中國(guó)耕地資源利用的“五化”態(tài)勢(shì)與治理對(duì)策

葉思菁 宋長(zhǎng)青 程昌秀 高培超 沈石 穆望舒

1 北京師范大學(xué) 地表過(guò)程與資源生態(tài)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 北京 100875

2 北京師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)部 北京 100875

糧食安全是一個(gè)世界性的挑戰(zhàn)，關(guān)系到人類可持續(xù)發(fā)展的基本需求[1]。作為人類賴以生存的最基本資源，耕地是在自然資源要素和人為活動(dòng)的共同作用下，以食物生產(chǎn)為核心，兼具生活、生態(tài)、文化等多重功能的復(fù)雜綜合體[2]，其不僅是糧食安全的基礎(chǔ)；還具有氣候調(diào)節(jié)、凈化水質(zhì)、生物控制等多種生態(tài)功能[3]，對(duì)地表水、食物鏈、生物多樣性和大氣層保護(hù)起到重要作用[4]。保護(hù)耕地資源，不僅要關(guān)注垂直空間多圈層交互作用下耕地自然屬性特征，亦要重視在不突破資源環(huán)境承載力上限前提下耕地的可持續(xù)利用模式，權(quán)衡保障糧食需求與保護(hù)農(nóng)田及其他生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定[5,6]。

中國(guó)把“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”作為一項(xiàng)基本國(guó)策。習(xí)近平總書記多次指出，“耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基”，要“像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”，“18億畝耕地必須實(shí)至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”。受土地管控政策、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、種糧補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)稅減免等多重利好因素推動(dòng)，雖然中國(guó)人均耕地面積不足世界平均數(shù)的40%，耕地土壤有機(jī)質(zhì)平均含量?jī)H為歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的60%[4]，但持續(xù)以全球9%的耕地養(yǎng)活近20%的人口，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量“十九連豐”，為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)作出重要貢獻(xiàn)[7-9]。然而，當(dāng)前增產(chǎn)不代表永續(xù)高產(chǎn)，在過(guò)去40年，化肥農(nóng)藥的過(guò)量投入、重型農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備的推廣和多重套種的高強(qiáng)度利用不斷加劇農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)退化，引起耕作層變薄、板結(jié)、酸化、有機(jī)質(zhì)降低，引發(fā)農(nóng)作物生理特征病變，危害土壤動(dòng)物與微生物群落結(jié)構(gòu)[10]。土地污染問(wèn)題也頻繁導(dǎo)致我國(guó)部分地區(qū)的糧食產(chǎn)品有毒有害物質(zhì)超標(biāo)[11]。認(rèn)識(shí)耕地資源利用的態(tài)勢(shì)并分析治理對(duì)策，探索區(qū)域適宜的耕地利用模式，是落實(shí)具有中國(guó)特色的“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)”新戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3 條控制線協(xié)同管控的重要前提。

1 中國(guó)耕地資源利用的“五化”態(tài)勢(shì)

耕地系統(tǒng)是可人工賦能的半自然生態(tài)系統(tǒng)，在不同地理空間中具有特定結(jié)構(gòu)和功能特性，經(jīng)長(zhǎng)期自然演變形成穩(wěn)定的生態(tài)平衡狀態(tài)[12]。人類活動(dòng)是驅(qū)動(dòng)耕地系統(tǒng)功能狀態(tài)變化或穩(wěn)態(tài)相變的主導(dǎo)因素，直接或間接影響耕地生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能[13]。根據(jù)土地科學(xué)領(lǐng)域的長(zhǎng)期研究，當(dāng)前威脅中國(guó)耕地資源安全的耕地利用結(jié)構(gòu)性變化可總結(jié)為“五化”現(xiàn)象，即“非農(nóng)化”[14,15]、“非糧化”[16]、“細(xì)碎化”[17,18]、“邊際化”[19,20]與“生態(tài)退化”[21,22]。本文分析中國(guó)耕地資源利用“五化”態(tài)勢(shì)，并分析治理“五化”態(tài)勢(shì)的多重嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，最后提出政策建議。

1.1 “非農(nóng)化”態(tài)勢(shì)：耕地?cái)?shù)量下降超5%，“北增南減”過(guò)程增加糧食安全風(fēng)險(xiǎn)，并加劇產(chǎn)能損失

