從歷史的視野看“國(guó)家破產(chǎn)”現(xiàn)象的原因及應(yīng)對(duì)之策

●溫來(lái)成

當(dāng)今世界， 政府債務(wù)是一種普遍的財(cái)政經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家， 各國(guó)政府都會(huì)利用債務(wù)調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、籌集建設(shè)資金、彌補(bǔ)財(cái)政赤字等， 但因種種原因?qū)е碌膫鶆?wù)違約或“國(guó)家破產(chǎn)”，則成為一些國(guó)家揮之不去的陰影， 并產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果。為此，筆者選擇近200 年來(lái)世界各國(guó)發(fā)生的“國(guó)家破產(chǎn)”現(xiàn)象進(jìn)行剖析，以從中總結(jié)有益經(jīng)驗(yàn)與啟示， 為我國(guó)政府債務(wù)管理提供參考。

一、 近200 年世界史發(fā)展中幾輪大規(guī)?！皣?guó)家破產(chǎn)”現(xiàn)象回顧

在人類歷史發(fā)展中， 當(dāng)國(guó)家出現(xiàn)后，就出現(xiàn)了國(guó)家財(cái)政，在稅收等正常財(cái)政收入不能滿足支出需要時(shí)， 國(guó)家就舉借債務(wù)。在我國(guó)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，以及在古希臘和古羅馬時(shí)期， 都曾出現(xiàn)國(guó)家舉債的記錄。與個(gè)人、家庭和企業(yè)借債類似， 國(guó)家借債也要堅(jiān)持信用經(jīng)濟(jì)的基本原則，即需要還本付息。由于種種原因，當(dāng)國(guó)家不能按期還本付息，就出現(xiàn)所謂“國(guó)家破產(chǎn)”現(xiàn)象。

（一）“國(guó)家破產(chǎn)”現(xiàn)象的界定

（二）1800 年以來(lái)“國(guó)家破產(chǎn)”現(xiàn)象

結(jié)合美國(guó)哈佛大學(xué)教授肯尼斯·羅格夫和美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡門·萊因哈特等學(xué)者的研究， 從1800 年以來(lái)，較大規(guī)模的政府債務(wù)違約和“國(guó)家破產(chǎn)”現(xiàn)象有七輪之多①，主要包括：

第一輪是19 世紀(jì)初拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)引發(fā)的“國(guó)家破產(chǎn)”。 這一時(shí)期的債務(wù)違約主要包括奧匈帝國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、西班牙、瑞典等。

第二輪是抗擊西班牙的拉丁美洲解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。 涉及西班牙、阿根廷、智利、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、薩爾瓦多、墨西哥等國(guó)。

第三輪是開始于1873 年的維也納股市崩盤。涉及瑞典、西班牙、葡萄牙、俄國(guó)、希臘等國(guó)。

第四輪是1930—1940 年的“大蕭條”時(shí)期。涉及奧地利、德國(guó)、希臘、匈牙利、波蘭、羅馬尼亞、土耳其，以及拉美等國(guó)家。

王洪學(xué)：我國(guó)生物降解材料的主要技術(shù)瓶頸包括三方面。一是生物降解材料性能達(dá)不到傳統(tǒng)聚乙烯地膜的水平，其加工性能普遍比聚烯烴差，在生產(chǎn)設(shè)備上難以加工成很薄的高強(qiáng)度、高斷裂伸長(zhǎng)率的地膜，水蒸氣透過(guò)率高，保墑性能較差；二是生物降解地膜田間應(yīng)用壽命過(guò)短，提前降解使其失去保墑、保溫和除草的作用，滿足不了作物生長(zhǎng)的需求；三是成本過(guò)高成為應(yīng)用推廣的瓶頸。

第五輪是1980—1998 年新興工業(yè)化國(guó)家發(fā)生的金融危機(jī)，包括墨西哥、阿根廷、巴西、印度尼西亞、俄羅斯等國(guó)。

第六輪是2008 年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，包括希臘、意大利、西班牙、葡萄牙、冰島等國(guó)。

