論嵌入公共風(fēng)險(xiǎn)治理體系的預(yù)防性行政公益訴訟

趙藝絢　莫紀(jì)宏

關(guān)鍵詞：預(yù)防性行政公益訴訟；公共風(fēng)險(xiǎn)治理；公共利益；行政發(fā)包制；檢察機(jī)關(guān)

一、問(wèn)題的提出

2017年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）進(jìn)行“小改”，其中第25條第4款明確規(guī)定，人民檢察院提起行政公益訴訟的前提之一是“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”。但由于該條款中“侵害”一詞存在不同闡釋，導(dǎo)致理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)“人民檢察院是否可以在國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益（以下簡(jiǎn)稱“兩益”）遭受實(shí)際損害之前提起行政公益訴訟”這一問(wèn)題曾一度存在爭(zhēng)議。但隨著司法實(shí)踐的進(jìn)一步深入，檢察機(jī)關(guān)開始在安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品安全等公共風(fēng)險(xiǎn)密集的特殊領(lǐng)域開展預(yù)防性行政公益訴訟實(shí)踐探索，取得了良好的實(shí)踐成果。在此基礎(chǔ)之上，特殊領(lǐng)域預(yù)防性行政公益訴訟實(shí)踐很快在國(guó)家法律和地方性法規(guī)層面獲得認(rèn)可。例如，2021年《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《安全生產(chǎn)法》）進(jìn)行修改，其中第74條第2款規(guī)定，“因安全生產(chǎn)違法行為造成重大事故隱患或者導(dǎo)致重大事故，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，人民檢察院可以根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提起公益訴訟”。又如，《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》規(guī)定，“發(fā)現(xiàn)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益存在被嚴(yán)重侵害風(fēng)險(xiǎn)隱患的，可以向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議，督促其采取措施消除隱患”，“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提起行政公益訴訟”。從政策導(dǎo)向來(lái)看，黨的十九屆四中全會(huì)提出“拓展公益訴訟案件范圍”后，最高人民檢察院將預(yù)防性公益訴訟納入拓展公益訴訟案件范圍的重要內(nèi)容。黨的二十大報(bào)告中亦專門強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”，并提出“堅(jiān)持安全第一，預(yù)防為主”“推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”的工作方向。可以預(yù)見，未來(lái)檢察機(jī)關(guān)將繼續(xù)探索、推進(jìn)預(yù)防性行政公益訴訟實(shí)踐。

然而，預(yù)防性行政公益訴訟畢竟是在“兩益”的實(shí)際損害后果發(fā)生之前就啟動(dòng)的行政監(jiān)督手段，在辦理案件的過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)不可避免地介入行政過(guò)程，由此引發(fā)檢察機(jī)關(guān)“過(guò)度干預(yù)”和“專業(yè)不足”的普遍擔(dān)憂。具體而言，一方面，有關(guān)預(yù)防性行政公益訴訟的法律法規(guī)中以“兩益”存在受到侵害的“隱患”“風(fēng)險(xiǎn)隱患”作為啟動(dòng)案件的前提性條件，但“風(fēng)險(xiǎn)”“隱患”本身卻系不確定概念，在實(shí)際損害后果發(fā)生之前，二者之間是否有區(qū)別、如何區(qū)別、如何確定啟動(dòng)訴前程序的“臨界點(diǎn)”等關(guān)鍵問(wèn)題主要依靠檢察機(jī)關(guān)的單方面判斷，從而形成了檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟之名，干預(yù)正常行政權(quán)力運(yùn)行秩序之空間。另一方面，在預(yù)防性行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)比一般行政公益訴訟更重的證明責(zé)任，必須提交行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使“兩益”有遭受實(shí)際損害之虞的證明材料以及已經(jīng)履行訴前程序、行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料，否則承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。然而，與行政機(jī)關(guān)相比，檢察機(jī)關(guān)并非專業(yè)機(jī)關(guān)，在發(fā)現(xiàn)和識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、論證“兩益”實(shí)際損害后果發(fā)生的高度蓋然性、論證行政機(jī)關(guān)之行為與“兩益”受到侵害之間存在直接因果關(guān)系、評(píng)估行政機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)治理措施之有效性等過(guò)程中存在天然的專業(yè)和技術(shù)上的劣勢(shì)。對(duì)此，有必要厘清預(yù)防性行政公益訴訟因何存在、有何特殊功能等基本問(wèn)題，從而找準(zhǔn)預(yù)防性行政公益訴訟的位置，針對(duì)性地構(gòu)建上述問(wèn)題解決機(jī)制。

二、公共風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

目前，我國(guó)行政體系中缺乏符合風(fēng)險(xiǎn)行政活動(dòng)特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、過(guò)程性行為監(jiān)督機(jī)制和行政救濟(jì)途徑，導(dǎo)致實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)常因?yàn)榭陀^或主觀原因不能妥善規(guī)制公共風(fēng)險(xiǎn)，甚至造成公共風(fēng)險(xiǎn)積聚以致“兩益”面臨重大風(fēng)險(xiǎn)。具體而言：

（一）公共風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)與政府風(fēng)險(xiǎn)治理能力不匹配

當(dāng)前，由于經(jīng)濟(jì)政策、全球化進(jìn)程以及后工業(yè)社會(huì)升級(jí)轉(zhuǎn)型等影響，曾經(jīng)局部、單一、分散的風(fēng)險(xiǎn)開始演變?yōu)槿?、?fù)合、系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，且風(fēng)險(xiǎn)的影響和潛在后果被不斷放大，導(dǎo)致各級(jí)公權(quán)力機(jī)關(guān)，尤其是基層政府的公共風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)呈幾何倍數(shù)增長(zhǎng)。以推行多年的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策為例，為了均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域的發(fā)展?fàn)顩r、達(dá)到“共同富?！钡哪繕?biāo)，國(guó)家在政策層面上倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域的部分類型企業(yè)通過(guò)跨區(qū)域投資、轉(zhuǎn)移生產(chǎn)資料等方式，把部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)或生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)（產(chǎn)業(yè)承接地），從而在宏觀的產(chǎn)業(yè)空間分布上實(shí)現(xiàn)同類型或類似的產(chǎn)業(yè)的集中，最大化程度節(jié)約土地等有限資源、減少分散投資、降低行政管理的成本、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。對(duì)此，國(guó)務(wù)院多部委都曾出臺(tái)過(guò)促進(jìn)具體行業(yè)轉(zhuǎn)移的行政規(guī)章、指導(dǎo)意見等。然而，隨著產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移聚集，生態(tài)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)安全事故風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)源在局部空間中不斷積聚，對(duì)產(chǎn)業(yè)承接政府風(fēng)險(xiǎn)治理能力的考驗(yàn)也不斷升級(jí)?，F(xiàn)實(shí)中，由于風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)與政府風(fēng)險(xiǎn)治理的能力短時(shí)間內(nèi)難以匹配，實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)治理效果往往差強(qiáng)人意。

