監(jiān)督能動(dòng)性作用下的行政復(fù)議制度改革探究

崔夢(mèng)豪

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；主渠道；監(jiān)督能動(dòng)性；行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)

行政復(fù)議是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要抓手，也是維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的重要渠道。習(xí)近平總書(shū)記在2020年2月5日召開(kāi)的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上明確指出：要發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和主渠道作用。新修訂的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《行政復(fù)議法》）第1條立法目的中明確增加“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用，推進(jìn)法治政府建設(shè)”。要實(shí)現(xiàn)“主渠道”目標(biāo)，各級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)必須進(jìn)一步提高政治站位，強(qiáng)調(diào)“能動(dòng)復(fù)議”，不斷提升新時(shí)代行政復(fù)議工作的能力和水平。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)超出正常的復(fù)議審查范圍而作出的一種文書(shū)，充分體現(xiàn)了行政復(fù)議機(jī)關(guān)履職的能動(dòng)性。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的大背景下回應(yīng)了行政復(fù)議監(jiān)督功能的制度需求，有利于促進(jìn)行政復(fù)議多元功能同步發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)個(gè)案監(jiān)督糾錯(cuò)與倒逼依法行政的有機(jī)結(jié)合。正因如此，新修訂的《行政復(fù)議法》第76條把2007年《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）第57條創(chuàng)設(shè)的行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)上升到法律層面，并在多方面進(jìn)行了調(diào)整。從近幾年行政復(fù)議實(shí)踐來(lái)看，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)得到了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的重視和運(yùn)用，例如2018年、2019年、2020年、2021年和2022年全國(guó)各級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)制發(fā)意見(jiàn)書(shū)分別為4958份、4319份、4726份、3911份、2683份。與此相反，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)并沒(méi)有引起理論研究的重視，目前僅查詢(xún)到有三篇學(xué)術(shù)論文針對(duì)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)研究。鑒于行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的條文在修法過(guò)程中幾經(jīng)調(diào)整，本文致力于在主渠道目標(biāo)導(dǎo)向下探究行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的理論基礎(chǔ)和目的功能，通過(guò)解析行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的實(shí)踐運(yùn)用情況和闡釋最新的條文，探索行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的有效實(shí)施路徑。

一、行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的理論基礎(chǔ)

行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)本質(zhì)上是我國(guó)法治體系中意見(jiàn)書(shū)制度的一種亞類(lèi)型。意見(jiàn)書(shū)制度是在建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治進(jìn)程中經(jīng)常使用的一個(gè)文種，《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》將“意見(jiàn)”作為一種獨(dú)立的公文形式，“意見(jiàn)”主要是適用于對(duì)重要問(wèn)題提出見(jiàn)解和處理辦法。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)從一定層面來(lái)看就是上級(jí)行政機(jī)關(guān)針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)有關(guān)問(wèn)題提出的一種處理意見(jiàn)。

（一）行政復(fù)議權(quán)的行政性是本源性基礎(chǔ)

行政復(fù)議權(quán)的法律屬性決定了整個(gè)行政復(fù)議制度的框架，行政復(fù)議中各項(xiàng)具體制度的設(shè)置都需緊緊圍繞這一中心概念而展開(kāi)。行政機(jī)關(guān)的職權(quán)可以分為三種：決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)是指各級(jí)政府依法對(duì)行政相對(duì)人、下級(jí)政府和本級(jí)政府的職能部門(mén)及其工作人員的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的公共權(quán)力。通說(shuō)的觀點(diǎn)認(rèn)為行政復(fù)議權(quán)來(lái)源于《中華人民共和國(guó)憲法》第41條和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條，屬于行政權(quán)中的監(jiān)督權(quán)。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)本質(zhì)也是《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條中行政監(jiān)督權(quán)的具體化，因?yàn)樾姓?fù)議意見(jiàn)書(shū)中作出主體和適用對(duì)象及范圍是一種純粹的“行政性”上下級(jí)關(guān)系。行政復(fù)議權(quán)和行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的權(quán)源具有同一性，同時(shí)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的適用范圍嚴(yán)格限定在與被申請(qǐng)行政行為有關(guān)的領(lǐng)域，使其與行政復(fù)議制度能夠有效地結(jié)合，避免無(wú)限制地?cái)U(kuò)大行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的適用范圍。應(yīng)該說(shuō)行政復(fù)議權(quán)和行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)都是行政監(jiān)督權(quán)延伸出來(lái)的一項(xiàng)具體內(nèi)容，通過(guò)被復(fù)議的行政行為有效銜接起來(lái)。

（二）行政復(fù)議制度的職權(quán)主義是直接依據(jù)