第七輪是新冠疫情及2022 年烏克蘭危機(jī)引發(fā)的債務(wù)危機(jī)，包括斯里蘭卡、黎巴嫩等國(guó)。

在這幾輪大的“國(guó)家破產(chǎn)”中，真正由政府宣布進(jìn)入“國(guó)家破產(chǎn)”狀態(tài)的案例，如希臘、冰島、阿根廷、斯里蘭卡、黎巴嫩等，其實(shí)并不多，而更多表現(xiàn)為債務(wù)違約， 或者實(shí)質(zhì)性債務(wù)違約與重組。債務(wù)違約既包括外債違約，也包括國(guó)內(nèi)債務(wù)違約。

在1800 年以來(lái)發(fā)生“國(guó)家破產(chǎn)”的200 多年中，人類社會(huì)經(jīng)歷了多次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，以及拿破侖對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)、拉美地區(qū)民族解放戰(zhàn)爭(zhēng)，兩次世界大戰(zhàn)等戰(zhàn)爭(zhēng)。這種“國(guó)家破產(chǎn)”現(xiàn)象有其共同點(diǎn)，即國(guó)家財(cái)政不能按期支付債務(wù)本息， 對(duì)外宣布暫停還本付息， 或者與債權(quán)國(guó)達(dá)成債務(wù)重整協(xié)議?！皣?guó)家破產(chǎn)”可能會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)， 給政府管理以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活帶來(lái)嚴(yán)重影響， 需要經(jīng)過(guò)很多年艱苦努力，付出巨大代價(jià)，才能使國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)正常運(yùn)行狀態(tài)。 但是“國(guó)家破產(chǎn)”背后的原因十分復(fù)雜，在不同的歷史發(fā)展階段，以及同一歷史發(fā)展階段的不同國(guó)家之間， 存在較大差異。

二、200 多年來(lái)世界史演變中導(dǎo)致“國(guó)家破產(chǎn)”的原因及后果分析

如前所述，“國(guó)家破產(chǎn)”現(xiàn)象有相同、相似之處，但其背后的原因較為復(fù)雜，對(duì)1800 年以來(lái)200 多年多輪“國(guó)家破產(chǎn)”現(xiàn)象進(jìn)行分析，以總結(jié)概括其內(nèi)在的機(jī)制和原因， 為政府債務(wù)治理提供一定的啟發(fā)。

（一）1800 年到第一次世界大戰(zhàn)期間的“國(guó)家破產(chǎn)”

1800 年到第一次世界大戰(zhàn)前，出現(xiàn)“國(guó)家破產(chǎn)” 的主要原因是戰(zhàn)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。 如約1800—1810 年法國(guó)拿破侖對(duì)外發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)，期間法國(guó)的債務(wù)大幅度增加。同時(shí)，法國(guó)向有關(guān)國(guó)家索取了巨額的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款。 1807—1809 年，拿破侖向普魯士等國(guó)強(qiáng)征了十億法郎②。拿破侖政府的債務(wù)危機(jī)， 也是導(dǎo)致其戰(zhàn)爭(zhēng)失敗的重要原因之一。而1830—1850 年拉美國(guó)家反對(duì)西班牙殖民統(tǒng)治的戰(zhàn)爭(zhēng)，引發(fā)了西班牙等國(guó)的債務(wù)違約，沉重打擊了西班牙的殖民統(tǒng)治者， 使南美國(guó)家贏得了民族獨(dú)立的發(fā)展機(jī)遇。 1873 年5 月的維也納股市崩盤引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及債務(wù)危機(jī)，沉重打擊了美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)的資本主義經(jīng)濟(jì)， 其本質(zhì)是生產(chǎn)過(guò)剩的危機(jī)， 造成生產(chǎn)下降、大批企業(yè)破產(chǎn)倒閉，工人大量失業(yè)，這次危機(jī)促進(jìn)了自由資本主義向壟斷資本主義的發(fā)展。