（二）政府風(fēng)險(xiǎn)治理意愿缺失

如果公共風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)、能力不匹配的問(wèn)題尚可通過(guò)建立健全風(fēng)險(xiǎn)行政體系、加大行政資源投入、革新現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)手段、引入第三方規(guī)制主體等方式逐步解決：那么多年實(shí)踐證明在我國(guó)現(xiàn)行以“科層制”為基礎(chǔ)的行政管理體制下，體現(xiàn)上下級(jí)監(jiān)督關(guān)系的系列制度對(duì)于提升政府治理意愿缺失收效甚微。原因在于：

首先，各層級(jí)政府在地方利益問(wèn)題上格局一致。有學(xué)者以“行政發(fā)包”一詞來(lái)描述這種現(xiàn)象。與韋伯意義上的“科層制”和純粹的“外包制”相區(qū)分，行政發(fā)包制下，各層級(jí)政府均服從于一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威主體，上級(jí)政府與下級(jí)政府嵌入了類似發(fā)包的關(guān)系——統(tǒng)一的權(quán)威主體提出行政目標(biāo)并主導(dǎo)各級(jí)政府及其官員的激勵(lì)機(jī)制，然后逐層分解行政任務(wù)，行政壓力也隨之層層傳導(dǎo)，并最終集中于縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)地方政府和一線執(zhí)法人員。我國(guó)并非所有的公共治理領(lǐng)域都采用行政發(fā)包制，如海關(guān)、金融、外匯等領(lǐng)域仍由統(tǒng)一權(quán)威主體管理。而一些與地方績(jī)效相關(guān)的領(lǐng)域，如生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)安全、食品安全、維穩(wěn)、大規(guī)模流行疾病防治等則通常采用行政發(fā)包制，公共風(fēng)險(xiǎn)集中是這些領(lǐng)域的重要特征。在采用行政發(fā)包制的領(lǐng)域中，上下級(jí)政府之間存在相同的治理動(dòng)機(jī)——實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一權(quán)威主體提出的績(jī)效目標(biāo)。地方各層級(jí)人民政府之間只不過(guò)是分工不同、但利益格局一致。當(dāng)采用合法的行政手段與實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的行政目標(biāo)產(chǎn)生沖突時(shí)，上級(jí)政府往往基于統(tǒng)一的利益格局，對(duì)下級(jí)政府“非常規(guī)”操作選擇性忽略。以安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)槔?，如果將“促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”視為行政發(fā)包制中的統(tǒng)一行政目標(biāo)，那么作為上級(jí)的省、市級(jí)人民政府與縣、鄉(xiāng)基層人民政府同樣面臨完成行政目標(biāo)的壓力，即使縣、鄉(xiāng)政府為了“招商引資”而放松對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管控，上級(jí)政府也缺乏徹底糾正下級(jí)政府的動(dòng)機(jī)。

其次，層級(jí)監(jiān)管機(jī)制本身存在局限性。層級(jí)監(jiān)管機(jī)制是“科層制”下我國(guó)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的主要監(jiān)督模式，指政府系統(tǒng)內(nèi)部自上而下監(jiān)督的范圍逐漸變小，下級(jí)政府要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)、接受上級(jí)政府監(jiān)督的監(jiān)管模式。但這種監(jiān)管模式本身存在若干不足之處，容易導(dǎo)致“末位監(jiān)督不力”的問(wèn)題。其一，大部分任務(wù)和責(zé)任集中于縣鄉(xiāng)人民政府和一線執(zhí)法人員。其二，由于地理空間不同、風(fēng)險(xiǎn)信息溝通層級(jí)過(guò)多等客觀原因，上級(jí)政府難以在風(fēng)險(xiǎn)管理的事前和事中環(huán)節(jié)對(duì)下級(jí)政府行為進(jìn)行全面監(jiān)督，其對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督更多地體現(xiàn)為行政問(wèn)責(zé)、追責(zé)，即在“兩益”受到實(shí)際損害之后追究負(fù)有直接管理責(zé)任的單位、人員的責(zé)任。由于上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府監(jiān)督環(huán)節(jié)的偏移和“結(jié)果問(wèn)責(zé)為主”的趨向，導(dǎo)致在諸多領(lǐng)域中官員激勵(lì)機(jī)制的扭曲化。出于“避責(zé)”的心理，即使下級(jí)政府意識(shí)到“兩益”正在面臨重大風(fēng)險(xiǎn)，也傾向于隱瞞有關(guān)情況以逃避上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)。

