高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田系統(tǒng)視域下政策性金融賦能與實(shí)現(xiàn)路徑

劉康

摘要：在現(xiàn)有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，向土地生產(chǎn)要素端延伸，向精深加工、品牌增值等產(chǎn)業(yè)鏈中下游延伸，闡述高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田系統(tǒng)的內(nèi)涵，分析四類融資所起作用。結(jié)合政策性金融優(yōu)勢(shì)和職能定位，提出政策性金融重點(diǎn)支持農(nóng)田建設(shè)與提質(zhì)改造、配套基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)田保護(hù)和生態(tài)建設(shè)四項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)比分析現(xiàn)有土地綜合整治產(chǎn)生的耕地指標(biāo)、建成轉(zhuǎn)租、綜合經(jīng)營(yíng)和全產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展四種融資模式，從政銀、金融同業(yè)、銀企合作關(guān)系，以及融資模式創(chuàng)新等角度對(duì)政策性金融支持提出建議。

關(guān)鍵詞：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系 政策性金融 融資模式

黨的二十大報(bào)告提出，“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)”，“全方位夯實(shí)糧食安全根基，全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”。2023年中央一號(hào)文件《關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》明確，“加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”，“重點(diǎn)補(bǔ)上土壤改良、農(nóng)田灌排設(shè)施等短板，統(tǒng)籌推進(jìn)高效節(jié)水灌溉，健全長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。制定逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的實(shí)施方案”。

糧食安全是事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)鍵戰(zhàn)略議題，是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的保障，而農(nóng)田則是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食供給的承載體。目前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田政策僅關(guān)注農(nóng)田建設(shè)本身，缺乏對(duì)土地要素的整合重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)體系的全局規(guī)劃和支持，導(dǎo)致項(xiàng)目本身缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的價(jià)值創(chuàng)造途徑。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，從土地、資本、技術(shù)等要素整合到產(chǎn)業(yè)鏈延伸，整體投入大、周期長(zhǎng)、復(fù)雜程度高，需要從全局角度謀劃，在縱向和橫向維度構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田系統(tǒng)。縱向上，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高整體價(jià)值，產(chǎn)出高附加值產(chǎn)品，構(gòu)建持續(xù)穩(wěn)定的還款來(lái)源；橫向上，通過(guò)流轉(zhuǎn)土地、引入多元化資本實(shí)現(xiàn)要素聚集，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田土地的集中連片開(kāi)發(fā)，推進(jìn)整區(qū)域高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，通過(guò)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高產(chǎn)出質(zhì)效，降低經(jīng)營(yíng)成本。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田系統(tǒng)則是在傳統(tǒng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的基礎(chǔ)上，向土地生產(chǎn)要素端、產(chǎn)業(yè)鏈中、下游延伸，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系納入系統(tǒng)范疇。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田系統(tǒng)融資來(lái)源主要有財(cái)政資金、政策性金融、商業(yè)性金融和社會(huì)資本四類，財(cái)政資金起到項(xiàng)目啟動(dòng)和保障的作用，政策性金融支持農(nóng)田建設(shè)和改造提升、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)田保護(hù)和生態(tài)建設(shè)等公益性、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目并參與項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，商業(yè)性金融支持精深加工、品牌建設(shè)等中下游高附加值商業(yè)性項(xiàng)目，社會(huì)資本來(lái)源于項(xiàng)目實(shí)施主體，起項(xiàng)目資本金等作用。