（二）第一次世界大戰(zhàn)到第二次世界大戰(zhàn)期間的“國(guó)家破產(chǎn)”

第一次世界大戰(zhàn)到第二次世界大戰(zhàn)期間出現(xiàn)“國(guó)家破產(chǎn)”的主要原因，是第二次世界大戰(zhàn)和1929—1933 年的大危機(jī)。 在第一次世界大戰(zhàn)、第二次世界大戰(zhàn)期間，交戰(zhàn)雙方都利用政府債務(wù)手段籌集巨額資金，支持戰(zhàn)爭(zhēng)，導(dǎo)致有關(guān)國(guó)家債務(wù)違約。 其中，第一次世界大戰(zhàn)期間，歐洲協(xié)約國(guó)欠美國(guó)的債務(wù)總額超過(guò)了70 億美元③。這兩次世界大戰(zhàn)給人類社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了巨大災(zāi)難，造成了重大財(cái)產(chǎn)損失和嚴(yán)重人員傷亡。第一次世界大戰(zhàn)后，俄國(guó)爆發(fā)十月革命，建立了第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家。第二次世界大戰(zhàn)后，世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利， 奠定了戰(zhàn)后國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)的基本格局，為戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)社會(huì)的恢復(fù)和發(fā)展，創(chuàng)造了良好的條件。 而1929—1933 年的大危機(jī)，以及由其推動(dòng)所導(dǎo)致的債務(wù)危機(jī)， 沉重打擊了以生產(chǎn)過(guò)剩為特征的資本主義經(jīng)濟(jì)， 宣告了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的破產(chǎn)， 催生了凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展，以及國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)政策的盛行。

（三）第二次世界大戰(zhàn)后到20 世紀(jì)80 年代的“國(guó)家破產(chǎn)”

第二次世界大戰(zhàn)后到20 世紀(jì)80 年代“國(guó)家破產(chǎn)”的原因，主要是有關(guān)國(guó)家政策決策失誤和管理不善。在這一時(shí)期，墨西哥、阿根廷、巴西等拉美國(guó)家，利用國(guó)際市場(chǎng)游資充裕、利率較低的時(shí)機(jī)，大量舉借外債，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，但超過(guò)其償還能力， 且有的國(guó)家對(duì)債務(wù)資金管理不善，最后導(dǎo)致不能按期還本付息，引發(fā)債務(wù)危機(jī)和“國(guó)家破產(chǎn)”。 到1982 年債務(wù)危機(jī)爆發(fā)，整個(gè)拉美地區(qū)外債總額達(dá)3268 億美元④。 這輪“國(guó)家破產(chǎn)”給拉美國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重影響， 導(dǎo)致拉美國(guó)家十多年處于停滯不前的狀態(tài)。

（四）1997 年亞洲金融危機(jī)引發(fā)的“國(guó)家破產(chǎn)”

1997 年亞洲金融危機(jī)引發(fā)“國(guó)家破產(chǎn)”的原因，主要是有關(guān)國(guó)家金融市場(chǎng)管理存在問(wèn)題。即泰國(guó)等東南亞國(guó)家或地區(qū)對(duì)本國(guó)或本地區(qū)的金融市場(chǎng)管理不善，再加上外債等問(wèn)題，大量國(guó)際游資投機(jī)行為沖擊市場(chǎng)正常供求關(guān)系， 導(dǎo)致市場(chǎng)劇烈波動(dòng)，造成金融危機(jī)，引發(fā)印度尼西亞債務(wù)重整和俄羅斯債務(wù)違約。 這次危機(jī)給亞洲及世界金融市場(chǎng)造成了較大影響， 有關(guān)國(guó)家貨幣大幅度貶值，股市動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降，政府債務(wù)增加，居民生活受到較大影響。

（五）2008 年后歐洲國(guó)家出現(xiàn)的“國(guó)家破產(chǎn)”

