行政公益訴訟中行政機關的抗辯事由與“依法履職”的認定

譚鐵軍　李軒

摘 要：厘清行政機關職責，督促其履行法定監(jiān)督管理職責以實現(xiàn)公益保護，是行政公益訴訟的重要目的。行政公益訴訟案件辦理中，要把握好行政機關“依法履職”的判斷標準。該類案件中行政機關的抗辯事由一般圍繞其“依法履職”的標準提出，對行政機關“依法履職”標準的認定，在時間上體現(xiàn)為在法律規(guī)定的期限內依法履行職責，在范圍上應立足公益訴訟檢察建議或訴訟請求，在程度上要窮盡行政手段充分履職。行政機關依法所履之職應當表現(xiàn)為檢察機關所厘清的與公益受損相關的職責而非全部職責，以促進受損公益得到有效保護。

關鍵詞：行政公益訴訟 行政機關 抗辯事由 依法履職

精準性和規(guī)范性是檢察公益訴訟高質量發(fā)展的必然要求，行政公益訴訟中行政機關“依法履職”的認定直接關系到案件辦理的質效。本文以兩起行政公益訴訟案件中行政機關的抗辯事由為例，探討行政公益訴訟中行政機關“依法履職”的標準問題，以期為行政公益訴訟案件辦理中的行政機關依法履行職責的標準認定提供參考。

一、基本案情及辦案過程

［案例一］2014年4月，湖北省武漢市某村委會與某商砼公司簽訂土地租賃協(xié)議，約定將該村44畝集體土地出租給商砼公司從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，該地塊位于京廣鐵路上行線西側。2015年11月25日，當?shù)貒临Y源主管部門在日常土地巡查中發(fā)現(xiàn)村委會非法占地線索，遂向村委會下達《責令停止違法行為通知書》。2016年3月15日，又對村委會作出《行政處罰決定書》，并于當天送達，后又履行了催告、申請人民法院強制執(zhí)行等相關職責。2016年下半年，某水泥制品公司延用上述土地租賃協(xié)議的約定內容，繼續(xù)非法占用租賃協(xié)議中涉及的土地，向村委會支付土地租賃費用，并在原地塊修建了年產(chǎn)約30萬立方米商砼生產(chǎn)線項目，從事混凝土生產(chǎn)經(jīng)營活動。2021年5月10日14時30分許，該水泥制品公司臨近京廣鐵路線一房屋的彩鋼瓦結構頂棚因強對流天氣被掀至京廣鐵路線上，導致鐵路中斷行車1小時7分鐘。

武漢鐵路運輸檢察院向當?shù)貒临Y源主管部門發(fā)出檢察建議，督促其依法查處該水泥制品公司私自變更土地規(guī)劃用途用于生產(chǎn)經(jīng)營活動的違法行為，恢復土地原狀。該國土資源主管部門收到檢察建議后回復稱，其從發(fā)現(xiàn)違法行為開始，嚴格按《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》（2022年11月1日廢止，以下簡稱《規(guī)程》）履行了線索核查與違法行為制止、立案、調查取證、案件審理、作出處理決定給予行政處罰、送達、催告履行、申請人民法院強制執(zhí)行等相關職責，已經(jīng)履職到位。

武漢鐵路運輸檢察院對行政機關的回復情況進行核實后認為，該行政機關作出的行政處罰決定針對的是2014年9月村委會的違法行為，認定該村委會未辦理用地審批手續(xù)，擅自占用村集體土地用于村民再就業(yè)基地（攪拌站）項目，其中違規(guī)修建建筑占地面積2.7畝，且該行政處罰至今未完全執(zhí)行到位。在作出行政處罰決定之后，占用案涉農(nóng)用地的行為主體發(fā)生變更，新違規(guī)修建的建筑占地面積達11畝，且被占用農(nóng)用地面積不斷擴大由原來的33畝增加至39畝。對于案涉違法用地行為，行政機關未嚴格依法全面履職，致使國家和社會公共利益至今仍處于受侵害狀態(tài)，遂向法院提起行政公益訴訟。法院經(jīng)審理認為，行政機關雖依法履行了職責，但未全面履職，案涉違法占地行為并未停止，故支持檢察機關的訴訟請求，判決責令該自然資源主管部門對武漢某村集體土地被非法占用作非農(nóng)業(yè)建設的違法行為繼續(xù)履行監(jiān)管職責。