行政復(fù)議制度的審理模式?jīng)Q定了行政復(fù)議審查的深度和廣度，從理論層面來(lái)看，行政復(fù)議包括當(dāng)事人主義和職權(quán)主義兩種審理模式。凡是復(fù)議程序的發(fā)動(dòng)、進(jìn)行至結(jié)束，完全操控在復(fù)議審理機(jī)關(guān)手中，那么就屬于職權(quán)主義。從我國(guó)行政復(fù)議制度的發(fā)展歷程來(lái)看，行政復(fù)議制度的審理模式是以職權(quán)主義為根本遵循的，復(fù)議機(jī)關(guān)脫離申請(qǐng)人復(fù)議請(qǐng)求對(duì)被申請(qǐng)的行政行為進(jìn)行合法性與合理性全面審查，這就決定了復(fù)議機(jī)關(guān)在推動(dòng)整個(gè)復(fù)議審理過(guò)程中占據(jù)著主導(dǎo)地位。隨著行政復(fù)議制度作為化解行政爭(zhēng)議主渠道定位的提出，我國(guó)行政復(fù)議制度已經(jīng)轉(zhuǎn)向以維護(hù)人民權(quán)益及公益均衡作為導(dǎo)向的職權(quán)主義，同時(shí)增加了一些當(dāng)事人主義的內(nèi)容。以“職權(quán)主義”為根本遵循就決定了我國(guó)行政復(fù)議制度中復(fù)議機(jī)關(guān)擁有更大的能動(dòng)性，當(dāng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理具體案件中發(fā)現(xiàn)相關(guān)行政行為存在違法或者不當(dāng)時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)可以利用本身所固有的行政監(jiān)督權(quán)脫離復(fù)議申請(qǐng)人的復(fù)議請(qǐng)求，在更大范圍內(nèi)實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)利，維護(hù)法律、法規(guī)的正確實(shí)施。因此行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)就是行政復(fù)議機(jī)關(guān)在職權(quán)主義模式下充分利用其固有的行政監(jiān)督職權(quán)，擴(kuò)大了行政復(fù)議個(gè)案監(jiān)督的范圍，為實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議提供了新的方向。

二、行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的目的與功能

正如魯?shù)婪颉ゑT·耶林所言：“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種事實(shí)上的動(dòng)機(jī)。”2007年《實(shí)施條例》建構(gòu)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)時(shí)，當(dāng)時(shí)立法者指出：行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)是為了解決與被申請(qǐng)復(fù)議行政行為相關(guān)聯(lián)的其他違法行為或者解決復(fù)議決定作出以后的善后工作，從而更好地平衡利益、化解矛盾，做到案結(jié)事了。隨著行政復(fù)議制度的改革與發(fā)展，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)承載了更多的目的與功能。

（一）強(qiáng)化行政復(fù)議的監(jiān)督職能

行政復(fù)議的多元功能已經(jīng)逐漸得到理論界和實(shí)務(wù)界的認(rèn)同，權(quán)利救濟(jì)與監(jiān)督行政在實(shí)現(xiàn)上并非此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，以復(fù)議的整體功能發(fā)揮最大為目標(biāo)，在制度設(shè)計(jì)上協(xié)調(diào)各種功能有效發(fā)揮是當(dāng)前行政復(fù)議改革的指引和目標(biāo)。當(dāng)前行政復(fù)議制度改革的重心更加傾向于解決行政爭(zhēng)議和保護(hù)申請(qǐng)人的權(quán)利，但是如何發(fā)揮行政復(fù)議的監(jiān)督功能依舊是不可忽視的?！缎姓?fù)議體制改革方案》明確指出要充分發(fā)揮行政復(fù)議的監(jiān)督功能，其中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)就是建立行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)執(zhí)行情況的監(jiān)督機(jī)制，確保行政復(fù)議監(jiān)督功能得到充分發(fā)揮。《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》也明確指出，“加強(qiáng)和改進(jìn)復(fù)議工作，強(qiáng)化行政復(fù)議監(jiān)督功能，加大對(duì)違法和不當(dāng)行政行為的糾錯(cuò)力度”。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)通過(guò)糾正被申請(qǐng)人及其他下級(jí)行政機(jī)關(guān)相關(guān)違法或者不當(dāng)行政行為，進(jìn)一步擴(kuò)張了行政復(fù)議機(jī)關(guān)直接監(jiān)督的范圍，把其本身固有的行政職權(quán)通過(guò)意見(jiàn)書(shū)的形式納入到行政復(fù)議當(dāng)中，強(qiáng)化了行政復(fù)議的監(jiān)督職能。