2008 年后歐洲國(guó)家出現(xiàn)的“國(guó)家破產(chǎn)”，主要是受美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的世界金融危機(jī)的影響，給希臘、意大利等歐洲國(guó)家?guī)?lái)沖擊，引起國(guó)內(nèi)債務(wù)危機(jī)而形成的。但具體到各個(gè)國(guó)家，又有所差異，如希臘經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以第三產(chǎn)業(yè)為主，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱；冰島是銀行業(yè)過(guò)度膨脹；還有的國(guó)家是房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模過(guò)大等。 這次危機(jī)給歐洲及歐元區(qū)產(chǎn)生了較大沖擊， 歐盟及國(guó)際貨幣基金組織對(duì)上述國(guó)家實(shí)施了有條件的救助。

（六）2019 年及2022 年的“國(guó)家破產(chǎn)”

2019 年及2022 年的債務(wù)危機(jī)導(dǎo)致的 “國(guó)家破產(chǎn)”，是由疫情及烏克蘭危機(jī)引發(fā)有關(guān)國(guó)家國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)矛盾形成的。 在這輪危機(jī)中，斯里蘭卡和黎巴嫩政府對(duì)外宣布國(guó)家進(jìn)入破產(chǎn)狀態(tài)。 這些國(guó)家在政黨政治、 公共政策決策等領(lǐng)域，長(zhǎng)期積累了大量矛盾，一旦外部環(huán)境發(fā)生變化， 就會(huì)引發(fā)國(guó)內(nèi)危機(jī)。 從斯里蘭卡的情況來(lái)看，危機(jī)導(dǎo)致政府更迭，國(guó)內(nèi)發(fā)生大規(guī)模游行、示威和騷亂現(xiàn)象，人民生活飽受能源短缺、通貨膨脹、糧食不足之苦。

三、“國(guó)家破產(chǎn)”現(xiàn)象的經(jīng)驗(yàn)啟示及規(guī)避舉措

1800 年以來(lái)發(fā)生200 多次政府債務(wù)違約、重組，或者說(shuō)“國(guó)家破產(chǎn)”現(xiàn)象，概括這200 多年來(lái)的歷史演變，在以下幾個(gè)方面，值得總結(jié)和借鑒：

（一）維護(hù)國(guó)家信用，嚴(yán)防政府債務(wù)濫用

在人類社會(huì)發(fā)展的早期，如奴隸社會(huì)、封建社會(huì)，政府借債只是偶然財(cái)政現(xiàn)象，但到資本主義生產(chǎn)關(guān)系確立后，已成為一種經(jīng)常性、普遍的政府組織財(cái)政收入的形式。然而，債務(wù)收入需要還本付息，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，即居民、企業(yè)及其他社會(huì)組織等愿意借錢給政府， 就是相信政府一定能夠按期還本付息， 與稅費(fèi)等常規(guī)無(wú)償性收入有根本區(qū)別。這就要求在國(guó)家治理中，嚴(yán)格把握債務(wù)收入的性質(zhì)和兩面性， 嚴(yán)防濫用政府債務(wù)。政府債務(wù)無(wú)論是用于戰(zhàn)爭(zhēng)支出，還是用于國(guó)家建設(shè)、提高人民生活質(zhì)量，如果濫發(fā)、濫用，規(guī)模、結(jié)構(gòu)和績(jī)效失控，則會(huì)走向“國(guó)家破產(chǎn)”的境地，且一旦這種事件發(fā)生，必然嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家信用，其修復(fù)則是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，特別是想要在國(guó)際市場(chǎng)上重新融資，將是十分困難，甚至短期內(nèi)不可能。 如希臘在歷史上曾多次發(fā)生政府債務(wù)違約或重整事件， 必然對(duì)國(guó)家信用產(chǎn)生損害，有關(guān)國(guó)家在和其開展貿(mào)易、投資等活動(dòng)時(shí)，必然要考慮再三，謹(jǐn)慎從事。

