從形式方面的揭示。換言之，若上升到行政法哲學(xué)層面，上升到行政法思想方法的層面，則意味著行政法在其精神實(shí)質(zhì)方面有了一定程度的飛躍，該飛躍可以用行政法治社會(huì)化的措辭予以表述。行政法治從原來單一的行政性和公權(quán)主導(dǎo)性演化成當(dāng)下的由多主體介入的社會(huì)性，它使得行政法治的方式、過程和效果都具有了明顯的社會(huì)屬性。該變化對(duì)行政法治而言有著深刻的法理基礎(chǔ)和不斷深化的運(yùn)作過程。

（四）行政法典化訴求的時(shí)代特征

2020年《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的頒行，標(biāo)志著我國法治體系中法典化時(shí)代的來臨?！睹穹ǖ洹窐?biāo)志著我國私法已經(jīng)完成了法典化的第一步。那么在公法中能不能也有相應(yīng)的法典化？這便引起了公法學(xué)界乃至于整個(gè)法學(xué)界和法治實(shí)務(wù)部門的思考。從目前來看在行政法的法典化問題上已經(jīng)基本形成了共識(shí)，諸多學(xué)者撰文對(duì)行政法典的必要性、可行性和構(gòu)型都作了廣泛而深入的研究。全國人大也已經(jīng)將行政法的法典化、環(huán)境法的法典化、教育法的法典化納入到立法規(guī)劃。這使得行政法的法典化已經(jīng)沒有疑問，而且形成了強(qiáng)大的氣場。

我們要強(qiáng)調(diào)的是行政法的法典化可能有較大的難度，但就法典化的訴求而論它有著巨大的進(jìn)步意義。因?yàn)椋覀冎佬姓ㄔ趥鹘y(tǒng)上是由許許多多法律規(guī)范構(gòu)成的法律群，在全世界范圍內(nèi)雖然有行政法法典化的主張：“編纂一部真正的行政法典，不僅是可能的，而且是，尤其是必不可少的了?！钡侥壳盀橹?，還沒有哪一個(gè)國家制定出一部行政法典。如果我國能夠率先制定一部行政法典，那在全球范圍內(nèi)來講也是行政法方面的一個(gè)嘗試，進(jìn)而也有資格在行政法方面有所引領(lǐng)。目前，行政法法典化僅僅是一種訴求狀態(tài)，而該狀態(tài)本身就使行政法有了新的時(shí)代精神。

五、黨的二十大召開后行政法發(fā)展的新趨勢

行政法經(jīng)過新時(shí)代以來的發(fā)展，傳承了改革開放三十余年形成的法治精神。新時(shí)代以來行政法的精神使我國行政法進(jìn)入了一個(gè)非常高的境界，也使行政法治在國家治理、社會(huì)治理和政府治理中起著非常重要的作用，它同時(shí)為我國今后行政法的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。黨的二十大對(duì)我國未來五年甚至更長時(shí)間政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展作了新的部署和新的頂層設(shè)計(jì)。例如，非常精確地描述了馬克思主義中國化和時(shí)代化的問題，刻畫了中國式現(xiàn)代化的若干特征，并概括了中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。也對(duì)未來國家治理和社會(huì)治理提出了具體要求，強(qiáng)調(diào)國家安全在國家治理和法治體系中的重要地位，尤其強(qiáng)調(diào)我國的法治要與全過程人民民主予以契合，要在法治中融入給付精神。

黨的二十大報(bào)告中的新的內(nèi)容都呼喚行政法要有新的格局，而黨的二十大召開后行政法究竟有什么樣的發(fā)展趨勢？筆者認(rèn)為下列方面是最為基本的。

