績效管理助推財(cái)政資金聚力增效

黃穎

【摘要】全面預(yù)算績效管理作為現(xiàn)代公共管理的一種重要理念和實(shí)踐方式，在提高政府部門財(cái)政資源利用效率和績效管理水平方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。本文旨在探討全面預(yù)算績效管理如何助推財(cái)政資金的聚力增效。通過文獻(xiàn)綜述、案例分析以及數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等研究方法，本研究分析了全面預(yù)算績效管理在財(cái)政領(lǐng)域的應(yīng)用和影響。

【關(guān)鍵詞】績效管理；財(cái)政；增效；數(shù)字化

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告里，明確指出了全速推進(jìn)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展的關(guān)鍵作用，構(gòu)建一個(gè)全方位、標(biāo)準(zhǔn)、開放、科學(xué)及有效的預(yù)算體系，并全程執(zhí)行效能管理。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢下，全面強(qiáng)化預(yù)算效能管理，有助于顯著提升財(cái)政資源的運(yùn)用效能，這是深入推進(jìn)財(cái)稅改良和創(chuàng)立現(xiàn)代財(cái)政體系的關(guān)鍵因素，同時(shí)也是優(yōu)化財(cái)政資源分配和提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵步驟，還是推進(jìn)數(shù)字化和數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的需要條件。我們財(cái)政人員必須保證自身的想法和行為與黨中央、國務(wù)院的決定相一致，堅(jiān)定“四個(gè)意識”，維持“四個(gè)自信”，增強(qiáng)政治感知能力，并且嚴(yán)格貫徹全面推動預(yù)算效能管理的一切步驟，以促進(jìn)財(cái)政資源有效集結(jié)。

財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支持，而預(yù)算則承載了政府活動和宏觀政策的核心內(nèi)容，同時(shí)也是規(guī)范政府行為的有效工具。推進(jìn)預(yù)算績效管理的全面實(shí)施是建立現(xiàn)代財(cái)務(wù)體系的重要部分，而現(xiàn)代預(yù)算管理的核心是使預(yù)算對政府支出有嚴(yán)格的限制，且嚴(yán)格的預(yù)算支出控制關(guān)鍵在于不能肆意增加財(cái)政收支的出入。然而，目前仍存在一些問題需要解決，包括重視支出而輕視績效、存在辦事和花錢兩個(gè)方面的問題。

第一，有些地方政府和機(jī)構(gòu)對績效管理過于簡單化，將其僅僅看作一種“打分排名”或“評比評優(yōu)”的評估工具，忽略了其在問題發(fā)現(xiàn)和問題改進(jìn)方面的潛在價(jià)值。他們過于關(guān)注結(jié)果而忽略了過程。政府績效評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)體系往往不完全科學(xué)，經(jīng)常人們只是單純地將經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)與政府績效標(biāo)準(zhǔn)混為一談，忽視了各標(biāo)準(zhǔn)之間的有機(jī)融合及相互聯(lián)系。另外，主要的側(cè)重點(diǎn)在結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)上，較少關(guān)注過程中的標(biāo)準(zhǔn)，評估的核心內(nèi)容過于注重最后的成果，而對管理行為及過程的重要性視而不見。

第二，對公眾意愿和公民有效參與存在忽視，限制了社會公眾在績效管理中的作用。有些地方尚未引入第三方參與評估，即使引入了，也未能充分發(fā)揮其作用。在規(guī)范行政行為和激發(fā)激勵作用方面，缺乏運(yùn)用科學(xué)、合理和可量化的績效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)?？冃Ч芾砀嗟乇豢醋魇且环N被動的、事后的監(jiān)督和制裁手段。盡管引入或開發(fā)了業(yè)績監(jiān)控軟件，許多地方政府的成績追蹤仍然停滯在“人工處理”的階段。該軟件只達(dá)到了基本的信息化、可視化和機(jī)械計(jì)算等功能，而未涵蓋更高級的大數(shù)據(jù)分析階段。

因此，我們需要解決以上問題，進(jìn)一步完善和推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績效管理，以提升財(cái)政管理效能和公共服務(wù)質(zhì)量。