（二）關(guān)注通貨膨脹、銀行危機(jī)與“國(guó)家破產(chǎn)”之間的關(guān)聯(lián)度

從“國(guó)家破產(chǎn)”案例來(lái)看，有的國(guó)家在發(fā)生“國(guó)家破產(chǎn)”之前，往往會(huì)出現(xiàn)較為嚴(yán)重的通貨膨脹，或者爆發(fā)銀行危機(jī)。因?yàn)樵诮F(xiàn)代紙幣制度下， 財(cái)政危機(jī)與金融危機(jī)往往存在內(nèi)在的聯(lián)系，是一枚硬幣的兩個(gè)方面，能夠相互傳導(dǎo)和相互推動(dòng)。如在嚴(yán)重通貨膨脹條件下，財(cái)政支出增加，財(cái)政收入可能會(huì)降低，加劇財(cái)政收支矛盾，引發(fā)政府債務(wù)違約。 因此，一旦出現(xiàn)上述情況，就需要引起對(duì)發(fā)生“國(guó)家破產(chǎn)”可能的重視和警覺，及早采取有效措施，防患于未然。如1923 年在德國(guó)出現(xiàn)惡性通貨膨脹和“國(guó)家破產(chǎn)” 的組合；1990 年巴西的通貨膨脹率達(dá)到2947.7%，國(guó)內(nèi)債務(wù)與GDP 之比達(dá)到155.1%⑤。

（三）及時(shí)化解國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾，遏制向危機(jī)升級(jí)

有的“國(guó)家破產(chǎn)”表面上是受到外部沖擊引發(fā)的， 如2008 年后出現(xiàn)的歐洲債務(wù)危機(jī)、2022年斯里蘭卡“國(guó)家破產(chǎn)”等，但實(shí)際上根源在國(guó)內(nèi)，如長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、政府持續(xù)性政策失誤、固化的社會(huì)階層利益和政黨矛盾等，危機(jī)已經(jīng)潛伏很長(zhǎng)時(shí)間， 只是在受到外部因素的影響下，在某個(gè)時(shí)間點(diǎn)爆發(fā)而已。 因此，在國(guó)家治理中， 需要及時(shí)化解和處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的矛盾問(wèn)題。對(duì)于影響社會(huì)穩(wěn)定，居民較為敏感的問(wèn)題，如就業(yè)、收入分配、基本公共服務(wù)等，需要建立預(yù)警、處置機(jī)制，以及時(shí)化解和處理，防止矛盾積累并向政府財(cái)政危機(jī)、債務(wù)危機(jī)轉(zhuǎn)化，切斷演化為“國(guó)家破產(chǎn)”的路徑。

（四）提高政府治理能力，嚴(yán)控“國(guó)家破產(chǎn)”

在近200 年世界歷史演變進(jìn)程中， 有一個(gè)值得注意的現(xiàn)象，就是法國(guó)、德國(guó)等國(guó)曾多次出現(xiàn)過(guò)債務(wù)違約或債務(wù)重組，英國(guó)在1800 年以前曾發(fā)生過(guò)多次債務(wù)違約或債務(wù)重組， 但在第二次世界大戰(zhàn)后， 這些國(guó)家逐步成為世界主要經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)體，再?zèng)]有發(fā)生債務(wù)違約或重組的現(xiàn)象。加拿大、澳大利亞也沒有出現(xiàn)“國(guó)家破產(chǎn)”。日本在第二次世界大戰(zhàn)后沒有出現(xiàn)債務(wù)違約。 美國(guó)地方政府有破產(chǎn)案例， 但沒有出現(xiàn)聯(lián)邦政府債務(wù)違約。在主要工業(yè)化國(guó)家中，只有意大利出現(xiàn)過(guò)債務(wù)危機(jī)。相對(duì)而言，發(fā)生“國(guó)家破產(chǎn)”的發(fā)展中國(guó)家較多，特別是一些經(jīng)濟(jì)體量較小、國(guó)家治理能力較弱的國(guó)家。 因此，提高政府治理能力，也是防止“國(guó)家破產(chǎn)”的重要途徑之一。