（一）趨于有厚實(shí)的方法論支撐

黨的二十大報(bào)告對(duì)馬克思主義中國化和時(shí)代化作了具體描述，明確提出：“實(shí)踐沒有止境，理論創(chuàng)新也沒有止境。”要求我們要用新的世界觀和方法論、認(rèn)識(shí)論應(yīng)對(duì)中國問題，應(yīng)對(duì)世界問題，應(yīng)對(duì)時(shí)代問題。黨的二十大報(bào)告中關(guān)于認(rèn)識(shí)論和方法論的論斷極其重要，既是馬克思主義中國化和時(shí)代化的體現(xiàn)，也是我們實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的基本方略。這使得在國家治理和社會(huì)治理中方法論和認(rèn)識(shí)論的問題也被提到了議事日程。

行政法作為實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本手段當(dāng)然要有認(rèn)識(shí)論和方法論上的支撐，行政法如何以黨的二十大報(bào)告提到的認(rèn)識(shí)論和方法論發(fā)展自身、完善自身便可以被視為當(dāng)代中國行政法之問。例如，行政法在憲法體系之下如何進(jìn)一步細(xì)化？還如行政法是否必然要走法典化之路？再如行政法如何以成文法為主要特征的同時(shí)吸收判例法的精神等，實(shí)質(zhì)上都涉及到了行政法的認(rèn)識(shí)論和方法論問題。新時(shí)代以來行政法規(guī)范的發(fā)展、行政法制度的構(gòu)建、行政法治的實(shí)施、監(jiān)督和保障都必須首先有正確的認(rèn)識(shí)論，進(jìn)而有具體的方法論。這可以說是黨的二十大召開后對(duì)行政法發(fā)展趨勢最大的影響，它也必然成為行政法發(fā)展的一個(gè)新趨勢。

（二）趨于契合全過程人民民主

有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)代行政法的產(chǎn)生本身就有著民主基因：“行政法的控制性，主要表現(xiàn)為對(duì)行政權(quán)行使的控制，這種控制既從消極方面防止行政權(quán)的濫用，又從積極方面配合行政，為行政權(quán)的行使提供依據(jù)、確立標(biāo)準(zhǔn)、指明方向，從而保證行政機(jī)關(guān)有效地實(shí)施法律?！逼淅碛稍谟诋?dāng)代行政法的核心內(nèi)涵是通過用法律上的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則控制行政權(quán)，通過控制行政權(quán)進(jìn)而保護(hù)公民和其他社會(huì)公眾的權(quán)益，這個(gè)論斷有一定道理。因?yàn)椋鐣?huì)公眾的權(quán)利和行政公權(quán)本身就存在于一個(gè)矛盾的統(tǒng)一體中，公權(quán)力的消減必然意味著私權(quán)利的拓展。我國行政法在長期的發(fā)展中雖然沒有以控權(quán)論作為理論基礎(chǔ)和思想方法，但不爭的事實(shí)是我國通過行政程序和行政實(shí)體規(guī)則，在一定范圍內(nèi)規(guī)范和監(jiān)督了行政權(quán)的行使。

然而，黨的二十大報(bào)告將全過程人民民主作為新時(shí)代國家治理和社會(huì)治理的一個(gè)基本模式和歸屬，它要求我國憲法中所規(guī)定的公民的民主權(quán)利和自由要全方位地得到實(shí)施、全方位地得到推進(jìn)。行政法是對(duì)憲法的具體化，所以我國憲法所規(guī)定的公民的民主權(quán)利和自由，行政法必須有所回應(yīng)，就是通過行政法將憲法規(guī)定的民主權(quán)利和自由予以夯實(shí)，使它有具體的行政法制保障，這是行政法的一個(gè)非常新的趨勢。黨的二十大報(bào)告中明確提出：“全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主?！敝泄仓醒搿鴦?wù)院出臺(tái)的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，它拓展了行政執(zhí)法主體，處于基層的公民、法人和社會(huì)組織便有更多的機(jī)會(huì)參與到行政執(zhí)法中來。這僅僅是全過程人民民主在行政法中一個(gè)方面的體現(xiàn)，隨著黨的二十大精神的深入貫徹，我國行政法治在契合全過程人民民主方面有更充實(shí)的內(nèi)容需要構(gòu)建，它是行政法發(fā)展的又一個(gè)新趨勢。

（三）趨于給付精神的引領(lǐng)

