鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村集體資產(chǎn)管理研究

李蕊 牛月

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興 農(nóng)村集體資產(chǎn) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的二十大報告指出：“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村?！蓖苿愚r(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，最為基礎(chǔ)、最為核心的要素是農(nóng)村集體資產(chǎn)。當(dāng)前我國農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中存在人才匱乏、理念陳舊、資產(chǎn)管理利用手段單一等問題，如何有效破解這些問題進(jìn)而全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，成為當(dāng)前重要的現(xiàn)實課題。

首先，農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要素?？茖W(xué)合理開發(fā)集體資產(chǎn)，充分發(fā)揮集體資產(chǎn)價值，能夠為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展與規(guī)?；?jīng)營提供不竭動力，進(jìn)而增加農(nóng)村集體成員收入，調(diào)動成員積極性。集體資產(chǎn)合理開發(fā)與利用所形成的資本積累，能增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌性，提升集體經(jīng)濟(jì)參與市場經(jīng)濟(jì)的競爭能力，從而吸引外部資本投入到集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中。在壯大集體經(jīng)濟(jì)的同時，也為推動鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給、改善基礎(chǔ)設(shè)施、提高環(huán)境保護(hù)水平等提供物質(zhì)保障。

其次，管好用好農(nóng)村集體資產(chǎn)可以為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重中之重。”實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興，首要的是管好用好集體資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)。資源性資產(chǎn)為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地等基礎(chǔ)要素保障，經(jīng)營性資產(chǎn)能夠為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金以及必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。此外，為協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興，還要充分發(fā)揮農(nóng)村集體非經(jīng)營性資產(chǎn)的公共供給效用。隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展與農(nóng)村生態(tài)、人居環(huán)境的改善、基礎(chǔ)設(shè)施的提升，吸引更多的人才投身于鄉(xiāng)村建設(shè)，進(jìn)而帶動農(nóng)村基層組織治理能力提升，生產(chǎn)經(jīng)營管理水平提升。

最后，管好用好農(nóng)村集體資產(chǎn)能夠為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家奠定堅實基礎(chǔ)。強(qiáng)國必先強(qiáng)農(nóng)，農(nóng)強(qiáng)方能國強(qiáng)。農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)民富強(qiáng)的物質(zhì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)興旺的要素基礎(chǔ)、生態(tài)和美宜居的基礎(chǔ)保障，只有推動各類農(nóng)村集體資產(chǎn)充分發(fā)揮作用并實現(xiàn)價值最大化，才能補(bǔ)齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板，推動建成社會主義現(xiàn)代化美麗鄉(xiāng)村。

在理論研究和實踐中，對能直接應(yīng)用于經(jīng)營活動并產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益的集體資源性、經(jīng)營性資產(chǎn)的管理關(guān)注較多，對非經(jīng)營性資產(chǎn)管理鮮有論述。當(dāng)前制約我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的良性健康發(fā)展的因素主要有三個方面。

一是集體資產(chǎn)管理利用的手段單一。首先，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)集體資產(chǎn)管理與利用仍主要體現(xiàn)為資產(chǎn)整體打包發(fā)包、轉(zhuǎn)讓等，這種相對初級的管理與利用方式，難以真正提升集體資產(chǎn)的附加值。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要收入構(gòu)成為土地承包費、集體經(jīng)營性建設(shè)用地出租收入以及政府資金投入。真正參與市場經(jīng)濟(jì)活動，遵循市場經(jīng)濟(jì)法則，發(fā)展可持續(xù)性集體產(chǎn)業(yè)而獲得的收益相對較小。其次，部分村集體在利用集體資產(chǎn)進(jìn)行項目經(jīng)營開發(fā)時盲目跟風(fēng)，無法深入挖掘地方特色。以近年興起的鄉(xiāng)村旅游及民宿產(chǎn)業(yè)為例，一些地區(qū)未能深入挖掘地方特色，無法與本地旅游資源深度結(jié)合而形成品牌效應(yīng)，“百宿一面”的同質(zhì)化現(xiàn)象較嚴(yán)重，加之游客人數(shù)多集中于旺季，導(dǎo)致集體資產(chǎn)利用不充分，甚至造成閑置浪費。最后，當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍處于建設(shè)發(fā)展初級階段，市場化運行能力不足，組織結(jié)構(gòu)松散，經(jīng)營決策科學(xué)性、專業(yè)性有待提升。農(nóng)村集體資產(chǎn)管理與利用的決定權(quán)和主導(dǎo)權(quán)屬于農(nóng)民集體，但是農(nóng)民集體主體虛置、行為能力缺乏，導(dǎo)致實踐中主要是以出租、出讓等方式對集體資產(chǎn)進(jìn)行開發(fā)利用。