耕地“非農(nóng)化”是指占用耕地從事非農(nóng)業(yè)活動(dòng)（如城鎮(zhèn)、住宅、工業(yè)、交通等建設(shè)，綠化造林，挖湖造景，以及擴(kuò)大自然保護(hù)地等）的過(guò)程。根據(jù)第二、三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，2019年我國(guó)耕地總面積19.179 億畝，相比2009 年減少1.129 億畝[23,24]。根據(jù)GlobalLand30 2000/2010/2020 三期數(shù)據(jù)對(duì)比分析（圖1），在2000—2010年階段，中國(guó)耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的面積占耕地流出總面積的21.86%，其中比例較高省份主要分布在華北平原和長(zhǎng)江中下游平原；至2010—2020年階段，38.47%的流出耕地被建設(shè)用地占用，該比值在上海、北京、天津、河南、山東等地甚至超過(guò)70%，并在東南丘陵地區(qū)與西部灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)增幅突出（圖1d）。耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施對(duì)管控建設(shè)用地侵占耕地發(fā)揮重要作用，但尚有部分地區(qū)未實(shí)現(xiàn)數(shù)量平衡（例如，2010—2020年，華北平原的所有省份均未實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量平衡）（圖1a）；并且由于該時(shí)期缺乏耕地向生態(tài)用地流出的管控政策，退耕還林還草成為南方丘陵山區(qū)及西部灌區(qū)耕地流出的主要因素。

從空間上看，我國(guó)耕地呈“北增南減”特征（圖1b），耕地由農(nóng)業(yè)氣候資源豐富、農(nóng)作條件較好的東部平原和東南沿海省份向水熱條件較差的北方地區(qū)轉(zhuǎn)移[25]。這一再分配過(guò)程使我國(guó)傳統(tǒng)“南糧北運(yùn)”逆轉(zhuǎn)為“北糧南運(yùn)”[26]，在一定程度上加劇了北方水資源壓力，并造成當(dāng)?shù)馗刭Y源過(guò)度利用，增加糧食安全的不確定性[27]。耕地空間再分配也加劇了耕地產(chǎn)能損失（圖1c）。已有研究表明，2010—2020 年，我國(guó)耕地總產(chǎn)能減少3 125.46 萬(wàn)噸，是2000—2010 年的3.25倍，并且“占優(yōu)補(bǔ)劣”普遍存在，補(bǔ)充耕地的平均潛在單產(chǎn)僅流出耕地的62.6%[28]。此外，2000—2010 年的補(bǔ)充耕地，至2020年仍作耕地使用的比例較低，全國(guó)近一半省份不足50%[28]。

1.2 “非糧化”態(tài)勢(shì)：自2000 年以來(lái)急劇增加，南方高于北方、山區(qū)高于平原，非糧食主產(chǎn)區(qū)高于糧食主產(chǎn)區(qū)

耕地“非糧化”是指原本用于種植糧食作物的耕地轉(zhuǎn)為種植非糧作物甚至發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，其典型表現(xiàn)形式有“坑塘化”“果園化”“苗木化”“茶園化”等。在既定約束下，耕地經(jīng)營(yíng)主體理性選擇可獲致最大化收益的種植方式，能夠增加收益、減少棄耕撂荒，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但是，如不具體情況具體分析，施以精細(xì)化監(jiān)管，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，耕地“非糧化”極易導(dǎo)致耕作層被破壞，耕地基礎(chǔ)地力被侵蝕、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)退化等嚴(yán)重后果，危及國(guó)家糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)。

圖1 2010—2020年中國(guó)耕地“非農(nóng)化”格局Figure 1 Non-agricultural pattern of cropland from 2010 to 2020 in China

近年來(lái)，政府推進(jìn)糧食規(guī)?；a(chǎn)過(guò)程中，“工商資本”涉農(nóng)的趨利性，以及“耕地流轉(zhuǎn)”中高額的土地租金、滯后的種糧補(bǔ)貼政策等因素加劇“非糧化”蔓延。據(jù)調(diào)查，2013年12月—2014年3月，我國(guó)東部地區(qū)以“工商資本”形式流轉(zhuǎn)耕地的非糧化率達(dá)72.41%，中部、西部分別為32.69% 和57.35%[29]。1980—2020年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)耕地“非糧化”率自2000 年以來(lái)急劇增加，且南方高于北方、山區(qū)高于平原，非糧食主產(chǎn)區(qū)高于糧食主產(chǎn)區(qū)。上海、浙江、福建、廣東海南等東部省份，自1995年以來(lái)，長(zhǎng)期存在嚴(yán)重耕地“非糧化”態(tài)勢(shì)，非糧化率超過(guò)50%的年頭比較常見(jiàn)。廣西、四川、云南、貴州、重慶等西南省份，自2000年以來(lái)，耕地“非糧化”持續(xù)走高，2020年達(dá)到歷史峰值。

