關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

陳清

摘要：隨著法律法規(guī)的不斷完善，信息化技術(shù)的不斷進(jìn)步，政府預(yù)算管理工作從無到有，從粗放到細(xì)致，從局部發(fā)展到一體化運(yùn)作，預(yù)算管理在優(yōu)化資源配置、提高政府部門工作效率方面起到了積極的作用。但是在全面預(yù)算管理工作的不斷推進(jìn)的過程中，各屬地政府利用信息化手段，推出了預(yù)算管理一體化平臺(tái)，對(duì)預(yù)算編制要求也提出了更高的要求。因此很多行政事業(yè)單位，特別是中小型行政事業(yè)單位在預(yù)算管理過程中碰到了一些亟待解決的問題，本文主要闡述了預(yù)算管理過程中遇到的問題，并且探討了解決這些問題的一些方式。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；制度；信息化

良好的預(yù)算管理能夠規(guī)劃、控制、引導(dǎo)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)有序進(jìn)行，可以幫助各單位以最經(jīng)濟(jì)有效的方式實(shí)現(xiàn)預(yù)定項(xiàng)目目標(biāo)，同時(shí)也是對(duì)部門進(jìn)行績(jī)效考核的重要依據(jù)。在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門的諸多工作中，預(yù)算管理工作占據(jù)半壁江山，從預(yù)算的編制、下達(dá)、執(zhí)行以及最后的決算，貫穿整個(gè)財(cái)務(wù)部門的工作。預(yù)算管理在行政事業(yè)單位中的地位顯而易見，經(jīng)過多年的發(fā)展，我國行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作日趨成熟，但是隨著全面預(yù)算管理、預(yù)算管理一體化平臺(tái)的推行，也顯現(xiàn)出一些亟待解決的問題。本文主要是對(duì)行政事業(yè)管理預(yù)算管理過程中遇到的問題進(jìn)行分析探討。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀與意義

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的現(xiàn)狀

全國各級(jí)政府能夠嚴(yán)格落實(shí)《中華人民共和國預(yù)算法》，按照自下而上，增量預(yù)算為主，零基預(yù)算等其他預(yù)算方式為輔的方式編制每年預(yù)算。各行政事業(yè)單位的預(yù)算即為各級(jí)政府預(yù)算的基礎(chǔ)，為了優(yōu)化預(yù)算管理，確保各層級(jí)預(yù)算數(shù)據(jù)、執(zhí)行情況的完整性、及時(shí)性，加之，今年以來財(cái)政收支不平衡的矛盾日益突顯以及落實(shí)政府“過緊日子”的要求，預(yù)算管理精細(xì)化更加迫切。各級(jí)政府根據(jù)財(cái)政部部署，推行預(yù)算管理一體化工作，各層級(jí)預(yù)算單位積極參與改革，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理水平得到進(jìn)一步提升。

（二）行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理工作的意義

1.有利于優(yōu)化資源配置

行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的建立和執(zhí)行，有利于財(cái)政部門、政策決策者、數(shù)據(jù)使用者更加全面、真實(shí)、準(zhǔn)確地獲得行政事業(yè)單位內(nèi)部資源狀況的第一手資料，能夠幫助政策決策者根據(jù)單位實(shí)際業(yè)務(wù)開展情況，對(duì)單位資源進(jìn)行合理科學(xué)的分配，并且各業(yè)務(wù)部門也能夠根據(jù)預(yù)算安排，提前籌謀規(guī)劃資金使用進(jìn)度，保障行政事業(yè)單位資金使用效率合理高效。

2.有利于提高管理水平

預(yù)算工作具有系統(tǒng)性，并非是獨(dú)立存在的，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算考核形成一個(gè)有機(jī)整體。通過有效的預(yù)算編制可以對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行約束，避免盲目開展工作、重復(fù)立項(xiàng)投資等。嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行，規(guī)范業(yè)務(wù)收支，有利于平衡收支，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。完善的預(yù)算考核制度，有利于行政事業(yè)單位對(duì)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理狀況進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，規(guī)范考核標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)務(wù)管理體系。全面提升行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平。

