關于行政事業(yè)單位項目預算績效管理的思考

羅麗君

摘要：近年來，隨著政府預算管理體系的建設，國務院提出了全面實施預算績效管理的意見，財政部為強化預算支出責任，制定預算管理目標，設計財政支出績效評價標準，全面高效監(jiān)管財政預算的編制、執(zhí)行、考核等一系列過程。本文主要研究行政事業(yè)單位項目預算績效管理的重要性，分析項目預算績效管理在實際工作中遇到的問題并深入研究探討，提出有效可行的對策建議，從而完善項目預算績效管理工作體系，為提升行政事業(yè)單位項目預算績效管理水平提供可行性的參考依據(jù)，促進財政資源合理配置，提高政府資金使用效益，推動政府預算績效管理工作的順利開展。

關鍵詞：行政事業(yè)單位；項目預算；績效管理；問題；對策

我國政府部門為了提升國家的治理水平，提高財政資源使用效益，加強政府預算管理，經(jīng)過多年努力研究于2014年修訂了《預算法》，修訂后的預算法明確規(guī)定預算要講究績效原則。為了避免財政資源在使用過程中的低效、閑置或浪費等問題，2018年政府部門提出構建全面實施預算績效管理的總體制度，又一次修訂預算法，因此預算績效管理的重要程度不可言喻。雖然各行政事業(yè)單位對預算績效管理進行改革研究，制度已相對較為完善且得到廣泛應用，但是實際執(zhí)行過程中還是遇到很多問題。行政事業(yè)單位對預算績效管理的概念、績效目標、績效指標等理解不透徹。因此要結合實際工作，針對績效管理上的問題找出解決對策，以提高預算管理的質(zhì)量和效果，為行政事業(yè)單位帶來更多經(jīng)濟效益。

一、行政事業(yè)單位加強項目預算績效管理的重要性

（一）有利于提高項目預算編制的科學性

全面實施預算績效管理之前，我國行政事業(yè)單位預算管理工作非常薄弱，項目預算編制欠缺合理性，項目類別多樣化使得預算編制口徑標準不統(tǒng)一，在預算執(zhí)行過程中也存在諸多問題。項目預算支出是項目預算績效管理的重點，因此行政事業(yè)單位需加強項目預算績效管理，完善項目預算編制制度，做好項目預算事前績效評估和風險防范，在項目預算實施過程中進行有效監(jiān)督。項目預算編制時制定合理的項目預算績效目標，是保證項目預算編制科學性的重要基礎，可以引導單位業(yè)務中長期發(fā)展。項目預算績效目標與各科室業(yè)績目標相掛鉤，明確項目預算績效管理責任，真正落實到業(yè)務處室或項目負責人，樹立成本效益理念，避免項目預算編制走向盲目，項目預算支出設置?？顚Ｓ?，使得行政事業(yè)單位預算編制更加科學合理。

（二）有利于提高財政預算資金的使用效益

在傳統(tǒng)的預算管理模式下，政府對財政資金管理相對較為寬松，財政預算資金在使用過程中也缺少監(jiān)督管理，很容易造成預算資金的鋪張浪費?，F(xiàn)階段，政府推進預算績效管理改革工作，對項目預算支出進行監(jiān)督和約束，設置項目績效目標，項目預算績效管理貫穿行政事業(yè)單位項目預算編制、執(zhí)行和考核的全過程。在預算績效管理的模式下，財政資金使用過程都在監(jiān)控范圍內(nèi)，預算績效管理指標對政府預算資金在產(chǎn)出、效益及服務滿意度方面分別設置指標值進行定性或定量績效監(jiān)管和績效評價。在項目預算績效管理的實施過程中，若發(fā)現(xiàn)對實現(xiàn)項目績效目標有不利的操作或是偏離了項目績效指標值，行政事業(yè)單位應該及時采取相應措施來規(guī)避損失，從而提高財政預算資金的使用效益。