1.3 “細(xì)碎化”態(tài)勢(shì)：北低南高，三大平原連片耕地被高細(xì)碎利用，2014年以來(lái)細(xì)碎度降低

耕地“細(xì)碎化”是指一個(gè)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)一塊以上的耕地，這些地塊“受人為或自然條件的影響，難以成片、集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，土地利用呈插花、分散、無(wú)序的狀態(tài)”[18]。耕地“細(xì)碎化”的影響隨區(qū)域自然-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)特征而變化：有研究認(rèn)為，在剩余勞動(dòng)力較多、耕地面積較少的特定地區(qū)，“細(xì)碎化”有利于農(nóng)民開展多樣化種植，分散農(nóng)業(yè)投入風(fēng)險(xiǎn)，從而維持或增加凈收入[30]；而隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化和經(jīng)營(yíng)模式的不斷發(fā)展，更多學(xué)者提出，耕地“細(xì)碎化”會(huì)阻礙農(nóng)業(yè)新技術(shù)應(yīng)用，加劇田埂引發(fā)的農(nóng)民矛盾，阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)耕地利用效率、農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出、農(nóng)業(yè)復(fù)種指數(shù)產(chǎn)生負(fù)面影響[31,32]。

根據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)升尺度計(jì)算（圖2），我國(guó)耕地細(xì)碎度整體表現(xiàn)為北低南高的空間格局，連片性低的細(xì)碎地塊主要分布在山地丘陵地區(qū)；關(guān)中平原、成都平原及長(zhǎng)江中下游平原江蘇、安徽、江西等地區(qū)呈低平均斑塊面積-高空間密度聚類格局，即具備高的規(guī)模經(jīng)營(yíng)潛力，但因人為分割與多樣化種植等因素呈細(xì)碎利用。王學(xué)和徐曉凡[33]研究表明，2004—2013年中國(guó)超70%的縣域耕地景觀格局呈顯著“細(xì)碎化”趨勢(shì)；2014—2020 年，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策影響下耕地細(xì)碎度降低，其中兩廣地區(qū)最為顯著。

1.4 “邊際化”態(tài)勢(shì)：2015年以來(lái)加劇，山區(qū)高于平原，由長(zhǎng)江中下游地區(qū)向西遷移，超半數(shù)縣耕地利用強(qiáng)度低于60%

土地“邊際化”是指某一土地利用狀態(tài)的經(jīng)濟(jì)效益在自然、社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多因素的共同作用下不斷減少的過(guò)程[34]。耕地“邊際化”的本質(zhì)是耕地在當(dāng)前用途下出現(xiàn)“無(wú)租化”現(xiàn)象，即農(nóng)地利用的純收益“小于或等于零”（稱為“低端邊際化”）或低于其他可選用途的經(jīng)濟(jì)收益（稱為“高端邊際化”），耕地用途轉(zhuǎn)為更為粗放的用途，甚至撂荒。耕地“邊際化”現(xiàn)象的指示性指標(biāo)通常包括“耕作純收益明顯下降”“農(nóng)作物播種面積減小”“集約度減小”等。

根據(jù)2001—2018年的“全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編”，自2015 年以來(lái)，種植早秈稻、小麥、玉米在大部分省份表現(xiàn)出顯著低端邊際化特征，相比2010年以前收益下降劇烈。此外，山區(qū)省份邊際化現(xiàn)象更為嚴(yán)峻，這主要是由于山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展困難導(dǎo)致畝均耕作用工數(shù)量遠(yuǎn)大于平原地區(qū)，且耕作勞動(dòng)生產(chǎn)率顯著低于平原地區(qū)[35]。

圖2 基于10 km格網(wǎng)單元的中國(guó)耕地平均斑塊面積（MPS）與空間密度（CLD）雙變量空間自相關(guān)格局Figure 2 Bivariate local Moran’s I between cropland mean patch size (MPS) and cultivated land density (CLD) of China, based on the 10 km grid unit