最后，“政治錦標(biāo)賽”現(xiàn)象導(dǎo)致行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的“功利化”。如前文所述，在行政發(fā)包制下，統(tǒng)一的行政目標(biāo)被層層分解為不同的行政任務(wù)，在層級(jí)監(jiān)督模式之下，同一行政級(jí)別的不同屬地政府的主要官員之間又存在橫向晉升或完成任務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，即“政治錦標(biāo)賽”現(xiàn)象。該現(xiàn)象導(dǎo)致一些行政發(fā)包程度較高，而正向激勵(lì)較多的行政管理領(lǐng)域“區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象嚴(yán)峻，而正向激勵(lì)較少、結(jié)果問(wèn)責(zé)為主的行政管理領(lǐng)域“人人避之不及”，總體呈現(xiàn)為行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的“功利化”。具體而言：與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的公共管理事務(wù)，如招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等在官員晉升指標(biāo)當(dāng)中占比較大，深度的縱向發(fā)包和高強(qiáng)度的橫向競(jìng)爭(zhēng)使“行政承包人”對(duì)行政事務(wù)擁有較高的控制權(quán)和自由裁量權(quán)的同時(shí)也產(chǎn)生強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)、財(cái)稅激勵(lì)和問(wèn)責(zé)壓力，所有因素疊加后形成一個(gè)強(qiáng)大的激勵(lì)系統(tǒng)，促使“行政承包人”努力地創(chuàng)造績(jī)效，甚至為了達(dá)到行政目標(biāo)而“不擇手段”。相反地，一些縱向發(fā)包程度較深但橫向競(jìng)爭(zhēng)較弱的行政管理領(lǐng)域，如生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)等，由于其沒(méi)有充分反映在官員績(jī)效考核的核心指標(biāo)上，甚至可能與其他行政激勵(lì)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)相違背，因此容易成為行政監(jiān)管意愿薄弱的環(huán)節(jié)。

三、預(yù)防性行政公益訴訟的理論因應(yīng)

（一）檢察機(jī)關(guān)介入公共風(fēng)險(xiǎn)治理之容許性

根據(jù)“政治錦標(biāo)賽”理論，縱向發(fā)包程度較深、橫向競(jìng)爭(zhēng)程度較弱的公共管理領(lǐng)域容易產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)治理意愿缺失的現(xiàn)象。如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品安全等。而這些領(lǐng)域正好是公共服務(wù)屬性溢出效應(yīng)最強(qiáng)，與社會(huì)公眾的生活環(huán)境、生命財(cái)產(chǎn)安全、健康權(quán)等息息相關(guān)的領(lǐng)域。從社會(huì)心理的角度，公眾對(duì)這些領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)的容忍程度降低，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理有效性的期待升高。因此，上述領(lǐng)域公共風(fēng)險(xiǎn)治理效果不佳通常會(huì)引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注，造成政府公信力的過(guò)度流失以及行政法律糾紛數(shù)量的快速增長(zhǎng)。對(duì)此，一些地方政府也曾尋求其他解決方案，如增強(qiáng)專家作用、與第三方規(guī)制主體合作等，但卻未達(dá)到預(yù)期效果。其根本原因在于，專家或第三方規(guī)制主體雖具有專業(yè)技術(shù)、人力物力等方面的優(yōu)勢(shì)，或可彌補(bǔ)政府風(fēng)險(xiǎn)治理資源的不足，但其參與風(fēng)險(xiǎn)治理的基礎(chǔ)是行政委托或授權(quán)，因此難以取得與行政機(jī)關(guān)對(duì)等的地位，更談不上對(duì)政府形成有效的外部監(jiān)督。

基于以上背景，引入新的監(jiān)督機(jī)制成為新的探索方向。理論上，新外部監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)具備以下特征：第一，新外部監(jiān)督主體的利益格局應(yīng)當(dāng)獨(dú)立，既不受公共管理事務(wù)縱向發(fā)包程度的影響，也不受地區(qū)間橫向競(jìng)爭(zhēng)程度的影響。其主要官員評(píng)價(jià)體系不與政府主要官員的評(píng)價(jià)體系重合。第二，新外部監(jiān)督主體在公共風(fēng)險(xiǎn)治理中具有一定的信息獲取優(yōu)勢(shì)，最好有與各級(jí)政府相對(duì)應(yīng)的層級(jí)設(shè)置，且在日常業(yè)務(wù)中與地方事務(wù)有一定關(guān)聯(lián)。第三，新外部監(jiān)督主體有一定的專業(yè)知識(shí)，有能力對(duì)政府公共風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)進(jìn)行價(jià)值判斷，且這種價(jià)值判斷與其自身利益訴求沒(méi)有必然的聯(lián)系。第四，新外部監(jiān)督主體具有與政府相當(dāng)?shù)牡匚?，且共同服從一個(gè)地位更高的統(tǒng)一權(quán)威主體，以防止權(quán)力沖突和權(quán)力濫用。第五，新外部監(jiān)督主體對(duì)于維護(hù)公共利益具有獨(dú)立意志和調(diào)查取證的能力，并取得法律的保護(hù)。在我國(guó)當(dāng)前公權(quán)力配置體系下，只有檢察機(jī)關(guān)符合上述要素。

（二）預(yù)防性行政公益訴訟的功能定位

從司法實(shí)踐來(lái)看，雖然檢察機(jī)關(guān)能夠在履行職責(zé)過(guò)程中獲得一些風(fēng)險(xiǎn)信息，但對(duì)于公共風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際治理卻存在天然的專業(yè)和資源上的劣勢(shì)。相對(duì)于龐大、專業(yè)的行政風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)而言，檢察機(jī)關(guān)能夠在公共風(fēng)險(xiǎn)密集的社會(huì)性管理領(lǐng)域中，發(fā)揮消除小部分監(jiān)管盲區(qū)的作用已經(jīng)是最樂(lè)觀的估計(jì)。在公共風(fēng)險(xiǎn)治理中，檢察機(jī)關(guān)的主要作用是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，絕不是行政機(jī)關(guān)的“幫手”和“附庸”，更不是風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)的直接執(zhí)行者。由此可見，盡管預(yù)防性行政公益訴訟在客觀上發(fā)揮了預(yù)防公共風(fēng)險(xiǎn)的功能，但該功能卻是通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性履職而間接實(shí)現(xiàn)。相對(duì)于一般行政訴訟等傳統(tǒng)的督促行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性履行職責(zé)的方式，提出預(yù)防性行政公益訴訟的特殊意義在于，提前了對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性履職督促的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將實(shí)質(zhì)性履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)引入到行政公益訴訟的啟動(dòng)階段，從而擴(kuò)大了對(duì)行政機(jī)關(guān)“違法行使職權(quán)”和“不作為”的認(rèn)定情形，彌補(bǔ)了主觀訴訟框架下司法監(jiān)督的空白，并符合最高人民檢察院公開的相關(guān)規(guī)范性法律文件中強(qiáng)調(diào)“督促行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性履職”的價(jià)值取向。

