行政事業(yè)單位采購管理風(fēng)險控制及應(yīng)對措施探析

摘要：本文探討行政事業(yè)單位采購管理風(fēng)險和基本原則要求，并提出應(yīng)對采購管理風(fēng)險的措施，包括健全采購管理組織架構(gòu)，明確采購崗位職責(zé)權(quán)限，強化采購預(yù)算科學(xué)編制，嚴(yán)把采購流程控制管理，加強采購項目驗收存檔，以及落實采購內(nèi)部控制監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；采購管理；風(fēng)險控制

DOI：10.12433/zgkjtz.20243237

采購是指單位為滿足自身生產(chǎn)經(jīng)營管理需求， 在一定條件下從供應(yīng)市場獲取產(chǎn)品或服務(wù)作為單位所需資源的行為及活動。行政事業(yè)單位的采購業(yè)務(wù)更加規(guī)范化、制度化，但在采購管理過程中會產(chǎn)生各種各樣的風(fēng)險。從當(dāng)前部分行政事業(yè)單位的采購管理現(xiàn)狀來看，存在采購行為不規(guī)范、風(fēng)險控制力度不足、內(nèi)部控制監(jiān)督不到位等問題[1]。加強采購管理風(fēng)險控制成為行政事業(yè)單位當(dāng)下運行發(fā)展需要關(guān)注的重點問題。

一、政府采購的概念與意義

（一）政府采購

采購管理是對采購業(yè)務(wù)進(jìn)行組織、實施與控制的管理過程，在行政事業(yè)單位日常工作中，采購管理扮演著不可或缺的角色，通過采取一系列行動，獲得所需的物品和服務(wù)，來推動內(nèi)部各項管理工作有序進(jìn)行，實現(xiàn)單位的良性運轉(zhuǎn)。政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織使用財政資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購貨物一般有三種模式，即集中采購模式、分散采購模式和半集中半分散采購模式。

（二）采購管理的必要性和重要意義

行政事業(yè)單位深化采購管理改革意義重大。一方面，不僅可以節(jié)約財政支出、降低成本，還可以活躍市場經(jīng)濟、引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展。通過研究證明，政府采購采用集中與分散相結(jié)合的機制，可以有效節(jié)約資金10%以上，這有效提高了資金的使用效益、降低了采購成本、減輕了財政負(fù)擔(dān)，促使行政事業(yè)單位更好地滿足高質(zhì)量公共服務(wù)的社會需求。政府采購作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的關(guān)鍵手段之一，借助合理的采購計劃和采購方式，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的改革發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級，更好地支持國家經(jīng)濟戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，維護社會穩(wěn)定、增強民生福祉[2]。

另一方面，可以推進(jìn)反腐倡廉，在單位內(nèi)部形成廉潔的管理模式，通過嚴(yán)格、高效的采購管理，規(guī)范采購行為，使采購活動遵循《政府采購法》等相關(guān)法律法規(guī)和實施條例，保證整個采購過程公開、公平、公正，避免采購管理的隨意性。另外，大量案例表明，政府采購可以將采購活動的各環(huán)節(jié)置于監(jiān)督控制下，增強透明度和公信力，有效規(guī)避腐敗行為，促進(jìn)單位的廉政建設(shè)。

二、行政事業(yè)單位采購管理風(fēng)險的主要體現(xiàn)

采購風(fēng)險通常是指行政事業(yè)單位采購活動實施過程中可能出現(xiàn)的一些意外情況，包括人為風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險和自然風(fēng)險。通常情況下，按照時間順序，采購管理風(fēng)險主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）采購前風(fēng)險

行政事業(yè)單位在開展采購業(yè)務(wù)前，由于在編制年度預(yù)算時，沒有充分考慮采購事項，例如在采購組織、采購方式等方面存在偏差，或者對采購項目的內(nèi)容、金額等關(guān)鍵信息，沒有提前進(jìn)行調(diào)研和審核，導(dǎo)致最終的預(yù)算科學(xué)性及準(zhǔn)確性不足，與實際采購需求有差距，與真實情況脫節(jié)。另外，還可能由于采購人員對單位實際采購情況和技術(shù)配備標(biāo)準(zhǔn)掌握不全面、不詳細(xì)，造成采購計劃風(fēng)險，使最終采購的貨物或服務(wù)無法發(fā)揮作用。

