我國財政機構(gòu)設(shè)置基本架構(gòu)的內(nèi)在邏輯探析（下）
——基于現(xiàn)代財政治理中財政監(jiān)督和財政法制的要求

●叢樹海

三、財政支出機構(gòu)的“一體”與“分設(shè)”

在收入征管機構(gòu)從財政部門分離出去之后，財政支出執(zhí)行是否也應(yīng)當分離出去，形成“裁判員”與“運動員”分設(shè)，這也是財政管理和監(jiān)督需要解決和明確的重要問題之一。

財政支出是財政收支基本活動的兩個方面之一，理論上是財政理財?shù)摹鞍氡诮健保c財政收入工作一起完成財政理財?shù)娜柯毮堋?實踐中成為財政工作的主要方面，相對于財政收入工作，支出安排和執(zhí)行中的管理工作往往比收入管理更困難、工作量更大、政策性更強。

這是因為，第一，財政收入的組織相對比較穩(wěn)定，稅制和非稅制度一旦確定，除局部和臨時性的優(yōu)惠政策外， 稅制和非稅制度的變動不大，長期處于穩(wěn)定狀態(tài)。 相比較，財政支出受政府調(diào)控職能的需要而變動較大，支出名目繁多，支出名目和項目變化較快，經(jīng)常伴隨政府換屆或人事變動而發(fā)生調(diào)整和變化。 第二，收入受經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟成長的影響更大，具有更大的“客觀性”，“過頭稅”對經(jīng)濟的損害比較大，常常難以實行。 而支出受政府履職的影響更大，就政府履職需要看，支出往往越多越好，支出的安排受“主觀” 影響也相對更大，同時， 支出增大對經(jīng)濟具有正面效應(yīng)，所以， 管理者對支出易產(chǎn)生追逐動機，從而產(chǎn)生“瓦格納法則”。 第三，我國各地經(jīng)濟和社會發(fā)展水平客觀存在較大差異，收入政策和收入制度會“自動識別”這種差異，從而便于實現(xiàn)收入的“能力原則”，使得經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)通過“自動少繳”，促進經(jīng)濟和社會的成長。 相對而言，支出的“剛性”特征難以區(qū)分收入充裕地區(qū)和收入欠缺地區(qū)的“能力差別”，在“剛需”必須滿足的情況下， 財政支出安排的“機動性”就必然更強，支出安排的難度顯然更大。

財政支出執(zhí)行機構(gòu)經(jīng)常按照政府職能“模塊”，即政府職能的主要分類進行劃分， 如經(jīng)濟管理類、文教事業(yè)類、科技發(fā)展類、衛(wèi)生健康類、行政管理類、外交國防類、社會保障類、環(huán)境保護和建設(shè)類等，以及按照財政管理的主要“模塊”進行劃分，如預(yù)算編制管理類、國庫資金管理類、政府采購管理類、績效評價管理類、會計財務(wù)管理和財政監(jiān)督管理類等等。顯然，一方面，以兩大類管理需要劃分和建立的財政管理機構(gòu)性質(zhì)差異很大，概言之，政府管理模塊的部門其主要職責是“分錢”和“用錢”，并制定“分錢”和“用錢”的政策制度，履行“部門預(yù)算”的“落實”，幫助和實現(xiàn)政府各部門的既定職責。 另一方面，無論是政府職能劃分需要的管理和預(yù)算執(zhí)行，還是財政管理需要的模塊分工，兩者之間具有密切聯(lián)系，財政管理模塊的部門其主要職責是“財政性管理”，從“技術(shù)上”保證并監(jiān)督實現(xiàn)政府職能過程中的有效性和合規(guī)性。兩類部門之間具有相互支持、相互約束和相互監(jiān)督的關(guān)系，是一種財政部門內(nèi)部的管理和監(jiān)督架構(gòu)。