在該定位之下，預(yù)防性行政公益訴訟的主要功能包括：首先，實(shí)現(xiàn)客觀法秩序。與普通檢察公益訴訟一樣，預(yù)防性行政公益訴訟通過(guò)維護(hù)公共利益來(lái)實(shí)現(xiàn)客觀法秩序。法國(guó)學(xué)者狄驥提出，客觀法是經(jīng)濟(jì)規(guī)范和道德規(guī)范的轉(zhuǎn)化形式，雖然客觀法的生成機(jī)制來(lái)自于個(gè)體的內(nèi)心確認(rèn)，即公序良俗，而不是國(guó)家的立法活動(dòng)，但是法律畢竟不是規(guī)則的自治體系，法律是個(gè)人與社會(huì)保持一致的基本聯(lián)系。因此，只有社會(huì)公共利益才是個(gè)人權(quán)利存在的基礎(chǔ)，法律并不證明個(gè)人或確保個(gè)人主觀權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，相反，個(gè)人主觀權(quán)利在法律中獲得實(shí)現(xiàn)并產(chǎn)生對(duì)法律的認(rèn)同，從而使法律獲得時(shí)效性。狄驥關(guān)于社會(huì)公共利益與個(gè)人主觀權(quán)利關(guān)系的認(rèn)識(shí)雖然存在爭(zhēng)議，但其關(guān)于法律生成機(jī)制體現(xiàn)了維護(hù)公共利益與實(shí)現(xiàn)客觀法秩序的聯(lián)系。這種聯(lián)系構(gòu)成了預(yù)防性行政公益訴訟適當(dāng)突破制定法限制的正當(dāng)性依據(jù)。一個(gè)典型的代表是，在2021年《安全生產(chǎn)法》修訂之前，安全生產(chǎn)行政公益訴訟并不屬于《行政訴訟法》所列舉的法定公益訴訟類型，但“3·21”江蘇響水爆炸事故、“12·4”湖南瀏陽(yáng)煙花廠爆炸事故、“1·10”山東棲霞笏山金礦爆炸事故等逐漸使人們意識(shí)到通過(guò)外部監(jiān)督機(jī)制預(yù)防生產(chǎn)安全事故風(fēng)險(xiǎn)的緊迫性。因此檢察機(jī)關(guān)得以突破《行政訴訟法》受案范圍條款的限制，以實(shí)現(xiàn)某部單行性立法（《安全生產(chǎn)法》）的立法目的為依據(jù)而啟動(dòng)預(yù)防性行政公益訴訟。

其次，預(yù)防不可挽回的公共風(fēng)險(xiǎn)。與風(fēng)險(xiǎn)行政活動(dòng)不同，預(yù)防性行政公益訴訟不是對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行直接干預(yù)，而是通過(guò)提起訴訟的方式監(jiān)督行政機(jī)關(guān)采取行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的間接控制。與主觀訴訟框架下法院行使審判職能，以司法裁判申明客觀法秩序、統(tǒng)一行政行為和司法審判中的法律適用從而間接影響行政活動(dòng)的邏輯也不同，預(yù)防性行政公益訴訟不受合法性審查原則的制約，不論是訴前檢察建議，還是訴訟判決、裁定，均能對(duì)行政活動(dòng)產(chǎn)生直接的影響。實(shí)際上，在安全生產(chǎn)、文物保護(hù)等領(lǐng)域中，由于相關(guān)公共利益的特殊性，具有一旦發(fā)生實(shí)際損害則難以挽回的特點(diǎn)，預(yù)防公共風(fēng)險(xiǎn)不僅是行政機(jī)關(guān)工作的重心，同時(shí)也是檢察機(jī)關(guān)工作的重心，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以提起預(yù)防性行政公益訴訟為主、提起普通行政公益訴訟為輔。

最后，督促行政機(jī)關(guān)全面實(shí)質(zhì)性履行法律職責(zé)。我國(guó)《行政訴訟法》第1條規(guī)定，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)是我國(guó)行政公益訴訟的目的之一。但在主觀訴訟框架下，由于受到有限審查原則、原告資格、受案范圍等行政訴訟機(jī)制的限制，司法機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)行政機(jī)關(guān)“假作為”“敷衍作為”等現(xiàn)象形成有效制約。在此背景之下，預(yù)防性行政公益訴訟的提出為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)全面實(shí)質(zhì)性履職提供了新的思路。例如《人民檢察公益訴訟辦案規(guī)則》多個(gè)條款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于“行政機(jī)關(guān)雖按期回復(fù)但未采取整改措施或者僅采取部分整改措施”以及實(shí)踐中常見的“一移了之”問(wèn)題，可以采取進(jìn)一步調(diào)查跟進(jìn)措施，繼續(xù)督促行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性履職，直到達(dá)到目的?？梢姡岢鲱A(yù)防性行政公益訴訟的一個(gè)重要意義在于，提前了對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性履職督促的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將實(shí)質(zhì)性履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)引入到行政公益訴訟的啟動(dòng)階段，擴(kuò)大了對(duì)行政機(jī)關(guān)“違法行使職權(quán)”和“不作為”的認(rèn)定情形，彌補(bǔ)了主觀訴訟框架下司法監(jiān)督的不足，并符合最高人民檢察院發(fā)布的相關(guān)規(guī)范性法律文件中所強(qiáng)調(diào)“督促行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性履職”的價(jià)值取向。

四、預(yù)防性行政公益訴訟的特殊性

（一）維護(hù)“本質(zhì)公共利益”

