政府專項債券資金使用效益的優(yōu)化路徑

湯 坤

（安徽醫(yī)學(xué)高等?？茖W(xué)校，合肥 230061）

引 言

2020 年，財政部發(fā)布《關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財預(yù)〔2020〕94 號），從發(fā)行節(jié)奏、專項債券期限、資金投向、專項債券用途、使用進(jìn)度把控、信息公開、通報與監(jiān)督等方面對相關(guān)工作落實(shí)指明了方向。2021 年，財政部印發(fā)《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預(yù)〔2021〕61 號），明確了相應(yīng)管理工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則，強(qiáng)調(diào)從各管理關(guān)鍵流程環(huán)節(jié)推動提升債券資金配置效率與使用效益。2023 年，財政部一季度財政收支新聞發(fā)布會上，財政部預(yù)算司副司長表示，“財政部正在持續(xù)強(qiáng)化專項債券管理”，同時指出，“此前專項債券的使用中，暴露出資源配置效率方面的短板以及項目事前、事中、事后全鏈條監(jiān)管不到位的問題，造成了資金的閑置”。如何加強(qiáng)政府專項債券管理，提高其資金使用效益，是政府及行政事業(yè)單位（包括公立高等院校）當(dāng)下必須要面對和解決的問題。

一、政府專項債券相關(guān)理論

第一，內(nèi)涵。所謂政府專項債券（簡稱“專項債券”），是由政府出具擔(dān)?；蜇斦兄Z的國債，主要用于支持科技創(chuàng)新、民生工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，以固定利率發(fā)行，且發(fā)行期限較長，能夠在二級市場上進(jìn)行交易。對于政府而言，政府專項證券是其提高資金運(yùn)作效率、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力手段。對于事業(yè)單位而言，政府專項債券是其擴(kuò)大融資規(guī)模的有用工具。

第二，項目分類。以用途和發(fā)行主體為依據(jù)，可將政府專項債券項目劃分為如下四類：一是科技創(chuàng)新類專項債券項目，助力科技創(chuàng)新與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；二是民生工程類專項債券項目，支持醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、住房等領(lǐng)域；三是重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類債券項目，促進(jìn)城軌交通、機(jī)場、電網(wǎng)、港口等領(lǐng)域發(fā)展；四是地方政府專項債券，發(fā)行主體為地方政府，用于本地基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等方面的建設(shè)。

第三，發(fā)行方式。通常，政府專項債券項目以公開競標(biāo)方式發(fā)行。其流程如下：政府制定發(fā)行方案，方案內(nèi)容涵蓋募集金額、發(fā)行階段、期限、利率等，并確定發(fā)行方式；由投資者競標(biāo)，按要求繳納保證金；政府根據(jù)評估情況，遵循“三公”原則選擇中標(biāo)者，公布發(fā)行結(jié)果；中標(biāo)者按相關(guān)要求認(rèn)購債券、支付認(rèn)購款；支付完成后，政府發(fā)放債券。

二、政府專項債券資金管理中的不足

首先，資金使用范圍狹窄。有學(xué)者基于中國地方政府債券信息公開平臺數(shù)據(jù)，對2015 年到2022 年各類型地方政府專項債券資金使用情況進(jìn)行了研究。研究結(jié)果顯示，其資金大多用于棚戶區(qū)改造、土地儲備、存量債務(wù)置換等方面，其次是社會/民生事業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、收費(fèi)公路等方面，而醫(yī)療衛(wèi)生養(yǎng)老、鄉(xiāng)村振興、教育/學(xué)校建設(shè)、文體/文化旅游、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、機(jī)場建設(shè)等方面的專項債券發(fā)行占比均不足1%[1]。由此可見，政府專項債券資金使用范圍還有待進(jìn)一步擴(kuò)大。

其次，資金下達(dá)與使用效率低。從上述學(xué)者研究情況來看，地方政府專項債券資金下達(dá)與使用效率較低。在資金下達(dá)方面，部分地方政府發(fā)行了政府專項債券，但沒有及時下達(dá)資金并將其用于指定項目中。2020 年底，審計署重點(diǎn)調(diào)查的55 個地區(qū)中，有5 個地區(qū)將200 多億元投向景觀提升工程，或用其繳納非稅收入，完成工資、差旅費(fèi)等經(jīng)常性支出。在資金使用方面，各地政府專項債券項目中，僅有少數(shù)可在短時間內(nèi)完成超過90%的實(shí)際投資，而大多數(shù)項目盡管專項債券已發(fā)行較長時間，但其投資進(jìn)度仍然不足10%，尤其是收費(fèi)公路、土地儲備、基礎(chǔ)設(shè)施、棚戶區(qū)改造、中小銀行發(fā)展等項目投資進(jìn)度不到1%，其中中小銀行發(fā)展項目投資進(jìn)度幾乎為0。