3.有利于增強(qiáng)內(nèi)控力度

預(yù)算是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的重要組成部分，內(nèi)部控制工作質(zhì)量的高低，很大程度上取決于預(yù)算管理工作做的是否到位，并且預(yù)算管理工作是單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)過程中的重要考評(píng)內(nèi)容，健全的預(yù)算管理制度、規(guī)范的預(yù)算管理流程，能夠提升行政事業(yè)單位各業(yè)務(wù)部門的內(nèi)控水平，從整體上提升單位的內(nèi)部控制力度。

4.有利于規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)

預(yù)算執(zhí)行率作為績(jī)效指標(biāo)之一，是行政事業(yè)單位整體績(jī)效管理、項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)的重要參照依據(jù)，對(duì)于項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度、偏差管理有一定的導(dǎo)向作用。各預(yù)算項(xiàng)目可以通過預(yù)算的執(zhí)行情況了解項(xiàng)目的進(jìn)展情況，為各業(yè)務(wù)部門調(diào)整項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，完善績(jī)效管理工作，提供財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)支撐。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

我國行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作在發(fā)展的過程中，也在不斷優(yōu)化，不斷改進(jìn)，但是隨著整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，以及中央對(duì)地方預(yù)算管理工作要求的不斷提高，我們?cè)陬A(yù)算管理工作中遇到了一些問題。特別是一些人力資源配備不足的基層預(yù)算單位，“麻雀雖小，但五臟俱全”，這些問題更是凸出。

（一）預(yù)算管理制度不健全

各行政事業(yè)單位按照單位實(shí)際情況制定本單位的預(yù)算管理制度。但是，這些預(yù)算管理制度存在年代久遠(yuǎn)、更新不及時(shí)，或者不能全面指導(dǎo)單位預(yù)算編制工作的情況。一些基層預(yù)算單位，由于缺乏專業(yè)的預(yù)算人員，甚至都沒有相關(guān)的預(yù)算管理制度，完全執(zhí)行主管單位的制度，往往主管單位的預(yù)算管理制度未考慮到基層單位的實(shí)際情況，適配度差，導(dǎo)致基層預(yù)算編制工作不順利，或者提交預(yù)算主管單位的預(yù)算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，或者信息不對(duì)稱，預(yù)算主管單位認(rèn)為應(yīng)該壓減的經(jīng)費(fèi)未壓減或者壓減不到位，基層預(yù)算單位不肯壓減等等情況，進(jìn)而影響預(yù)算主管單位的預(yù)算上報(bào)。預(yù)算壓減率設(shè)置隨意，財(cái)政部門每年要求各行政事業(yè)單位按照10%-15%的標(biāo)準(zhǔn)壓減預(yù)算，存在一刀切的行為，特別沒有考慮一些基層小單位，本來預(yù)算基數(shù)就小，再按照這樣的比例壓減預(yù)算，單位難以運(yùn)作，業(yè)務(wù)難以開展，嚴(yán)重影響預(yù)算單位預(yù)算管理積極性。

（二）預(yù)算管理人員配置不科學(xué)

各行政事業(yè)單位一般按照“自下而上”的方式編制 預(yù)算，預(yù)算主管單位的預(yù)算數(shù)據(jù)主要是依靠下屬基層單位的預(yù)算數(shù)據(jù)匯總得來。但是基層預(yù)算單位的人員存在多頭領(lǐng)導(dǎo)的情況，往往是一崗多職，很多預(yù)算編制人員沒有專業(yè)的財(cái)務(wù)背景，有的單位甚至是安排駕駛員在對(duì)接預(yù)算編制工作，所以上級(jí)部門是希望基層單位能夠根據(jù)單位的實(shí)際需求來編制預(yù)算，而基層單位的預(yù)算數(shù)據(jù)則是復(fù)制上一年度的上報(bào)，往往導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過程中一些項(xiàng)目無預(yù)算指標(biāo)可用，一些項(xiàng)目的預(yù)算指標(biāo)用不掉。主管單位的預(yù)算編制人員，忙于匯總各業(yè)務(wù)部門、基層預(yù)算單位的預(yù)算數(shù)據(jù)，加之財(cái)政部門對(duì)預(yù)算“一上”、“二上”的時(shí)效要求比較高，專業(yè)人員也沒有時(shí)間去核實(shí)這些預(yù)算編制得是否合理。