目前，學(xué)界普遍認(rèn)為“公共利益”是一個(gè)“不確定概念”。一方面“公共利益”的指向不能確定，甚至國(guó)外有學(xué)者曾提出過(guò)比較激進(jìn)的觀點(diǎn)，認(rèn)為“公共利益的范圍與國(guó)家權(quán)力的范圍相當(dāng)”，但這也從側(cè)面說(shuō)明了公益訴訟受案范圍應(yīng)該相對(duì)開放。另一方面，“公共利益”具有相對(duì)性，是與“私人利益”和“特定少數(shù)人群利益”相對(duì)應(yīng)的“不特定多數(shù)人的利益”。如果我們將公共利益視為“不特定多數(shù)人私權(quán)利”的集合，又根據(jù)憲法的一般性理論，人的權(quán)利中有部分權(quán)利為任何情況下不得克減的本質(zhì)權(quán)利。這些本質(zhì)權(quán)利體現(xiàn)道德的、倫理的、固有的核心價(jià)值和人類文明一致的追求，不因文明、地域的差別而有所區(qū)別的權(quán)利，如生命權(quán)、生存權(quán)、健康權(quán)等。那么作為私權(quán)利集合的公共利益也可能因集合了不特定多數(shù)人的本質(zhì)權(quán)利而成為“本質(zhì)公共利益”。需要特別聲明的是，雖然對(duì)公共利益的區(qū)分并無(wú)固定的標(biāo)準(zhǔn)，也不應(yīng)當(dāng)設(shè)定固定的標(biāo)準(zhǔn)，在判斷公共利益的重要程度時(shí)，要根據(jù)不同領(lǐng)域的公共利益的權(quán)利基礎(chǔ)、影響范圍、影響程度等具體分析、具體判斷。但是生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品安全、安全生產(chǎn)分別涉及社會(huì)公眾的生存權(quán)、生命權(quán)、健康權(quán)等，將這些領(lǐng)域所涉及的公共利益理解為不得受損的“本質(zhì)公共利益”并無(wú)理論障礙。作為落實(shí)國(guó)家安全保障義務(wù)的必然之意，若行政機(jī)關(guān)怠于徹底維護(hù)“本質(zhì)公共利益”，則司法機(jī)關(guān)有理由介入。

（二）適用于公共利益實(shí)際損害難以彌補(bǔ)的特殊領(lǐng)域

按照行政成熟性原則，即使司法機(jī)關(guān)被允許為維護(hù)公共利益而介入行政過(guò)程，若行政機(jī)關(guān)違法履職或不作為的行為沒(méi)有造成難以充分彌補(bǔ)的損害，那么在公共利益產(chǎn)生實(shí)際性損害后果后檢察機(jī)關(guān)才可以提起行政公益訴訟。原因在于，如果該損害后果可以通過(guò)事后救濟(jì)型的行政公益訴訟達(dá)到救濟(jì)和挽回的實(shí)際效果，也就可以實(shí)現(xiàn)和預(yù)防性救濟(jì)同樣的后果，沒(méi)有必要突破行政成熟性原則對(duì)司法權(quán)和行政權(quán)界限的設(shè)計(jì)。預(yù)防性行政公益訴訟之所以啟動(dòng)，主要因?yàn)橐恍╊I(lǐng)域的公共利益一旦遭到損害則失去保護(hù)的意義，或者在現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)條件下即使能夠彌補(bǔ)也要付出社會(huì)難以承受的代價(jià)。從這一角度來(lái)看，預(yù)防性行政公益訴訟的提出并不排除救濟(jì)性行政公益訴訟的存在。相反，預(yù)防性行政公益訴訟是在救濟(jì)性行政公益訴訟的基礎(chǔ)之上，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益“有效且無(wú)漏洞”的保護(hù)而誕生出的特殊的行政公益訴訟的類型，與救濟(jì)性行政公益訴訟是互為補(bǔ)充的關(guān)系。

（三）司法審查視野覆蓋更廣泛

隨著現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)行政活動(dòng)愈益復(fù)雜化，靜態(tài)地觀察位于過(guò)行政過(guò)程末端且經(jīng)過(guò)抽象化處理的行政行為，在很大程度上已經(jīng)無(wú)法再合理地判斷行政活動(dòng)的合法性。預(yù)防性行政公益訴訟不僅將司法審查的視野從“下游”轉(zhuǎn)向了“中游”，還轉(zhuǎn)向了“行政標(biāo)準(zhǔn)制定”這一“上游”階段。檢察機(jī)關(guān)在標(biāo)準(zhǔn)制定階段（即政策與規(guī)劃、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)法計(jì)劃等抽象性行政文件制定階段）的介入可以使行政違法的狀態(tài)停留在抽象層面，如通過(guò)啟動(dòng)預(yù)防性行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)停止實(shí)施可能會(huì)造成生態(tài)環(huán)境損害的行政規(guī)劃。對(duì)此，有學(xué)者提出“司法資源畢竟有限，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政過(guò)程的監(jiān)督難免存在遺漏”的質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，這種擔(dān)憂是沒(méi)有必要的。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)只要發(fā)現(xiàn)行政過(guò)程中的一個(gè)行政機(jī)關(guān)可能違法或可能不作為的節(jié)點(diǎn)，都可以從其入手進(jìn)行“回溯”式的追查，從而找出公共利益面臨重大風(fēng)險(xiǎn)的真正原因。也正是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)這種特殊的權(quán)力行使方式，才能夠?qū)Α翱v橫交錯(cuò)”的行政過(guò)程軌跡形成實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。