四、以史為鑒，未雨綢繆，把控國(guó)家發(fā)展與安全大局

從我國(guó)目前政府債務(wù)的情況看， 政府債券債務(wù)等顯性債務(wù)的負(fù)債率指標(biāo)在安全線以內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022 年末，我國(guó)國(guó)債余額為258692.76億元， 地方政府一般債務(wù)余額為143961.67 億元，地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額為206691.24 億元。2022 年我國(guó)GDP 為1210207.2 億元，政府顯性債務(wù)的負(fù)債率為50.35%，低于馬約60%的警戒線。特別是外債余額在國(guó)債余額、地方政府一般債務(wù)余額中所占比例很低，2022 年末我國(guó)外債余額為3101.21 億元⑥，和我國(guó)目前的外匯儲(chǔ)備水平相比，發(fā)生債務(wù)違約的概率較小。但從地方政府債務(wù)率風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)上看，受三年疫情影響，我國(guó)大量發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券， 以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從2021 年、2022 年地方政府債務(wù)率的數(shù)值看， 實(shí)際已越過(guò)了財(cái)政部劃定的100%的紅線，特別是2023 年地方政府專項(xiàng)債券計(jì)劃發(fā)行量達(dá)3.8 萬(wàn)億元， 專項(xiàng)債券項(xiàng)目積累了不小的風(fēng)險(xiǎn)。 另外，我國(guó)從2015 年起，財(cái)政部、國(guó)家審計(jì)署等主管部門， 不再公布地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)等隱性債務(wù)數(shù)據(jù)，據(jù)推測(cè)，我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)等隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。 根據(jù)wind數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，到2023 年6 月，地方政府投融資平臺(tái)城投債的余額為13.2 萬(wàn)億元， 以此來(lái)推測(cè)，投融資平臺(tái)的有息債務(wù)規(guī)模在60 萬(wàn)億元左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方政府債券債務(wù)余額。 從2015到2021 年，城投債的發(fā)行額都在上升。近年來(lái)，云南城投等債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)輿情事件不斷。 目前地方政府投融資平臺(tái)在公開市場(chǎng)發(fā)行的城投債沒有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性違約的案例，“城投信仰”還在延續(xù)，但貴州、 甘肅等地投融資平臺(tái)的非標(biāo)債務(wù)開始違約，地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展較為緩慢，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際在繼續(xù)蔓延。 黨的二十大報(bào)告提出以新安全格局保障新發(fā)展格局，而有效管控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是維護(hù)國(guó)家財(cái)政金融安全， 實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。 2022 年12 月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出：“要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 堅(jiān)決遏制增量、化解存量。 ”2023 年7 月24 日召開的政治局會(huì)議針對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題提出“有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 制定實(shí)施一攬子化債方案”。 可見，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也面臨著復(fù)雜的形勢(shì)，風(fēng)險(xiǎn)在繼續(xù)蔓延，不可掉以輕心。如前所述，政府債務(wù)違約、重組或“國(guó)家破產(chǎn)”事件，會(huì)給國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以及人民生活帶來(lái)嚴(yán)重的影響。需要以史為鑒，未雨綢繆，把控國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與安全的大局。

（一）高度重視和有效把控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理

我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，在實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的過(guò)程中，首先，需要充分利用政府債務(wù)手段，籌集資金，支持國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展， 努力提高資金使用績(jī)效，加快國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)步伐。 從需求角度看，我國(guó)將在2035 年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，2050 年建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，現(xiàn)代化建設(shè)中的公共物品服務(wù)，需要巨額的資金投入。 從供給的角度看，我國(guó)已建立了較為完善的債券市場(chǎng)， 同時(shí)我國(guó)居民儲(chǔ)蓄率較高，有較為充裕的社會(huì)資金供給。 其次，把控債務(wù)率等指標(biāo)，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)防債務(wù)違約，維護(hù)國(guó)家信用，兼顧發(fā)展與國(guó)家安全，走可持續(xù)發(fā)展道路。特別是加快地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐，嚴(yán)格控制隱性債務(wù)增量，在較短的時(shí)間內(nèi)， 有效解決地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。 應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然在繼續(xù)蔓延，形勢(shì)較為嚴(yán)峻，中央對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高度重視，有關(guān)政策是明確的，但執(zhí)行的力度和效果不夠理想，需要落實(shí)省級(jí)黨委和政府對(duì)本省政府債務(wù)負(fù)總責(zé)，各級(jí)黨委政府承擔(dān)各自責(zé)任，對(duì)違規(guī)舉借政府債務(wù)行為，實(shí)行終身問(wèn)責(zé)、責(zé)任倒查。 還需要在政策執(zhí)行力度和效果，以及相應(yīng)的制度保障方面下工夫，才能兼顧安全與發(fā)展的目標(biāo)。