根據(jù)張學(xué)珍等[36]對(duì)1992—2017 年中國(guó)20 余省份的165 個(gè)縣（市）撂荒案例薈萃分析，我國(guó)撂荒案例在空間上主要呈逆時(shí)針旋轉(zhuǎn)90°的“T”字型格局；2010年后，我國(guó)撂荒研究重點(diǎn)區(qū)域由長(zhǎng)江中下游地區(qū)向西遷移，轉(zhuǎn)變?yōu)樽愿拭C東南部至貴州西部和云南北部的南北條帶狀集中分布；撂荒案例數(shù)量持續(xù)增加，撂荒率也呈逐漸增加趨勢(shì)。Ye等[37]對(duì)中國(guó)縣級(jí)耕地利用強(qiáng)度研究表明，全國(guó)73.1%的縣耕地平均利用強(qiáng)度低于0.7，53.6%的縣平均利用強(qiáng)度低于0.6，遼寧、內(nèi)蒙古、山西、湖南、安徽、四川、云南、重慶、海南、新疆等地區(qū)均存在隱性撂荒空間聚集特征；高質(zhì)量-低強(qiáng)度成為耕地利用的核心矛盾（覆蓋52.98%縣區(qū)）[38]。此外，耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施中對(duì)“占近補(bǔ)遠(yuǎn)”現(xiàn)象的管控缺失也加劇了“邊際化”過(guò)程。例如，Liu 等[28]計(jì)算得出，2010—2020 年，省級(jí)補(bǔ)償耕地的平均耕作距離達(dá)到占用耕地的2—7倍；但同時(shí)期省級(jí)耕地平均耕作距離減少了3.82%—63.88%。這一矛盾主要是由于遠(yuǎn)距離耕地因耕作成本較高而被粗放利用甚至撂荒，進(jìn)而被遙感分類模型識(shí)別為其他土地利用類型，“邊際化”過(guò)程的效應(yīng)掩蓋了“占近補(bǔ)遠(yuǎn)”過(guò)程，導(dǎo)致省級(jí)平均耕作距離減小。

1.5 “生態(tài)退化”態(tài)勢(shì)：生物健康形勢(shì)嚴(yán)峻，化肥農(nóng)藥利用率距發(fā)達(dá)國(guó)家仍有較大差距，農(nóng)田汞、鎘污染治理亟待加強(qiáng)

耕地“生態(tài)退化”現(xiàn)象是指由于土地過(guò)度開發(fā)利用、田塊規(guī)模化、溝路渠過(guò)度硬化導(dǎo)致農(nóng)田半自然生境減少或消失，加之化肥農(nóng)藥大量投入和單一化種植，導(dǎo)致耕地土壤酸化板結(jié)、重金屬污染加劇、農(nóng)業(yè)景觀均質(zhì)化、生物多樣性嚴(yán)重減低[39,40]。農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入與耕地重金屬污染是耕地“生態(tài)退化”現(xiàn)象發(fā)生發(fā)展的重要影響因素。

基于FAOSTAT 數(shù)據(jù)集能值分析（圖3）：1995—2010年，我國(guó)農(nóng)作物產(chǎn)出強(qiáng)度提升伴隨著農(nóng)藥化肥投入強(qiáng)度的大幅增加；2010年以后我國(guó)農(nóng)作物生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)為“減肥增產(chǎn)”，農(nóng)藥投入強(qiáng)度也呈波動(dòng)降低；至2019年，我國(guó)農(nóng)作物產(chǎn)出強(qiáng)度僅接近美國(guó)2000年產(chǎn)出水平，仍有較大的提升潛力，農(nóng)藥、化肥投入強(qiáng)度分別是美國(guó)2000年的2.32倍與1.4倍。

1998—2019年中國(guó)29省份121個(gè)縣農(nóng)田土壤重金屬——汞（Hg）、砷（As）、鉛（Pb）、鎘（Cd）、鉻（Cr）、銅（Cu）、鋅（Zn）含量調(diào)查案例薈萃分析表明[41]：我國(guó)農(nóng)田Hg、Pb、Cd元素污染普遍較為嚴(yán)重，其中以Cd 元素污染最為嚴(yán)重——在遼寧、江蘇、吉林、湖北、福建、廣東、四川、江西、甘肅、陜西、河北、廣西、新疆、河南等眾多地區(qū)均檢測(cè)出重度或嚴(yán)重污染案例。從時(shí)間變化上看，農(nóng)田Hg、Cd 污染狀況變化較小，而Pb 污染狀況在2016 年以后有所改善。