（二）采購中風(fēng)險

采購業(yè)務(wù)執(zhí)行過程是最容易發(fā)生采購風(fēng)險的階段，行政事業(yè)單位在這一階段主要面臨三種采購風(fēng)險：一是采購項目申報風(fēng)險。業(yè)務(wù)部門向采購部門提交的采購申請沒有嚴(yán)格按照采購程序進(jìn)行，采購需求不具體、采購方案不明確，采購部門無法批準(zhǔn)該項目；二是采購方式選用風(fēng)險。業(yè)務(wù)部門習(xí)慣于采用直接委托的采購方式，這種方式與公開招標(biāo)等規(guī)范性采購方式相比，存在較大弊端，容易出現(xiàn)和供應(yīng)商串通、泄標(biāo)的現(xiàn)象，破壞了采購公平、公正、公開的原則；三是采購合同簽訂風(fēng)險。采購部門若沒有仔細(xì)檢查合同條款，將會對后續(xù)合同履行、驗收等工作造成阻礙[3]。

（三）采購后風(fēng)險

采購業(yè)務(wù)完成后也存在一定的風(fēng)險隱患，行政事業(yè)單位要加強對采購活動事后風(fēng)險的分析和識別。采購事后風(fēng)險主要是因為行政事業(yè)單位在驗收采購貨物或服務(wù)時沒有按照規(guī)定的程序或標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，造成不合格的貨物或服務(wù)通過驗收，或者付款申請的審核不嚴(yán)格，未按照合同約定的付款條件進(jìn)行付款，產(chǎn)生的財務(wù)風(fēng)險。此外，如果對采購后的貨物沒有進(jìn)行科學(xué)高效的資產(chǎn)管理，設(shè)備損壞或物質(zhì)遺失，都會造成單位資產(chǎn)流失風(fēng)險。

三、行政事業(yè)單位采購風(fēng)險控制的基本原則和要求

（一）風(fēng)險控制基本原則

風(fēng)險控制是指風(fēng)險管理者采取各種措施和方法，降低風(fēng)險事件發(fā)生的各種可能性，或者將風(fēng)險控制在可承受范圍內(nèi)，減少風(fēng)險事件造成的損失和影響。風(fēng)險控制是保障單位穩(wěn)定運行、健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在行政事業(yè)單位的采購管理過程中，其實施與應(yīng)用應(yīng)滿足全面性原則、重要性原則、適應(yīng)性原則、成本效益原則等基本原則，系統(tǒng)識別采購管理活動中各階段、全過程可能遭遇的風(fēng)險源和風(fēng)險點，對其提前進(jìn)行防范和應(yīng)對，從而保證采購管理活動的順利開展。

（二）風(fēng)險控制應(yīng)遵循的相關(guān)要求

行政事業(yè)單位要加強采購風(fēng)險控制，就必須遵循以下相關(guān)要求：

一是必須將采購管理作為運行發(fā)展的重要內(nèi)容，優(yōu)化采購部門組織架構(gòu)，落實采購業(yè)務(wù)責(zé)任主體，明確采購管理職責(zé)分工，建立健全采購制度體系，精簡采購管理工作流程，讓采購風(fēng)險控制工作有章可循、有據(jù)可查、有制可依。二是必須根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果和自身業(yè)務(wù)需求，自行編制采購實施計劃，并加強對采購關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制，強化對采購執(zhí)行重點風(fēng)險事項的跟蹤和分析。三是單位應(yīng)按照規(guī)定的采購程序和內(nèi)容，對采購活動進(jìn)行分類管理，針對貨物、工程和服務(wù)的采購，要根據(jù)不同采購業(yè)務(wù)項目選擇合適的采購方式，爭取實現(xiàn)采購效益最大化。四是加強采購內(nèi)部監(jiān)督、規(guī)范采購行為，及時發(fā)現(xiàn)采購執(zhí)行過程中存在的無預(yù)算或超預(yù)算采購、超標(biāo)準(zhǔn)采購、鋪張浪費、未按規(guī)定編制政府采購實施計劃等問題[4]。

四、行政事業(yè)單位采購管理風(fēng)險控制的應(yīng)對措施

（一）健全采購管理組織架構(gòu)