一、績效管理高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)與難點(diǎn)

當(dāng)前推動績效管理高質(zhì)量發(fā)展面臨著一些難點(diǎn)和重點(diǎn)問題，財(cái)政資金在資源有限性與需求無限性之間存在矛盾，因此需要實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的最大效用。實(shí)行全面的預(yù)算績效管理目的在于解決財(cái)務(wù)資源分配和應(yīng)用過程中的低效率和無效用問題，必須確保每一份資金都充分發(fā)揮其最大效益。這種策略能加強(qiáng)所有區(qū)域、部門和機(jī)構(gòu)的績效責(zé)任，消除亂用他人財(cái)物而不負(fù)責(zé)任的行為，促進(jìn)政府運(yùn)作效率的提升，以便有助于進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

從十八大開始，財(cái)政部始終按照符合黨中央及國務(wù)院的指令和預(yù)算法的要求，積極推動預(yù)算效能的改進(jìn)，目的是進(jìn)一步提高財(cái)政資源的使用效果?，F(xiàn)階段，中央財(cái)政已逐漸構(gòu)建起以投資項(xiàng)目為主的公共預(yù)算效能管理框架，部分地方根據(jù)自身實(shí)際情況也正在積極嘗試，這都為全面實(shí)行預(yù)算效能管理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。目前，在我國，多數(shù)地區(qū)和部門已將預(yù)算與效能信息連接起來，通過預(yù)算等效能管理方法促進(jìn)政府治理的改革，盡管，一些部門或地區(qū)在預(yù)算和效能的關(guān)聯(lián)上仍表現(xiàn)欠佳，出現(xiàn)了“兩張皮”的問題，僅停留在表面的預(yù)算效能階段。例如，效能目標(biāo)申請中的費(fèi)用指標(biāo)模糊，質(zhì)量和收益指標(biāo)與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的聯(lián)系處于松散狀態(tài)，項(xiàng)目審批前效能的約束力不夠，預(yù)算編制過程中對成本效益的重視程度不足等問題。因此，我們迫切需要將預(yù)算與效能深度整合，提升預(yù)算效能管理的水平。

二、全面預(yù)算績效管理是保障高質(zhì)量發(fā)展的必要條件

為推動全面預(yù)算績效管理，中共中央和國務(wù)院發(fā)布了《全國實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），目的是以全面實(shí)施預(yù)算績效管理為核心，有效整合財(cái)政資金，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量。該步驟不僅滿足了推動國家治理結(jié)構(gòu)和能力現(xiàn)代化的本質(zhì)需求，也是提升政府信譽(yù)、執(zhí)行力并提升民眾滿意度的有力方式，更是構(gòu)建一個(gè)高效、透明政府的關(guān)鍵策略。全面預(yù)算績效管理的核心是集中增效財(cái)政資金，它是高質(zhì)量發(fā)展的根本標(biāo)準(zhǔn)。唯有將績效管理的思想及策略全面融入預(yù)算管理流程，并把績效數(shù)據(jù)當(dāng)作關(guān)鍵的預(yù)算決策參考，同時(shí)有效利用績效成果，預(yù)算績效管理的發(fā)展程度才會有實(shí)質(zhì)性的提升。

《意見》提出了推動績效管理全面實(shí)施的三個(gè)不同視角，包含全方位、全過程和全覆蓋?；诮⒑屯晟粕鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及達(dá)成國家戰(zhàn)略目標(biāo)，全面預(yù)算績效管理始終保持其目標(biāo)和方向。從預(yù)算的獲取、控制和配置三個(gè)方面來分析，我國預(yù)算制度的改革正在持續(xù)突破之前的依賴路徑，而是穩(wěn)健地朝向現(xiàn)代預(yù)算制度方向發(fā)展。首先，提升預(yù)算獲取能力有助于落實(shí)“有為政府”的角色。其次，預(yù)算控制能力建設(shè)有助于理順政府與市場的關(guān)系。最后，預(yù)算配置能力建設(shè)有助于政府治理方式的轉(zhuǎn)變。通過增強(qiáng)政府對預(yù)算資金分配能力的提升，有效地驅(qū)動了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。