（二）防范政府高負(fù)債運(yùn)行與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)脫實(shí)向虛之間重合的風(fēng)險(xiǎn)

吸取有關(guān)國(guó)家金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)過(guò)度膨脹引發(fā)債務(wù)危機(jī)的教訓(xùn)，恰當(dāng)處理虛擬經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。 首先，有效管理金融業(yè)發(fā)展的規(guī)模、方向，防止資金在金融業(yè)內(nèi)部循環(huán)不斷推高資金成本的現(xiàn)象。 有效控制大中型企業(yè)，特別是中央所屬大型國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)脫實(shí)向虛的問(wèn)題，支持高端制造業(yè)發(fā)展。 也要防止金融業(yè)違規(guī)為地方政府提供融資便利，助推地方政府高負(fù)債運(yùn)行，誘發(fā)債務(wù)違約的現(xiàn)象。 其次，逐步破解地方政府債務(wù)、土地市場(chǎng)、高房?jī)r(jià)之間相互綁架的情況。 在我國(guó)目前房地產(chǎn)業(yè)總體供過(guò)于求、恒大等頭部企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已爆發(fā)的形勢(shì)下，隔離房地產(chǎn)企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方政府財(cái)政及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，釋放剛性需求和改善性需求，有效實(shí)施保交樓等過(guò)渡性措施，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期和信心，降低地方財(cái)政對(duì)土地收入的依賴，轉(zhuǎn)變政府職能， 逐步實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，從根本上化解政府債務(wù)危機(jī)。

（三）防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向中央政府傳導(dǎo)

我國(guó)是一個(gè)14 億多人口的大國(guó)， 區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，妥善處理中央與地方財(cái)政關(guān)系，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要議題。 對(duì)于目前地方政府債券余額大于國(guó)債余額的情況，以阿根廷等國(guó)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向中央政府傳導(dǎo)、加劇了“國(guó)家破產(chǎn)”為鑒，可通過(guò)深化財(cái)政體制改革，進(jìn)一步理順各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系，逐步調(diào)整中央與地方債務(wù)發(fā)行分配格局，進(jìn)一步完善省級(jí)以下政府間財(cái)政關(guān)系，加強(qiáng)中央政府融資能力，有效管控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，把控國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展大局。 首先，在堅(jiān)持分稅制財(cái)政管理體制和中央對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不救助的原則下，管控和處理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 分稅制財(cái)政體制是我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理體制，在分稅制體制關(guān)于各級(jí)政府收支劃分和轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上， 逐步解決地方債和國(guó)債的關(guān)系。同時(shí)，堅(jiān)持中央對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不救助的原則，各級(jí)地方政府對(duì)自己舉借的債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任， 而不得層層把風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任上推，最終讓中央政府承擔(dān)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 其次， 優(yōu)化和調(diào)整各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任，改革官員考核辦法，降低和減少地方政府違規(guī)舉債的內(nèi)在動(dòng)機(jī)， 形成地方政府投資建設(shè)項(xiàng)目的有效財(cái)力約束機(jī)制，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

（四）有效應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)對(duì)我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的沖擊

