實質(zhì)性化解25件涉房屋征收補償決定行政爭議案件要點

沐嵐　孫偉偉　毛端磊

辦案要旨

針對不服征收補償決定等跨層級管轄的關(guān)聯(lián)行政訴訟申請檢察監(jiān)督案件，檢察機關(guān)充分發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢，由上級檢察院掛牌督辦，上下級檢察院成立聯(lián)合辦案組協(xié)同辦理，有利于形成辦案合力。對于窮盡行政訴訟程序仍難以化解的行政爭議，檢察機關(guān)履行監(jiān)督職能時，應(yīng)當(dāng)堅持實質(zhì)性化解理念，辦案中充分運用公開聽證方式，搭建有效溝通平臺，選取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、人民監(jiān)督員、心理咨詢師擔(dān)任聽證員，多元釋法說理，用足行政救濟措施，“一攬子”化解衍生行政訴訟爭議。

案情回顧

［基本案情］ 2012年11月26日，江蘇省南京市玄武區(qū)人民政府（以下簡稱“區(qū)政府”）為實施明城墻環(huán)境綜合整治工程，決定對相關(guān)區(qū)域房屋進行征收，鄭某躍房屋在征收拆遷范圍內(nèi)。鄭某躍認為其房屋實際使用面積大于權(quán)證面積，補償標(biāo)準(zhǔn)過低，未簽署征收補償協(xié)議。2013年4月，區(qū)政府作出《房屋征收補償決定書》，決定采用貨幣補償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換等方式進行補償，要求鄭某躍限期騰空房屋。鄭某躍未按要求搬離，經(jīng)區(qū)政府申請，法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，后鄭某躍的房屋被實施拆除。

2013年8月，鄭某躍向法院提起行政訴訟，要求確認區(qū)政府作出的征收補償決定違法。法院判決駁回鄭某躍的訴訟請求。之后，鄭某躍以未履行職責(zé)制作行政復(fù)議決定書、未履行政府信息公開法定職責(zé)、不履行強制拆除法定職責(zé)等為由，分別以市區(qū)兩級政府以及建設(shè)房產(chǎn)和交通局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、國土資源局、城市管理局等職能部門為被告，提起25起行政訴訟，歷經(jīng)一審、二審、再審，訴請均被駁回，其中有12起分別申請江蘇省人民檢察院（以下簡稱“江蘇省院”）、江蘇省南京市人民檢察院（以下簡稱“南京市院”）監(jiān)督。江蘇省院、南京市院經(jīng)過審查一致認定，法院和行政職能部門在征收補償過程中并不存在違法行為，遂作出不支持監(jiān)督申請決定。法律監(jiān)督程序已經(jīng)結(jié)束，但鄭某躍與行政機關(guān)的爭議尚未解決，江蘇省檢察機關(guān)積極嘗試開展行政爭議實質(zhì)性化解。

［辦案過程］ 2022年8月，江蘇省院將該系列申請監(jiān)督案件統(tǒng)一列入掛牌督辦重點案件，開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，成立省、市、區(qū)三級檢察機關(guān)聯(lián)合辦案組，進行一體化辦理。

辦案組全面梳理了省、市、區(qū)三級涉及鄭某躍的行政訴訟和檢察監(jiān)督情況，通過實地走訪、談心談話、調(diào)取卷宗等方式，深入了解案件事實，分析研究鄭某躍房屋征收決定是否合法、合規(guī)，補償標(biāo)準(zhǔn)是否合理、公平，當(dāng)年征收地的補償價格是否符合市場價格等爭議焦點問題。經(jīng)審查認為，區(qū)政府對鄭某躍房屋實施征收補償具有合法依據(jù)，確定的征收補償標(biāo)準(zhǔn)符合政策規(guī)定，征收補償程序并無不當(dāng)。在接觸鄭某躍的過程中，辦案組發(fā)現(xiàn)由于長期與行政機關(guān)“對簿公堂”，鄭某躍性格偏執(zhí)，質(zhì)疑拆遷的數(shù)個流程和環(huán)節(jié)存在“潛規(guī)則”，對立情緒明顯。另了解到，鄭某躍在房屋被拆遷后居無定所，現(xiàn)配偶患病、子女適婚亟需穩(wěn)定居所。