最后，信息透明度不夠。《2022 年中國市級政府財政透明度研究報告》中“其他重要財政信息”的“政府性債務(wù)”部分指出，“目前公開較為完整的債務(wù)數(shù)據(jù)，仍基本上局限于省級的債務(wù)公開以及審計署的審計報告”，“地級市政府盡管擁有龐大的債務(wù)規(guī)模，但這個債務(wù)規(guī)模的數(shù)字和結(jié)構(gòu)在相當(dāng)程度上不為外界所知”，“即便是省一級在審計報告中的公開，關(guān)于結(jié)構(gòu)方面的公開也以償還責(zé)任為基礎(chǔ)”，僅“有個別城市政府在預(yù)算報告中公開了債務(wù)余額的規(guī)?！保热绫本┦忻鞔_公開市本級與不同區(qū)的專項債務(wù)限額及其余額執(zhí)行數(shù)（預(yù)測數(shù)據(jù)）。在一定程度上表明了當(dāng)前政府專項債券資金使用信息透明度還不夠的問題。

三、政府專項債券資金管理所面臨的困境

第一，收益條件嚴(yán)格導(dǎo)致收益較少。政府專項債券發(fā)行關(guān)注項目收益，而項目收益條件往往較為嚴(yán)格，導(dǎo)致收益較少。比如，高等院校校區(qū)項目收益點(diǎn)在于校內(nèi)學(xué)生學(xué)費(fèi)收入、社會服務(wù)收入、培訓(xùn)收入、租金收入、體育設(shè)施開放收入、停車位收入、補(bǔ)助收入等。但根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，該項目主要目的在于社會公共教育服務(wù)而非盈利，不能或不宜以市場化方式運(yùn)作，“收入明顯不合理合規(guī)的、收入明顯不屬于項目收入的、一般公共預(yù)算收入作為項目收入的、收入測算明顯高于參照標(biāo)準(zhǔn)且無正當(dāng)理由的，視為不具備發(fā)債條件”。同時，按照債券資金使用禁止性文件要求，不得將債券資金用于租賃住房建設(shè)外的土地儲備項目、一般房地產(chǎn)項目、產(chǎn)業(yè)項目等，不得用于樓堂館所等明令禁止的項目。

第二，額度分配易出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。債務(wù)風(fēng)險是政府發(fā)行專項證券所考慮的首要風(fēng)險因素，地方政府通常立足地方財政實(shí)際來制定債券額度分配規(guī)則，財政狀況好、項目效果優(yōu)異的地區(qū)所獲得的債券額度往往較高，反之則較少。由于債券額度低造成項目建設(shè)不足，從而產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”（好的越好，差的越差）[2]。

第三，風(fēng)險防控存在較大壓力。在地方自主發(fā)債的過程中，地方政府部門部分人員可能會受利益驅(qū)使而導(dǎo)致惡意融資競爭行為的產(chǎn)生，使債券利率上漲，增加政府財政壓力及負(fù)擔(dān)。專項債券項目建設(shè)中，內(nèi)外存在諸多風(fēng)險因素，比如高等院校校區(qū)項目外部存在地質(zhì)環(huán)境變化風(fēng)險、工程監(jiān)管風(fēng)險、外部協(xié)作條件風(fēng)險，以及內(nèi)部存在項目施工風(fēng)險、項目運(yùn)營風(fēng)險等[3]。這就給政府及相關(guān)單位帶來了較大的風(fēng)險防控壓力。

第四，信用評估體系有待完善。為保障投資者利益，提高專項債券資金使用效益，政府一般要對專項債券發(fā)行申請單位進(jìn)行信用評估，確保其具備一定的償債能力，能夠及時償還融資本金與利息，實(shí)現(xiàn)項目收益與融資的平衡。但從目前來看，多數(shù)地方政府并沒有建立針對專項債券的信用評估體系。盡管有地方政府開展了信用評估工作，但仍運(yùn)用傳統(tǒng)模式，未能真正滿足當(dāng)前的信用評估需求。