（二）強(qiáng)化行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的能力

行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議是把行政復(fù)議制度打造成化解行政爭(zhēng)議主渠道的關(guān)鍵一環(huán)。《關(guān)于（中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂））（征求意見(jiàn)稿）的說(shuō)明》明確指出為實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，征求意見(jiàn)稿完善了行政復(fù)議決定制度，第六項(xiàng)重大措施就是增設(shè)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)。實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議并不是一個(gè)法律概念，其來(lái)自行政審判的實(shí)踐，盡管對(duì)于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的內(nèi)涵并未形成完全一致的理解。但是近幾年理論界和實(shí)務(wù)部門(mén)的同志都不斷地論證這一命題在行政復(fù)議制度中的合理性，并對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行了厘定。一種有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的內(nèi)涵至少應(yīng)當(dāng)包含三個(gè)方面：一是裁判程序的及時(shí)和公正，既凸顯法律程序的規(guī)范優(yōu)勢(shì)，又注重實(shí)現(xiàn)效率與“看得見(jiàn)正義”的有機(jī)統(tǒng)一，確保“正義不僅能實(shí)現(xiàn)，而且迅速便捷”，這構(gòu)成行政爭(zhēng)議事實(shí)上得以終結(jié)的基本前提。二是審查內(nèi)容的全面和深入，強(qiáng)調(diào)審理構(gòu)造和標(biāo)準(zhǔn)的有效覆蓋，可以穿透行政爭(zhēng)議充分涵攝當(dāng)事人的法律訴求和實(shí)際利益訴求。既關(guān)注所涉行政行為的合法性和合理性，又注重對(duì)當(dāng)事人維權(quán)動(dòng)因的關(guān)切回應(yīng)，從而在實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和倒逼依法行政的同時(shí)，完成對(duì)行政法律關(guān)系的整體修復(fù)。三是裁判結(jié)果的徹底和有效，即追求裁判結(jié)果的安定性，以提升人民群眾對(duì)個(gè)案結(jié)果的滿意度為宗旨，裁判形式和內(nèi)容要充分回應(yīng)“以人民為中心”的價(jià)值要求，同時(shí)兼顧實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，在監(jiān)督依法行政過(guò)程中解決維穩(wěn)的社會(huì)治理需求。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)完全符合了行政復(fù)議制度實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的內(nèi)涵要求。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)通過(guò)解決相關(guān)行政行為違法或者不當(dāng)?shù)膯?wèn)題擴(kuò)大了行政復(fù)議審查的深度和廣度，能夠有效實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人法律訴求與實(shí)際利益訴求的融合，同時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議解決的有效性和徹底性，防止行政復(fù)議程序的空轉(zhuǎn)。

（三）助推行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

2010年，應(yīng)松年教授在理論層面首次提出要把行政復(fù)議當(dāng)成解決行政爭(zhēng)議的主渠道。隨著理論界和實(shí)務(wù)界的共同努力，應(yīng)該說(shuō)把行政復(fù)議打造成化解行政爭(zhēng)議主渠道的目標(biāo)已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，但是如何實(shí)現(xiàn)主渠道還在討論當(dāng)中。大多數(shù)人認(rèn)為，要想實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道的目標(biāo)要從兩方面改革，一是強(qiáng)化行政復(fù)議的吸引力和公信力，也即行政復(fù)議能夠吸收大量行政爭(zhēng)議進(jìn)入其中；二是行政爭(zhēng)議進(jìn)入復(fù)議渠道之后能夠得到實(shí)質(zhì)性地化解，也即行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議的主渠道需要在“量”和“質(zhì)”兩個(gè)層面進(jìn)行不斷地改革完善。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)剛好可以滿足這兩個(gè)層面的改革要求。首先，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大了行政復(fù)議的審查范圍，也是間接地?cái)U(kuò)大了行政復(fù)議受案范圍，并且有利于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，進(jìn)而強(qiáng)化行政復(fù)議制度的公信力和吸引力。其次，行政復(fù)議機(jī)關(guān)具有主動(dòng)、全面查明案件實(shí)施的層級(jí)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)和業(yè)務(wù)管理優(yōu)勢(shì)，作為行政復(fù)議的最大優(yōu)勢(shì)，更便于實(shí)質(zhì)化解實(shí)體行政爭(zhēng)議。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法能動(dòng)履職的一項(xiàng)具體制度設(shè)計(jì)，突破了“一事一復(fù)議”“一行為一復(fù)議”的傳統(tǒng)審理模式，針對(duì)被申請(qǐng)復(fù)議行政行為的相關(guān)違法或者不當(dāng)行政行為都可以“一攬子”解決。應(yīng)該說(shuō)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)擴(kuò)大了行政復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性的審查范圍，同時(shí)強(qiáng)化行政復(fù)議的監(jiān)督功能，提升行政復(fù)議的公信力和權(quán)威性，有利于行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議主渠道目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的實(shí)踐解析

