鄉(xiāng)村振興背景下盤活利用存量用地對策研究

潘樹鋒

摘要：土地是財富之母、農(nóng)業(yè)之本、農(nóng)民之根。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的背景下，鄉(xiāng)村發(fā)展需要有效用地保障，經(jīng)濟發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的建設(shè)用地需求日益旺盛，盤活利用存量用地是破解用地難題、提高土地利用效率的有效途徑，對激發(fā)鄉(xiāng)村活力、緩解建設(shè)用地壓力、推動資源高效配置有重要意義。文章從福建省鄉(xiāng)村土地利用特點出發(fā)，分析農(nóng)村建設(shè)用地盤活中存在的現(xiàn)實問題，聚焦存量用地挖潛，提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；存量建設(shè)用地；土地綜合整治

文章編號：1674-7437（2023）11-0120-04? ? ? 中國圖書分類號：F301.2? ? ? ?文章標識碼：A

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，鄉(xiāng)村價值得到深入挖掘，產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出多元化、現(xiàn)代化、融合化的趨勢。土地是農(nóng)村最大的財富，土地制度改革與農(nóng)民生產(chǎn)生活、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理等緊密相連，是推進鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展面臨著土地要素供給“增存”結(jié)構(gòu)失衡和不充分的挑戰(zhàn)。村莊現(xiàn)有用地粗放使用與新增建設(shè)用地供給不足并存，嚴重制約鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村存量建設(shè)用地作為鄉(xiāng)村振興的重要空間載體和不可或缺的支撐要素，蘊藏著豐富的資源潛力與價值，盤活存量建設(shè)用地成為破解鄉(xiāng)村用地難題的有效途徑之一?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》提出要進一步提高土地要素配置效率，支持探索土地管理制度改革、鼓勵優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)方式、推動以市場化方式盤活存量用地、建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、推進合理有序用地等五方面舉措[1]。同時，以盤活存量建設(shè)用地為支點，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、改善農(nóng)村人居環(huán)境，也成為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、推動鄉(xiāng)村振興的重要發(fā)力點。

1? ?農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀及特點

2021年，福建省村莊用地總面積40.2萬hm2，占全省建設(shè)用地的45.7%[2]。圖1為2021年福建省村莊土地利用結(jié)構(gòu)圖?？傮w上看，全省村莊用地結(jié)構(gòu)以宅基地為主，面積達24.1萬hm2，占村莊用地的60.0%，主要集中在泉州、漳州、福州和莆田；商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工業(yè)等經(jīng)營性建設(shè)用地6.75萬hm2，占村莊用地的16.8%；林地、耕地等零星農(nóng)用地4.78萬hm2，占村莊用地的11.9%；用于村民委員會、學(xué)校等公共管理與公共服務(wù)用地1.88萬hm2，占村莊用地的4.7%；交通運輸用地1.37萬hm2，占村莊用地的3.4%；特殊用地、水域和其他用地共0.91萬hm2，占村莊用地的2.3%（見圖1）。

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，全省農(nóng)村常住人口減少，大量宅基地和房屋處于閑置狀態(tài)，“空心村”問題日益凸顯[3]。2017年至2021年，全省城鎮(zhèn)化率從64.8%提高到69.7%，農(nóng)村人口減少了107.47萬人[4-5]，但農(nóng)村建設(shè)用地不降反增。全省人均農(nóng)村建設(shè)用地面積從251.98m2/人提高到317.05m2/人，遠超150m2/人的國家標準（其中，龍巖、三明、南平人均農(nóng)村建設(shè)用地面積最高，分別達414.34m2/人、407.09m2/人和361.92m2/人，廈門最低，為166.09m2/人（見圖2）。農(nóng)村建設(shè)用地利用較為粗放，存量建設(shè)用地挖掘潛力大，但挖潛難度高。

2? ?面臨的主要困難和挑戰(zhàn)