全面實(shí)施預(yù)算績效管理具有至關(guān)重要的意義。這一過程包括加強(qiáng)事前績效評估、嚴(yán)格管理績效目標(biāo)、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、提高績效評價(jià)質(zhì)量，以及充分利用績效評價(jià)結(jié)果，以推動績效評價(jià)結(jié)果與政策完善、預(yù)算安排和管理改進(jìn)相互融合。在實(shí)施全面預(yù)算績效管理過程中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注四個(gè)方面，以助推財(cái)政資金的集中增效。

1.預(yù)算總額管理

我們必須加強(qiáng)對半期成績、預(yù)評估和成本管理的處理，以協(xié)調(diào)全額預(yù)算的管理。首要事項(xiàng)，我們需積極搭建一個(gè)與半期財(cái)政規(guī)劃密切相關(guān)的半期成果結(jié)構(gòu)。半期財(cái)政規(guī)劃可以被看作是半期預(yù)算的連接途徑，覆蓋了在現(xiàn)行政策下的財(cái)政收支預(yù)計(jì)、財(cái)政政策審查、財(cái)政改革策略的制定以及改革后財(cái)政收入和支出的預(yù)測等方面。作為半期支出框架的進(jìn)一步階段，半期成果結(jié)構(gòu)依據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中遠(yuǎn)期目標(biāo)和預(yù)計(jì)結(jié)果進(jìn)行財(cái)政資源配置，可以在考慮企業(yè)發(fā)展目標(biāo)及財(cái)政制約的條件下，有助于整頓財(cái)政資源，控制預(yù)算全額，為預(yù)算規(guī)劃提供總體指導(dǎo)。

我們需要全力以赴地運(yùn)用事前績效評估和績效目標(biāo)審查的作用。在項(xiàng)目（政策）立法前，事前績效評估被用于衡量項(xiàng)目（政策）的必需性、績效目標(biāo)的合適程度、資金投入的回報(bào)性、實(shí)際操作計(jì)劃的可能性和籌集資金的規(guī)范性等，都與項(xiàng)目的立法和預(yù)算分配有密切關(guān)系?？冃繕?biāo)審查尤其意味著那些“不良”的項(xiàng)目（政策）不能納入預(yù)算計(jì)劃，這樣的措施能夠有效控制各部門的預(yù)算總數(shù)。

我們務(wù)必要有效落實(shí)控制成本、提升品質(zhì)、增強(qiáng)效益的方案。實(shí)施成本預(yù)算業(yè)績管理系統(tǒng)，配合整合的成本核算以及成本效果分析等必要步驟，我們構(gòu)建了健全的預(yù)算管理過程，以制定成本、品質(zhì)、效益等關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)，確保成本配給、財(cái)政資助、公眾服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)一致。在預(yù)算制定期間，我們對成本和品質(zhì)的效益結(jié)果進(jìn)行對比，選擇高品質(zhì)、低成本的項(xiàng)目或方案為績效目標(biāo)，并根據(jù)成本核算結(jié)果來設(shè)定財(cái)政支援的投入范圍。在預(yù)算實(shí)施期間，我們對成本和品質(zhì)進(jìn)行監(jiān)控，確保有效達(dá)成業(yè)績目標(biāo)。在結(jié)算和監(jiān)察過程中，對項(xiàng)目或政策的實(shí)際成本、品質(zhì)及結(jié)果進(jìn)行評價(jià)，必要的時(shí)候與業(yè)績目標(biāo)相對比，進(jìn)行監(jiān)察和確認(rèn)責(zé)任。執(zhí)行成本預(yù)算業(yè)績管理程序不僅可以減少成本、提升品質(zhì)，并且加強(qiáng)效益，這是評定預(yù)算業(yè)績管理高品質(zhì)發(fā)展的重要因素。

2.宏觀指導(dǎo)