從《實(shí)施條例》的規(guī)定來(lái)看，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的構(gòu)成要件是較為明確的，但是其中有些要件的設(shè)定在理論上本身就存在一些爭(zhēng)議，客觀上導(dǎo)致不同層級(jí)的規(guī)范和實(shí)踐中對(duì)其構(gòu)成要件沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。鑒于復(fù)議機(jī)關(guān)把行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)作為內(nèi)部文件管理且不對(duì)外公開(kāi)，實(shí)踐中行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的整體適用概況當(dāng)前并不能直接獲取。筆者在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)的“行政案件”中以“行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)”為檢索對(duì)象，共有案例799個(gè)，經(jīng)過(guò)全面梳理有效案件為113個(gè)。其中3個(gè)案件是針對(duì)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)本身產(chǎn)生的訴訟，但是當(dāng)中并沒(méi)有涉及行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的具體內(nèi)容，其余110個(gè)案件中都有詳細(xì)的行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)內(nèi)容，法院均未作出評(píng)價(jià)。

（一）行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的法律屬性

行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)屬于何種性質(zhì)的法律行為，當(dāng)前理論層面、規(guī)范層面和實(shí)踐層面的認(rèn)知并不一致。有學(xué)者認(rèn)為行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)屬于行政復(fù)議決定的一種，和正常的行政復(fù)議決定書(shū)具有同等的法律效力。例如《貴陽(yáng)市行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)規(guī)定》第4條規(guī)定行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)與行政復(fù)議決定書(shū)具有同等法律效力。也有學(xué)者認(rèn)為行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)與復(fù)議決定不同，其僅僅具有“提出意見(jiàn)”的請(qǐng)求權(quán)效力而非形成權(quán)效力。從整個(gè)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)基于層級(jí)監(jiān)督權(quán)針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的法律文書(shū)，從行政行為的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看其屬于內(nèi)部行政行為，并且對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生任何影響，因此行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)不屬于信息公開(kāi)的范圍，也不屬于行政訴訟的受案范圍。例如“葉×與國(guó)家海洋局信息公開(kāi)案”，法院認(rèn)為行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)揮復(fù)議指導(dǎo)和監(jiān)督職能而制作的內(nèi)部管理文件，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于政府信息公開(kāi)的范圍?！摆w×、趙×等與金華市人民政府行政復(fù)議案”，法院認(rèn)為行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)系行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為，不屬于《行政訴訟法》第12條規(guī)定的受案范圍。鑒于《實(shí)施條例》第57條規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)“可以”作出意見(jiàn)書(shū)，因此實(shí)踐中認(rèn)為是否作出行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)是復(fù)議機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，不是其法定義務(wù)。例如“羅×與惠州市惠陽(yáng)區(qū)人民政府再審案”，法院認(rèn)為根據(jù)《實(shí)施條例》第57條的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議期間并沒(méi)有制作行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的法定義務(wù)。

（二）行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的作出主體

行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)是行政層級(jí)監(jiān)督權(quán)的具體細(xì)化，《實(shí)施條例》第57條規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)，但是有些法律規(guī)范規(guī)定行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的作出主體為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。例如《工業(yè)和信息化部行政復(fù)議實(shí)施辦法》第3條規(guī)定工業(yè)和信息化部法制機(jī)構(gòu)作出行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)。從行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的實(shí)踐來(lái)看，在110個(gè)案例中107個(gè)復(fù)議意見(jiàn)書(shū)是由行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的，其余3個(gè)案例中顯示的復(fù)議意見(jiàn)書(shū)作出主體分別為復(fù)議辦公室、法制辦公室和復(fù)議委員會(huì)。例如“崇左市江州區(qū)那隆鎮(zhèn)合盧村月念經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社與崇左市人民政府資源行政管理案”，崇左市政府行政復(fù)議辦公室向江州區(qū)政府作出〔2015〕6號(hào)《行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)》?！靶乱适屑研派藤Q(mào)有限公司與新沂市人民政府行政補(bǔ)償案”，徐州市人民政府法制辦公室向被告下達(dá)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)（〔2011〕徐行復(fù)65號(hào)）?！按笠笔泻瓿欠康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司梁英城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理城市規(guī)劃管理案”，黃石市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)向大冶市城市規(guī)劃委員會(huì)作出黃政復(fù)辦意〔2018〕091號(hào)《行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)》。

（三）行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的作出對(duì)象

行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的作出對(duì)象一直都是理論上和實(shí)踐中的難點(diǎn)問(wèn)題，《實(shí)施條例》第57條規(guī)定意見(jiàn)書(shū)的作出對(duì)象是“被申請(qǐng)人或者其他下級(jí)行政機(jī)關(guān)”，其本質(zhì)含義是：處于復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督權(quán)范圍下的機(jī)關(guān)都有可能因?yàn)橄嚓P(guān)行政行為而收到意見(jiàn)書(shū)。但是有些法規(guī)范把行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的作出對(duì)象限制為被申請(qǐng)人本身，例如《中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)行政復(fù)議辦法》第39條規(guī)定行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的對(duì)象是被申請(qǐng)人或者原承辦部門(mén)。從涉及行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的案例中來(lái)看，110個(gè)案例都是針對(duì)被申請(qǐng)人本身作出的意見(jiàn)書(shū)，并沒(méi)有針對(duì)其他下級(jí)行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)書(shū)。

