普洱市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展對策研究

倪曉霞

（中共普洱市委黨校，普洱 665000）

人口老齡化是指老年人口在總?cè)丝谥兴急壤粩嘣黾?，社會人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老年?duì)顟B(tài)[1]。一個國家或地區(qū)60 歲以上人口占到10%或65 歲以上人口占到7%，就意味著這個國家或地區(qū)步入老齡化。中華人民共和國成立后，我國共進(jìn)行了七次人口普查，從普查結(jié)果來看，改革開放后我國的人口老齡化速度加快、程度也日益加深，年齡結(jié)構(gòu)由成年人居多向老年人居多轉(zhuǎn)變，人口老齡化成為我國今后較長一個時期面臨的基本國情。

縱觀人類歷史，任何一個社會老齡化加深都必然會給社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)，日本等國就是前車之鑒。因此，構(gòu)建適宜的養(yǎng)老服務(wù)體系、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，是當(dāng)下一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。

一、普洱市人口老齡化基本情況

（一）普洱市老齡人口增長速度快

根據(jù)普洱市第六次全國人口普查公布數(shù)據(jù)，全市60 歲及以上人口278 382 人，占總?cè)丝?0.95%；65 歲及以上人口184 623 人，占總?cè)丝?.26%。根據(jù)普洱市第七次全國人口普查公布數(shù)據(jù)，全市60 歲及以上人口379 409 人，占總?cè)丝?5.77%，比第六次普查上升4.82 個百分點(diǎn)；65 歲及以上人口260 489 人，占總?cè)丝?0.83%，比第六次普查上升3.57個百分點(diǎn)。由此可見，普洱市老年人口總量逐年增加，人口老齡化速度加快，人口老齡化程度也日益加深。

（二）普洱市老齡化程度高于云南省平均水平

根據(jù)普洱市第七次全國人口普查公布數(shù)據(jù)，全市60 歲及以上人口與2010 年相比，比重上升4.82 個百分點(diǎn)，比全省高0.86 個百分點(diǎn)；65 歲及以上人口與2010 年相比，比重上升3.57 個百分點(diǎn)，比全省高0.08 個百分點(diǎn)。由此可見，普洱市老齡化程度較全省而言，形勢更加嚴(yán)峻，養(yǎng)老服務(wù)擔(dān)子更重。

二、普洱市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展取得的成效

近年來，普洱市把養(yǎng)老服務(wù)作為民生工程、民心工程，養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展初見成效。

（一）養(yǎng)老服務(wù)制度保障持續(xù)增強(qiáng)

近年來，普洱市高度重視養(yǎng)老服務(wù)工作，不斷加強(qiáng)頂層設(shè)計，為普洱市養(yǎng)老服務(wù)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和強(qiáng)力支撐。一是出臺系列政策。先后印發(fā)了《普洱市全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見》《普洱市關(guān)于支持社會力量發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》《普洱市支持社會力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務(wù)實(shí)施方案的通知》《普洱市民政局關(guān)于取消養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立許可實(shí)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)備案工作的通知》《普洱市特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院）改造提升三年行動計劃（2020—2022 年）》《普洱市關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的工作措施》《普洱市關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的工作措施》等文件。二是加大資金支持?！笆濉逼陂g，普洱市共投入養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)資金13 188 萬元，支持新建、改擴(kuò)建、提質(zhì)改造175 個養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。三是優(yōu)化行業(yè)環(huán)境。全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，支持社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立改為備案制，且優(yōu)化、簡化相關(guān)審批程序與要件。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給不斷提升

普洱市現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)48 個，總床位6386 張（含護(hù)理型床位2236 張），每千名老年人擁有養(yǎng)老床位17 張，實(shí)際投入運(yùn)營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)34 個。根據(jù)省級《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級評定管理辦法（試行）》，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被評定為3 級16 個、2 級4 個、1 級3 個，剩余12 個未評定等級。普洱市10個縣（區(qū)）均有1 個縣級失能照護(hù)機(jī)構(gòu)，建有率100%。2021 年，普洱市新建1 個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，新增805 張護(hù)理床位。對10 個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行失能照護(hù)改造、8 個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行提質(zhì)改造、36 個床位補(bǔ)助運(yùn)營、26 個機(jī)構(gòu)“明廚亮灶”改造達(dá)標(biāo)，大大提高了普洱市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)管理水平。