黨的二十大報(bào)告還規(guī)劃了新時(shí)代新征程中國共產(chǎn)黨的使命任務(wù)，而新時(shí)代命題的基礎(chǔ)在于我們對(duì)社會(huì)主要矛盾的判斷，要解決這個(gè)社會(huì)主要矛盾就要讓社會(huì)公眾在國家發(fā)展和社會(huì)發(fā)展中得到更多的實(shí)惠，在國家治理和社會(huì)治理中獲取更多的利益。針對(duì)這個(gè)問題，黨的二十大報(bào)告在多處提出了要求，如要求增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)：要求推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共享；要求加快建設(shè)新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展；要求實(shí)施科教興國戰(zhàn)略，強(qiáng)化人才強(qiáng)國支撐等。其中每一個(gè)內(nèi)容都較為具體，每一個(gè)內(nèi)容都著眼于讓社會(huì)公眾得到更多的實(shí)惠，其利益得到充分的保障。這些內(nèi)容包括社會(huì)保障體系的建構(gòu)、社會(huì)救助體系的建構(gòu)、公共就業(yè)體系的建構(gòu)、公共服務(wù)體系的建構(gòu)以及其他給付制度的建構(gòu)，也涉及到對(duì)相關(guān)弱勢群體的權(quán)益保護(hù)等。這些內(nèi)容都與法治社會(huì)和法治政府的建設(shè)緊密地關(guān)聯(lián)在一起，它是法治社會(huì)建設(shè)的重中之重。

新時(shí)代的行政法治要由簡單的對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和社會(huì)秩序的維護(hù)轉(zhuǎn)化為對(duì)社會(huì)保障體系和對(duì)公共服務(wù)體系的構(gòu)建，轉(zhuǎn)化為公民、法人和其他社會(huì)組織相關(guān)福祉的提供，至少要能夠形成這些福祉提供的機(jī)制。該趨勢不能簡單理解為在今后的行政法中有公共服務(wù)和社會(huì)保障這樣的板塊，更要理解為行政法在新時(shí)代的一種新的走向和精神。

（四）趨于實(shí)體與程序的平衡

黨的二十大報(bào)告對(duì)于行政法治作出總體規(guī)定，其起點(diǎn)在于法治政府的建設(shè)和行政法治的建設(shè)。在這個(gè)規(guī)定中有一個(gè)非常明顯的特征，就是要求行政法要正確處理實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)實(shí)體與程序的平衡。在理性的法治中，程序與實(shí)體應(yīng)當(dāng)保持這樣的邏輯關(guān)系：“作為一種法律規(guī)范，程序與法律規(guī)則或稱實(shí)體法規(guī)則不同，有時(shí)甚至截然相反……事實(shí)上，在實(shí)體法與程序之間不可能截然地劃出一條線，不管基于什么目的，都不能在同一地方截然區(qū)分實(shí)體法與程序?！痹谛姓ㄖ螌?shí)踐中程序和實(shí)體之間的關(guān)系表現(xiàn)得極其復(fù)雜，有些行政法規(guī)范是純粹的程序性規(guī)范，而有些規(guī)范則是純粹的實(shí)體規(guī)范。還有一種情形就是在一部行政法規(guī)范中既包含了實(shí)體規(guī)則，也包含了程序規(guī)則。

我國行政法實(shí)體與程序之間的這種復(fù)雜的外在表現(xiàn)刻畫了這樣一個(gè)命題，那就是我們對(duì)行政法中的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則沒有作出很好地處理。新時(shí)代的行政法必須很好地適應(yīng)法治政府建設(shè)以及法治社會(huì)和法治國家建設(shè)，這就要求行政法自身必須保持一種理性和良好的狀態(tài)，而不是實(shí)體和程序不自洽的格局。因此，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)通過行政法構(gòu)建理性的政府職能，是對(duì)行政法實(shí)體規(guī)則的要求。強(qiáng)調(diào)行政權(quán)限和職責(zé)的法定化，強(qiáng)調(diào)程序的重要性，則是對(duì)程序規(guī)則的具體要求。總而言之，黨的二十大報(bào)告要求新的行政法既不能重實(shí)體輕程序，同時(shí)也不能沉迷于程序主義之中。使程序和實(shí)體之間形成平衡和自洽，這是行政法發(fā)展的又一個(gè)新趨勢。