（四）行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的作出時(shí)間

《實(shí)施條例》中關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)在何時(shí)作出意見(jiàn)書(shū)并沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定。從實(shí)踐來(lái)看，復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的時(shí)間可以分為三種：一是行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議審理過(guò)程中直接作出行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議案件審理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)被申請(qǐng)的行政行為存在違法情形的，直接針對(duì)被申請(qǐng)人作出意見(jiàn)書(shū)讓其自行糾正違法的行政行為，完全超出了行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)法定的適用情形。在110個(gè)案件中此種情形的案例有52個(gè)，所占比例將近一半。例如“惠東縣多祝鎮(zhèn)守望村城門(mén)村民小組與廣東省惠東縣人民政府資源行政管理案”，復(fù)議機(jī)關(guān)惠州市政府向惠東縣政府作出《行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)》，建議惠東縣政府自行撤銷(xiāo)于2016年1月30日作出的惠東府行處〔2016〕2號(hào)行政處理決定，并對(duì)該案重新進(jìn)行調(diào)處。二是行政復(fù)議機(jī)關(guān)在作出復(fù)議決定的同時(shí)作出行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的基本功能是彌補(bǔ)行政復(fù)議決定書(shū)承載功能有限性的不足，從邏輯上來(lái)看，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)和行政復(fù)議決定書(shū)應(yīng)該同時(shí)作出。在110個(gè)案例中，有52個(gè)案例中的行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)與行政復(fù)議決定是同時(shí)作出的，但是僅有10個(gè)案例是針對(duì)相關(guān)行政行為違法或者善后工作的。例如“開(kāi)原市三友碳酸鈣粉廠與開(kāi)原市人民政府行政補(bǔ)償案”，鐵嶺市政府在作出復(fù)議決定的當(dāng)日作出鐵政行復(fù)見(jiàn)〔2020〕02號(hào)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)，提出如下意見(jiàn)：做好被關(guān)閉企業(yè)的穩(wěn)定工作；區(qū)分企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況區(qū)別對(duì)待并出臺(tái)善后工作方案。三是行政復(fù)議機(jī)關(guān)在作出復(fù)議決定以后再作出行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)。從110個(gè)案例來(lái)看，有6個(gè)案例是行政復(fù)議機(jī)關(guān)在作出復(fù)議決定以后經(jīng)過(guò)一段時(shí)間再作出行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)，從具體適用情形來(lái)看也基本都超出了法定的適用范圍。例如“張×與喀喇沁旗人民政府行政撤銷(xiāo)案”，在訴訟過(guò)程中，赤峰市人民政府于2014年12月8日作出赤政復(fù)意見(jiàn)〔2014〕15號(hào)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)。

（五）行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的適用情形

從《實(shí)施條例》第57條的規(guī)定來(lái)看，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的適用情形為相關(guān)行政行為違法，或需要做好善后工作的。這兩種適用情形的確定并沒(méi)有一個(gè)很好的邏輯基礎(chǔ)，并且都屬于不確定的法律概念，很難對(duì)其予以明確。從110個(gè)案例中行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的適用來(lái)看，僅有6個(gè)案例是針對(duì)相關(guān)行政行為違法，4個(gè)案例針對(duì)善后工作，其余100個(gè)案例都背離了規(guī)范層面設(shè)定的適用范圍，主要表現(xiàn)為以下三種情形：