1.6 耕地“五化”態(tài)勢(shì)的綜合分析

綜合來(lái)看，近20年我國(guó)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”“細(xì)碎化”“邊際化”和“生態(tài)退化”均表現(xiàn)出加劇趨勢(shì)?！胺寝r(nóng)化”和“非糧化”問(wèn)題已經(jīng)突破耕地資源安全預(yù)警線（圖4），其中華北平原與長(zhǎng)江中下游平原“非農(nóng)化”問(wèn)題，以及南方省份的高“非糧化”問(wèn)題尤為嚴(yán)重。同時(shí)，“細(xì)碎化”“邊際化”和“生態(tài)退化”也已突破臨界預(yù)警線，存在向預(yù)警線加劇的風(fēng)險(xiǎn)。平原地區(qū)耕地“細(xì)碎化”態(tài)勢(shì)得到一定控制，但仍是限制農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主要因素；“邊際化”態(tài)勢(shì)持續(xù)加劇，特別是顯/隱性撂荒問(wèn)題亟待重視；“生態(tài)退化”治理已有初步成效，但化肥農(nóng)藥利用率距離發(fā)達(dá)國(guó)家尚存差距，耕地Hg、Cd 污染監(jiān)測(cè)與治理亟待加強(qiáng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)優(yōu)先轉(zhuǎn)變“非農(nóng)化”“非糧化”趨勢(shì)，進(jìn)一步治理“細(xì)碎化”“邊際化”，謹(jǐn)防“生態(tài)退化”加劇。此外，“五化”問(wèn)題均表現(xiàn)出不同程度的向西遷移，急需做好提前防治。

2 治理耕地“五化”面臨艱巨挑戰(zhàn)

2.1 耕地“五化”過(guò)程成因交錯(cuò)復(fù)雜，機(jī)理認(rèn)知困難

耕地“五化”過(guò)程成因復(fù)雜，受自然-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)因素綜合作用，并表現(xiàn)出區(qū)域分異特征。

（1）自然層面。我國(guó)面臨大國(guó)小農(nóng)的基本國(guó)情，人均耕地面積小，自然資源稟賦較差。小農(nóng)戶仍是我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)主體，占全國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶的98%，覆蓋全國(guó)70%左右耕地[42]，并受氣候條件、地形特征、土壤性狀、工程水平的空間約束，這導(dǎo)致大量不適宜耕作的土地被作為耕地利用。

（2）經(jīng)濟(jì)層面。城市化、工商業(yè)資本向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移加劇了耕地“非農(nóng)化”過(guò)程；種糧比較效益低下，有限種糧面積難以維持尊嚴(yán)體面的家庭生計(jì)，是驅(qū)動(dòng)“非糧化”的關(guān)鍵癥結(jié)；經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)帶來(lái)的農(nóng)業(yè)比重下降、務(wù)農(nóng)機(jī)會(huì)成本增加、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)資價(jià)格上漲，加劇平原區(qū)流轉(zhuǎn)農(nóng)地的“非糧化”與“生態(tài)退化”經(jīng)營(yíng)，也推動(dòng)山地區(qū)耕地“邊際化”發(fā)展。

圖3 不同國(guó)家1995—2019年農(nóng)藥、化肥投入強(qiáng)度及其與糧食產(chǎn)出強(qiáng)度變化關(guān)系Figure 3 Relationship between pesticide or fertilizer input intensity and grain output intensity in multiple countries from 1995 to 2019

（3）社會(huì)層面。老生代農(nóng)戶群體勞動(dòng)能力減弱，農(nóng)村偏低的醫(yī)療、教育、生活條件，以及部分地區(qū)農(nóng)業(yè)無(wú)法維持生計(jì)的現(xiàn)實(shí)狀況使得“農(nóng)二代”延續(xù)務(wù)農(nóng)的意愿較低，導(dǎo)致務(wù)農(nóng)主體缺位，增加耕地“非糧化”“邊際化”的風(fēng)險(xiǎn)；務(wù)農(nóng)群體受教育水平較低也限制了新興農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣應(yīng)用。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系與農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)規(guī)范化的發(fā)展不足，導(dǎo)致耕地“生態(tài)退化”缺乏消費(fèi)端約束。

自然-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)因素的空間差異決定了我國(guó)耕地“五化”過(guò)程在不同地區(qū)受異質(zhì)性的機(jī)理過(guò)程驅(qū)動(dòng)而表現(xiàn)出不同的發(fā)展方向。治理耕地“五化”應(yīng)立足于理解區(qū)域性“五化”機(jī)理特征，絕不能實(shí)施“一刀切”的管控政策。