現(xiàn)階段高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田系統(tǒng)融資主要以財(cái)政資金為主，融資渠道較為單一，難以滿足我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目日益增長(zhǎng)的資金需求，融資難的核心在于融資模式僅注重對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，忽略了產(chǎn)業(yè)體系對(duì)項(xiàng)目的支撐作用，以及不同類型金融支持領(lǐng)域的差異。融資面臨的挑戰(zhàn)主要有產(chǎn)業(yè)體系不完善、項(xiàng)目自身投資回報(bào)低、配套設(shè)施不完善、暫無(wú)普遍適用的融資模式、缺乏有效抵質(zhì)押物等。政策性金融是金融體系的重要組成部分，對(duì)貫徹黨和國(guó)家重大決策部署和重要政策，實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)逆周期調(diào)節(jié)具有不可替代的作用，主要解決“市場(chǎng)缺位、市場(chǎng)不足、市場(chǎng)缺陷”三方面問(wèn)題（胡曉煉，2020）。資金來(lái)源上，政策性金融以發(fā)行金融債券為主，能夠有效管理負(fù)債端成本、期限、規(guī)模等，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，有效放大國(guó)家信用的融資作用，降低整體資金成本，為重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項(xiàng)目等提供長(zhǎng)期穩(wěn)定低成本的融資。支持方向上，在業(yè)務(wù)分類管理、分賬核算改革后，強(qiáng)化了政策性金融機(jī)構(gòu)職能定位，明確了主責(zé)主業(yè)和業(yè)務(wù)范圍，政策性金融以服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和政策為首要目標(biāo)，堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，為商業(yè)性金融支持意愿低但事關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略、民生福祉等領(lǐng)域提供金融支持。

（一）堅(jiān)守主責(zé)主業(yè)，服務(wù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田系統(tǒng)

貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于支持“三農(nóng)”的決策部署，緊密圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田系統(tǒng)建設(shè)，結(jié)合政策性金融主責(zé)主業(yè)和經(jīng)營(yíng)理念，明確農(nóng)田建設(shè)和改造提升、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)田保護(hù)和生態(tài)建設(shè)等重點(diǎn)任務(wù)。

1.農(nóng)田建設(shè)和改造提升。支持整區(qū)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)試點(diǎn)，支持永久基本農(nóng)田建設(shè)成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，助力中低產(chǎn)田和退化耕地通過(guò)土地綜合整治、土壤改良和培肥等提升耕地質(zhì)量，支持符合條件的鹽堿地等資源適度有序開(kāi)發(fā)。

2.交通、電力、水利、信息等配套基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板。支持建設(shè)田間道路、村組公路、交通樞紐等交通基礎(chǔ)設(shè)施，支持農(nóng)田輸配電設(shè)備、電網(wǎng)等電力基礎(chǔ)設(shè)施，支持水肥灌溉系統(tǒng)、配套水庫(kù)水廠、輸供水管網(wǎng)等水利基礎(chǔ)設(shè)施，支持農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)、基站等信息基礎(chǔ)設(shè)施，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、數(shù)字化技術(shù)、管理體系的應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。

3.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化。在增加土地、資本等要素投入的基礎(chǔ)上，支持物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能控制等信息技術(shù)在管理體系的應(yīng)用，支持機(jī)械化和規(guī)?；a(chǎn)、高效節(jié)水灌溉技術(shù)、氣象監(jiān)測(cè)技術(shù)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)引入，提升農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率。

4.農(nóng)田保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田生態(tài)功能，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)并重的原則，支持農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和生態(tài)屏障建設(shè)，耕地質(zhì)量保持和提升，面源污染防治等，使高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保持良好的生產(chǎn)條件。

（二）堅(jiān)持政策性金融定位，構(gòu)建市場(chǎng)化融資模式

不同地區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田在水土、氣候等資源稟賦，經(jīng)營(yíng)主體，配套設(shè)施，支持政策等方面差異顯著，尚未形成普遍適用的融資模式。政策性金融按照分類管理、分賬核算要求，聚焦主責(zé)主業(yè)，堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，創(chuàng)新融資模式，將公益性、準(zhǔn)公益性等收益不足的項(xiàng)目與經(jīng)濟(jì)效益好的項(xiàng)目統(tǒng)籌謀劃，實(shí)現(xiàn)不同類型項(xiàng)目的協(xié)同推進(jìn)。在模式構(gòu)建上，政策性金融在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田系統(tǒng)的單項(xiàng)、局部和整體進(jìn)行融資支持。在實(shí)踐中形成以下四種融資模式：