第一，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)對(duì)行政復(fù)議決定的替代。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)有其明確的適用范圍，也即與被申請(qǐng)行政行為相關(guān)的行政行為，從而實(shí)質(zhì)性地?cái)U(kuò)大了行政復(fù)議監(jiān)督的范圍。但是實(shí)踐中，很多復(fù)議機(jī)關(guān)針對(duì)被申請(qǐng)行政行為本身作出行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)取代正常的行政復(fù)議決定，具體可以分為三種情形：一是行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)對(duì)否定性行政復(fù)議決定體系的替代。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)被申請(qǐng)行政行為存在違法的，直接作出行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)要求被申請(qǐng)人糾正違法的行政行為。在110個(gè)案例中有52個(gè)是這種情形。例如“衡東縣高湖鎮(zhèn)吳橋村第六村民小組與衡東縣人民政府資源行政管理案”，2016年1月19日，市政府向縣政府下達(dá)衡復(fù)意〔2016〕1號(hào)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)。因縣政府未在該規(guī)定期限內(nèi)作出糾正行政處理決定，市政府最終作出了撤銷(xiāo)決定。二是行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)直接代替責(zé)令重做決定。實(shí)踐中，一些復(fù)議機(jī)關(guān)針對(duì)被申請(qǐng)人不愿直接以命令的形式責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出行政行為，于是就在作出撤銷(xiāo)決定的同時(shí)以行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的形式指出被申請(qǐng)人應(yīng)該重新作出行政行為。例如“邢×、邢×訴湯陰縣人民政府行政復(fù)議決定案”，②湯陰縣政府撤銷(xiāo)菜園鎮(zhèn)政府于2015年11月18日作出的《關(guān)于對(duì)邢×、邢×與張×土地使用權(quán)爭(zhēng)議的處理決定書(shū)》，并向菜園鎮(zhèn)政府送達(dá)了行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)（〔2016〕2號(hào)），要求菜園鎮(zhèn)政府重新對(duì)該案件進(jìn)行調(diào)查處理。三是行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)代替確認(rèn)違法決定。從案例中來(lái)看，有些復(fù)議機(jī)關(guān)在維持原行政行為效力的同時(shí)通過(guò)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)指出其違法之處，于是“創(chuàng)新性”地實(shí)現(xiàn)了“維持決定或駁回決定+復(fù)議意見(jiàn)書(shū)”來(lái)代替確認(rèn)違法決定。例如“田×與洛陽(yáng)市澗西區(qū)人民政府行政征收案”，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為被申請(qǐng)人已按征收進(jìn)度及時(shí)分批補(bǔ)足征收補(bǔ)償費(fèi)用，因此作出維持決定。同時(shí)作出行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)指出被申請(qǐng)人不符合《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第12條的規(guī)定，要求其盡快將征收補(bǔ)償費(fèi)用足額到位。

第二，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)對(duì)行政復(fù)議決定書(shū)部分內(nèi)容的替代。行政復(fù)議決定書(shū)從形式上一般都包括七部分的內(nèi)容，其中最為核心的是復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)部分和復(fù)議結(jié)論部分，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)該詳細(xì)地進(jìn)行闡釋。實(shí)踐中，有些復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議決定書(shū)中表述較為簡(jiǎn)潔，進(jìn)而用意見(jiàn)書(shū)針對(duì)被申請(qǐng)行政行為的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行闡釋?zhuān)瑥亩纬闪诵姓?fù)議意見(jiàn)書(shū)代替決定書(shū)的部分內(nèi)容。具體可以分為兩種情形：一是作出維持決定的同時(shí)用復(fù)議意見(jiàn)書(shū)指出行政行為存在的文書(shū)上的瑕疵。例如“王×與天津市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)履行法定職責(zé)案”，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為天津衛(wèi)健委已經(jīng)履行了有關(guān)法定職責(zé)，處理結(jié)論并無(wú)不當(dāng)，同時(shí)作出意見(jiàn)書(shū)指出行政行為中存在書(shū)寫(xiě)錯(cuò)誤的瑕疵。二是復(fù)議機(jī)關(guān)作出否定性復(fù)議決定的同時(shí)用復(fù)議意見(jiàn)書(shū)指出行政行為的具體違法之處。例如“冀×與鄧州市張村鎮(zhèn)人民政府不履行土地確權(quán)法定職責(zé)糾紛案”，復(fù)議機(jī)關(guān)在作出撤銷(xiāo)決定的同時(shí)作出鄧政復(fù)意〔2015〕2號(hào)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)，明確指出張村鎮(zhèn)人民政府在作出張政土決〔2015〕1號(hào)土地確權(quán)認(rèn)定存在事實(shí)不清的地方和程序違法之處?？傮w來(lái)看，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)對(duì)行政復(fù)議決定書(shū)中部分內(nèi)容的替代完全是沒(méi)有必要的，其不但擴(kuò)張了行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的適用范圍，而且模糊了行政復(fù)議決定與行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的邊界，同時(shí)還削弱了行政復(fù)議決定書(shū)的說(shuō)理性。

第三，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)對(duì)行政復(fù)議建議書(shū)的替代。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)和行政復(fù)議建議書(shū)的理論基礎(chǔ)和制度根基存在著不同，同時(shí)兩者需要解決的實(shí)踐問(wèn)題也存在著本質(zhì)性的區(qū)別，因此在規(guī)范層面構(gòu)建時(shí)，兩者在制發(fā)主體、適用對(duì)象、法律效力和目的等方面都存在著明顯的區(qū)別。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)主要是解決除了被申請(qǐng)復(fù)議行政行為以外的個(gè)案問(wèn)題，而行政復(fù)議建議書(shū)則是解決隱藏在個(gè)案背后的制度建設(shè)問(wèn)題。從邏輯上來(lái)看，只有兩者在各自的空間內(nèi)保持良好的運(yùn)行才能發(fā)揮他們的功能。但是從實(shí)踐層面來(lái)看，復(fù)議機(jī)關(guān)有時(shí)運(yùn)用行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)制度侵入行政復(fù)議建議書(shū)的領(lǐng)域。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)對(duì)行政復(fù)議建議書(shū)的替代主要表現(xiàn)為通過(guò)意見(jiàn)書(shū)解決個(gè)案背后的普遍性問(wèn)題，也即通過(guò)復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的形式向行政機(jī)關(guān)提出完善執(zhí)法的建議。例如“黃×不服某區(qū)住房保障和房屋管理局強(qiáng)制拆除違法建筑案”，復(fù)議機(jī)關(guān)向被申請(qǐng)人制發(fā)《行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)》，有針對(duì)性地提出了改進(jìn)執(zhí)法建議，以達(dá)到規(guī)范行政執(zhí)法、保障公民合法權(quán)益的目的。