兩類機構(gòu)一體于財政部門，有利于財政功能的完整實現(xiàn)。 作為同一部委的兩類分管部門，政府職能部門通曉財政管理部門所制定的政策內(nèi)涵、政策意義和政策之核心要義，有利于政策執(zhí)行的一致性和完整性，有利于跳出某一具體職能部門的具體局限，使國家宏觀政策得以有效統(tǒng)一貫徹和執(zhí)行。 作為統(tǒng)一部委的兩類分管部門，財政管理部門便于了解政府職能部門在預(yù)算執(zhí)行中遇到的各種問題和困難， 從而有利于財政管理制度更符合現(xiàn)實基礎(chǔ)，更具有可行性。 相對于財政收入的不同特征，財政支出安排客觀存在一定難度， 導致其不僅工作量大，而且更需要深入實踐、深入基層，了解實際問題、了解基層的“急、難、煩、缺”。 所以，就財政理財職能兩個方面而言， 支出對政府職能實現(xiàn)更直接、更緊迫、更重要。

財政支出機構(gòu)主要包括預(yù)算編制機構(gòu)、預(yù)算執(zhí)行和支出日常管理機構(gòu)、政府采購管理機構(gòu)、政府項目招投標機構(gòu)，以及國庫資金管理機構(gòu)。 如何設(shè)置各個支出管理機構(gòu)，關(guān)系到財政支出管理中各種關(guān)系的處理， 關(guān)系到支出管理的科學性和合理性，因此成為財政監(jiān)督的另一個重要內(nèi)容。

四、預(yù)算編制機構(gòu)和預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)的“一體”與“分設(shè)”

國家預(yù)算是財政工作的核心。 “國家的預(yù)算是一個重大的問題， 里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向。”①財政收支的全部內(nèi)容和全部過程都要通過預(yù)算形式反映，通過預(yù)算安排具體落實。 在財政支出組織和機構(gòu)設(shè)置中，預(yù)算編制機構(gòu)和預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)如何設(shè)置，直接關(guān)系到財政支出執(zhí)行狀況和執(zhí)行效果。

預(yù)算是立法通過的年度財政收支計劃，預(yù)算編制由立法機構(gòu)授權(quán)行政部門負責。 《預(yù)算法》 規(guī)定“國務(wù)院編制中央預(yù)算、決算草案；向全國人民代表大會作關(guān)于中央和地方預(yù)算草案的報告”。一般地，負責預(yù)算編制的行政部門同時負責決算編制和預(yù)算在執(zhí)行中的調(diào)整以及預(yù)備費的動用方案，為方便起見，以下簡稱為“預(yù)算編制”?！额A(yù)算法》還規(guī)定“國務(wù)院財政部門具體編制中央預(yù)算、決算草案；具體組織中央和地方預(yù)算的執(zhí)行”；“地方各級政府財政部門具體編制本級預(yù)算、決算草案；具體組織本級總預(yù)算的執(zhí)行； 提出本級預(yù)算預(yù)備費動用方案；具體編制本級預(yù)算的調(diào)整方案”。

由此可見，我國實行預(yù)算編制“一體化”模式，即由財政部門負責編制預(yù)算。 實踐中，我國財政部下設(shè)預(yù)算司，專職預(yù)算編制和管理工作。

預(yù)算司主要職責包括：提出財政政策、財政體制、預(yù)算管理制度、政府債務(wù)管理制度的建議，組織編制中期財政規(guī)劃；編制年度中央預(yù)決算草案和預(yù)算調(diào)整方案；組織中央一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算的編制、審核等工作；組織中央部門支出標準體系建設(shè)及項目庫管理工作； 承擔中央對地方轉(zhuǎn)移支付工作，匯總年度地方財政預(yù)算；承擔政府債務(wù)管理有關(guān)工作；承擔預(yù)算績效管理制度體系建設(shè)；歸口管理財政部各地監(jiān)管局業(yè)務(wù)工作。財政部預(yù)算司具體承擔的職責，可以概括為四個方面，如下頁表4 所示。

表4 財政部預(yù)算司具體承擔的職責一覽

毫無疑問，就我國財政部門承擔的主要職能看，宏觀財政政策、財政體制、預(yù)算編制與管理、預(yù)算平衡的職能，基本統(tǒng)籌在預(yù)算司。預(yù)算司是無可爭辯的財政部核心部門。