（三）醫(yī)養(yǎng)服務(wù)融合發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)

普洱市不斷擴(kuò)大醫(yī)養(yǎng)結(jié)合覆蓋面，逐年提高保障水平。目前有1 家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)取得醫(yī)院證照，核定床位20 張，開通了醫(yī)保；1 家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)務(wù)室；其余運(yùn)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均與公立醫(yī)院或鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院簽訂《醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老合作協(xié)議》，為老人提供優(yōu)先服務(wù)。

（四）社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展步伐明顯加快

普洱市現(xiàn)有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)2 個，街道級綜合養(yǎng)老服務(wù)中心1個，城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（養(yǎng)老互助站）120個。實(shí)際投入運(yùn)營社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)1 個，城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（養(yǎng)老互助站）120 個，床位4490 張。村（居）委會和村民小組老年活動室1001 個。全市有1 個街道綜合養(yǎng)老服務(wù)中心，建有率100%。全市102 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的38 個，建有率37.3%；全市76 個城市社區(qū)，有居家養(yǎng)老服務(wù)中心（日間照料中心）的25 個，建有率32.9%；全市993 個村，有居家養(yǎng)老服務(wù)中心（農(nóng)村養(yǎng)老互助站）的93 個，建有率9.4%；全市44 個邊境村，有農(nóng)村養(yǎng)老互助站的9 個，建有率20.5%。2021 年，新建改建街道級綜合養(yǎng)老服務(wù)中心2 個、城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（養(yǎng)老互助站）12 個、補(bǔ)助3 個老年幸福食堂建設(shè)、對200 戶特殊困難老年人家庭進(jìn)行適老化改造。

（五）養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍不斷壯大

普洱市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)有管理人員和護(hù)理員231 人，其中管理人員58 人，護(hù)理人員173 人（含保安、保潔、后廚等人員）。編制內(nèi)33 人，占比14.3%；購買服務(wù)人員198 人，占比85.7%。自2020 年起，市民政局每年舉辦1 期護(hù)理人員培訓(xùn)班，截至目前，已培訓(xùn)初級護(hù)理人員55 名，中級護(hù)理人員38 名，均已取得專業(yè)資格證書。自2021 年起，市人力資源和社會保障局、市商務(wù)局也加大了養(yǎng)老護(hù)理人員培訓(xùn)力度，對農(nóng)村剩余勞動力、城市靈活就業(yè)人員、家政服務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，多渠道增加養(yǎng)老服務(wù)人員供給。

三、制約普洱市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的原因

近年來，普洱市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展雖取得一定成績，但由于普洱市老齡化速度明顯加快、社會養(yǎng)老需求增加、傳統(tǒng)養(yǎng)老思想存在等原因，影響著普洱市養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）政策法規(guī)不夠完善

要想推動養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展，就需要有完善的政策法規(guī)作為重要保障。目前，普洱市養(yǎng)老服務(wù)政策法規(guī)仍存空白，迫切需要出臺《普洱市養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》，進(jìn)一步提升政策支持、服務(wù)監(jiān)管等保障。此外，在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)工作時，有關(guān)部門仍存在職責(zé)定位不準(zhǔn)、合作程度不深、機(jī)制銜接不暢等問題。

（二）項(xiàng)目資金投入不足

目前，政府撥款是普洱市居家養(yǎng)老服務(wù)中心和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要經(jīng)費(fèi)來源。但由于地方財政實(shí)力有限，對養(yǎng)老項(xiàng)目前期工作經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目配套、附屬工程等投入較少或不投入，造成項(xiàng)目資金缺口大，部分項(xiàng)目六七年都無法完工投入使用。此外，政府對社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)補(bǔ)助不足，使其經(jīng)營資金壓力大。目前，普洱市3 所社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于虧損狀態(tài)。

（三）建設(shè)用地供給困難

目前，普洱市各縣（區(qū)）主城區(qū)內(nèi)幾乎沒有預(yù)留可供養(yǎng)老機(jī)構(gòu)使用的土地或空間，如思茅區(qū)，至今未有一塊土地掛牌招標(biāo)時使用性質(zhì)屬于養(yǎng)老用地。此外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)選址規(guī)劃不合理，絕大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均建在離城區(qū)較遠(yuǎn)區(qū)域，造成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和服務(wù)對象不平衡。