行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)在實(shí)踐中的運(yùn)用情況與立法上所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的：一是規(guī)范層面對(duì)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)相關(guān)構(gòu)成要件的設(shè)定不全面、不規(guī)范，客觀上使得行政復(fù)議機(jī)關(guān)在作出意見(jiàn)書(shū)時(shí)擁有較大的裁量權(quán)：二是實(shí)務(wù)部門(mén)把行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)定性為內(nèi)部監(jiān)督行為的一種，缺乏必要的監(jiān)督制度，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出意見(jiàn)書(shū)時(shí)擁有較大隨意性：三是行政機(jī)關(guān)之間的“官官相護(hù)”理念還未徹底摒棄，有些行政復(fù)議機(jī)關(guān)很難依法履行職責(zé)。

四、監(jiān)督能動(dòng)作用下行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的實(shí)施路徑

行政復(fù)議主渠道目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須強(qiáng)調(diào)能動(dòng)復(fù)議，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)是復(fù)議機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)的典型代表，隨著《行政復(fù)議法》修訂工作的完成，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的有效實(shí)施要以行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議主渠道為指引。

（一）細(xì)化行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的構(gòu)成要件

《行政復(fù)議法》在修訂過(guò)程中針對(duì)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的條文幾經(jīng)調(diào)整，關(guān)于行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的作出主體和作出對(duì)象與《實(shí)施條例》的規(guī)定保持了一致，最大的變化是調(diào)整了行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的適用范圍。首先，把“相關(guān)行政行為違法”調(diào)整為“有關(guān)行政行為違法或者不當(dāng)?shù)摹?，延續(xù)了行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)適用范圍不涉及被申請(qǐng)行政行為本身的理念，同時(shí)增加有關(guān)行政行為不當(dāng)?shù)那樾?，貫徹行政?fù)議全面審查原則。其次，取消了針對(duì)善后工作的適用范圍更加符合行政復(fù)議主渠道目標(biāo)的要求。其理由可以歸納為三個(gè)方面：一是從邏輯結(jié)構(gòu)來(lái)看，相關(guān)行政行為違法和做好善后工作這種分類(lèi)方法本身就不周延，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。二是從強(qiáng)化行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)法律效力的層面來(lái)看，取消做好善后工作的適用范圍非常必要。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)針對(duì)有關(guān)違法或者不當(dāng)行政行為作出，其中權(quán)利義務(wù)內(nèi)容清晰明確，有利于之后的執(zhí)行監(jiān)督。三是在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的要求之下，行政復(fù)議決定書(shū)內(nèi)容不斷地進(jìn)行擴(kuò)充，不僅僅是包括針對(duì)被申請(qǐng)復(fù)議行政行為判斷的說(shuō)理，還把需要做好善后工作的要求逐步納入行政復(fù)議決定書(shū)之中，因此沒(méi)有必要再通過(guò)單獨(dú)復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的形式來(lái)解決善后工作。總體來(lái)看，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的構(gòu)成要件還需要從以下兩方面進(jìn)行細(xì)化：

第一，強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的重視程度，把其定位于應(yīng)當(dāng)履行的一項(xiàng)職責(zé)。從之前的實(shí)踐來(lái)看，有些行政復(fù)議機(jī)關(guān)在是否作出復(fù)議意見(jiàn)書(shū)時(shí)隨意性較大，并且還引發(fā)了新的爭(zhēng)議。最新修訂的《行政復(fù)議法》第76條規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)“可以”作出行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)，相當(dāng)于賦予了復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)是否作出意見(jiàn)書(shū)擁有裁量權(quán)。但是在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的要求之下，當(dāng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政行為違法或者不當(dāng)?shù)?，?yīng)該通過(guò)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的形式“一攬子”解決問(wèn)題。因此，實(shí)踐中行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把作出意見(jiàn)書(shū)看作是其法定職責(zé)而不是擁有裁量權(quán)的一項(xiàng)權(quán)力。