（三）有利于優(yōu)化財政資源配置，提升政府服務職能

近幾年，全球經(jīng)濟發(fā)展緩慢，我國也面臨著經(jīng)濟發(fā)展下滑的風險。盡管政府部門也出臺一些減稅降費措施來刺激經(jīng)濟增長，但國內(nèi)外各因素壓力對我國經(jīng)濟穩(wěn)定增長也帶來了巨大挑戰(zhàn)。在這種形勢下，我國一般公共預算收入收緊，行政事業(yè)單位的收入來源主要靠財政資金撥款，政府的主要職能是提供公共管理和社會服務，建立合理規(guī)范的預算績效管理制度能合理配置財政資源，提升政府服務社會職能。行政事業(yè)單位構建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，項目立項前組織績效評估，淘汰無效或低效的項目，防范財政資金浪費；項目事中績效監(jiān)控并及時糾偏，確保財政資金合理配置；項目事后做績效評價和結果反饋，可以從中發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位開展專項工作中的優(yōu)勢和不足并制定相應的對策，把財政資金調(diào)配到更能滿足社會公眾需求的地方，優(yōu)化公共資源配置，提高行政事業(yè)單位工作效益。

（四）有利于提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平

行政事業(yè)單位預算績效管理與內(nèi)部控制管理既相互關聯(lián)又相互獨立，實施項目預算績效管理就是在加強單位內(nèi)控管理，將項目預算績效管理納入內(nèi)控的監(jiān)督范圍，通過定期比照績效目標考核預算執(zhí)行情況，對業(yè)務經(jīng)濟活動進行風險防范和管控，實質(zhì)上是上級部門和財政部門對行政事業(yè)單位執(zhí)行項目任務時的審查、監(jiān)督過程。行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制的重要途徑就是通過全面預算管理，項目預算績效管理又是全面預算管理的一個重要環(huán)節(jié)；而行政事業(yè)單位項目績效管理要在內(nèi)部控制制度較為完善的環(huán)境下才能更加順利實施，項目預算績效管理的目的是科學合理的優(yōu)化財政公共資源，最終實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益。因此，項目預算績效管理和內(nèi)部控制管理是相輔相成，共同實現(xiàn)行政事業(yè)單位經(jīng)濟利益最大化。

二、行政事業(yè)單位項目預算績效管理工作存在的主要問題

（一）缺乏項目預算績效管理意識和制度保障

行政事業(yè)單位項目績效管理是一項系統(tǒng)性工作，涉及的范圍非常廣，項目實施時間較長和空間較大，工作復雜程度較高，主要原因是涉及多部門，牽扯著各方的經(jīng)濟利益。但更多的時候，單位管理層認為項目預算績效管理是財務部門的工作，讓大部分的績效管理工作由財務部門完成，脫離了與業(yè)務處室的溝通聯(lián)系，甚至單位項目預算績效管理工作在形式上走過場。主要根源是行政事業(yè)單位對項目預算績效管理政策不熟悉，對項目產(chǎn)出、效益和滿意度的理解也不夠深入。項目負責人只負責把項目預算申請充足并?？顚Ｓ檬褂猛戤?，并未深入剖析項目完成后帶來的經(jīng)濟效益和社會效益。

另外，單位管理層對項目績效管理工作不重視，未能建立健全完善的預算績效管理制度和績效管理操作指南。制度是支撐項目預算績效管理工作有效開展的基本保障，部門缺乏制度的約束就會出現(xiàn)對績效管理工作配合程度不高的現(xiàn)象。財務管理人員在執(zhí)行項目預算績效管理時會遇到收集相關數(shù)據(jù)不順暢或是數(shù)據(jù)收集不及時、不科學，項目績效中期又難以參與項目執(zhí)行的全程監(jiān)控，然而項目負責人又缺乏成本效益意識，項目預算績效管理工作質(zhì)量低下，導致行政事業(yè)單位項目預算績效管理形同虛設。

（二）申報項目預算和績效目標缺乏合理性

現(xiàn)階段，我國行政事業(yè)單位均開展項目預算績效管理，雖然財政部門出臺一些預算績效管理的相關法規(guī)政策，但各部門的業(yè)務發(fā)展方向和行業(yè)性質(zhì)存在很大差異，項目績效目標申報是按照“誰使用資金，誰制定目標”的原則由各單位自行設定。大部分行政事業(yè)單位在項目申報前未深入調(diào)研，對項目缺乏了解，導致單位項目預算資金申報較為寬松，預算績效目標制定缺乏合理性。項目預算績效目標是后期績效考核的科學依據(jù)，如果關鍵指標設置含糊或者量化標準不科學等相關問題，會使行政事業(yè)單位很難客觀的開展績效考核評價。又或是在績效目標的指標值和權重中設置不科學出現(xiàn)較大偏差，如產(chǎn)出指標、效益指標、滿意度指標及其細化指標的分值和權重設置高低不規(guī)范，都會影響項目預算績效管理考評結果的科學性、合理性。