為進(jìn)一步貫徹民主集中制、規(guī)范決策行為、防止決策失誤，行政事業(yè)單位要建立高效的采購管理組織架構(gòu)[5]。可將采購管理可分為戰(zhàn)略層和戰(zhàn)術(shù)層，在戰(zhàn)略層設(shè)立專業(yè)的采購管理小組，由單位班子成員和業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)審批采購政策、重大采購項目決策以及解決采購管理中的重大問題，嚴(yán)格落實“三重一大”事項的集體決策，由領(lǐng)導(dǎo)班子以會議形式集體討論決定，避免單位負(fù)責(zé)人“一言堂”現(xiàn)象。在戰(zhàn)術(shù)層明確采購管理科室，配備具有扎實采購知識和專業(yè)素養(yǎng)的采購管理人才，負(fù)責(zé)執(zhí)行采購計劃、優(yōu)化采購流程、監(jiān)督采購合同履行等日常采購業(yè)務(wù)工作。

（二）明確采購崗位職責(zé)權(quán)限

在高效的采購管理組織架構(gòu)下，行政事業(yè)單位要充分認(rèn)識到劃分管理職責(zé)、落實管理權(quán)限是有效控制采購風(fēng)險、確保采購活動高效、合規(guī)運行的關(guān)鍵。

一方面，領(lǐng)導(dǎo)班子要清晰界定采購管理小組的決策權(quán)限和成員的個人責(zé)任。詳細(xì)規(guī)定采購管理科室的各項工作職責(zé)，使采購需求分析、供應(yīng)商篩選、招標(biāo)文件編制、合同簽訂與執(zhí)行、質(zhì)量驗收等環(huán)節(jié)的責(zé)任落實到人、具體到事，推動采購活動有序進(jìn)行。

另一方面，堅持崗位分離原則，在明確采購管理各個責(zé)任主體后，對采購過程中的關(guān)鍵崗位進(jìn)行細(xì)分，并對每個崗位制定詳細(xì)的崗位職責(zé)說明書，包括崗位基本信息、存在目標(biāo)、工作范圍、權(quán)限和關(guān)系等內(nèi)容，確定不相容崗位相互分離，形成相互制約、相互監(jiān)督的機制，避免職責(zé)不清、權(quán)限交叉等現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）強化采購預(yù)算科學(xué)編制

提高采購預(yù)算和配置資源的準(zhǔn)確性、合理性是行政事業(yè)單位采購業(yè)務(wù)順利開展的重要保障。采購前，要深入調(diào)研各部門的實際采購需求，根據(jù)需求的緊迫性、優(yōu)先級及預(yù)算限制，形成合理的采購預(yù)算需求報告，明確采購目標(biāo)、數(shù)量、規(guī)格、預(yù)期效果等[6]。

在采購預(yù)算編制過程中，不僅要嚴(yán)格遵守國家財經(jīng)法律法規(guī)和政府采購相關(guān)規(guī)定要求，還要堅持預(yù)算控制原則，根據(jù)單位年度預(yù)算安排及實際工作內(nèi)容，由各責(zé)任部門根據(jù)工作實際情況按月來編制次月的采購資金使用計劃，經(jīng)部門負(fù)責(zé)人審核后于每月固定時間上報給采購管理部門，保障采購預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性。

同時在采購預(yù)算資源配置和使用方面，單位要對納入采購范圍的辦公物資物品、運行設(shè)施設(shè)備、后勤保障物料以及其他運營所需物品等物資，以及納入采購范圍的規(guī)劃咨詢服務(wù)、宣傳策劃服務(wù)、課題研究服務(wù)、招標(biāo)代理服務(wù)、工程類咨詢服務(wù)、中介代辦服務(wù)等需委托第三方辦理的服務(wù)進(jìn)行細(xì)化和分類，按照分級審批原則和嚴(yán)格審核原則，制定中長期的采購資金與資源配置計劃，促進(jìn)采購資產(chǎn)的安全完整和保值增值，為社會提供更優(yōu)質(zhì)、更高效的服務(wù)。