2.2 耕地“五化”是系統(tǒng)性問(wèn)題，形態(tài)多樣，多相互通，加劇政策管控難度

耕地“五化”根源在于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與土地監(jiān)管主體之間對(duì)耕地利用方式與產(chǎn)出效益的期望產(chǎn)生對(duì)立。一方面，不同類型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以提升耕地經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，在區(qū)域自然條件及自身資金技術(shù)等因素約束下趨向比較收益較高的耕地利用方式；另一方面，不同類型的土地監(jiān)管主體則從區(qū)域建設(shè)發(fā)展、糧食安全保障、資源生態(tài)健康等方面對(duì)耕地利用方式提出要求，通過(guò)行政法規(guī)管控約束農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提升耕地經(jīng)濟(jì)效益的行為。在部分地區(qū)，這一對(duì)立又融入了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體內(nèi)部之間關(guān)于流轉(zhuǎn)農(nóng)地收益分配、環(huán)境安全的矛盾，以及土地監(jiān)管主體內(nèi)部之間關(guān)于城市發(fā)展與耕地保護(hù)的沖突，變得更為復(fù)雜。

耕地“五化”現(xiàn)象，是在極端情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與土地監(jiān)管主體之間對(duì)耕地利用方式與產(chǎn)出效益的期望產(chǎn)生對(duì)立的具象化形式。在此背景下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為規(guī)避行政法規(guī)約束而激發(fā)新形態(tài)的“五化”案例不斷涌現(xiàn)，倒逼耕地管控政策以“堵缺口”的方式被動(dòng)應(yīng)對(duì)，在實(shí)踐中表現(xiàn)出滯后性與片面性。

同時(shí)，耕地“五化”是系統(tǒng)性問(wèn)題，“五化”現(xiàn)象之間存在多相態(tài)互通。針對(duì)單一“五化”問(wèn)題設(shè)計(jì)管控策略，有可能激化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與土地監(jiān)管主體之間的對(duì)立，推動(dòng)一種“五化”相態(tài)轉(zhuǎn)為另一種“五化”相態(tài)，甚至衍生出新相態(tài)。例如，耕地占補(bǔ)平衡、建設(shè)用地增減掛鉤等政策對(duì)管控“非農(nóng)化”問(wèn)題發(fā)揮重要作用，但部分地區(qū)“占近補(bǔ)遠(yuǎn)”的補(bǔ)償方式加劇了耕地的“細(xì)碎化”和“邊際化”；而占林草補(bǔ)耕地不僅破壞原生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，也對(duì)化學(xué)品投入提出更高需求，加劇耕地“生態(tài)退化”。又如，通過(guò)“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”政策有效改善了“細(xì)碎化”，但規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體趨于通過(guò)“非糧化”經(jīng)營(yíng)提升流轉(zhuǎn)耕地的經(jīng)濟(jì)收益；而對(duì)“非糧化”的嚴(yán)格管控，很可能加劇山區(qū)耕地撂荒，并推動(dòng)平原區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提升化學(xué)品投入以提升糧食單產(chǎn)。

綜上，治理耕地“五化”，應(yīng)從根本問(wèn)題入手，統(tǒng)籌全局，以疏解農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與土地監(jiān)管主體間的對(duì)立為目標(biāo)，充分顧及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體意愿。

圖4 2000—2020年中國(guó)耕地“五化”態(tài)勢(shì)變化評(píng)估Figure 4 Assessment of cropland’s non-agricultural, nongrain, fragmentation, marginalization, and ecological degradation changes of China from 2000 to 2020

2.3 耕地“五化”的責(zé)任主體存在認(rèn)知差異，目標(biāo)難以協(xié)同

耕地資源“利用-本底-效益”存在內(nèi)在聯(lián)系與互饋?zhàn)饔茫焊刭Y源利用行為通過(guò)改變資源本底狀態(tài)，支撐資源效益的實(shí)現(xiàn)；耕地資源效益指示耕地資源本底的質(zhì)量、健康狀況，進(jìn)而牽引或制約耕地利用行為[16]。“五化”現(xiàn)象外在表現(xiàn)為不適宜的耕地資源利用行為，內(nèi)在損害耕地資源本底狀態(tài)、影響農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)健康?；诖耍剿鳌拔寤敝卫砺窂?，需要聯(lián)合農(nóng)業(yè)、自然資源、生態(tài)環(huán)境、水土保持等相關(guān)的多個(gè)責(zé)任主體，圍繞“利用-本底-效益”級(jí)聯(lián)過(guò)程形成共識(shí)，理清區(qū)域性耕地利用的邊界，從源頭出發(fā)協(xié)作監(jiān)管不適宜的耕地利用行為。