福建省鄉(xiāng)村振興面臨多重機遇，包括“多重戰(zhàn)略疊加”“‘互聯(lián)網(wǎng)+和‘?dāng)?shù)字經(jīng)濟+”，且國家對縣域發(fā)展以及鄉(xiāng)村建設(shè)日益重視，資金、人才、技術(shù)等要素持續(xù)投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，為福建省特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展營造了良好環(huán)境。近年來，福建省在鄉(xiāng)村振興項目發(fā)展上取得了明顯成效，但在盤活利用存量用地工作中還面臨以下困難和挑戰(zhàn)。

2.1? ?規(guī)劃引領(lǐng)作用有待進一步加強

一是規(guī)劃對村莊用地統(tǒng)籌力度不夠。本輪村莊規(guī)劃先行于國土空間總體規(guī)劃編制，“三區(qū)三線”劃定成果中未充分考慮村莊用地現(xiàn)狀。同時，“三區(qū)三線”劃定成果也與已批村莊規(guī)劃存在矛盾，多數(shù)村莊耕地和永久基本農(nóng)田保護壓力大，耕地保護與村莊建設(shè)之間矛盾沖突較大。全省劃定永久基本農(nóng)田面積占穩(wěn)定耕地的90%以上，農(nóng)村建設(shè)用地布局調(diào)整優(yōu)化空間較少，影響相關(guān)建設(shè)項目的實施。二是規(guī)劃管控要求有待優(yōu)化。根據(jù)自然資源部文件，土地征收成片開發(fā)應(yīng)在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)實施，但多數(shù)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)項目布局在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外，不能通過成片開發(fā)方式進行征收。同時，目前對“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村振興”涉及的具體業(yè)態(tài)內(nèi)涵不清晰，缺乏統(tǒng)一認定規(guī)則，導(dǎo)致具體實施過程難以操作、落實。

2.2? ?農(nóng)村用地較粗放，存量盤活難度大

據(jù)初步測算，農(nóng)村建設(shè)用地理論可挖掘潛力達到目前農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模的一半，但農(nóng)村存量建設(shè)用地潛力難以釋放?！蹲匀毁Y源部 國家發(fā)展改革委 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》（自然資發(fā)〔2021〕16號）提出，各地可依據(jù)國土空間規(guī)劃，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單元開展全域土地綜合整治，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，騰挪空間用于支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興[6]，但農(nóng)村很多存量建設(shè)用地形成時間較長，歷史遺留問題較多，權(quán)屬復(fù)雜或缺少合理用地手續(xù)而無法確權(quán)登記[7]，導(dǎo)致盤活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地難度較大。

2.3? ?部分鄉(xiāng)村振興項目用地指標較緊張

在建設(shè)用地規(guī)劃指標和耕地占補平衡指標嚴重趨緊的情況下，多數(shù)地區(qū)在鄉(xiāng)村用地指標上的傾斜力度不夠。在全省城鎮(zhèn)開發(fā)邊界總規(guī)模不得超過現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地1.3倍的前提下，新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標規(guī)模有限，城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)發(fā)展空間集中明確，而且有明確的經(jīng)濟帶動作用和實施可操作性，而鄉(xiāng)村振興項目普遍存在規(guī)模較小以及政策落實不到位等問題，因此部分地方政府首先考慮的是優(yōu)先保障城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)發(fā)展用地規(guī)模。同時，各地在土地利用計劃安排上，也普遍存在“重城輕鄉(xiāng)”的問題。一是土地要素缺乏目標導(dǎo)向。鄉(xiāng)村振興項目缺乏統(tǒng)籌布局，未建立具有指導(dǎo)性和帶動性的農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)重點項目庫，按照“要素跟著項目走”的要求，鄉(xiāng)村振興項目土地要素保障缺少目標導(dǎo)向。二是鄉(xiāng)村振興項目用地指標不平衡。根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，在不占用永久基本農(nóng)田和不突破生態(tài)保護紅線、國土空間規(guī)劃建設(shè)用地指標等約束條件、不破壞生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)村風(fēng)貌的前提下，統(tǒng)籌安排少量建設(shè)用地，用于鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)，實行比例和面積控制[6]，但如何控制上述建設(shè)用地的比例和面積沒有相應(yīng)政策。在建設(shè)用地指標趨緊。更側(cè)重重點項目的情況下，鄉(xiāng)村振興一般項目建設(shè)用地指標和耕地占補平衡指標較難滿足。