江蘇省南京市玄武區(qū)人民檢察院（以下簡稱“玄武區(qū)院”）制訂了“堅守底線、公開聽證、靶向治療”的化解方案，即在堅守法律政策底線的基礎(chǔ)上，通過公開聽證方式，法理情兼容做好鄭某躍的思想工作，引導(dǎo)其將訴求降至合理范圍，同時積極聯(lián)系對接房產(chǎn)部門和拆遷公司，協(xié)同做好化解工作。2022年11月30日，玄武區(qū)院召開公開聽證會，從聽證員庫中選取具備物權(quán)法、行政訴訟、心理咨詢等專業(yè)背景的人員擔(dān)任聽證員。聽證會上，檢察官本著對事實負責(zé)、對法律負責(zé)、對當(dāng)事人負責(zé)的態(tài)度，曉之以理、動之以情，釋明相關(guān)法律規(guī)定，并設(shè)置了心理疏導(dǎo)環(huán)節(jié)，安排聽證員對鄭某躍疏導(dǎo)勸解，紓解對立情緒，同時邀請房產(chǎn)局全面展示同一區(qū)域、同類戶型拆遷案例，消除鄭某躍的心理疑慮，行政機關(guān)和拆遷公司表示將用合法、合規(guī)方式盡最大努力滿足鄭某躍的合理訴求，維護其權(quán)益。

［辦案結(jié)果］ 在檢察機關(guān)持續(xù)跟進下，鄭某躍與南京市玄武區(qū)住房保障和房產(chǎn)局（以下簡稱“區(qū)住房保障和房產(chǎn)局”）就補償面積和安置條件達成一致意見。區(qū)住房保障和房產(chǎn)局考慮其配偶身患重病、家庭生活困難等因素，在相關(guān)救助政策范圍內(nèi)為其家庭申請10萬元大病補助款項。鄭某躍簽署了征收補償協(xié)議并承諾息訴罷訪。2023年3月，區(qū)住房保障和房產(chǎn)局向鄭某躍交付了補償房屋，鄭某躍主動邀請辦案檢察官共同看房查驗，后專門向最高檢寄送一封感謝信。同年4月，辦案組向聽證員反饋了案件辦理結(jié)果。

辦案思考

（一）發(fā)揮檢察一體化機制優(yōu)勢，高質(zhì)效辦理跨層級行政監(jiān)督案件

檢察視域下的行政爭議實質(zhì)性化解是指人民檢察院在審查行政行為合法的基礎(chǔ)上，圍繞爭議產(chǎn)生的基礎(chǔ)事實和行政相對人合理正當(dāng)訴求，通過多元手段對行政爭議進行整體性、徹底性的一攬式解決。最高檢于2019年10月開展關(guān)于促進行政爭議實質(zhì)性化解的專項活動；2021年，發(fā)布《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》，將行政爭議實質(zhì)性化解納入職責(zé)事項。涉征收補償類行政訴訟往往牽涉不同層級的政府及其職能部門，因管轄不同，多層級、多地區(qū)檢察機關(guān)分別受理、重復(fù)審查的現(xiàn)象較為普遍，耗費司法資源。對此，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察一體化機制優(yōu)勢，加強上下聯(lián)動，減少審查層級和環(huán)節(jié)，在查明案件爭議問題和矛盾成因、明晰案件事實和法律適用的前提下，確定“一攬子”行政爭議化解方案。

1.省級院掛牌督辦系列關(guān)聯(lián)案件。本案中，鄭某躍申請監(jiān)督案件數(shù)量多且涉及不同層級管轄，但訴求背后的實質(zhì)關(guān)切仍是征收補償標(biāo)準(zhǔn)問題。江蘇省院經(jīng)分析研判認為，將當(dāng)事人所涉全部糾紛案件納入審查和化解范疇，有助于促進矛盾糾紛實質(zhì)性解決，遂決定將該系列監(jiān)督案件統(tǒng)一列入掛牌督辦重點案件，多次召開聯(lián)席會，全程跟蹤指導(dǎo)工作進展。

2.組建省、市、區(qū)三級聯(lián)合辦案組。為了精準(zhǔn)把握沖突焦點、一次性解決不同層級的行政爭議、實現(xiàn)高質(zhì)效法律監(jiān)督，江蘇省院牽頭成立由省、市、區(qū)三級院組成的聯(lián)合辦案組，按照“省院督辦、市院傳導(dǎo)、基層院落實”思路，制定“一攬子”化解方案，上下聯(lián)動、各有側(cè)重、有序推進。玄武區(qū)院內(nèi)部成立“院領(lǐng)導(dǎo)+員額檢察官+檢察官助理”的辦案小組，準(zhǔn)確吃透案情，歸納爭議焦點，制定詳細可行的檢察聽證和爭議化解方案。