1.土地綜合整治產(chǎn)生耕地指標(biāo)。政策性金融支持實(shí)施主體進(jìn)行“四荒地”開(kāi)發(fā)利用、鹽堿地綜合治理、低質(zhì)低效土地盤活、退化耕地的地力提升等，產(chǎn)生新增耕地指標(biāo)，通過(guò)跨區(qū)域市場(chǎng)化交易，形成指標(biāo)交易收入（見(jiàn)圖1）。

2.高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成轉(zhuǎn)租.地方政策出臺(tái)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，鼓勵(lì)村集體或農(nóng)戶向?qū)嵤┲黧w低價(jià)流轉(zhuǎn)土地，市場(chǎng)價(jià)差由獎(jiǎng)補(bǔ)資金補(bǔ)足，政策性金融支持實(shí)施主體開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、未利用土地改造提升為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，支持配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，滿足高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目建成后轉(zhuǎn)租給規(guī)模化和專業(yè)化經(jīng)營(yíng)主體，獲得土地租金收入（見(jiàn)圖2）。

3.高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田綜合經(jīng)營(yíng)。支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)作為項(xiàng)目實(shí)施主體，通過(guò)流轉(zhuǎn)土地并規(guī)?；?jīng)營(yíng)，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目整體配套融資，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提質(zhì)改造及配套工程。因地制宜，實(shí)施主體通過(guò)規(guī)模化種植運(yùn)營(yíng)，開(kāi)展具有高附加值的多元化生態(tài)種養(yǎng)殖模式，提升農(nóng)田經(jīng)營(yíng)效益，產(chǎn)生長(zhǎng)期穩(wěn)定的回報(bào)。其實(shí)質(zhì)是支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化（見(jiàn)圖3）。

4.全產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展。采用打包打捆的方式，在全產(chǎn)業(yè)鏈、鄉(xiāng)村振興等綜合類項(xiàng)目集中，嵌入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田系統(tǒng)子項(xiàng)目，重點(diǎn)支持土地綜合治理、配套基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、精深加工一體化產(chǎn)業(yè)基地等公益性、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，構(gòu)建一二三產(chǎn)融合發(fā)展的全產(chǎn)業(yè)鏈模式，整體項(xiàng)目規(guī)模大。政策性金融發(fā)揮撬動(dòng)作用，鼓勵(lì)商業(yè)性金融支持產(chǎn)業(yè)鏈延伸，以中、下游高附加值的產(chǎn)業(yè)收益反哺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其實(shí)質(zhì)是多項(xiàng)目打包形成規(guī)模效應(yīng)，同時(shí)延伸高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田系統(tǒng)的中、下游產(chǎn)業(yè)鏈（見(jiàn)圖4）。

5.四種融資模式對(duì)比。從支持實(shí)施主體、項(xiàng)目類型、支持深度和影響力、還款來(lái)源、融資規(guī)模、還款來(lái)源、適用場(chǎng)景、是否需要商業(yè)性融資配套、融資模式挑戰(zhàn)等角度對(duì)四種政策性金融支持模式進(jìn)行對(duì)比分析見(jiàn)表1。

根據(jù)國(guó)家有關(guān)要求，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田原則上全部用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，但由于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不高，投資和收益難以平衡，因此財(cái)政一直是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的主要資金來(lái)源，隨著建設(shè)規(guī)模逐年增加，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，財(cái)政支出已難以滿足農(nóng)田建設(shè)投資，亟需形成財(cái)政優(yōu)先保障和啟動(dòng)項(xiàng)目，政策性金融重點(diǎn)支持，商業(yè)性金融持續(xù)跟進(jìn)，社會(huì)資本積極參與的多元化協(xié)同投融資體系。