2.4? ?土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制不健全

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨著與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間的矛盾。一方面，土地流轉(zhuǎn)被視為提高土地利用效率、推動產(chǎn)業(yè)升級的手段，另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要穩(wěn)定的土地資源和生產(chǎn)環(huán)境。土地過度流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地減少、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成不利影響。另外，由于歷史原因和信息不對稱，一些農(nóng)民對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)持懷疑態(tài)度。他們擔(dān)心土地被流轉(zhuǎn)后，失去了對土地的直接控制權(quán)，可能受到不公平的待遇。且缺乏對土地流轉(zhuǎn)政策的深入了解，農(nóng)民對于流轉(zhuǎn)的風(fēng)險和收益的認知不足，使得他們在流轉(zhuǎn)面前更為謹慎。

在鄉(xiāng)村振興的背景下，福建省盤活利用存量用地的過程中，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制不健全成為一個主要的困難和挑戰(zhàn)。當(dāng)前，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在實際操作中存在較大的難度。由于鄉(xiāng)村土地多為散戶擁有，土地所有權(quán)碎片化，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)談判復(fù)雜，各方利益難以協(xié)調(diào)。缺乏有效的流轉(zhuǎn)渠道和平臺，使得潛在的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機會無法得以實現(xiàn)。由于流轉(zhuǎn)過程中存在多個環(huán)節(jié)，包括交易、審批、登記等，各種手續(xù)繁瑣，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)成本較高。農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過程中可能需要支付額外費用，而一些潛在的投資者也因為高昂的交易成本望而卻步，使得土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的進程受到嚴重阻礙。

3? ?對策建議

強化鄉(xiāng)村振興用地保障，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。農(nóng)村建設(shè)用地緊缺與農(nóng)村土地利用低效、粗放現(xiàn)象并存。在嚴格遵守現(xiàn)行土地政策以及落實三線管控的嚴肅性和權(quán)威性大背景下，強化鄉(xiāng)村振興項目土地要素支撐應(yīng)以深入挖潛村莊存量和低效建設(shè)用地潛力，推動村莊存量建設(shè)用地再開發(fā)為重要抓手，以“存量”換“增量”，提升農(nóng)村土地節(jié)約集約利用效率，助力鄉(xiāng)村振興。

3.1? ?強化村莊規(guī)劃的實用性

進一步強化村莊規(guī)劃的實用性，以問題為導(dǎo)向，實現(xiàn)從過去自上而下的“任務(wù)式”模式，向自下而上、上下結(jié)合的“實用性”模式轉(zhuǎn)變。村莊規(guī)劃要突出重點，自上而下的發(fā)展引導(dǎo)、控規(guī)指導(dǎo)要與自下而上的村莊發(fā)展問題、特征和需求緊密結(jié)合，并且要建管并重，突出詳細規(guī)劃的屬性，有效落實鄉(xiāng)村振興項目。通過“減量規(guī)劃”“存量規(guī)劃”“流量規(guī)劃”，深挖農(nóng)村低效存量建設(shè)用地，優(yōu)化村莊用地布局，通過“零增地”賦能鄉(xiāng)村振興。按照“縮減自然村、拆除空心村、改造城中村、搬遷高山村、保護文化村、培育中心村”的要求，引導(dǎo)分散的自然村向中心村集聚。騰退后的建設(shè)用地指標重點用于農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，也可以通過實施增減掛鉤，交易后的收益資金反哺農(nóng)村，促進農(nóng)村發(fā)展。嚴格落實“一戶一宅”，統(tǒng)籌農(nóng)村建房布局，提高農(nóng)村土地節(jié)約集約利用效率。引導(dǎo)村莊內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施等集中集聚布局，促進村莊建設(shè)用地復(fù)合利用，嚴格農(nóng)村建設(shè)用地項目使用標準，避免新的土地浪費現(xiàn)象發(fā)生。充分利用村莊規(guī)劃“留白機制”，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留空間。在條件允許的前提下，鼓勵相鄰多個行政村為單元聯(lián)合編制村莊規(guī)劃，實現(xiàn)資源高效配置、空間高效融合、產(chǎn)業(yè)高效發(fā)展，同時建立村莊規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機制，不斷提升村莊規(guī)劃的實用性。