二是對于集體資產(chǎn)管理的認(rèn)知有偏差。近年來黨和國家始終關(guān)注農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給等領(lǐng)域發(fā)展，陸續(xù)出臺多種政策措施，促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及基本公共服務(wù)與社會經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。但一些地方政府和農(nóng)村集體沒有準(zhǔn)確把握高質(zhì)量發(fā)展的核心要義，片面認(rèn)為對于包含公共供給和服務(wù)功能的非經(jīng)營性資產(chǎn)的管護(hù)“得不償失”，非但不能帶來直接經(jīng)濟(jì)收益，而且需要投入巨大管護(hù)成本。由于一些相關(guān)責(zé)任主體對非經(jīng)營性資產(chǎn)疏于管護(hù)，導(dǎo)致集體非經(jīng)營性資產(chǎn)無法被充分利用，甚至造成了資產(chǎn)浪費。

三是集體資產(chǎn)管理的專業(yè)人才匱乏。現(xiàn)階段我國農(nóng)村集體資產(chǎn)管理面臨資產(chǎn)管理隊伍固化、專業(yè)經(jīng)營管理人才匱乏等窘境。究其根源，一方面，我國農(nóng)村社會的宗族血緣等文化傳統(tǒng)仍根深蒂固，部分農(nóng)村集體的基層干部由村內(nèi)擁有“聲望”的成員或較高輩分成員擔(dān)任，往往“一人兼多職”，人員、機(jī)構(gòu)以及職能的交叉混淆，直接影響農(nóng)村集體資產(chǎn)管理隊伍的專業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)；另一方面，廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)供給與城市相比仍較為落后，疊加相對較低的生產(chǎn)生活水平和福利待遇，相對城市有限的晉升空間和發(fā)展?jié)摿?，較難吸引具有專業(yè)管理知識與經(jīng)驗的人才返鄉(xiāng)。

第一，以建設(shè)專業(yè)化集體資產(chǎn)管理隊伍為核心強(qiáng)化人才培育。“鄉(xiāng)村振興，人才是關(guān)鍵。”中共中央 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》為打破體制機(jī)制障礙與制度壁壘，促進(jìn)人才流動奠定了重要基礎(chǔ)。首先，從內(nèi)部打破現(xiàn)有的集體資產(chǎn)管理模式和人才選拔模式。堅持完善基層治理結(jié)構(gòu)，對于農(nóng)村基層黨組織、村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所涉及的農(nóng)村基層社會治理、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)的職責(zé)功能進(jìn)行明確劃分。逐步剝離“村兩委”集體資產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)，自下往上形成專業(yè)且相對獨立的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理隊伍，確保集體資產(chǎn)管理人員能夠?qū)⒅饕ν度爰w資產(chǎn)增值保值以及公共服務(wù)提升。同時充分發(fā)揮基層黨組織作用，加強(qiáng)上級部門指導(dǎo)，通過基層黨組織提名、上級考察選拔等多種方式，為農(nóng)村集體資產(chǎn)管理選拔輸送適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展要求、具有專業(yè)能力的負(fù)責(zé)人與專業(yè)性人才。其次，更重視集體外部人才引入，多措并舉培養(yǎng)人才、吸引人才、留住人才。一方面，完善專業(yè)化集體資產(chǎn)管理人才培養(yǎng)，充分發(fā)揮國家職業(yè)培訓(xùn)與高校、科研院所在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理人才培養(yǎng)中的作用，依托農(nóng)業(yè)經(jīng)理人、農(nóng)業(yè)科技人員等專業(yè)人才的培養(yǎng)，增加具有專業(yè)集體資產(chǎn)管理與開發(fā)利用能力的人才數(shù)量；另一方面，積極擴(kuò)展完善農(nóng)村基層崗位晉升通道，擴(kuò)寬基層崗位未來發(fā)展空間；此外，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)上充分保障外部人才的合法權(quán)益。只有以培育專業(yè)化集體資產(chǎn)管理隊伍為核心，“內(nèi)外結(jié)合”建設(shè)具有專業(yè)知識和技能的人才隊伍，在提升基層治理水平的同時，進(jìn)一步推動現(xiàn)代化、科學(xué)化的運營管理、財務(wù)管理、風(fēng)險管理等各項制度在農(nóng)村扎根落地，才能有效提升農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的質(zhì)量和效益。

第二，以兼顧集體資產(chǎn)管理的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益為宗旨促進(jìn)資源開放共享。針對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，不僅要注重對于資源性、經(jīng)營性資產(chǎn)的開發(fā)利用，增加經(jīng)濟(jì)效益，也要以兼顧集體資產(chǎn)管理的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益為目標(biāo)，積極探索對非經(jīng)營性資產(chǎn)的管理與利用之道，盡快補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境和公共服務(wù)的短板，最大化發(fā)揮農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的作用，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