（一）預(yù)算編制與執(zhí)行機構(gòu)的“一體化”模式

就預(yù)算編制與執(zhí)行的體制而言，我國實行了“一體化”于財政部的模式。

“一體化” 的預(yù)算編制與執(zhí)行模式有顯著的優(yōu)點：其一，將預(yù)算編制與支出預(yù)算的執(zhí)行“一體化”于財政一個部門，有利于編制與執(zhí)行之間的銜接，對宏觀政策貫徹于支出能夠從編制到執(zhí)行保持一致性，有利于財政部在執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)大政方針時， 將統(tǒng)一的原則精神落實到各部委。其二，將預(yù)算編制及其相關(guān)宏觀政策和平衡控制，統(tǒng)一集中在預(yù)算司，可以將對經(jīng)濟發(fā)展的判斷和預(yù)測、 年度預(yù)算與中期預(yù)算的銜接，以及如何實現(xiàn)預(yù)算平衡之間進行有效統(tǒng)籌，理財理念易于得到貫徹和落實。其三，財政部統(tǒng)管預(yù)算編制和執(zhí)行， 有利于在充分了解支出實踐中問題的基礎(chǔ)上編制預(yù)算， 從而使得預(yù)算更符合實際需要和實際狀況，有利于支出執(zhí)行和管理工作順利進行。

反過來，“一體化”的優(yōu)點可能正好是“一體化”的不足：其一，財政部門一個機構(gòu)既負責預(yù)算編制，也負責預(yù)算執(zhí)行和執(zhí)行中的管理，那么，執(zhí)行中的困難也極有可能成為編制預(yù)算的約束條件， 為了預(yù)算執(zhí)行的順利，可能在編制中對困難考慮過多，而影響預(yù)算總盤子和總方向的設(shè)定， 弱化預(yù)算的宏觀性或整體性。 其二，財政部門全面管理預(yù)算編制和執(zhí)行，一般應(yīng)有利于預(yù)算平衡，但在經(jīng)濟困難、改革和其他特殊時期， 需要較大規(guī)模壓縮支出來實現(xiàn)預(yù)算平衡而壓縮支出壓力較大時， 可能導致產(chǎn)生增發(fā)公債的解決思路。

（二）預(yù)算編制機構(gòu)和預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)的“分設(shè)制”模式

預(yù)算編制機構(gòu)與預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)分設(shè)， 通常是指將預(yù)算編制機關(guān)從財政部門分離出來， 獨立成一個與財政部門并列的機構(gòu)，類似國家稅務(wù)總局，如可稱之為“國家預(yù)算局”或“國家預(yù)算署”。 “分設(shè)制”模式有國際實踐，如美國聯(lián)邦政府的“行政管理和預(yù)算辦公室”或之前的“聯(lián)邦預(yù)算局”。

“分設(shè)制”顯著提高了預(yù)算編制在預(yù)算工作全過程中的地位， 獨立的預(yù)算編制責任機構(gòu)便于直接對國務(wù)院負責， 有利于國務(wù)院直接下達指令和進行溝通，同時，也有利于編制機構(gòu)擺脫執(zhí)行中的種種困難與約束條件， 更全面更科學更直接地貫徹國務(wù)院的指示以及黨和國家大政方針。 但整體看財政理財?shù)臋C構(gòu)體制，可能處于繁瑣復(fù)雜的狀態(tài)，同時，鑒于“國家預(yù)算署”的預(yù)算編制和平衡功能，必須配套其宏觀政策功能和預(yù)算平衡功能， 財政部的現(xiàn)有功能將相應(yīng)縮減成“支出部”。 顯然這種“分設(shè)制”既不適應(yīng)我國領(lǐng)導體制，也不符合財政部司職理財?shù)幕韭毮堋?/p>

總體看， 預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行集中于財政部門的“一體化”模式，優(yōu)于預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行分離的“分設(shè)制”模式。 同時，從財政部理財功能定位和發(fā)展看，應(yīng)當進一步大幅度提高財政部預(yù)算管理的地位， 將財政部預(yù)算司升格為國務(wù)院的“國家預(yù)算局”②，交由財政部管理。

五、 政府采購機構(gòu)與一般支出管理機構(gòu)的“一體”與“分設(shè)”