3.建立行政爭議化解檔案。在全面梳理當(dāng)事人涉訴和檢察監(jiān)督情況后，辦案組決定不局限于審查鄭某躍向檢察機關(guān)申請監(jiān)督的12起行政訴訟，而是將其所涉的25起相關(guān)行政訴訟一并納入審查范圍，建立全面系統(tǒng)的行政爭議化解檔案，檔案內(nèi)容涵括每起訴訟的訴訟時間、被訴行政機關(guān)、法院判決書、當(dāng)事人申請監(jiān)督理由、檢察機關(guān)審查情況等事項，并附相關(guān)證據(jù)材料，同時進行紙質(zhì)檔案和電子檔案雙備份，便于精準(zhǔn)研判和資源共享。通過建立行政爭議化解檔案，動態(tài)記錄鄭某躍案件從申請監(jiān)督、協(xié)商訴求到實質(zhì)化解行政爭議全過程，辦案組對癥下藥找準(zhǔn)爭議焦點，努力推動各方達成一致，高質(zhì)效“一攬子”化解全部訴訟，最終達到案結(jié)事了政和的效果。

（二）聚焦行政爭議背后實體訴求，引導(dǎo)信訪人走出“程序空轉(zhuǎn)”困境

近年來，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展和全面依法治國的深入推進，行政糾紛數(shù)量總體呈上升趨勢，涉及領(lǐng)域不斷擴大，行政相對人利益訴求日趨多元。以行政訴訟為主的權(quán)利救濟制度雖能有效“定分”，卻往往不能及時“止?fàn)帯?，實?wù)中存在行政判決生效后行政爭議仍然持續(xù)甚至不斷深化的窘境。為此，“行政爭議實質(zhì)性化解”工作應(yīng)運而生，這是對行政訴訟長期面臨的“程序空轉(zhuǎn)”問題作出的回應(yīng)。

在房屋征收補償領(lǐng)域案件中，被征收人因不滿征收補償標(biāo)準(zhǔn)提起訴訟，在窮盡訴訟和救濟程序均不能獲得支持的情況下，往往轉(zhuǎn)而以政府、行政職能部門未履行政府信息公開法定職責(zé)等為由另行提起訴訟，使自身陷入“程序空轉(zhuǎn)”旋渦，實體訴求被擱置。該案中，鄭某躍長達10年窮盡所有司法程序反復(fù)訴訟，根源在于其將維權(quán)重心放在訴訟程序上，導(dǎo)致其在維權(quán)中陷入“程序空轉(zhuǎn)”困境。辦案組深入研判，幫助鄭某躍分析其配偶患病、子女適婚亟需穩(wěn)定居所的現(xiàn)況，引導(dǎo)其回歸理性協(xié)商處理軌道，將關(guān)注點從連環(huán)訴訟程序轉(zhuǎn)移至征收補償實體訴求上，建議鄭某躍參考被拆房屋的區(qū)位、產(chǎn)權(quán)建筑面積等正常標(biāo)準(zhǔn)，不過度糾結(jié)個別特殊差異情況，接受行政機關(guān)提出的經(jīng)濟適用房產(chǎn)權(quán)調(diào)換方案，盡快解決當(dāng)前無房居住的實際困難。

（三）制定個性化公開聽證方案，促進行政爭議實質(zhì)性化解

征收補償領(lǐng)域行政爭議案件積存時間長、矛盾復(fù)雜尖銳、化解難度大，案件當(dāng)事人個人訴求長期得不到有效解決，往往會產(chǎn)生較重的“心結(jié)”和抵觸情緒。為此，檢察機關(guān)根據(jù)辦案需要，可以采用公開聽證的方式，把辦案公開的范圍由結(jié)果公開擴大到過程公開，以公開促公正贏公信。本案中，鄭某躍歷時10年不停信訪，數(shù)次向中央巡視組及紀(jì)檢監(jiān)察部門投訴舉報，希望官司能打到最高司法機關(guān)，引起上層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注，不期待問題在基層得以解決。案件進入實質(zhì)性化解程序后，鄭某躍對檢察機關(guān)持懷疑態(tài)度，工作陷入僵局。玄武區(qū)院探索發(fā)揚新時代“楓橋經(jīng)驗”，實行公開聽證、公開審查、公開回復(fù)等公開辦案制度，在鄭某躍與行政機關(guān)達成一致意見、息訴罷訪之后，主動向聽證員反饋案件辦理結(jié)果，增強行政檢察的權(quán)威性和公信力。