強(qiáng)化財(cái)務(wù)資源的融合并優(yōu)化資源分配的能力。首先，務(wù)必保障業(yè)績方案與策略規(guī)劃之間的一致性。業(yè)績方案須確定清晰的策略目標(biāo)，將之具化為可以度量的標(biāo)準(zhǔn)，并確定達(dá)成這些業(yè)績目標(biāo)所需的預(yù)算資源和負(fù)責(zé)人，以保證策略的有效執(zhí)行。通過整合預(yù)期業(yè)績評估、主要業(yè)績目標(biāo)及成本效益分析等工具，業(yè)績方案能將預(yù)算分配至重要政策、關(guān)鍵項(xiàng)目和優(yōu)先事項(xiàng)，進(jìn)而助力財(cái)務(wù)資源的融合和提高大規(guī)模預(yù)算編制的質(zhì)量。

經(jīng)過經(jīng)費(fèi)審核確切設(shè)定了主要事項(xiàng)和性能目標(biāo)。此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)審核是用來確認(rèn)部門預(yù)算總量以及設(shè)定財(cái)政經(jīng)費(fèi)優(yōu)先級的工具，能夠有助于把短缺的公共資源重新分配到最有益的項(xiàng)目中，改善經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)，控制公共經(jīng)濟(jì)規(guī)模以及發(fā)展速度。這個(gè)經(jīng)費(fèi)審核與政府的重要事物相吻合，通過衡量部門經(jīng)費(fèi)計(jì)劃的有效程度和資源的合理使用，實(shí)施新的經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)，對于增強(qiáng)財(cái)政資源的整合和提高資源配置效能具有極大的重要性。

建立清晰的績效評估與預(yù)算編制之間的聯(lián)系。盡管績效評估結(jié)果與預(yù)算分配之間并不是簡單的一一對應(yīng)關(guān)系，但將績效評估成果應(yīng)用于預(yù)算決策和項(xiàng)目管理已成為趨勢。通過績效評估，將評估結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算分配和管理改進(jìn)，可有效提高資源配置和財(cái)政資源的整合。

以上這些措施有助于提高資源配置效率和加強(qiáng)對財(cái)政資源的整合，從而推動財(cái)政資源的合理分配。

3.管理一體化與監(jiān)督體系化

加強(qiáng)預(yù)算管理一體化和預(yù)算監(jiān)督體系化。首先，我們需要保障預(yù)算的制訂過程是全方位的、徹底的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮秃侠淼?。預(yù)算的構(gòu)建是整個(gè)預(yù)算管理過程的初始階段，因此以科學(xué)的方法制定預(yù)算對于保障預(yù)算內(nèi)容的全面性和完整性起著決定性的作用。現(xiàn)代化的預(yù)算需要是全方位的預(yù)算，這意味著政府的所有財(cái)政收入和開支都應(yīng)在預(yù)算中明確體現(xiàn)。因此，在實(shí)踐操作中，我們需要以科學(xué)的方式構(gòu)建預(yù)算為起點(diǎn)，保證預(yù)算有全面的覆蓋范圍，內(nèi)容詳盡，以此提升預(yù)算的制約作用，促進(jìn)預(yù)算管理的品質(zhì)提升和效率提升。

施行預(yù)算應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)且必須要有強(qiáng)大的監(jiān)管。在構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算體系的過程中，我們必須堅(jiān)持法制精神，嚴(yán)格執(zhí)行各級人民代表大會通過的預(yù)算計(jì)劃。預(yù)算應(yīng)該被視為對各政府機(jī)構(gòu)支出行為的統(tǒng)籌和約束工具。并且，規(guī)范的預(yù)算實(shí)施需要加強(qiáng)監(jiān)督力度。唯有將預(yù)算監(jiān)管機(jī)制，如人大監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)管、財(cái)政部門自我監(jiān)管、社會監(jiān)管等與預(yù)算實(shí)施有效結(jié)合，我們才能確?，F(xiàn)代預(yù)算制度的權(quán)威性。