（三）預(yù)算管理信息化程度較低

隨著預(yù)算管理一體化工作的推行，各級(jí)政府都推行了預(yù)算一體化平臺(tái)。從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行到財(cái)務(wù)核算，從績(jī)效管理到預(yù)決算的公開，所有和預(yù)算有關(guān)的大大小小的工作都在這個(gè)平臺(tái)上完成。雖然這個(gè)預(yù)算一體化平臺(tái)的功能非常多，但是不夠強(qiáng)大。一是很多工作還需要人工統(tǒng)計(jì)、計(jì)算，比如說“三公經(jīng)費(fèi)”的執(zhí)行率，系統(tǒng)無法自動(dòng)取數(shù)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)工作人員向決策層或者業(yè)務(wù)單位提交的數(shù)據(jù)計(jì)算量大，并且錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)高。三是操作終端局限性太大。操作終端只能是臺(tái)式電腦，無法移動(dòng)辦公，特別是智能終端如此發(fā)達(dá)的時(shí)代，財(cái)務(wù)人員還是只能通過一根財(cái)政專線加臺(tái)式電腦完成預(yù)算的所有操作。特別是疫情期間，隔離在家辦公的時(shí)候，行政事業(yè)單位的很多財(cái)務(wù)工作只能停滯。

在預(yù)算一體化平臺(tái)中辦理預(yù)算業(yè)務(wù)不順暢，一是使用人員對(duì)平臺(tái)不熟悉，二是財(cái)政部門業(yè)務(wù)科室不具體使用一些初始錄入功能，缺乏對(duì)下級(jí)部門的有效指導(dǎo)。系統(tǒng)又一直在優(yōu)化升級(jí)，特別是全省同時(shí)在線做業(yè)務(wù)時(shí)，系統(tǒng)運(yùn)行故障頻發(fā)。還有一些跨年度的預(yù)算，項(xiàng)目流程復(fù)雜，不容易操作使用。比如在上報(bào)政府采購實(shí)施計(jì)劃時(shí)，一定要求選中預(yù)算指標(biāo)，如果預(yù)算指標(biāo)和項(xiàng)目總預(yù)算不一致還需要另外說明，這種操作方式邏輯站不住腳。一般情況是先有采購計(jì)劃，才會(huì)編制預(yù)算，現(xiàn)在采購計(jì)劃與預(yù)算編制倒置，以預(yù)算來定計(jì)劃不符合一般的操作習(xí)慣。

（四）預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督不力

目前各行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督主要是以事后監(jiān)督為主。一味強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行率，這就會(huì)導(dǎo)致各行政事業(yè)單位出現(xiàn)為了完成年度預(yù)算，年底集中支付，甚至提前支付，不按計(jì)劃支付等情況。比如，有些項(xiàng)目為了提高預(yù)算執(zhí)行率，在合同內(nèi)約定較高的預(yù)付款比例。還有一些項(xiàng)目，項(xiàng)目已經(jīng)完成了，長(zhǎng)時(shí)間不驗(yàn)收，導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不能按時(shí)支付，預(yù)算執(zhí)行率偏低。二是系統(tǒng)監(jiān)控形同虛設(shè)，一些被系統(tǒng)監(jiān)控的支付業(yè)務(wù)，既不需要上傳附件，也不需要進(jìn)行說明，只要和財(cái)政國庫審核人員說一聲，就可以立刻解除監(jiān)控。監(jiān)控規(guī)則設(shè)置也很隨意，同樣的業(yè)務(wù)有時(shí)候會(huì)觸發(fā)監(jiān)控，有時(shí)候不會(huì)觸發(fā)監(jiān)控。三是單位負(fù)責(zé)人不重視，審核隨意。比如，一些業(yè)務(wù)缺少必要資料也會(huì)簽審核同意。