（三）項目預算執(zhí)行監(jiān)控力度不夠，績效管理效率低

部分行政事業(yè)單位在項目預算執(zhí)行過程中，隨意改變資金使用范圍或者不按規(guī)定使用預算資金，導致財政資金投入效益和產(chǎn)出效益發(fā)生變化，又未及時糾正項目預算績效目標，然而造成績效評價及結果的不科學、不規(guī)范。財務人員既是“考生”又是“監(jiān)考管”，為了提高本單位預算執(zhí)行率，在項目實施過程中過于寬松，發(fā)現(xiàn)項目預算執(zhí)行偏離績效目標沒有及時的糾正偏差，缺乏監(jiān)管和約束導致財政資金流失。項目績效的監(jiān)控數(shù)據(jù)都是各單位自行填報，財政部門對數(shù)據(jù)的真實性難以核定。另外，單位項目預算執(zhí)行情況是在預算一體化系統(tǒng)內(nèi)實時監(jiān)控，但是項目預算績效目標執(zhí)行情況卻難以實時監(jiān)控，容易造成績效運行監(jiān)管失控，從而影響項目預算績效管理質(zhì)量。此外，績效評價結果運行不到位，只是公布各單位績效評價結果，沒有針對評價結果進行獎罰措施，對重點、重大項目績效評價結果也不監(jiān)督問責。

（四）缺乏專業(yè)的項目預算績效管理人員和信息技術支持

項目預算績效管理是一項專業(yè)性極強的工作，只有相關政策制度的約束以及思想上的重視是不夠的，還需要人力資本、物力資本以及信息技術的支撐。一方面，行政事業(yè)單位長期以來受傳統(tǒng)的政府會計制度影響，單位內(nèi)部工作人員績效管理理念較為薄弱，專業(yè)綜合素質(zhì)也有待提高。大部分行政事業(yè)單位員工處于這樣一種困境，做財務的不懂業(yè)務，做業(yè)務的不懂財務，而項目預算績效管理需在業(yè)財融合模式下發(fā)揮才更有效。另一方面，行政事業(yè)單位工作職能的原因，對財務人員的專業(yè)知識水平要求不高，在財務人員專業(yè)知識培訓方面投入也較少。財政部門只發(fā)布和下達政策，要求各部門組織開展工作，并沒有給予更多的培訓和專業(yè)指導。政府部門往往在政策發(fā)布后就立馬執(zhí)行，使得財務人員只能在有限的時間內(nèi)學習，在不熟的情況下就投入到項目預算績效管理工作中。再者，行政事業(yè)單位把更多的信息技術資本投入到業(yè)務上，對項目預算績效管理系統(tǒng)的資本投入相對較少。因此，缺乏專業(yè)的績效管理人員隊伍和專業(yè)的信息化技術支持，使項目預算績效管理工作的開展受到限制。

三、行政事業(yè)單位加強項目預算績效管理的對策建議

（一）大力宣傳項目預算績效管理理念，加強制度建設

行政事業(yè)單位管理層要積極主動改變傳統(tǒng)管理模式，加強預算績效管理意識，充分認識到項目預算績效管理實施是提高行政事業(yè)單位工作效益的重要環(huán)節(jié)。在單位內(nèi)部通過大力宣傳、灌輸、組織培訓等方式來推動項目預算績效管理工作，學習財政相關政策，熟悉績效管理業(yè)務流程，使本單位各部門負責人、項目負責人和其他非財務人員也主動參與到項目績效管理工作中。開展績效管理工作時，要大力動員業(yè)務人員參與項目預算的測算，根據(jù)各自業(yè)務崗位，將績效管理工作與業(yè)務發(fā)展規(guī)劃、預算管理等因素相結合，精準申報項目預算績效目標。此外，行政事業(yè)單位應根據(jù)自身實際情況建立和完善預算績效管理制度，嚴格規(guī)范預算績效管理操作流程，明確各部門在績效管理中的職責，制定預算編制規(guī)則并實施監(jiān)控，建立科學有效的預算績效管理溝通機制，加強項目績效管理信息、數(shù)據(jù)的溝通共享，提高預算績效管理工作質(zhì)量。