以效益和透明的公示為著重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)結(jié)果的管理是目前財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)的必要環(huán)節(jié)，用于優(yōu)良財(cái)政資源的配置，和對公共服務(wù)質(zhì)量的提升。我們應(yīng)該以建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算結(jié)果管理系統(tǒng)為目標(biāo)，為預(yù)先分配的資金提供重要依據(jù)，為中期預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控提供可靠的指導(dǎo)，對后期的獎勵和問責(zé)提供必要的反饋。同時(shí)，公開和透明的準(zhǔn)則應(yīng)在現(xiàn)代預(yù)算系統(tǒng)中得以堅(jiān)持，以便接受大眾的監(jiān)督。

4.數(shù)字化創(chuàng)新

預(yù)算績效管理數(shù)字化的探索和創(chuàng)新是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的必由之路，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下提升預(yù)算績效管理質(zhì)量的必然選擇。

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化預(yù)算決策流程。在數(shù)字政府建設(shè)的框架下，統(tǒng)籌規(guī)劃數(shù)字預(yù)算績效管理，將其納入數(shù)字財(cái)政和預(yù)算一體化框架中，引入“循證決策”和立項(xiàng)評估決策的理念，將績效信息作為預(yù)算決策和政府決策質(zhì)量的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。在形成預(yù)算前，我們需要進(jìn)行預(yù)先的評價(jià)，并通過對預(yù)算成效的數(shù)值分析來全面監(jiān)控政策和項(xiàng)目。這個(gè)績效評分不僅是下一輪預(yù)算規(guī)劃的基礎(chǔ)，也將用于政策修改和管理優(yōu)化的參考。

二是加強(qiáng)數(shù)據(jù)應(yīng)用，提升信息技術(shù)在各預(yù)算績效管理環(huán)節(jié)的使用。在評估、監(jiān)控和評價(jià)等各個(gè)預(yù)算績效管理環(huán)節(jié)，應(yīng)增強(qiáng)大數(shù)據(jù)等信息工具和技術(shù)的廣泛應(yīng)用，改變以往主要依賴手工數(shù)據(jù)收集、報(bào)表填寫、定性分析和打分評級方式的做法。引入大數(shù)據(jù)分析可加強(qiáng)行業(yè)研究和政策研究，從而在事前評估環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)更為準(zhǔn)確和持續(xù)的財(cái)政政策和項(xiàng)目管理。在績效監(jiān)控階段，應(yīng)通過深入分析關(guān)鍵績效指標(biāo)的數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測、預(yù)警和全程監(jiān)管。在績效評價(jià)環(huán)節(jié)，廣泛利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立預(yù)算支出與利益相關(guān)方之間的直接聯(lián)系，以更準(zhǔn)確地評估產(chǎn)出和效益，提高評價(jià)的可信度和準(zhǔn)確性。

三是整合預(yù)算、資產(chǎn)和業(yè)務(wù)管理，完善數(shù)字資產(chǎn)績效管理體系。根據(jù)《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》的要求，所有部門和下設(shè)機(jī)構(gòu)都應(yīng)制定國有資產(chǎn)績效管理系統(tǒng)，這包括制定完善的績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)并秩序良好地進(jìn)行國有資產(chǎn)績效管理。需要加快推進(jìn)資產(chǎn)管理大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建設(shè)，并將資產(chǎn)管理績效評價(jià)和管理體系整合到資產(chǎn)管理系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理在節(jié)約、規(guī)范、安全和高效等方面的績效指標(biāo)自動生成，以實(shí)現(xiàn)可視化監(jiān)測、評價(jià)和預(yù)警。

強(qiáng)化成本績效，建立成本預(yù)算績效管理信息平臺。與預(yù)算融合，建立支出結(jié)構(gòu)和成本績效數(shù)據(jù)庫，制定成本績效標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋宏觀、中觀和微觀層面。在此基礎(chǔ)上，我們需要增強(qiáng)對大數(shù)據(jù)、云計(jì)算以及區(qū)塊鏈技術(shù)的運(yùn)用，使得成本預(yù)算績效管理在標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、流程化和信息化方面的水平能夠持續(xù)提升。

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（作者單位：尋烏縣財(cái)政局）