非經(jīng)營性資產(chǎn)歸農(nóng)民集體所有，但其使用不應(yīng)僅強(qiáng)調(diào)目的性，而且要逐步弱化乃至打破使用壁壘。在一些地方實踐中，只有處于“閑置”狀態(tài)的非經(jīng)營性資產(chǎn)，才能通過明確其為集體經(jīng)營性資產(chǎn)，使其具有被盤活經(jīng)營開發(fā)的可能。然而對于正在使用中的非經(jīng)營性資產(chǎn)，在管理中是否必須要固守其使用的封閉性和無償性？例如，某村集體投資建設(shè)的公共體育娛樂設(shè)施，該設(shè)施作為非經(jīng)營性資產(chǎn)，在對其管理的過程中，除允許本村村民免費使用外，可否允許外村村民乃至城鎮(zhèn)居民使用？若允許，是否可以適當(dāng)收費？申言之，對于非經(jīng)營性資產(chǎn)管理可否適度引入市場化的手段？中共中央 國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出要對非經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行“統(tǒng)一運行管護(hù)”，并未否定和排斥對非經(jīng)營性資產(chǎn)的適度的市場化利用。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、共同富裕，兼顧非經(jīng)營性資產(chǎn)管理的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益，可以探索將非經(jīng)營性資產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，通過完備準(zhǔn)入制度引入專業(yè)的管理團(tuán)隊，有效推動非經(jīng)營性資產(chǎn)利用和公共供給。具體而言，一是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)所涉非經(jīng)營性資產(chǎn)和義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本養(yǎng)老保障等基本公共服務(wù)所涉非經(jīng)營性資產(chǎn)，無償供給本集體成員使用。二是在優(yōu)先滿足本集體成員需求的基礎(chǔ)上，可以逐步探索以有償形式向外村村民乃至城鎮(zhèn)居民開放前述非經(jīng)營性資產(chǎn)的利用。三是對于托育服務(wù)、學(xué)前教育、康養(yǎng)服務(wù)、滿足特殊需求的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)等非基本公共服務(wù)領(lǐng)域所涉非經(jīng)營性資產(chǎn)，應(yīng)以有償形式面向全社會開放，但也應(yīng)優(yōu)先滿足本集體成員需求，并給予相應(yīng)的費用優(yōu)惠。通過前述適度開放利用和合理收取使用費用，不僅可以有效解決對非經(jīng)營性資產(chǎn)管護(hù)投入問題，而且有利于提升農(nóng)村集體非經(jīng)營性資產(chǎn)利用效能，促進(jìn)公共供給。

第三，以拓展集體資產(chǎn)的運營方式為依托推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場參與?，F(xiàn)階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在集體資產(chǎn)管理與利用過程中的市場參與程度不足，難以充分調(diào)動集體成員以及全社會對于集體資產(chǎn)開發(fā)利用的積極性。對此，建議著眼于提升集體成員乃至全社會有序開發(fā)利用集體資產(chǎn)的積極性，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體財產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面的作用。探索新的資產(chǎn)管理組織模式、資產(chǎn)利用方式，豐富產(chǎn)業(yè)選擇。

首先，就集體資產(chǎn)管理模式來說，建議以保障集體成員利益為底線，增強(qiáng)農(nóng)民集體自主經(jīng)營能力。探索市場化運行方式，促進(jìn)要素自由流動和資源優(yōu)化配置，提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場信息獲取能力和市場風(fēng)險防范能力，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場化、規(guī)范化發(fā)展。通過資金入股、資源入股等方式推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理機(jī)制市場化，提升農(nóng)村集體資產(chǎn)管理效率，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。此外，完善法律事務(wù)、財務(wù)管理、人力資源等內(nèi)部職能部門，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵御市場風(fēng)險的能力。

其次，就集體資產(chǎn)的管理利用方式來說，要更注重收益持續(xù)性、經(jīng)營參與性以及利用開放性。一方面，對資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)的管理與利用，可逐步減少單純的出租、出讓等利用方式，增加入股、聯(lián)營等共同經(jīng)營的比重，提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場參與度。另一方面，積極探索集體資產(chǎn)管理與利用的市場化路徑，可探索將基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域的集體資產(chǎn)管理與不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）相結(jié)合，逐步推動集體資產(chǎn)管理過程中的社會參與。

最后，在集體資產(chǎn)管理運營中所進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)選擇，應(yīng)堅持地方特色，同時兼顧區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，在資源有限和市場需求有限的前提下，缺乏特色的同質(zhì)化競爭一般會走向價格競爭，導(dǎo)致競爭者經(jīng)濟(jì)收益下降。另一方面，農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理利用要更加注重統(tǒng)合協(xié)調(diào)，可以通過“產(chǎn)業(yè)抱團(tuán)”“聯(lián)合發(fā)展”等多種方式，形成產(chǎn)業(yè)集群以降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本，提升集體資產(chǎn)運營效益。

（作者分別為中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國政法大學(xué)地方財政金融與農(nóng)村法治研究中心主任；中國政法大學(xué)地方財政金融與農(nóng)村法治研究中心研究員）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金一般項目“我國糧食安全保障法治化的困境與克服研究”（項目編號：21BFX110）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①匡遠(yuǎn)配、彭凌鳳：《新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的共同富裕效應(yīng)》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2023年第2期。

②曹相見：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的特別效果》，《法學(xué)論壇》，2023年第2期。

責(zé)編/李一丹 美編/王夢雅