（四）硬件設(shè)施供給不足

目前，普洱市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均離城區(qū)較遠(yuǎn)，交通不便利，不具備院內(nèi)無障礙建設(shè)，院內(nèi)綠化少。大部分敬老院居室內(nèi)不帶衛(wèi)生間和洗浴空間，洗滌空間設(shè)備陳舊，就餐空間未完全實(shí)現(xiàn)無障礙，無專門閱讀室、書畫室、棋牌活動室、健身室等活動區(qū)域。運(yùn)營機(jī)構(gòu)90%以上無醫(yī)療衛(wèi)生用房、康復(fù)空間和社會工作室。此外，小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配建機(jī)制尚不健全。2021 年普洱市新建小區(qū)26 個，配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施數(shù)量17 個，占比65%；老舊小區(qū)改造182 個，配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施數(shù)量7 個，占比4%。

“除非通用汽車集團(tuán)全面革新旗下技術(shù)平臺的通用性和靈活性，否則在未來的市場環(huán)境中，這家企業(yè)仍要面臨繼續(xù)關(guān)閉工廠的狀況?！?/p>

（五）管理服務(wù)水平較低

目前，普洱市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于粗放狀態(tài)，近一半公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有專職管理人員，僅有8 家在財政開設(shè)獨(dú)立賬戶。服務(wù)人員專業(yè)化、職業(yè)化素質(zhì)整體較低，所有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均無執(zhí)業(yè)醫(yī)師和注冊護(hù)士，所有廚師均未取得相應(yīng)資質(zhì)。因此，機(jī)構(gòu)只能提供一般的家政服務(wù)和生活照料，無法進(jìn)行專業(yè)評估，無法根據(jù)服務(wù)需求提供康復(fù)訓(xùn)練、心理疏導(dǎo)、精神娛樂等服務(wù)，也無法提供居家上門服務(wù)。

（六）市場活力激發(fā)不夠

目前，雖然普洱市出臺了對社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供獎勵補(bǔ)助、財稅優(yōu)惠等政策，但養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有前期投入高、成本回收慢、盈利空間有限的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)導(dǎo)致社會組織和企業(yè)參與積極性不高，對民間資本的吸引力不強(qiáng)。因此，從整體上看，政府、市場和社會力量有機(jī)融合的氛圍尚未形成，社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的潛力尚未充分釋放，多渠道、多部門供給養(yǎng)老服務(wù)的環(huán)境尚未有效構(gòu)建。

（七）信息建設(shè)尚待加強(qiáng)

目前，普洱市未建設(shè)能與各部門互通、社會大眾可以上網(wǎng)查詢的養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)。現(xiàn)使用的“云南省互聯(lián)網(wǎng)+智慧養(yǎng)老信息管理平臺”僅能統(tǒng)計養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施基本信息，使用人員僅限于民政部門從事養(yǎng)老服務(wù)工作和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理人員，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)信息化水平有待進(jìn)一步提高。

（八）服務(wù)主體意愿不強(qiáng)

目前，普洱市農(nóng)村敬老院入住率31%，城市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率64%，社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率32%。入住率低一是受傳統(tǒng)觀念影響，一些老人對養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)識存在很多誤區(qū)，認(rèn)為入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)丟面子，也害怕入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遭受虐待，進(jìn)而不愿意入住，也不愿意花錢購買相關(guān)服務(wù)。二是近年來農(nóng)村特困供養(yǎng)人員生活補(bǔ)助顯著提高并免費(fèi)獲得住房，使得他們更愿意居住在語言交流無障礙、生活習(xí)慣無須改變的原住地。三是大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施陳舊，管理服務(wù)質(zhì)量較差，老人入住幸福感不強(qiáng)，從而不愿入住。

四、推進(jìn)普洱市養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的對策

要想推進(jìn)普洱市養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，就要在制度建設(shè)、加大投入、培育產(chǎn)業(yè)、人才建設(shè)、加強(qiáng)引導(dǎo)等方面下功夫，構(gòu)建共建共享的養(yǎng)老保障新格局，讓每一個老人都能在高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)中增強(qiáng)幸福感、獲得感。