［案例二］湖北省咸寧市某國土資源主管部門在2020年和2021年間，分別與某置業(yè)公司、某供應鏈公司和某鋼結構公司簽訂了總價款為7603萬元、1400萬元和684萬元的《國有建設用地使用權出讓合同》，但在約定支付期限到期后，上述三家公司僅如期繳納了各自總價款一半的國有土地出讓金，余下一半的國有土地出讓金逾期未繳納。

檢察機關向當?shù)囟愂罩鞴懿块T送達檢察建議，督促其履行法定監(jiān)管職責，及時足額追繳案涉公司欠繳的國有土地出讓金及違約金，并在規(guī)定時間內將辦理情況書面回復檢察機關。稅收主管部門收到檢察建議后，分別向該供應鏈公司和該鋼結構公司發(fā)出了催繳通知書，該鋼結構公司如期足額繳納了余下的國有土地出讓金，但該供應鏈公司和該置業(yè)公司仍欠繳共計4500萬元國有土地出讓金及違約金。稅收主管部門未依法繼續(xù)履行國有土地出讓收入征收職責，未將相關欠繳信息及時送達財政部門和自然資源部門，也未在規(guī)定期限內書面回復。針對當?shù)囟愂罩鞴懿块T對欠繳的國有土地出讓金及違約金怠于履職的情形，檢察機關向法院提起行政公益訴訟。訴訟過程中，該稅收主管部門的上級機關高度重視，要求當?shù)囟愂罩鞴懿块T迅速、積極履職，兩級稅收主管部門主動與檢察機關進行多次溝通，且當?shù)囟愂罩鞴懿块T將逾期未繳納的國有土地出讓金全部追回。此外，當?shù)囟愂罩鞴懿块T還與國土資源主管部門建立協(xié)作機制，加強國有土地出讓金收繳方面的協(xié)作，形成執(zhí)法合力。鑒于當?shù)囟愂罩鞴懿块T已經(jīng)依法履行全部職責，訴訟請求已全部實現(xiàn)，公共利益已經(jīng)得到有效保護，檢察機關依據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）第84條規(guī)定撤回起訴。

二、行政機關常見的抗辯事由及分析

行政機關收到公益訴訟檢察建議后，通常是積極配合整改，但實踐中確有行政機關消極對待甚至不履職，置受損國家利益和社會公共利益于不顧，這種情況下，行政機關一般會提出抗辯事由。行政機關常見的抗辯事由往往表現(xiàn)為以下內容：一是認為超越了其行政職權，不屬于其履職范圍；二是需要其他行政部門聯(lián)合執(zhí)法或協(xié)助，并非其單獨職權和職責；三是認為其已積極履行了職責；四是認為檢察機關沒有履行告知義務；五是認為履職事項涉及刑事司法銜接，履職效果難以在短期內顯現(xiàn)；六是認為訴訟時效已過；七是認為存在其他客觀原因，如無法找到違法行為人、氣候條件限制或是技術制約等等。

（一）行政機關的正當抗辯事由

根據(jù)《辦案規(guī)則》第82條規(guī)定的行政機關未依法履行職責的7種情形以及第78條第1款規(guī)定的中止審查情形表明，客觀原因或行政機關非主觀過錯事由可以構成行政機關的正當抗辯事由。一些涉案事項可能具有綜合性、長期性、政策性和復雜性等，不是行政機關通過積極履職即可在一兩個月的回復期限內治理整改到位的。比如，組織資源、財政資源相對匱乏，監(jiān)管工具與監(jiān)管目標之間不匹配等。［1］在以上情況下，行政機關因客觀因素限制，致使國家利益和社會公共利益不能得到及時有效保護的，屬于“行政不能”?！靶姓荒堋笨陀^上具有損益性，導致國家利益和社會公共利益受損，但因是客觀方面造成的或并非行政機關的主觀過錯，可成為行政機關的正當抗辯事由。