第二，細(xì)化行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)作出的時(shí)間要求。新修訂的《行政復(fù)議法》并沒(méi)有對(duì)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的作出時(shí)間予以明確，在將要修訂的《實(shí)施條例》中有必要對(duì)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的作出時(shí)間予以明確。從理論邏輯來(lái)看，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)是對(duì)行政復(fù)議決定的補(bǔ)充，應(yīng)該附隨于行政復(fù)議決定同時(shí)作出。從實(shí)踐來(lái)看，通過(guò)對(duì)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)作出時(shí)間的明確在一定程度上可以改變實(shí)踐中行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)濫用的狀況，避免復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議過(guò)程中直接針對(duì)被申請(qǐng)行為本身作出意見(jiàn)書(shū)，或者是相對(duì)人針對(duì)復(fù)議決定提起了行政訴訟時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)再作出不當(dāng)?shù)囊庖?jiàn)書(shū)。

（二）完善行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的執(zhí)行措施

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》指出要建立行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制。新修訂的《行政復(fù)議法》對(duì)于完善行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的執(zhí)行進(jìn)行了多處調(diào)整，例如增加了復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)可以約談不履行行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的行政機(jī)關(guān)的有關(guān)負(fù)責(zé)人或者通報(bào)批評(píng)，復(fù)議意見(jiàn)書(shū)應(yīng)該抄告被申請(qǐng)人的上一級(jí)主管部門(mén)。但是總體來(lái)看并不全面，因?yàn)闆](méi)有從根本上解決行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的法律效力問(wèn)題。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的法律效力在當(dāng)前實(shí)踐中一直爭(zhēng)議不斷，并且從根本上影響著其執(zhí)行機(jī)制。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的適用范圍調(diào)整為有關(guān)行政行為違法或者不當(dāng)?shù)?，相?dāng)于復(fù)議機(jī)關(guān)作出了一個(gè)針對(duì)有關(guān)行政行為的否定性決定，那么它的法律效力應(yīng)當(dāng)和行政復(fù)議決定的法律效力是一樣的。在這種理念之下，在將要修訂的《實(shí)施條例》中應(yīng)該明確行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)和行政復(fù)議決定具有同等效力，使有關(guān)行政復(fù)議決定的所有執(zhí)行措施都可以適用于行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)，保證行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)能夠得到有效的實(shí)施。

（三）完善行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的監(jiān)督措施

當(dāng)前針對(duì)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)并沒(méi)有任何的監(jiān)督措施，完全是由復(fù)議機(jī)關(guān)自己決定如何適用，在整個(gè)復(fù)議環(huán)境尚未完全改善的今天，這必然就會(huì)導(dǎo)致行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)目的和功能的異化。在提升行政復(fù)議制度的權(quán)威性和公正性的改革進(jìn)程中，為了促使行政復(fù)議機(jī)關(guān)合法地作出行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)，不僅需要設(shè)置更加清晰明確的構(gòu)成要件，還要對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督。對(duì)于行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)的監(jiān)督可以從兩方面來(lái)構(gòu)建：一是實(shí)行行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)公開(kāi)制度。實(shí)踐中行政復(fù)議機(jī)關(guān)一直把行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)當(dāng)作內(nèi)部文件進(jìn)行管理，并且完全不對(duì)外公布與公開(kāi)，這滋生了復(fù)議機(jī)關(guān)濫用意見(jiàn)書(shū)的可能性?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》指出全面落實(shí)行政復(fù)議決定書(shū)網(wǎng)上公開(kāi)制度，隨著行政復(fù)議決定書(shū)公開(kāi)制度的推進(jìn)，完全可以把行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)一同納入其中，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議決定書(shū)和行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)共同公開(kāi)。二是行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)納入行政訴訟的審查范圍。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)本質(zhì)上是行政復(fù)議權(quán)的運(yùn)用，屬于廣義上的行政復(fù)議決定，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)與行政復(fù)議決定具有同等效力，根據(jù)行政復(fù)議與行政訴訟之間的理論邏輯，法院可以把行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)納入審查范圍。

結(jié)語(yǔ)

行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議主渠道目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要基于行政復(fù)議制度本身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)行使的行政復(fù)議權(quán)本質(zhì)是一種行政權(quán)，而行政權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中具有立法權(quán)和司法權(quán)都無(wú)法企及的廣度和深度。通過(guò)強(qiáng)化行政復(fù)議的優(yōu)勢(shì)來(lái)彌補(bǔ)行政訴訟的“短板”，本質(zhì)上需要強(qiáng)化行政復(fù)議的行政監(jiān)督面向以實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的靈活性和效能性。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)是充分發(fā)揮行政復(fù)議監(jiān)督能動(dòng)性的一項(xiàng)具體制度設(shè)計(jì)，符合行政復(fù)議主渠道的改革方向。雖然之前的行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)在規(guī)范層面以及實(shí)踐運(yùn)用層面都存在著一定的問(wèn)題，隨著《行政復(fù)議法》修訂工作的完成，通過(guò)具體單項(xiàng)制度的改革，加之整個(gè)行政復(fù)議制度體系的改革，行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議主渠道的目標(biāo)終將會(huì)實(shí)現(xiàn)。

（責(zé)任編輯：張紅）