（五）預(yù)算調(diào)整控制不合理

由于在預(yù)算編制時(shí)，系統(tǒng)會(huì)要求編制到業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)分類，理想狀態(tài)是在做預(yù)算的時(shí)候就能把記賬憑證中的會(huì)計(jì)分錄都明確好，但是當(dāng)單位業(yè)務(wù)狀況、國家政策等一些突發(fā)不可控因素存在時(shí)，預(yù)算調(diào)整的手續(xù)嚴(yán)格，時(shí)間長(zhǎng)，且全部要在線下完成。為了保證較低的預(yù)算調(diào)整率，或者為了及時(shí)付款，可能會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)分類竄用、項(xiàng)目混用的情況，這種情況在12月份最多。比如養(yǎng)老金項(xiàng)目，在執(zhí)行過程中間有人員調(diào)動(dòng)、增減，支付時(shí)效要求高，來不及調(diào)整指標(biāo)，那么一些單位可能會(huì)從職業(yè)年金中支付相應(yīng)費(fèi)用，那么按照基期預(yù)算方式編制預(yù)算的單位，養(yǎng)老金這個(gè)項(xiàng)目的偏差會(huì)逐年增大。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）優(yōu)化預(yù)算管理組織工作，完善管理制度

各行政事業(yè)單位應(yīng)該成立預(yù)算管理工作小組，由單位負(fù)債人任組長(zhǎng)，各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、下屬單位負(fù)責(zé)人為組員，工作小組辦公室可以設(shè)在財(cái)務(wù)部門。由財(cái)務(wù)部門在每年預(yù)算編制工作結(jié)束后，下一年度預(yù)算編制工作開始前，組織預(yù)算工作小組成員對(duì)預(yù)算管理編制工作進(jìn)行復(fù)盤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題，提出解決方案，將相關(guān)方案制度化，及時(shí)完善預(yù)算管理制度，特別是對(duì)于下屬單位，主管單位應(yīng)該盡可能考慮周到，宏觀與微觀結(jié)合，提升預(yù)算管理制度對(duì)各級(jí)預(yù)算單位在預(yù)算編制工作的指導(dǎo)作用。對(duì)于一些無法制度化的解決方案，預(yù)算工作小組可以將其編制成預(yù)算工作手冊(cè)，將預(yù)算編制中遇到問題作為案例編制到手冊(cè)中，今后可以作為工作參考。

（二）組織人員培訓(xùn)，加強(qiáng)基層單位人員力量

根據(jù)各行政事業(yè)單位的實(shí)際情況，要求基層單位設(shè)置專人專崗做預(yù)算管理工作的要求是難以實(shí)現(xiàn)的，而且預(yù)算管理工作本身就應(yīng)該是上下一心、全員參與的的一項(xiàng)工作。那么作為單位主管部門、財(cái)政部門，就應(yīng)該統(tǒng)一思想、打造一支高素質(zhì)的預(yù)算管理隊(duì)伍。一是定期組織培訓(xùn)，特別是各級(jí)具體負(fù)責(zé)預(yù)算編制、執(zhí)行等工作的人員，可以通過線上和線下相結(jié)合的方式，在每年預(yù)算編制前，組織預(yù)算編制人員進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)該包括預(yù)算相關(guān)的法律法規(guī)、預(yù)算編制的要求、案例分享。二是建立預(yù)算管理社群。社群不是簡(jiǎn)單的拉一個(gè)微信工作群、釘釘工作群，在群里面發(fā)個(gè)通知。社群里應(yīng)該有權(quán)威專家，能夠答疑解惑。財(cái)政部門可以指定專人定期對(duì)各類疑問進(jìn)行整理，上傳到云端，方便入社群的人員下載參考。通過“有獎(jiǎng)問答”的方式，鼓勵(lì)社群成員檢驗(yàn)學(xué)習(xí)成果，按年度積分兌換獎(jiǎng)品，提高大家對(duì)預(yù)算管理學(xué)習(xí)的積極性。三是建立對(duì)基層單位預(yù)算管理工作的調(diào)研制度。作為有下屬單位的主管單位，下屬單位上報(bào)預(yù)算后，除了與上年的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行比對(duì)外，還應(yīng)該通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研或者視頻會(huì)議等形式，與各基層預(yù)算單位負(fù)責(zé)人、預(yù)算編制人員進(jìn)行溝通，比如大型修繕項(xiàng)目，應(yīng)該實(shí)地考察、詢價(jià)后確定預(yù)算數(shù)，另外還有一些預(yù)算波動(dòng)比較大的技術(shù)服務(wù)類的項(xiàng)目，應(yīng)該通過多年的項(xiàng)目數(shù)據(jù)分析，通過算術(shù)平均或幾何平均的方式，確定預(yù)算數(shù)據(jù)，確保預(yù)算更加精準(zhǔn)，減少執(zhí)行偏差，提高預(yù)算管理水平。