（二）積極履職不等于全面履職

在案例一中，當?shù)貒临Y源主管部門提出的抗辯事由稱，其從發(fā)現(xiàn)違法行為開始，嚴格按《規(guī)程》履行了相關職責，已經(jīng)履職到位，不應該再承擔責任。顯然該抗辯事由不能成立。國土資源主管部門雖有積極履職的行為，但積極履職并不等于全面履職?！掇k案規(guī)則》第74條第1款第（三）項規(guī)定了行政機關全面履職的情形，實踐中行政機關的行為雖然已經(jīng)體現(xiàn)了履職的積極面，但客觀上公共利益被侵害狀態(tài)仍在持續(xù)，甚至是違法侵害公共利益的行為還在繼續(xù)發(fā)生，此種情形就不能視為行政機關已經(jīng)“依法履職”。當?shù)貒临Y源主管部門雖然已經(jīng)按《規(guī)程》認真履職，但并未采取《國土資源行政處罰辦法》第33條所規(guī)定的向相關上級部門報告、向當事人單位通報或停止辦理相關許可等措施履行應盡職責，沒有窮盡行政手段，公共利益處于受侵害狀態(tài)，因此，當?shù)貒临Y源主管部門應認定為沒有全面依法履行職責。

（三）行政職能交叉并非不能積極履職

在案例二中，稅收主管部門提出了四點抗辯事由：一是某置業(yè)公司的主管稅務機關是稅務局下屬分局，其對該戶無稅收征管權限；二是稅務部門征收國有土地出讓金的費源信息來源于自然資源部門的推送，案涉三筆土地出讓金為歷史欠費，如稅務部門重復向自然資源部門傳遞欠款信息，于邏輯不符，且存在推諉嫌疑；三是該鋼結構公司欠繳的國有土地出讓金已在規(guī)定期限內征繳入庫，不應該提起訴訟；四是檢察機關在提起行政公益訴訟前未口頭或書面通知該局。上述4點抗辯事由都是圍繞一個中心點，即稅收主管部門與自然資源部門之間存在職能交叉，稅收主管部門認為其已履職到位，不應當受追究。顯然，這是消極履職的借口，行政職能交叉不影響行政機關各司其職，更不影響其積極履職。稅收主管部門在依法積極履行職責的同時，可以加強與國土資源主管部門等行政機關的聯(lián)系，并建立國有土地出讓金收繳協(xié)作機制，對推進不同行政機關之間形成國有財產(chǎn)保護合力具有重要作用。

三、行政公益訴訟訴中行政機關“依法履職”的認定

明確行政機關的職責并督促其依法履行職責以實現(xiàn)公益保護是行政公益訴訟的重要目的。筆者通過對行政公益訴訟案件辦理情況的調研分析發(fā)現(xiàn)，行政公益訴訟通常具有厘清性、督促性和協(xié)同性。厘清性，主要體現(xiàn)在厘清行政機關應當依法履行的與公共利益受損有關聯(lián)性的職責，不是全部職責；督促性，主要體現(xiàn)在督促行政機關依法履行相應的監(jiān)督管理職責，所督促的是檢察機關所厘清的與公共利益損害有著直接關聯(lián)的相關職責；協(xié)同性，主要體現(xiàn)為通過協(xié)調蹉商，達成共識，匯聚各方力量解決公益保護中存在的問題。

具體來說，行政機關依法履行職責的認定可立足于行政公益訴訟的特點和規(guī)律，從時間上、范圍上和程度上予以把握。

（一）行政機關應當在法律規(guī)定的期限內依法履行職責

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第21條規(guī)定，行政機關應當在收到檢察建議書之日起2個月內依法履行職責，并書面回復人民檢察院；出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴大等緊急情形的，行政機關應當在15日內書面回復。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。這里的2個月或15日的履職期限，對行政機關是否履職完畢、是否全面履職以及公益是否得到保護的判斷均未予以明確。通常來說，行政機關只要在2個月內實施了依法履行職責的行為，并書面回復檢察機關，國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴大等緊急情形下15日內書面回復檢察機關，就可暫時排除被起訴的可能，如果受損的公共利益在2個月內的履職期限中得到了有效保護，就可完全排除被起訴的可能。因此，是否履職完畢、是否全面履職以及公共利益是否得到保護，不是“依法履職”認定的必要條件，但2個月或15日履職期限是判斷行政公益訴訟中行政機關是否“依法履職”的時限標準，不能達到該標準就會直接導致被起訴的后果。如何從時間節(jié)點上判斷“依法履職”，筆者認為可從以下幾方面認定：行政機關是否在檢察建議指定期限內采取整改措施，并書面回復檢察機關；行政機關是否有消極履職現(xiàn)象，如采取過長的履職時間或冗長的履職程序；行政機關收到檢察建議之前對公益受損的情況是否知悉或者可以預見；行政機關違法履職或不作為的情形與公益受損之間有無關聯(lián)性等。案例二中，稅收主管部門未能在檢察建議指定期限內書面回復檢察機關，并有消極履職現(xiàn)象，因此，從時間節(jié)點上判斷該稅收主管部門不能認定為“依法履職”。