3.2? ?開展村莊存量建設(shè)用地調(diào)查摸底

各地要開展存量建設(shè)用地調(diào)查摸底工作，查清存量建設(shè)用地的使用人、數(shù)量和面積，區(qū)分存量建設(shè)用地類別，分別對空閑地、廢棄地、低效用地、閑置宅基地和待供應(yīng)的存量建設(shè)用地等建立臺賬。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合實際分析存量和低效建設(shè)用地產(chǎn)生原因和可盤活利用潛力，綜合考慮區(qū)位、現(xiàn)狀等因素，細化劃定存量建設(shè)用地策略分區(qū)，為后續(xù)分類施策提供工作基礎(chǔ)。

3.3? ?分類施策盤活利用存量用地

在農(nóng)村存量建設(shè)用地調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，分類施策進行盤活，通過修繕保護、拆除復(fù)墾、改造提升、重新供應(yīng)等措施，為鄉(xiāng)村旅游、三產(chǎn)融合發(fā)展等提供用地空間。在符合國土空間總體規(guī)劃的前提下，對自然稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件較好，特色鮮明、旅游資源豐富的村莊，對空閑農(nóng)房及宅基地等進行統(tǒng)一盤活利用，適度放活農(nóng)房使用權(quán)，用于民宿、研學(xué)基地的建設(shè)。鼓勵農(nóng)村存量集體建設(shè)用地，采用入股、聯(lián)營等方式，通過村企聯(lián)建、村集體自主開發(fā)、村民入股開發(fā)建設(shè)等模式，建設(shè)農(nóng)村電商、物流倉儲、標準廠房、農(nóng)貿(mào)市場、農(nóng)產(chǎn)品冷凍保鮮庫等項目，促進農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。對區(qū)位條件限制較小的鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)項目，結(jié)合城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)批而未供和閑置土地清理處置、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等工作，引導(dǎo)項目向集鎮(zhèn)或園區(qū)集聚發(fā)展，通過實施“騰籠換鳥”、重新供應(yīng)等政策，將存量建設(shè)用地匹配到充分發(fā)揮地方特色資源的鄉(xiāng)村振興項目上，提升空間資源配置效率，帶動周邊村民就業(yè)，增加村莊收入。

3.4? ?加大全域土地綜合整治力度

積極推動全域土地綜合整治工作，總結(jié)工作經(jīng)驗，按照“建設(shè)用地總量不增加、耕地總量有增加、質(zhì)量不降低”的要求，通過對不同村莊內(nèi)部特色和村莊定位的深入挖潛，釋放建設(shè)用地發(fā)展空間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活空間，因地制宜采取農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護修復(fù)等措施，解決農(nóng)村耕地分布碎片化、建設(shè)用地利用低效化、生態(tài)用地退化以及空間布局無序化等問題，為農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展置換用地空間，保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求[8]。

3.5? ?構(gòu)建盤活存量用地的利益共享機制

引導(dǎo)農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、投資企業(yè)、村集體等各方利益主體通過多元化的經(jīng)營組織形式，從固定收益、保底收益+二次分紅、按股分紅等利益分配方式，建立利益共享機制，激發(fā)村集體、農(nóng)戶和社會投資主體盤活利用閑置和低效建設(shè)用地的積極性和主動性。

4? ?結(jié)束語

福建省鄉(xiāng)村振興面臨諸多機遇，但在現(xiàn)行土地政策制度的框架下，同時基于福建省村莊建設(shè)用地利用較粗放、存量建設(shè)用地挖掘潛力大的現(xiàn)實情況，現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興土地要素保障應(yīng)以挖潛存量為主，摸清存量建設(shè)用地底數(shù)，分類實施推進存量建設(shè)用地再開發(fā)，結(jié)合地方要素稟賦，因地制宜地挖潛存量建設(shè)用地，實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地土地利用效率的提升，為鄉(xiāng)村振興提供土地要素保障。

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