（三）強(qiáng)調(diào)信息化水平與預(yù)算管理水平匹配

隨著預(yù)算管理要求越來越高，預(yù)算一體化平臺(tái)應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化。首先是提升預(yù)算一體化平臺(tái)的智能取數(shù)、統(tǒng)計(jì)能力。設(shè)置統(tǒng)計(jì)模塊，平臺(tái)使用人員，可以根據(jù)自己的需求，設(shè)置一定條件以后，獲得需要的數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的精準(zhǔn)性。第二是實(shí)現(xiàn)預(yù)算調(diào)整線上操作，減少奔波，提高工作效率，特別是工資、社保等人員經(jīng)費(fèi)的追加、調(diào)整，系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)自動(dòng)匹配，完成預(yù)算的追加或者調(diào)整。三是實(shí)現(xiàn)預(yù)算一體化平臺(tái)移動(dòng)辦公，打破預(yù)算管理工作的空間限制，便于應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況，特別是行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人可以通過移動(dòng)終端及時(shí)了解單位預(yù)算管理情況，為單位業(yè)務(wù)管理工作實(shí)時(shí)提供可量化的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。

（四）加強(qiáng)預(yù)算流程管控

一是加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的動(dòng)態(tài)管理，降低預(yù)算執(zhí)行率考核權(quán)重，允許預(yù)算單位半年度調(diào)整預(yù)算，對(duì)于年度內(nèi)決定不再執(zhí)行的項(xiàng)目，經(jīng)預(yù)算單位黨組（委）會(huì)討論并財(cái)政部門同意以后可以壓減預(yù)算或者調(diào)整到需要的項(xiàng)目中去，以提高財(cái)政資金的使用效率。對(duì)于壓減的項(xiàng)目，經(jīng)評(píng)估后再啟動(dòng)的，按照零基預(yù)算的方法編制預(yù)算。

二是完善支付計(jì)劃，嚴(yán)肅支付紀(jì)律。按月上報(bào)支付計(jì)劃，一般是月底報(bào)送下月支付計(jì)劃，提高財(cái)政部門資金安排效率。對(duì)于上報(bào)的支付計(jì)劃不需要使用的，應(yīng)該申請(qǐng)及時(shí)收回。加強(qiáng)支付過程中的審核力度，財(cái)政部門應(yīng)該嚴(yán)格把關(guān)，特別是對(duì)于一些系統(tǒng)提示監(jiān)控的支出，財(cái)政部門應(yīng)該要求預(yù)算單位上傳相關(guān)原始憑證后，審核無誤后才可以解除監(jiān)控。對(duì)于一些經(jīng)常性的被監(jiān)控的支出，經(jīng)預(yù)算執(zhí)行部門申請(qǐng)后可以不納入監(jiān)控，這種申請(qǐng)一年申請(qǐng)一次，提高系統(tǒng)監(jiān)控的嚴(yán)肅性。

三是加強(qiáng)對(duì)單位負(fù)責(zé)人財(cái)經(jīng)紀(jì)律和財(cái)務(wù)管理制度的培訓(xùn)，提高單位負(fù)責(zé)人在預(yù)算執(zhí)行審核過程中的重視程度，以增強(qiáng)支付業(yè)務(wù)的正確率。

四是預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)細(xì)中有粗，除了“三公”經(jīng)費(fèi)、政府采購等特殊的項(xiàng)目，其他通用運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目編制到政府經(jīng)濟(jì)分類，業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)分類在具體支付時(shí)，由支付人員根據(jù)實(shí)際的業(yè)務(wù)選擇對(duì)應(yīng)的分類，避免經(jīng)濟(jì)分類張冠李戴。

四、結(jié)束語

本文分析了預(yù)算管理過程中遇到的制度不健全、人員配置不科學(xué)、信息化水平偏低以及預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管過程中存在的問題，并且探討了解決這些問題的對(duì)策，強(qiáng)化預(yù)算管理組織、優(yōu)化預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)、加強(qiáng)預(yù)算流程管控等等，希望這些對(duì)策能夠解決各行政事業(yè)單位在預(yù)算管理過程中的一些問題，特別是能夠幫助一些中小的基層預(yù)算單位的財(cái)務(wù)人員，為他們的預(yù)算管理工作提供一些新思路。

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