政策性金融在土地整治、基礎(chǔ)設(shè)施等方面發(fā)揮作用，但由于此類項(xiàng)目本身多為公益性、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，自身難以實(shí)現(xiàn)資金平衡，必須立足地方資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，將自身現(xiàn)金流不足的項(xiàng)目與效益較好的項(xiàng)目統(tǒng)籌謀劃，整體推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)體系整體經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，政策性金融支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田系統(tǒng)離不開(kāi)地方政府、金融同業(yè)、實(shí)施主體多方協(xié)同發(fā)力。必須堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實(shí)中央決策部署，立足職能定位，因地制宜提供金融方案。

（一）服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化政銀合作

政策性金融是服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，與地方政府的良好合作關(guān)系是支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要保障。政策性金融將深入開(kāi)展政策研究，積極參與地方高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃、實(shí)施方案的研究制定，充分發(fā)揮“融資融智融制”的優(yōu)勢(shì)，緊密圍繞地方高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田目標(biāo)任務(wù)，主動(dòng)對(duì)接地方政府，共同謀劃包裝項(xiàng)目、協(xié)助整合資源要素，設(shè)計(jì)融資支持方案。建立常態(tài)化項(xiàng)目對(duì)接機(jī)制，緊密跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展，深入基層調(diào)研，了解地方融資需求。

（二）發(fā)揮引領(lǐng)作用，加強(qiáng)同業(yè)合作

研究?jī)?yōu)化與地方金融同業(yè)合作的轉(zhuǎn)貸款、結(jié)算代理等模式，發(fā)揮政策性金融大額長(zhǎng)期批發(fā)性與金融同業(yè)的多網(wǎng)點(diǎn)布局的優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)控發(fā)放進(jìn)度和資金流向。發(fā)揮政策性金融撬動(dòng)作用，規(guī)劃研究高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田系統(tǒng)項(xiàng)目，與商業(yè)性金融共同設(shè)計(jì)融資方案，以項(xiàng)目集的形式制定合作方案，以政策性金融支持土地綜合整治、配套基礎(chǔ)設(shè)施等公益性、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，為商業(yè)性金融支持產(chǎn)業(yè)鏈延伸項(xiàng)目奠定基礎(chǔ)，共同推進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值。

（三）支持規(guī)模經(jīng)營(yíng)，夯實(shí)銀企合作

規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田系統(tǒng)構(gòu)建的核心，也是項(xiàng)目投融資主體。一是深化與州市、區(qū)縣農(nóng)業(yè)主體、農(nóng)墾企業(yè)合作，按照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)大力支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和提質(zhì)改造工程。二是加強(qiáng)與地方農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)合作，助力其發(fā)揮資源整合、要素聚集能力，支持整區(qū)域高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與運(yùn)營(yíng)一體化，構(gòu)建長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金平衡結(jié)構(gòu)。三是挖掘與農(nóng)業(yè)大型產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)合作模式，充分利用政策性金融優(yōu)勢(shì)參與產(chǎn)業(yè)體系整合，打造高品質(zhì)糧食生產(chǎn)、加工基地，支持冷鏈物流、綜合交通等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）加強(qiáng)模式創(chuàng)新，深挖投融資潛力

在現(xiàn)行四種融資模式的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)不同地區(qū)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田差異的研究，因地制宜積極探索多元化的融資支持模式，加強(qiáng)與保險(xiǎn)、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作，對(duì)項(xiàng)目主體增信。探索高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田系統(tǒng)結(jié)合生態(tài)修復(fù)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村人居環(huán)境整治等新業(yè)態(tài)發(fā)展模式，優(yōu)化項(xiàng)目的空間結(jié)構(gòu)和建設(shè)時(shí)序，構(gòu)建適合當(dāng)?shù)匾胤A賦、資金平衡、收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)可控的融資方案。支持整區(qū)域推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，發(fā)揮大額長(zhǎng)期低成本融資優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌謀劃項(xiàng)目，將小而散的項(xiàng)目打捆打包，實(shí)現(xiàn)整區(qū)域的政策性金融支持。

參考文獻(xiàn)：

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[2]胡曉煉.深化金融改革更好發(fā)揮政策性金融作用[J].海外投資與出口信貸，2020（01）：3-5.

（作者單位：國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行云南省分行）

責(zé)任編輯：李政