（五）趨于問題應(yīng)對(duì)的精準(zhǔn)性

我國在依法治國和法治中國建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)中將問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向作為基本原則。該原則是新時(shí)代對(duì)法治原則的新的認(rèn)識(shí)，它不僅僅適用于我國法治大系統(tǒng)，也適用于每一個(gè)部門法。換言之，行政法在新時(shí)代的精神中包含問題應(yīng)對(duì)的時(shí)代特征，而問題應(yīng)對(duì)在黨的二十大召開后還將繼續(xù)成為行政法的精神氣質(zhì)。黨的二十大召開后行政法在問題應(yīng)對(duì)中有了更高的要求，那就是問題應(yīng)對(duì)的精準(zhǔn)性。大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)這種精準(zhǔn)性的要求越來越強(qiáng)烈：“行政法作為一種社會(huì)現(xiàn)象、作為大數(shù)據(jù)時(shí)代的客觀存在，也必然要對(duì)數(shù)字作出感應(yīng)……從行政法諸元素上看，它們實(shí)質(zhì)上都有運(yùn)用數(shù)據(jù)和感應(yīng)數(shù)據(jù)的空間?！秉h的二十大報(bào)告在完善社會(huì)治理體系中規(guī)定：“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，提升社會(huì)治理法治化水平?！边@其中談到了網(wǎng)格化、精細(xì)化和信息化的問題。行政法治也要體現(xiàn)網(wǎng)格化、精細(xì)化和信息化，這是國家治理、社會(huì)治理和政府治理的新的趨勢。

近年來整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)入了大數(shù)據(jù)和人工智能時(shí)代，社會(huì)生活的方方面面都滲入了大數(shù)據(jù)，滲入了人工智能。如人臉識(shí)別技術(shù)的使用，非現(xiàn)場執(zhí)法的運(yùn)用等等。行政法受到大數(shù)據(jù)和人工智能的沖擊已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)：“行政機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)越來越依賴軟件和算法來履行法律授權(quán)的職責(zé)。人工智能的使用對(duì)自動(dòng)化的這種依賴引發(fā)了一些法律挑戰(zhàn)……人工智能也會(huì)影響行政法領(lǐng)域的關(guān)鍵概念，例如行政‘裁量權(quán)等?！倍谶@樣的沖擊下行政法的問題應(yīng)對(duì)就要越來越精準(zhǔn)，這是黨的二十大召開后行政法發(fā)展的又一個(gè)趨勢。

結(jié)語

我國行政法的發(fā)展有自身的歷史脈絡(luò)，自改革開放以來行政法先經(jīng)過了三十余年的發(fā)展，形成了中國行政法的基本格局，奠定了中國行政法的基礎(chǔ)。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，行政法無論在法治理念、調(diào)控技術(shù)、內(nèi)容構(gòu)型，還是在社會(huì)化的過程中又有了新的時(shí)代精神，它在一定程度上超越了改革開放三十余年行政法的內(nèi)在規(guī)定性。黨的二十大報(bào)告將全面依法治國和國家安全以專章形式作了規(guī)定，這在黨的歷次全國代表大會(huì)工作報(bào)告中尚屬首次，其理論和實(shí)踐價(jià)值不可低估。而這兩個(gè)范疇都與新時(shí)代和中國式現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)、思想方法和實(shí)踐進(jìn)路相契合，尤其關(guān)于行政法治的新的要求讓人眼前一亮。它使整個(gè)行政法治以中國式現(xiàn)代化為背景和實(shí)踐基礎(chǔ)，同時(shí)也使行政法治有了全新的精神面貌，這對(duì)行政法學(xué)人和行政法治工作者而言，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。

（責(zé)任編輯：王青斌）