（二）行政機關履職應當立足公益訴訟檢察建議或訴訟請求

《辦案規(guī)則》第84條規(guī)定，撤回起訴的條件是訴訟請求全部實現(xiàn)，這一規(guī)定明確了行政機關“依法履職”應當立足檢察建議的要求或檢察機關提起訴訟的請求，此為對行政機關履職范圍上的要求。如何從范圍上判斷“依法履職”，筆者認為應當把握以下幾點：

一是以是否達到檢察建議的要求為驗收標準。這是行政公益訴訟中行政機關履職標準不同于行政訴訟履職標準的地方。行政公益訴訟中衡量行政機關履職的重要標準，是行政機關對檢察建議中要求整改的事項是否整改到位，公共利益是否得到有效保護。

二是訴訟環(huán)節(jié)行政機關履職標準應當是訴訟請求全部實現(xiàn)。行政公益訴訟中檢察機關提出的訴訟請求與檢察建議的內容是相銜接的，如果訴前環(huán)節(jié)判斷行政機關是否“依法履職”以檢察建議的要求為驗收標準，進入訴訟環(huán)節(jié)后，則要以訴訟請求是否全部實現(xiàn)作為認定行政機關“依法履職”的標準。

三是行政機關依法履職的效果是讓受到損害的公共利益得到保護。根據(jù)《辦案規(guī)則》第74條第1款第（二）項所規(guī)定的公共利益已經(jīng)得到有效保護的終結案件情形，結合第81條規(guī)定中的公共利益處于受侵害狀態(tài)屬于應當依法提起行政公益訴訟的情形，公共利益得到有效保護即為公共利益被侵害狀態(tài)的完全消除，侵害狀態(tài)沒有完全消除、存在隱患的就不能被認為公共利益得到了有效保護。

（三）行政機關履職應當窮盡行政手段

《辦案規(guī)則》第74條第1款第（三）項明確了行政機關“依法履職”的行為標準，即行政機關已經(jīng)全面采取整改措施。該行為標準對行政機關履職行為的要求是已經(jīng)“全面” 履職，“全面”履職即窮盡履職，“‘窮盡行政手段是判斷是否充分履職的最終標準，即如果前兩者沒有實現(xiàn)國家利益或者社會公共利益的有效保護，但行政機關已經(jīng)窮盡了法定履職手段的，不宜再提起行政公益訴訟”［2］。因此，是否窮盡行政手段是判斷行政機關是否全面履職的重要條件。如何認定是否窮盡行政手段，筆者認為可從以下幾方面判斷：主觀上看行政機關是否有積極采取有效履職行為的意愿，可綜合行政機關采取有效措施的時間、速度及方法等情況來判斷；客觀上看行政機關是否根據(jù)公共利益受損的情況，盡其最大可能采用法定的行政監(jiān)管手段制止違法行為，保護和修復受損的公共利益；效果上看行政機關的行為是否讓受損害的公共利益得到了最大程度的保護或使公共利益損害降到了最低。案例一中，當?shù)貒临Y源主管部門主觀上沒有積極履職的意愿，只是例行性的履行相關職責，客觀上未窮盡行政手段全面履職，效果上違法侵害公共利益的行為仍在持續(xù)，公共利益未能得到保護。從程度上看，該地國土資源主管部門不能認定為“依法履職”。

* 湖北省人民檢察院第八檢察部主任、三級高級檢察官 ［430000］

** 湖北省人民檢察院第八檢察部三級高級檢察官 ［430000］

［1］ 參見盧超：《從司法過程到組織激勵：行政公益訴訟的中國試驗》，《法商研究》2018年第5期。

［2］ 張雪樵、萬春主編：《公益訴訟檢察業(yè)務》，中國檢察出版社2022年版，第187頁。