（二）加強項目預算和績效目標的申報

目前，政府的項目預算和績效目標申報都在預算一體化系統(tǒng)里并且同時進行。項目預算的申報要以業(yè)務數(shù)據(jù)為基礎，績效目標為導向，以精細化原則從嚴編制預算。項目預算申報要充分考慮其專業(yè)性，由業(yè)務處聯(lián)合財務部制定標準編制，必要時可聘請專業(yè)機構審核評估。績效目標的申報要以政府服務職能和業(yè)務發(fā)展規(guī)劃為前提，在項目預算申報的范圍內(nèi)合理編制績效指標并予以多層面細化。充分調(diào)查研究產(chǎn)出、效益、滿意度的關聯(lián)度，堅持“突出重點，量化易評”原則，指標宜細不宜粗，指標值范圍宜小不宜大，使開展績效評價更科學合理。

（三）加強項目預算執(zhí)行管理，注重績效評價結果

要加強預算執(zhí)行過程中資金的嚴格審批和流向監(jiān)控，盡量使用信息化系統(tǒng)全程監(jiān)管項目實施，使項目執(zhí)行過程中透明、公開，加強項目成本管理，嚴格控制項目預算的調(diào)整，對項目執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題及時糾偏。單位管理層還應加強對績效評價結果的重視，對評價結果為優(yōu)的項目進行分析和總結經(jīng)驗，為下年度項目預算編制時候提供參考依據(jù)，也可根據(jù)實際情況適當追加預算；對評價結果為不合格的項目應通報批評，淘汰該項目或者扣減下年度項目預算；對有發(fā)展?jié)摿Φ男马椖浚蛇m當放寬預算申報要求，通過項目績效管理使其發(fā)揮更大的經(jīng)濟效益。

（四）提高項目預算績效管理信息化水平和人員專業(yè)素質(zhì)

項目預算績效管理是全方位、全覆蓋、全過程的專業(yè)性工作，行政事業(yè)單位擁有一支專業(yè)人員隊伍和先進的績效管理信息化系統(tǒng)是提高項目預算績效管理水平的一個重要途徑。首先，行政事業(yè)單位應組織員工開展預算績效管理知識培訓，學習預算的法律法規(guī)，灌輸項目預算成本效益理念，使其認識到預算管理在項目績效管理中的重要性。提高績效管理人員的財務專業(yè)知識水平，有利于提升預算管理工作水平，避免因專業(yè)知識不匹配影響項目預算績效管理的順利實施，同時也讓其他人認識到預算績效管理工作不只是財務人員的職責。其次，行政事業(yè)單位可以利用信息化技術開展績效管理工作，如建立一套本單位的績效管理信息化系統(tǒng)，作為財務部門和業(yè)務部門的溝通橋梁，在系統(tǒng)上可以開展財務管理又可以開展業(yè)務管理，實現(xiàn)項目績效管理的事前數(shù)據(jù)評估分析、事中績效監(jiān)控、事后績效評價，相關人員在系統(tǒng)上實時填報項目數(shù)據(jù)，可以及時發(fā)現(xiàn)偏差并糾正。單位管理層也可通過信息平臺對項目資金使用情況進行監(jiān)控，對項目執(zhí)行過程中的異常事項進行及時處理，避免更大的經(jīng)濟損失，從而達到預算績效管理目標。

四、結束語

總之，加強項目預算績效管理是政府提升國家治理水平的重要手段。過去傳統(tǒng)預算管理模式已經(jīng)無法適應當下社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，行政事業(yè)單位要不斷完善項目預算績效管理機制，優(yōu)化績效考核體系，提升預算管理水平，建設和培養(yǎng)預算績效管理人才隊伍，通過執(zhí)行科學有效的項目預算績效管理提升政府部門工作效益。

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