政府采購?fù)ǔＪ侵甘褂秘斦再Y金的行政事業(yè)單位，為完成行政事業(yè)目標任務(wù)而進行的貨物、工程和服務(wù)采購活動。由于采購使用的是財政資金，本質(zhì)上是“公共”屬性的資金，加之匯總后量大，所以，從節(jié)約資金和提高資金使用效果考慮，采取“集中”方式，通過公開招投標的市場競爭機制，實現(xiàn)其政府集中采購提高使用效果的既定目的。顯而易見，政府集中采購與財政支出直接關(guān)聯(lián)， 政府采購的組織和機構(gòu)設(shè)置也必然成為財政監(jiān)督的又一個重要問題。

《政府采購法》規(guī)定:“各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門， 依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責。 ”“各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責。 ”

財政部門在政府采購中的具體職責，是指“根據(jù)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策， 會同國務(wù)院有關(guān)部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標準、預(yù)留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實現(xiàn)節(jié)約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等目標。”③在財政部國庫司主要職責中則被表述為：“擬訂政府采購制度并監(jiān)督管理， 承擔政府采購市場開放談判工作。 ”④

政府采購事關(guān)大額公共資金的用途和使用效果， 國家對政府采購規(guī)定了十分嚴格的監(jiān)管制度。除行政系列的上下級之間的監(jiān)管、政府各用款部門對負責政府采購財政部門的監(jiān)管外，《政府采購法》還規(guī)定了審計機關(guān)對政府采購活動的監(jiān)督責任，“審計機關(guān)應(yīng)當對政府采購進行審計監(jiān)督。 政府采購監(jiān)督管理部門、政府采購各當事人有關(guān)政府采購活動，應(yīng)當接受審計機關(guān)的審計監(jiān)督”，以及監(jiān)察機關(guān)對參與政府采購活動當事人的監(jiān)察責任，“監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當加強對參與政府采購活動的國家機關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察”。

政府采購的責任部門設(shè)在財政部門， 表明我國政府采購管理機構(gòu)與財政一般支出管理機構(gòu)實行“一體化”模式。 由于采購本身就是一種支出活動或支出行為，所以，由支出執(zhí)行機構(gòu)直接負責采購當然是一種比較有效率的模式，實踐中，我國各級地方政府大致也采取這種模式。

財政部門直接負責采購政策和管理， 不僅效率高，而且有利于突出財政資金的特點，強化從財政資金使用績效角度平衡各部門資金使用的特殊性。

但從不同的角度審視， 政府采購活動的實際參與單位很多，其中，財政部門作為支出執(zhí)行的理財部門要參與政府采購， 政府各職能部門在其履職活動中需購置物資和勞務(wù)以及工程項目， 以及參與招投標的供給方、中介代理和評價機構(gòu)等等，都要參與政府采購， 財政部門只是眾多參與方的一方， 理論上講， 政府也可以設(shè)立一個獨立于各參與方之外的專門機構(gòu)，如政府采購局、政府采購辦公室等等，專職政府采購政策制定和管理工作。 獨立的政府采購管理機構(gòu)或政府采購管理機構(gòu)與財政部門的一般支出管理機構(gòu)分設(shè)， 可以保證政府采購活動更具有獨立性， 采購管理機構(gòu)不偏于各參與方中任何一方的立場和觀點，有利于兼顧和協(xié)調(diào)各參與方的利益，其不足在于， 財政理財政策與支出管理政策可能增加與獨立的政府采購機構(gòu)的采購政策協(xié)調(diào)問題， 還要增加國務(wù)院的辦事機構(gòu)。

總體看， 由財政部門具體負責和組織實施政府采購事宜的基本模式，既是我國《政府采購法》的規(guī)定， 也更符合我國財政管理的實際和政府采購效率及其監(jiān)督要求。

注釋：

①毛澤東，1949 年12 月在中央人民政府委員會第四次會議上的講話。

②國務(wù)院現(xiàn)行組織機構(gòu)中， 由國務(wù)院部委管理的國家局有17 個，分屬10 個部委管理。 另有4 個國家局與中共中央有關(guān)部門合署辦公， 列在中共中央直屬機關(guān)下屬機構(gòu)序列。

③《中華人民共和國政府采購法實施條例》，第六條。

④見財政部國庫司網(wǎng)站。