當(dāng)前耕地保護(hù)責(zé)任主體因職能分割而存在認(rèn)知差異：重視耕地產(chǎn)量提升、耕地污染治理、耕地質(zhì)量產(chǎn)能保護(hù)等責(zé)任的局部而輕全局。這種認(rèn)知差異導(dǎo)致“五化”治理目標(biāo)難以協(xié)同，存在政策設(shè)計(jì)不完善、措施針對(duì)性不強(qiáng)的短板，并有部分問(wèn)題因缺失責(zé)任主體而未得監(jiān)管。例如，長(zhǎng)期單一農(nóng)作物種植引起的農(nóng)田生態(tài)退化問(wèn)題。同時(shí)，這種認(rèn)知差異也導(dǎo)致不同層面問(wèn)題，包括：部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)片面理解推進(jìn)“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”，放任“非糧化”經(jīng)營(yíng)以發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)；部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度建設(shè)不健全、對(duì)“五化”危害認(rèn)知不足等因素，缺乏對(duì)工礦城建占用基本農(nóng)田、流轉(zhuǎn)農(nóng)地“非糧化”經(jīng)營(yíng)、耕地拋荒或高化學(xué)品投入等現(xiàn)象實(shí)施合理制約。

2.4 自然-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)的動(dòng)態(tài)變化加劇耕地“五化”治理的不確定性

耕地“五化”過(guò)程發(fā)生于開放的農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，其區(qū)域性演化機(jī)制與治理彈性可能受外部自然與經(jīng)濟(jì)社會(huì)因子的動(dòng)態(tài)變化影響而發(fā)生變化，給“五化”治理帶來(lái)極大不確定性。

（1）氣候因素是加劇耕地“五化”治理不確定性的主要自然因素。我國(guó)是全球氣候變化的敏感區(qū)和影響顯著區(qū)[43]。① 氣候變化引起1951—2021 年我國(guó)地表年平均氣溫每10 年升高0.26℃①中國(guó)氣象局氣候變化中心. 中國(guó)氣候變化藍(lán)皮書（2022）. 北京: 科學(xué)出版社, 2022.。2012 年以來(lái)年降水量持續(xù)偏多①，導(dǎo)致大部分極端氣候事件的頻率與影響強(qiáng)度增加，負(fù)面影響農(nóng)作物干物質(zhì)積累并加劇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。有研究提出，如不采取任何措施，到21世紀(jì)后半期，中國(guó)小麥、水稻、玉米等主要農(nóng)作物的最大降幅可達(dá)37%[44]。② 氣候變化通過(guò)改變水熱分配引起區(qū)域土地適宜性與資源承載力發(fā)生變化，并加劇供水差異，導(dǎo)致部分地區(qū)農(nóng)業(yè)需水量增大，提高農(nóng)業(yè)成本與投資需求[44]。這些影響可能驅(qū)動(dòng)不同地區(qū)小農(nóng)戶做出擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)作物種植面積、多樣化種植或外出打工等選擇以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，加重“五化”風(fēng)險(xiǎn)。③ 氣候變化對(duì)林草等其他生態(tài)系統(tǒng)的影響也可能通過(guò)遠(yuǎn)程耦合作用增加耕地“五化”治理難度。例如，溫升引起林草土壤有機(jī)碳下降、生物多樣性降低等問(wèn)題會(huì)進(jìn)一步加劇耕地保護(hù)壓力，威脅農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的抗逆性。

（2）我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要階段。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公報(bào)，2022 年末全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22%，河南、河北、山東、安徽、江蘇和四川等糧食主產(chǎn)省份仍具較大城鎮(zhèn)化潛力，在未來(lái)一段時(shí)期持續(xù)面臨建設(shè)用地需求增長(zhǎng)的挑戰(zhàn)；而收入提升與人口數(shù)量增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)飲食結(jié)構(gòu)多元化與糧食需求增加，增加耕地利用壓力。同時(shí)，人口老齡化、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力外流及動(dòng)蕩的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形式進(jìn)一步加劇耕地“五化”治理的不確定性。

基于此，治理“五化”問(wèn)題不僅要立足現(xiàn)狀，還要考慮氣候與經(jīng)濟(jì)社會(huì)因子動(dòng)態(tài)變化的影響，盡可能預(yù)留彈性應(yīng)對(duì)空間。