四、政府專項債券資金管理的經(jīng)驗做法

第一，以政策為指導(dǎo)。長沙市財政部門2022 年以來，搶抓政策機(jī)遇，切實(shí)落實(shí)政府專項債券發(fā)行管理工作。在此過程中，全面把握專項債券相關(guān)政策規(guī)定，精準(zhǔn)把握好專項債券發(fā)行條件，緊扣專項債券支持范圍，緊盯專項債券支持方向，對專項債券項目進(jìn)行科學(xué)謀劃。同時，多次組織項目單位開展地方政府債務(wù)管理培訓(xùn)，重點(diǎn)解讀政府債券最新政策，處理債券項目申報及資金使用中的問題，并深入已發(fā)行債券項目單位，就項目建設(shè)中的問題提出意見或建議。

第二，項目儲備庫建設(shè)。長春市財政部門按照相關(guān)規(guī)定及項目需求，嚴(yán)格遵循“科學(xué)審慎”原則申報政府專項債券項目，通過建立專項債項目庫，定期或不定期補(bǔ)充和完善具備一定收益的公益性項目專項債申報庫，邀請金融、債券發(fā)行顧問、會計師事務(wù)所等對轄區(qū)專項債項目包裝與發(fā)行進(jìn)行指導(dǎo)，并在收到債券資金后，結(jié)合項目單位資金使用計劃，及時撥付資金，加快專項債券對應(yīng)項目資金支出進(jìn)度。

第三，項目全過程管理。廣東省南海區(qū)財政部門以加強(qiáng)政府專項債券項目管理為抓手，構(gòu)建了貫穿事前、事中、事后的管理機(jī)制。事前強(qiáng)調(diào)項目評估，對項目進(jìn)行逐一審核把關(guān)，優(yōu)先將在建、續(xù)建合規(guī)項目納入發(fā)行范圍，同時減少債務(wù)率較高地區(qū)的債券資金額度，提前指導(dǎo)該地區(qū)防范債務(wù)風(fēng)險。事中注重動態(tài)對專項債券資金執(zhí)行過程的動態(tài)跟蹤，要求項目單位每周制訂支出計劃，對資金支出進(jìn)度滯后的項目單位進(jìn)行約談，及時調(diào)整進(jìn)展緩慢、難以形成有效支出的項目安排，確保專項債券資金使用規(guī)范、及時。事后按管理要求對使用債券資金的項目問責(zé)，將結(jié)果與債券額度分配、資金安排掛鉤。

第四，預(yù)算管理。濟(jì)南市成立財政預(yù)算評審中心，其下債務(wù)評價處主要負(fù)責(zé)市本級專項債券項目評價。一般采用自評與重點(diǎn)評價相結(jié)合的方式，在省級要求每年拿出專項債券資金總額不低于10%的項目進(jìn)行重點(diǎn)評價的情況下，濟(jì)南市將其比例主動提升至30%。在評價指標(biāo)方面，結(jié)合地方政策文件建立了三級指標(biāo)體系，將評價重心從資金運(yùn)作、收支預(yù)算向投產(chǎn)項目收益、償還能力、還本付息來源等轉(zhuǎn)移。

第五，信息化載體平臺建設(shè)與運(yùn)用。昆山市財政部門在上級財政廳相關(guān)政策文件的指引下，充分利用地方政府穿透式監(jiān)測系統(tǒng)對專項債券項目準(zhǔn)備、項目建設(shè)、項目運(yùn)營等情況進(jìn)行實(shí)時管理，動態(tài)追蹤、監(jiān)督項目資金使用、建設(shè)進(jìn)度、運(yùn)營管理過程，并組織召開穿透式監(jiān)測系統(tǒng)及專項債券發(fā)行準(zhǔn)備培訓(xùn)會，著力提升專項債項目單位、建設(shè)單位等人員的理論水平與業(yè)務(wù)能力。

五、政府專項債券資金使用效益的優(yōu)化路徑

公立高等院校在性質(zhì)上屬于事業(yè)單位，作為政府專項債券項目的申報方，其資金使用關(guān)系到教育事業(yè)的發(fā)展，更應(yīng)當(dāng)吸取相關(guān)成功經(jīng)驗做法，結(jié)合自身實(shí)際提升專項債券資金使用效益。

第一，深入解讀相關(guān)政策，把握政策規(guī)定及要求。地方政府專項債券現(xiàn)行政策種類較多，除了有法律制度及綜合性文件，還有限額管理、預(yù)算管理、債券管理、債券發(fā)行、信用評價管理、項目管理與資金管理、信息公開等多方面的具體性文件。高等院校應(yīng)在地方政府部門的指導(dǎo)下，深入解讀中央及地方相關(guān)政策文件，組織專項債券項目管理、資金管理關(guān)鍵崗位人員對政策文件內(nèi)容進(jìn)行集中學(xué)習(xí)，把握各項政策文件中對于專項債券項目資金使用的新規(guī)定、新要求，同時統(tǒng)籌安排資金使用，確保使用行為合理合規(guī)。