（四）檢察機(jī)關(guān)扮演特殊角色

在預(yù)防性行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)除了作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之外，還扮演了“公眾風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值偏好的表達(dá)者”的角色。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)治理是一項(xiàng)以科學(xué)性為主的事業(yè)，行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)治理行為應(yīng)當(dāng)獲得專家、科學(xué)家的認(rèn)可，符合法定的科學(xué)性檢驗(yàn)程序。然而，在以科學(xué)性為主的風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中，公眾的風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值偏好總是成為“被湮沒(méi)的聲音”。盡管行政機(jī)關(guān)已經(jīng)逐步意識(shí)以追求純粹的科學(xué)性為目標(biāo)的行政風(fēng)險(xiǎn)決策可能陷入困境，但畢竟人類對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)治理行為的認(rèn)識(shí)總是螺旋上升的，行政機(jī)關(guān)或其聘請(qǐng)的專家無(wú)論怎樣發(fā)揮自己的專業(yè)知識(shí)，都不一定第一時(shí)間達(dá)到或逼近絕對(duì)的“科學(xué)”，且當(dāng)科學(xué)結(jié)論與社會(huì)普遍認(rèn)識(shí)不符時(shí)，很容易引發(fā)公眾對(duì)政府的信任危機(jī)。更有甚者，當(dāng)行政機(jī)關(guān)以“偽科學(xué)結(jié)論”作為其不當(dāng)決策的依據(jù)時(shí)，社會(huì)公眾由于缺乏在行政程序中的“話語(yǔ)權(quán)”，很容易造成輿情事件。但在當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)治理體系中，能夠讓公眾實(shí)質(zhì)性參與、表達(dá)群體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理訴求的途徑或制度尚未真正建立。例如，在發(fā)生“3·21”江蘇響水爆炸事故之前，江蘇省鹽城市響水縣陳家港鎮(zhèn)化工園區(qū)的另一企業(yè)曾發(fā)生氯氣泄漏生產(chǎn)安全事故，該事故一度引發(fā)社會(huì)恐慌，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用瘛凹w外逃”。對(duì)于涉事化工園區(qū)存在的各種問(wèn)題，當(dāng)?shù)鼐用褚苍粩嗤ㄟ^(guò)各種途徑舉報(bào)，但始終未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，直至“3·21”事故引發(fā)舉國(guó)關(guān)注，涉事化工園區(qū)被徹底關(guān)停。預(yù)防性行政公益訴訟出現(xiàn)后，提供了一種法定的公眾風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值偏好的轉(zhuǎn)化途徑。檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)多渠道線索來(lái)源厘清公眾的風(fēng)險(xiǎn)治理訴求，并以檢察建議、訴訟請(qǐng)求的形式將這些訴求向行政機(jī)關(guān)傳達(dá)。由此可見，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議、訴訟請(qǐng)求，并不應(yīng)當(dāng)要求在“科學(xué)性”上達(dá)到何種程度，但應(yīng)當(dāng)符合一般社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)的價(jià)值判斷。

五、預(yù)防性行政公益訴訟的特殊制度

（一）檢察機(jī)關(guān)介入行政程序的時(shí)間與程度

從行政過(guò)程論的視角來(lái)看，行政機(jī)關(guān)治理公共風(fēng)險(xiǎn)的流程大致可分為：宏觀建構(gòu)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理體系：制定與某一領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)治理相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件：制定與某一領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)治理相關(guān)的方針政策、年度目標(biāo)：建構(gòu)、完善與風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)相關(guān)的制度、規(guī)劃：依照法律法規(guī)規(guī)章設(shè)定的權(quán)限批準(zhǔn)、許可特定行業(yè)的安全準(zhǔn)入；對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行日常動(dòng)態(tài)管理：警報(bào)處理：危機(jī)應(yīng)對(duì)等八個(gè)層次。檢察機(jī)關(guān)介入該流程的時(shí)間不能過(guò)晚，一旦風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為實(shí)際損害后果后再提起行政公益訴訟，其效果和意義都大打折扣；也不宜過(guò)早，介入越早，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的干預(yù)程度越高，過(guò)早、過(guò)深介入行政程序都與司法有限性原則的理念相悖。必須在“有效預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)”和“保持謙抑性”兩個(gè)價(jià)值之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，這個(gè)平衡點(diǎn)的位置由檢察機(jī)關(guān)的法律性質(zhì)、預(yù)防性行政公益訴訟的功能定位等綜合決定。具體而言，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)不得介入以國(guó)家名義制定的宏觀風(fēng)險(xiǎn)治理框架，不得介入行政法規(guī)、規(guī)章或具有普遍約束力的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程等規(guī)范性文件的制定，不得介入全國(guó)統(tǒng)一適用的風(fēng)險(xiǎn)治理制度和規(guī)劃。但可以有限介入：（1）地方特別適用的公共風(fēng)險(xiǎn)治理政策和規(guī)劃。例如，如果政府未經(jīng)法定程序，為了追求地方經(jīng)濟(jì)利益盲目規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)、可能導(dǎo)致安全風(fēng)險(xiǎn)積聚，檢察機(jī)關(guān)的介入可以中止不合理產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的落地，則應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入。但檢察機(jī)關(guān)后審查的要點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是政策和規(guī)劃的作出程序，不宜審查具體事實(shí)及作出專業(yè)判斷。（2）行政許可、審批行為。從某種意義上，行政許可、審批行為可視為政府為防止申請(qǐng)人不具備從事某特定行為的專業(yè)、能力而給“兩益”造成風(fēng)險(xiǎn)所采取的事前風(fēng)險(xiǎn)控制措施。因此，如果行政機(jī)關(guān)違法作出審批、許可，導(dǎo)致特定領(lǐng)域的事前風(fēng)險(xiǎn)控制措施失靈，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)介入。（3）行政機(jī)關(guān)日常風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理。原則上，行政機(jī)關(guān)的日常風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理行為一般涉及專業(yè)判斷或內(nèi)部事務(wù)管理，如風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、執(zhí)法計(jì)劃等，檢察機(jī)關(guān)不宜介入。但若行政機(jī)關(guān)明顯違法、不作為，則檢察機(jī)關(guān)可以介入。（4）行政機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)處理行為。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)發(fā)出，意味著“兩益”風(fēng)險(xiǎn)已發(fā)展到十分明顯的程度，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為任由風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展可能導(dǎo)致兩益遭受難以彌補(bǔ)的損失，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)、有效地對(duì)警報(bào)信息反饋的情況進(jìn)行處理。需要說(shuō)明的是，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)“警報(bào)”的途徑有多種，如接收群眾投訴舉報(bào)、由人大交辦等，并不僅限于行政機(jī)關(guān)的“預(yù)警”。（5）行政機(jī)關(guān)危機(jī)應(yīng)對(duì)行為。此時(shí)公共風(fēng)險(xiǎn)已轉(zhuǎn)化為實(shí)際損害，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)的不再是預(yù)防性行政公益訴訟。