1.合理制定聽證方案。聽證會前，從聽證員庫中選取具備物權(quán)法、行政訴訟、心理咨詢等專業(yè)背景的人員擔(dān)任聽證員，同時邀請區(qū)住房保障和房產(chǎn)局相關(guān)負責(zé)人參加聽證會，促成區(qū)住房保障和房產(chǎn)局完成角色轉(zhuǎn)變，從訴訟程序中的對抗方變?yōu)槊芑獬绦蛑械膶υ挿?。聽證會中，專家聽證員和人民監(jiān)督員站在第三方中立立場，客觀公正解讀區(qū)住房保障和房產(chǎn)局公布的征收補償標(biāo)準(zhǔn)的合法性和法理依據(jù)。心理咨詢師從情理和常理切入，紓解鄭某躍對立情緒。區(qū)住房保障和房產(chǎn)局負責(zé)人圍繞征收補償標(biāo)準(zhǔn)核心爭議，出示法律規(guī)定和政策依據(jù)，提出行政補償?shù)某醪椒桨?。檢察機關(guān)充分闡述案件事實，分析爭議產(chǎn)生的根源和雙方矛盾的癥結(jié)，建議當(dāng)事人與行政機關(guān)就行政補償?shù)某醪椒桨高M行后續(xù)商談，努力維護當(dāng)事人與行政機關(guān)的合法權(quán)益。

2.創(chuàng)新設(shè)置聽證流程。為紓解鄭某躍的對立情緒，聽證會設(shè)置了聽證員和鄭某躍單獨交流的環(huán)節(jié)，發(fā)揮聽證員專業(yè)、獨立、客觀的優(yōu)勢，多角度條分縷析、釋法說理、疏導(dǎo)勸解，引導(dǎo)鄭某躍傾訴和宣泄多年“積怨”，解開心結(jié)。同時邀請區(qū)住房保障和房產(chǎn)局全面展示同類戶型拆遷案例，聽證員站在客觀、公正的第三方立場發(fā)表意見，認為拆遷補償面積按照不動產(chǎn)登記簿記載面積計算符合物權(quán)公示的法律原則，拆遷部門公布的拆遷補償方案合法合規(guī)。檢察官綜合案件事實、法律適用、鄭某躍的實際情況及心路歷程等各方面，不僅將法律規(guī)定、拆遷規(guī)則講解到位，更充分考慮到“法外有情”，會同聽證員一同為鄭某躍和家人紓解“心結(jié)”。鄭某躍切實感受到檢察機關(guān)、行政機關(guān)等為維護其合法權(quán)益所做的努力，現(xiàn)場表示愿意通過協(xié)商途徑獲得房屋征收補償，在法律范圍內(nèi)尋求合理合法的糾紛化解途徑。

3.用足救助政策。聽證會結(jié)束后，檢察機關(guān)持續(xù)跟蹤，多次與鄭某躍、房產(chǎn)局進行溝通，耐心做好鄭某躍與行政機關(guān)的協(xié)調(diào)對接工作。在檢察機關(guān)的跟進下，區(qū)住房保障和房產(chǎn)局、拆遷公司與鄭某躍進行了多次磋商，考慮鄭某躍配偶身患重病等因素，還在拆遷政策范圍內(nèi)為其申請了10萬元大病補助款項，打通司法為民“最后一公里”。鄭某躍接受了拆遷補償方案，于2023年3月順利拿到補償房屋。同年4月，辦案組向聽證員反饋了案件辦理結(jié)果，得到了各方的高度評價。

點評

李顯輝

（北京市人民檢察院第七檢察部主任、三級檢察官）

本案中，江蘇省三級檢察機關(guān)充分利用一體化辦案機制優(yōu)勢，發(fā)揮調(diào)查核實、釋法說理、社會救助、公開聽證等行政爭議實質(zhì)性化解的“組合拳”功能價值，實現(xiàn)了對鄭某躍系列關(guān)聯(lián)案件的“一攬子”化解，彰顯了“高質(zhì)效辦好每一個案件”的基本價值追求，是“為大局服務(wù)、為人民司法、為法治擔(dān)當(dāng)”理念在行政爭議實質(zhì)性化解檢察工作中的生動實踐。