在我國(guó)堅(jiān)持改革開放， 構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，推行“一帶一路”倡議背景下，我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)的聯(lián)系將更加密切。 同時(shí)，有效應(yīng)對(duì)逆全球化浪潮、 以美國(guó)為首的一些西方國(guó)家對(duì)我國(guó)發(fā)展圍堵的挑戰(zhàn)。 目前，以美國(guó)為首的一些西方國(guó)家對(duì)我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)實(shí)行打壓政策，已對(duì)我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生一定影響，因此，在有效把控風(fēng)險(xiǎn)的前提下，需要進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放，積極應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)我國(guó)市場(chǎng)以及政府財(cái)政收支的影響，嚴(yán)格防范債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。就我國(guó)債券市場(chǎng)的開放而言， 目前境外投資者對(duì)我國(guó)國(guó)債持有比例較高， 有些年份占國(guó)債市場(chǎng)存量的8%左右⑦， 持有地方政府債券的比例較低，在我國(guó)政府債券占債券市場(chǎng)比例較大， 交易活躍程度不斷提高的情況下， 需要有效管控境外資金大量進(jìn)出債券市場(chǎng)對(duì)我國(guó)國(guó)債和地方債券交易的影響，保持政府債券市場(chǎng)的穩(wěn)定，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，也需要注意國(guó)際市場(chǎng)供求關(guān)系波動(dòng)，通過(guò)影響我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行狀況，進(jìn)而沖擊政府財(cái)政收支，波及政府債務(wù)。

（五）提高政府治理水平，應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)突發(fā)事件對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增長(zhǎng)、 城鎮(zhèn)化水平的提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜，各類公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害以及其他突發(fā)事件， 對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的損失呈不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)， 需要更多的政府財(cái)政支持。 在我國(guó)現(xiàn)有應(yīng)急管理體制機(jī)制的基礎(chǔ)上， 還需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各類突發(fā)事件的研判、預(yù)警、處置和恢復(fù)等工作，完善各類突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案， 有效引導(dǎo)自媒體時(shí)代的社會(huì)輿論輿情，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，及時(shí)化解各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾， 調(diào)節(jié)各個(gè)社會(huì)階層利益訴求，防范國(guó)內(nèi)突發(fā)事件引發(fā)政府財(cái)政危機(jī)、債務(wù)危機(jī)，維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定與發(fā)展大局。 從我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r看， 對(duì)于就業(yè)、 收入分配、土地征用和拆遷、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、民族宗教等領(lǐng)域的社會(huì)矛盾和問(wèn)題， 及時(shí)處理和化解，將問(wèn)題解決在基層，處置在萌芽狀態(tài)，防止經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾的長(zhǎng)期集聚， 依法有序應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件， 有效防范由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾而加劇政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

注釋：

①[美]卡門·M·萊因哈特、[美]肯尼斯·S·羅格夫著，綦相、劉曉鋒、劉麗娜譯：《這次真的不一樣：八百年金融危機(jī)史》， 北京： 機(jī)械工業(yè)出版社，2021 年，第82—92 頁(yè)。 [德]雅納·約爾格·基普、[德]羅爾夫·莫里恩著，錢敏汝、于景濤譯：《即將來(lái)臨的國(guó)家破產(chǎn)》，北京：東方出版社，2012 年，第58—59 頁(yè)。

②劉書林：《拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)在歐洲的進(jìn)步作用》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，1981 年第4期，第67 頁(yè)。

③[美]費(fèi)利克斯·吉爾伯特、[美]大衛(wèi)·克萊·拉奇著，夏宗風(fēng)譯：《現(xiàn)代歐洲史》（上），北京：中信出版社，2016 年，第184 頁(yè)。

④溫來(lái)成、張旭博：《二戰(zhàn)后典型國(guó)家政府債務(wù)危機(jī)特征、治理措施及借鑒》，《財(cái)政監(jiān)督》，2022 年3 期，第81 頁(yè)。

⑤《這次真的不一樣：八百年金融危機(jī)史》第114頁(yè)。

⑥數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

⑦資料來(lái)源：中國(guó)債券信息網(wǎng)。