（二）預(yù)防性行政公益訴訟受案范圍

目前，將《行政訴訟法》第25條第4款中“等”字作“等外等”理解已逐漸成為學(xué)界共識(shí)。誠(chéng)然，對(duì)嚴(yán)格的受案范圍法定主義的突破可以視為立法者為激發(fā)行政公益訴訟制度的活力而有意為之，是法律遷就現(xiàn)實(shí)的一種表現(xiàn)，但在司法克制主義的理念下，適當(dāng)限制行政公益訴訟受案范圍依然必要。本文認(rèn)為，判斷某一行政領(lǐng)域是否適宜引入預(yù)防性行政公益訴訟，應(yīng)當(dāng)判斷該領(lǐng)域：（1）是否符合特別法的立法目的。目前，公共風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念已在我國(guó)多部特別法中被確定為法律原則。例如，2021年修訂的《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》中不僅在總則中體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，還以單章的方式規(guī)定了動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的評(píng)估、監(jiān)測(cè)、疫情預(yù)警等制度。從特別法的規(guī)定中不難看出，以安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)榇淼纳鐣?huì)性管理領(lǐng)域中始終遵循“預(yù)防優(yōu)先于救濟(jì)”的邏輯，預(yù)防公共風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化就是特別法的立法目的之一。同理，當(dāng)特別法確立預(yù)防公共危機(jī)的立法目的時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也可以提起預(yù)防性行政公益訴訟。（2）是否存在行政治理結(jié)構(gòu)失衡。預(yù)防性行政公益訴訟中，比預(yù)防公共風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)公共利益還重要的價(jià)值維度是通過(guò)個(gè)案示范作用矯正、恢復(fù)風(fēng)險(xiǎn)行政活動(dòng)中行政治理結(jié)構(gòu)的失衡。換言之，如果能夠通過(guò)常規(guī)的途徑實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益的目的，檢察機(jī)關(guān)也就沒(méi)有必要再提起預(yù)防性行政公益訴訟。對(duì)于行政管理的不足、失誤，檢察機(jī)關(guān)可用發(fā)出社會(huì)治理類檢察建議等方式履行其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職權(quán)。但有些領(lǐng)域中，由于行政機(jī)關(guān)的公共風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)失衡，行政權(quán)的運(yùn)行長(zhǎng)期脫離實(shí)質(zhì)法治的軌道、背離權(quán)力設(shè)立的初衷，從而成為“兩益”風(fēng)險(xiǎn)的根源之一。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)不能再無(wú)所作為，啟動(dòng)預(yù)防性行政公益訴訟不僅使公共風(fēng)險(xiǎn)能夠被及時(shí)、有效地干預(yù)，更重要的是與“脫軌”的行政權(quán)重新形成平衡，從而建立公共利益長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制。（3）是否以“強(qiáng)預(yù)防主義”作為公共風(fēng)險(xiǎn)治理邏輯。由于不同領(lǐng)域公共風(fēng)險(xiǎn)存在不同的演變規(guī)律，公共風(fēng)險(xiǎn)治理也存在強(qiáng)、弱預(yù)防主義兩種立場(chǎng)，其中，“強(qiáng)預(yù)防主義”是指行政機(jī)關(guān)可以不計(jì)成本地采取風(fēng)險(xiǎn)措施，但必須達(dá)到治理的效果。與之相對(duì)的是“弱預(yù)防主義”立場(chǎng)，行政機(jī)關(guān)可以在進(jìn)行“成本一效益”衡量之后采取其認(rèn)為需要采取的風(fēng)險(xiǎn)治理措施，且不必因該措施的無(wú)效而受苛責(zé)。有兩種立場(chǎng)的區(qū)別主要基于在現(xiàn)有的技術(shù)、條件下，行政機(jī)關(guān)是否有能力隨時(shí)介入控制公共風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展過(guò)程。預(yù)防性行政公益訴訟僅適宜在以“強(qiáng)預(yù)防主義”作為公共風(fēng)險(xiǎn)治理邏輯的領(lǐng)域中提出，當(dāng)某一領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)雖然存在但尚被行政機(jī)關(guān)所控制，出于謙抑性的考慮，原則上檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)提起行政公益訴訟。

（三）預(yù)防性行政共同公益訴訟制度

目前，雖然學(xué)界關(guān)于公共風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域中國(guó)家安全保障義務(wù)的擴(kuò)張、行政活動(dòng)方式轉(zhuǎn)變等話題討論頗多，但大多從整體的視角討論行政機(jī)關(guān)的權(quán)力、義務(wù)，關(guān)于行政系統(tǒng)內(nèi)部縱向和橫向之間如何劃分公共風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)涉及較少。盡管個(gè)別現(xiàn)行法，如《安全生產(chǎn)法》《生物安全法》等，嘗試從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配置和責(zé)任劃分等角度構(gòu)建本領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理體制，但由于這些規(guī)定相對(duì)籠統(tǒng)，當(dāng)涉及多個(gè)部門共同職責(zé)或者面對(duì)新型、復(fù)合型公共風(fēng)險(xiǎn)源時(shí)，仍然難以精確界定各部門之間的責(zé)任。除此之外，由于風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)性和整體性的特征，實(shí)踐中還存在著因地理、經(jīng)濟(jì)等客觀原因使不同地域的行政部門對(duì)同一風(fēng)險(xiǎn)源負(fù)有共同治理職責(zé)的現(xiàn)象。當(dāng)數(shù)個(gè)行政部門之間職責(zé)交叉或共同負(fù)有公共風(fēng)險(xiǎn)治理職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)只能選擇其中之一起訴或分別立案、分別起訴，盡管在訴訟過(guò)程中檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)各部門發(fā)布的“三定方案”“權(quán)責(zé)清單”、行政執(zhí)法計(jì)劃等規(guī)范性文件輔助證明其主張，但依然十分容易面臨敗訴的局面，這成為阻礙預(yù)防型行政公益訴訟推廣的重要原因。筆者認(rèn)為，當(dāng)面臨上述境況時(shí)，規(guī)避對(duì)行政部門之間風(fēng)險(xiǎn)治理主、次職責(zé)的劃分，將所涉及的行政部門列為共同被告不失為解決“被告不明”問(wèn)題的方式之一。雖然《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定對(duì)于同一侵害“兩益”的后果，多個(gè)行政機(jī)關(guān)均可能存在不依法履職的行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)分別立案，但實(shí)踐中已有檢察機(jī)關(guān)嘗試在訴前程序中一次性對(duì)多個(gè)負(fù)有共同責(zé)任的行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，且取得了良好的效果。與其面對(duì)“分別立案、分別起訴”的繁瑣程序或主次責(zé)任劃分的爭(zhēng)議，構(gòu)建預(yù)防性共同公益訴訟制度不僅可以減輕檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)有主要風(fēng)險(xiǎn)治理職責(zé)的舉證責(zé)任，還可以督促有關(guān)行政主體摒棄“分而治之”的做法，形成系統(tǒng)性、整體性治理公共風(fēng)險(xiǎn)隱患的合力。