（一）加快健全養(yǎng)老服務(wù)制度體系

其次，建立健全工作機(jī)制，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，促進(jìn)行業(yè)互動發(fā)展，培育專業(yè)人才，常態(tài)化抓緊、抓實(shí)養(yǎng)老服務(wù)各項(xiàng)工作落實(shí)。

最后，建立養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系，健全相關(guān)部門協(xié)同配合的監(jiān)管機(jī)制，不斷完善監(jiān)督管理，特別是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營和服務(wù)的事中、事后監(jiān)管，確保養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化發(fā)展。

（二）加大拓展資金投入力度渠道

首先，結(jié)合本地財政狀況和老年人社會保障實(shí)際需要，將工作經(jīng)費(fèi)列入各級財政預(yù)算，優(yōu)化資金使用、明確服務(wù)種類、確保精準(zhǔn)供給。其次，鼓勵銀行、金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新服務(wù)，增加相關(guān)信貸產(chǎn)品支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。引導(dǎo)社會力量和民間資本收購并改造社會閑置資源、購置相關(guān)設(shè)備、建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施。

（三）積極推動配套設(shè)施建設(shè)規(guī)劃

首先，政府要發(fā)揮引領(lǐng)作用，在土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)化規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃中主動將各類養(yǎng)老服務(wù)的場地建設(shè)納入其中。鼓勵利用城鎮(zhèn)存量房產(chǎn)和農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

其次，支持老舊小區(qū)通過多樣形式配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，如擴(kuò)建、改建、單建、調(diào)整、購置等方式。新建住宅小區(qū)配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施要落實(shí)“四同步”要求（同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付）。在此基礎(chǔ)上，加快構(gòu)建“十五分鐘居家養(yǎng)老服務(wù)圈”，推進(jìn)社區(qū)日間照料中心、老年幸福食堂建設(shè)，拓展助餐、助浴、助醫(yī)等服務(wù)。

最后，增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量，對現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行提質(zhì)改造，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能滿足老年人多樣化的服務(wù)需求，保證養(yǎng)老資源供給不斷優(yōu)化。推進(jìn)適老化改造，對一些老舊小區(qū)進(jìn)行排查，對重要區(qū)域如輪椅坡道、公共出入口、電梯候梯廳、走道、樓梯等部位和設(shè)施進(jìn)行無障礙改造。老年人家庭，特別是失能、貧困、高齡等老年人家庭要進(jìn)行設(shè)施適老化、無障礙改造。推動農(nóng)村養(yǎng)老工作，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院改造力度，提高機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心和互助老年服務(wù)站建設(shè)，提高管理水平。發(fā)展智慧養(yǎng)老服務(wù)新業(yè)態(tài)，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)信息平臺并逐步將平臺信息與戶籍、醫(yī)療、社會保障等信息資源對接，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)老年照料機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)對接。同時，針對不同人群的養(yǎng)老需求，開發(fā)更加多元、精準(zhǔn)的私人訂制服務(wù)，如就診綠色通道、“醫(yī)養(yǎng)護(hù)”一體化服務(wù)等。

（四）積極培育養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍

首先，加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)和儲備。鼓勵高校和職業(yè)院校圍繞社會對養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才的需求，開設(shè)社會工作、老年醫(yī)學(xué)、健康管理、心理、康復(fù)、護(hù)理等相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)專業(yè)人才，提升養(yǎng)老服務(wù)人才素養(yǎng)，建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍。

其次，完善養(yǎng)老服務(wù)人才保障措施。廣泛開展職業(yè)道德培訓(xùn)，不斷提升養(yǎng)老護(hù)理隊(duì)伍職業(yè)道德素養(yǎng)；建立健全養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員準(zhǔn)入準(zhǔn)出機(jī)制、獎懲機(jī)制，不斷完善職業(yè)技能等級與養(yǎng)老服務(wù)人員薪酬待遇掛鉤機(jī)制。

（五）積極開展養(yǎng)老服務(wù)宣傳引導(dǎo)

首先，要及時對普洱市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的好經(jīng)驗(yàn)、好做法總結(jié)好、推廣好，不斷加大對先進(jìn)典型和先進(jìn)事跡的宣傳報道。

其次，要用老年人喜聞樂見的方式讓其深入了解養(yǎng)老服務(wù)的好處，提升對養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)可度，引導(dǎo)老年人轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念和消費(fèi)理念。