征收補償引發(fā)的行政爭議是開展實質(zhì)性化解最難啃的“硬骨頭”。征收補償案涉利益大，在當(dāng)事人前期未能簽訂征收補償安置協(xié)議的情況下，一旦進入強制拆除程序，伴隨而來的不是信訪就是訴訟。此類案件中，能夠?qū)嵸|(zhì)解決當(dāng)事人訴求的救濟方式通常只有履責(zé)之訴、確認違法及附帶賠償之訴等。但司法實踐中，由于當(dāng)事人的認知差異以及依法行政日趨向好，使得當(dāng)事人難以如愿獲得“期待利益”。隨之而來的，則是當(dāng)事人對與征收項目相關(guān)聯(lián)的行政機關(guān)、行政行為以及案涉程序相關(guān)方提起一系列“邊角”訴訟和信訪，意在以此擴大影響、給有關(guān)部門施加壓力，從而陷入了“程序空轉(zhuǎn)”的巨大漩渦，走向了一條“維權(quán)”的不歸路，糾紛幾年、十幾年甚至幾十年都難以解決。本案即是如此，當(dāng)事人因不滿補償標(biāo)準(zhǔn)，未簽署征收補償協(xié)議，而后房屋被依法強制拆除，當(dāng)事人從此走上了10年“程序空轉(zhuǎn)”的“維權(quán)”之路。本案的“一攬子”化解對于我們實質(zhì)性化解行政爭議具有以下三點啟示：

一是“一體化辦案”是案涉爭議成功化解的有力保障。本案行政爭議點多面廣線長，涉及案件多、被申請人多，受理監(jiān)督申請的檢察機關(guān)多，在正常的訴訟程序無法實現(xiàn)“案結(jié)事了”的情況下，如果每一個辦案單位、檢察官都只關(guān)注或化解自身辦理的案件，則可能造成化解靶向不一、標(biāo)準(zhǔn)不一，容易“摁下葫蘆起了瓢”，不僅效果不好，還會造成司法資源的極大浪費。本案中，江蘇省三級檢察機關(guān)正是考慮到這一情形，成立了由省、市、區(qū)三級院組成的聯(lián)合辦案組，按照“省院督辦、市院傳導(dǎo)、基層院落實”思路，制定“一攬子”化解方案，上下聯(lián)動、各有側(cè)重，既確保了化解工作的方向和力度，又有效發(fā)揮了基層檢察機關(guān)在化解源頭爭議上的屬地優(yōu)勢，為案涉爭議的最終化解提供了有力的保障。

二是深入調(diào)查核實是案涉爭議成功化解的基本前提。深入調(diào)查核實區(qū)別于就案件本身開展的調(diào)查核實，是溯源案涉行政爭議產(chǎn)生的背景、利益相關(guān)方、當(dāng)事人實質(zhì)訴求、相關(guān)法律關(guān)系開展系統(tǒng)摸排。例如，本案中檢察機關(guān)通過深入調(diào)查核實，全面梳理當(dāng)事人涉訴、檢察監(jiān)督情況以及家庭背景、案涉領(lǐng)域的法律和政策等，為案涉相關(guān)行政爭議進行精準(zhǔn)“畫像”，在此基礎(chǔ)上建立行政爭議化解檔案，從而實現(xiàn)了對案涉焦點和當(dāng)事人“心結(jié)”的精準(zhǔn)研判，拿出“一攬子”化解的“藥方”，實現(xiàn)“對癥下藥”。

三是打好“組合拳”是案涉爭議成功化解的有效路徑。本案的化解不再囿于某一種化解方式，而是充分打好行政爭議化解方式的“組合拳”，這也是本案化解的鮮明特色和成功化解的關(guān)鍵。具體講，在釋法說理方面，除了檢察官的釋法說理，還有聽證員的釋法說理；在聽證會上，不僅邀請了相關(guān)領(lǐng)域的實務(wù)專家，還邀請了心理咨詢師；在化解方式上，除了釋法說理、公開聽證，還運用了救助方式等等。在整個化解工作中，既堅守法律底線，體現(xiàn)司法權(quán)威和公信，又彰顯為民司法的人文關(guān)懷，把工作做到了當(dāng)事人的心坎上，從而推動了案件的“一攬子”化解、徹底化解，實現(xiàn)了案結(jié)事了、政通人和。

* 江蘇省南京市玄武區(qū)人民檢察院第五檢察部四級高級檢察官［210000］

** 江蘇省南京市玄武區(qū)人民檢察院第六檢察部副主任、四級檢察官助理［210000］

***江蘇省南京市玄武區(qū)人民檢察院第五檢察部三級檢察官助理［210000］