（四）預(yù)防性行政公益訴訟訴前磋商制度

訴前磋商制度是指，檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件的過(guò)程中，通過(guò)與行政機(jī)關(guān)開展平等的雙方或多方談判等方式，督促行政機(jī)關(guān)盡快采取行動(dòng)、維護(hù)“兩益”，待行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)后，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行結(jié)案的制度。目前，雖然仍未有統(tǒng)一法律規(guī)定，但作為檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟司法實(shí)踐中逐漸摸索出的一套獨(dú)特的結(jié)案路徑，已有一些地方人民檢察院開始嘗試通過(guò)前置性的訴前磋商制度實(shí)現(xiàn)訴前實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。訴前磋商程序的優(yōu)勢(shì)在于，檢察機(jī)關(guān)、有關(guān)行政主體、直接利害關(guān)系人等可以基于各自掌握的信息充分交換意見，爭(zhēng)取在檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)形成實(shí)質(zhì)性對(duì)抗關(guān)系之前，快速達(dá)成保護(hù)公共利益的協(xié)議而結(jié)案。如果雙方協(xié)議不成或行政機(jī)關(guān)未履行協(xié)議，則檢察機(jī)關(guān)還可以繼續(xù)訴前程序。由于預(yù)防性行政公益訴訟是針對(duì)“兩益”所面臨的風(fēng)險(xiǎn)而提起的法律程序，而風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化具有緊迫性，因此高效解決行政爭(zhēng)議的訴前磋商制度在預(yù)防性行政公益訴訟中有更廣闊的適用空間。筆者認(rèn)為，預(yù)防性行政公益訴訟的訴前磋商應(yīng)當(dāng)發(fā)生于檢察機(jī)關(guān)立案并對(duì)事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行初步調(diào)查核實(shí)后、制發(fā)檢察建議前。具體而言：第一，訴前磋商發(fā)生于立案之后。原因在于，雖然訴前磋商制度在形式上強(qiáng)調(diào)非對(duì)抗性，但其本質(zhì)上仍然是一種監(jiān)督方式。檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間并非“平等協(xié)商”關(guān)系，而是“柔性督促”關(guān)系。立案意味著檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系轉(zhuǎn)化，雙方不再是“共同對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”的一般關(guān)系，前者開始以“公共利益訴訟代表人”的身份介入行政過(guò)程，對(duì)具體的行政事務(wù)和行政機(jī)關(guān)未實(shí)質(zhì)性履行法定職責(zé)的行為取得管轄權(quán)。第二，訴前磋商發(fā)生于初步調(diào)查核實(shí)后。訴前磋商制度的主要功能之一是為公益訴訟雙方提供訴前的信息交換、主張闡明的“平臺(tái)”，因此必須建立在檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)初步掌握一定事實(shí)基礎(chǔ)，甚至取得一些概率性證據(jù)的基礎(chǔ)之上才能進(jìn)行。第三，訴前磋商發(fā)生于制發(fā)檢察建議之前。作為檢察建議、訴訟結(jié)案方式的補(bǔ)充，訴前磋商制度在給予行政機(jī)關(guān)充分尊重的基礎(chǔ)之上，澄清了以追求結(jié)案數(shù)量為主的辦案誤區(qū)、加強(qiáng)了對(duì)檢察機(jī)關(guān)謙抑性的要求、提高了檢察監(jiān)督工作的效能、避免了直接制發(fā)檢察建議的可能問(wèn)題，因此應(yīng)發(fā)生于制發(fā)檢察建議之前。

結(jié)語(yǔ)

從實(shí)踐情況來(lái)看，隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中行政治理的方式的深刻變化，預(yù)防性行政公益訴訟普遍嵌入公共風(fēng)險(xiǎn)治理的整體框架中已成趨勢(shì)。但在公共風(fēng)險(xiǎn)治理中，檢察機(jī)關(guān)既不可能，也沒(méi)有必要直接代替行政機(jī)關(guān)履行公共風(fēng)險(xiǎn)治理的職能，預(yù)防性行政公益訴訟之所以能夠突破成熟性原則等理論桎梏付諸實(shí)踐且取得良好的實(shí)踐成果，根本原因在于公共風(fēng)險(xiǎn)治理行政體系中存在諸多問(wèn)題，而預(yù)防性行政公益訴訟剛好對(duì)于這些問(wèn)題的解決有所裨益。預(yù)防性行政公益訴訟的理論定位決定了，預(yù)防性行政公益訴訟雖不能成為公共風(fēng)險(xiǎn)治理的主要手段、直接手段，但在特殊領(lǐng)域、特殊條件下，其能夠發(fā)揮“防患于未然”的重要作用。在預(yù)防性行政公益訴訟實(shí)施過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)既要始終保持審慎、謙抑的制度，防止過(guò)于突破司法權(quán)和行政權(quán)之間的既定界限：又要在滿足效率要求的前提下，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)“訴訟一案、解決一片”的實(shí)際效果，可謂“任重而道遠(yuǎn)”。

（責(zé)任編輯：王青斌）