（四）嚴(yán)把采購流程控制管理

行政事業(yè)單位的采購活動是一項長期且復(fù)雜的工作，涉及多個階段和環(huán)節(jié)，包括采購前的準(zhǔn)備、采購過程中的操作以及采購后的管理。為保障采購管理效率和質(zhì)量，單位應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化和再造采購流程，實現(xiàn)分類細(xì)化和分級審定管理。按照政府采購限額要求和規(guī)定，制定清晰、標(biāo)準(zhǔn)化的采購流程，涵蓋需求申請、預(yù)算編制、招標(biāo)采購、合同簽訂、驗收付款、存檔備查等各個環(huán)節(jié)。根據(jù)采購貨物或服務(wù)的性質(zhì)、金額大小、采購頻率等因素，設(shè)置合理的分類標(biāo)準(zhǔn)以及具有差異化的管理策略和流程，對采購金額大、優(yōu)先級高的物資及服務(wù)采購的請購申請實行分層級審定程序，由經(jīng)辦部門經(jīng)辦人發(fā)起—經(jīng)辦部門負(fù)責(zé)人審核—采購管理部門負(fù)責(zé)人審核—分管領(lǐng)導(dǎo)審核—單位領(lǐng)導(dǎo)審定同意后實施項目采購，對于采購金額小、采購內(nèi)容單一的采購項目可由管理部門自行采購。

（五）加強采購項目驗收存檔

行政事業(yè)單位要充分認(rèn)識到采購項目的履約和驗收管理的重要性和必要性，切實加強采購的事后管理。采購人員應(yīng)依法組織采購合同履約和采購項目驗收工作，根據(jù)采購項目的具體情況和特點，制定詳細(xì)的項目驗收方案，明確驗收時間、方式、程序、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，使其作為項目驗收的有力依據(jù)，有序推進(jìn)采購履行驗收工作進(jìn)度。采購項目驗收工作可由單位內(nèi)部自行成立驗收小組，按照合同的約定對供應(yīng)商履約情況進(jìn)行驗收，也可委托第三方采購代理機構(gòu)，對驗收結(jié)果進(jìn)行現(xiàn)場、書面確認(rèn)。在驗收工作結(jié)束后，不能忽略存檔備查的必要性，應(yīng)出具驗收書，列明各項標(biāo)準(zhǔn)的驗收情況及采購項目總體評價，由驗收雙方共同簽署。并且要完善采購檔案管理制度，將采購履約驗收的各項資料進(jìn)行電子化存檔，便于后續(xù)查找和檢索。

（六）落實采購內(nèi)部控制監(jiān)督

行政事業(yè)單位為加強采購管理執(zhí)行，保證采購計劃順利實施，必須杜絕采購違規(guī)腐敗現(xiàn)象，將采購內(nèi)部控制監(jiān)督貫徹落實于采購執(zhí)行的各環(huán)節(jié)、全過程，充分發(fā)揮監(jiān)督作用，規(guī)范采購管理活動。單位應(yīng)加強對采購活動的流程控制，聚焦采購管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點業(yè)務(wù)，按照相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)流程規(guī)定，對屬于政府采購范圍內(nèi)但未執(zhí)行政策采購規(guī)定，采購方式或程序不符合規(guī)定的采購活動，要及時發(fā)現(xiàn)并糾正，保證采購管理的規(guī)范性和有效性。另外，設(shè)立獨立的內(nèi)部審計監(jiān)督部門，完善內(nèi)部審計監(jiān)督職責(zé)，賦予其特殊的獨立性和權(quán)威性，任何部門都不能干擾和影響內(nèi)部審計監(jiān)督部門工作的執(zhí)行。同時單位還要細(xì)化內(nèi)部審計監(jiān)督的各項要素、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督權(quán)限和工作要求，為采購監(jiān)督工作實施提供有力依據(jù)，確保內(nèi)部控制審計監(jiān)督涵蓋采購管理活動的方方面面[7]。

五、結(jié)束語

綜上所述，行政事業(yè)單位想要實現(xiàn)采購業(yè)務(wù)活動的順利開展和有序進(jìn)行，有效防范和管控采購風(fēng)險，不僅需要對內(nèi)部采購管理組織架構(gòu)和職責(zé)權(quán)限進(jìn)行優(yōu)化與完善，規(guī)范采購管理行為，還要從采購預(yù)算編制、資源配置、項目驗收、存檔備查、流程控制、分類管理、監(jiān)督運行等多個方面入手，推動采購管理創(chuàng)新，實現(xiàn)單位高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：杭州良渚古城遺址世界遺產(chǎn)監(jiān)測管理中心）