第二，以項目為核心，以資金為主線，完善項目管理體系。專項債券項目實(shí)施對高等院校項目管理提出了更高要求，對于高等院校而言，應(yīng)當(dāng)以項目為核心、以資金為主線，持續(xù)完善項目管理體系。根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗做法，有必要建立貫穿項目事前、事中、事后的管理機(jī)制。以筆者單位校區(qū)建設(shè)項目為例。在該項目實(shí)施中，首先，明確了項目實(shí)施主體情況與項目基本情況，制定了項目總投資及資金使用計劃；其次，分析了項目的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益，開展了項目預(yù)期評估工作，評估內(nèi)容包括預(yù)期產(chǎn)出與效果、實(shí)施必要性與可行性等，在此基礎(chǔ)上確定了項目總目標(biāo)與分項目標(biāo)；再次，給出了具體的項目投資估算與資金籌措方案，并以政府專項債券、教育、建筑、施工等多方面的政策文件，項目可研報告、委托單位出具的收益與融資自求平衡專項評價報告，以及其他項目資料為依據(jù)，測算了項目收入與成本，給出了項目債券融資計劃；最后，提出了政府視角下的還款保障措施、投資者視角下的保護(hù)措施與單位視角下的債券資金管理方案和風(fēng)險管理方案，并將本單位資金管理、風(fēng)險管理責(zé)任壓實(shí)壓細(xì)，逐漸形成了與本單位相適應(yīng)的項目管理體系。

第三，構(gòu)建預(yù)算管理模式，促進(jìn)資金高效利用。從當(dāng)前地方的實(shí)踐經(jīng)驗來看，預(yù)算管理在政府專項債券資金管理方面的作用不可忽視。高等院校應(yīng)當(dāng)注重構(gòu)建預(yù)算管理模式，以促進(jìn)資金高效利用。具體實(shí)踐中，嚴(yán)格遵循教育部有關(guān)規(guī)定要求，通過目標(biāo)管理、指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、動態(tài)監(jiān)控、評價與結(jié)果應(yīng)用、管理激勵約束等措施，建立完善的預(yù)算管理模式。在上述案例中，將項目評價置于項目建設(shè)前，這符合其規(guī)定要求。

第四，加強(qiáng)信息化建設(shè)與應(yīng)用，助力管理效率效益提升。在信息化發(fā)展背景下，信息化趨勢已然不可逆。高等院校教育資源、人才資源、技術(shù)資源等相對于企業(yè)而言較為豐富，應(yīng)充分利用自身的資源優(yōu)勢，圍繞專項債券項目資金使用，加強(qiáng)信息化建設(shè)與應(yīng)用，以助力其資金管理效率、效益提升。可依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，運(yùn)用信息化手段對專項債券資金使用進(jìn)行穿透式監(jiān)管，動態(tài)把握項目資金使用與項目建設(shè)情況，及時發(fā)現(xiàn)其中存在的違規(guī)情況，確保有限資金真正用在“刀刃”上，為學(xué)校改善辦學(xué)條件創(chuàng)造更大貢獻(xiàn)。

結(jié) 語

政府專項債券既是政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力手段，又是事業(yè)單位擴(kuò)大融資規(guī)模的融資工具，其項目按用途與發(fā)行主體可分為科技創(chuàng)新類、民生工程類、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類、地方政府專項債券等幾類，通常以公開競標(biāo)方式發(fā)行。當(dāng)前，政府專項債券資金管理中，存在資金使用范圍狹窄、資金下達(dá)與使用效率低、信息透明度不夠等不足，面臨著收益條件嚴(yán)格導(dǎo)致收益較少、額度分配易出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”、資金風(fēng)險防控存在較大壓力、信用評估體系有待健全等現(xiàn)實(shí)困境。從管理實(shí)踐上來看，各地對于政府專項債券資金管理的經(jīng)驗做法不同，但大致均為以政策為指導(dǎo)、建設(shè)項目儲備庫、實(shí)施項目全過程管理、實(shí)施預(yù)算管理、建設(shè)與應(yīng)用信息化載體平臺等。對于公立高等院校而言，更應(yīng)當(dāng)吸取相關(guān)成功經(jīng)驗做法，堅持政策導(dǎo)向，加強(qiáng)專項債券項目管理，強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理，注重信息化建設(shè)與應(yīng)用，從而提升專項債券資金使用效益。