3 政策建議

3.1 深化耕地系統(tǒng)研究，完善“五化”綜合治理的長(zhǎng)期科技支撐

深化良田-良種-良法系統(tǒng)性研究，為“五化”綜合治理提供科技支撐。

（1）良田層面。推進(jìn)顧及未來(lái)氣候、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)情景動(dòng)態(tài)變化的資源承載力、土地適宜性與多元糧食需求評(píng)估研究與成果推廣應(yīng)用。加快形成具有資源稟賦優(yōu)勢(shì)的國(guó)家糧食生產(chǎn)核心區(qū)布局，統(tǒng)籌規(guī)劃各地區(qū)耕地最低保有量，回答“地區(qū)承載耕地面積的上限是多少”“哪些地區(qū)不適宜種糧而適宜經(jīng)濟(jì)作物”“哪些地區(qū)邊際化或生態(tài)退化程度高、風(fēng)險(xiǎn)大且難以逆轉(zhuǎn)，不適宜作為耕地利用”“哪些地區(qū)需要休耕輪作、如何休耕輪作”等諸多問(wèn)題；挖掘氣候、地形、土壤、工程建設(shè)、利用方式、土壤微生物等因素對(duì)區(qū)域性耕地單產(chǎn)、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)健康及“五化”現(xiàn)象的影響機(jī)制及其拐點(diǎn)，為全面推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供理論指導(dǎo)。

（2）良種層面。構(gòu)建規(guī)?；纳镉N產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)置與科技創(chuàng)新平臺(tái)，集中力量突破農(nóng)作物育種關(guān)鍵技術(shù)；鼓勵(lì)扶持種子企業(yè)，改進(jìn)種子企業(yè)與科研單位的合作模式，加快育種產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；加強(qiáng)科研成果應(yīng)用，根據(jù)地區(qū)自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件與極端氣候風(fēng)險(xiǎn)推廣適宜的農(nóng)作物育種成果。

（3）良法層面。鼓勵(lì)支持以耕地可持續(xù)產(chǎn)能保護(hù)為核心的研究探索，研究一季種糧的可持續(xù)高效利用模式，研究有利于耕地健康維持和保育的多年糧果輪作經(jīng)營(yíng)模式；突破耕地資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、預(yù)警關(guān)鍵技術(shù)與裝備[45-48]；宣傳推廣農(nóng)業(yè)科技小院的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)小農(nóng)戶的耕作技術(shù)培訓(xùn)，增加資金支持并制定考核標(biāo)準(zhǔn)；推廣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提升耕地利用效率與抗災(zāi)能力，加強(qiáng)節(jié)水灌溉、鹽堿地治理、污染土壤微生物修復(fù)等高新科技推廣應(yīng)用，突破適宜山地丘陵區(qū)的小型農(nóng)機(jī)研發(fā)關(guān)鍵技術(shù)。

3.2 提升農(nóng)戶種糧收入，完善主糧產(chǎn)供銷鏈路，降低務(wù)農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)

（1）強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。通過(guò)建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制填補(bǔ)糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物的效益差異，包括制定區(qū)域性農(nóng)業(yè)碳匯核算標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先對(duì)糧地試點(diǎn)實(shí)施碳匯補(bǔ)貼；制定碳稅制度，完善碳稅征收主體、稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，針對(duì)化肥、農(nóng)藥生產(chǎn)統(tǒng)一征收碳稅，并將碳稅補(bǔ)貼至農(nóng)業(yè)部門和應(yīng)用保護(hù)性耕作的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等。

（2）鼓勵(lì)發(fā)展村民聯(lián)合體。強(qiáng)化小農(nóng)戶對(duì)規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體的監(jiān)督能力，要求占補(bǔ)平衡、增減掛鉤、旱改水、進(jìn)出平衡指標(biāo)交易應(yīng)有村民聯(lián)合體參與并占一定比例的收益，并相應(yīng)的承擔(dān)長(zhǎng)期管護(hù)責(zé)任。

（3）完善主糧產(chǎn)供銷鏈路。減少運(yùn)輸銷售過(guò)程中糧食損耗；規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品銷售市場(chǎng)，落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品健康分級(jí)，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品健康信息開放與產(chǎn)地溯源，加強(qiáng)食品安全宣傳教育，保障健康農(nóng)產(chǎn)品具有更高收益。

（4）擴(kuò)大主糧政策性保險(xiǎn)。適當(dāng)補(bǔ)貼農(nóng)戶購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行為，降低農(nóng)戶主糧種植風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 完善法制建設(shè)，落實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)管考核

（1）完善法制與政策建設(shè)，為耕地保護(hù)涉及的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)關(guān)聯(lián)要素提供法制與政策保障，加強(qiáng)對(duì)違法占用耕地、污染損毀耕地行為的懲處力度。協(xié)同完善“占補(bǔ)平衡”“進(jìn)出平衡”“增減掛鉤”政策，嚴(yán)把入口關(guān)，對(duì)轉(zhuǎn)入耕地的連片規(guī)模、耕作距離設(shè)定門檻，對(duì)于存在水土流失、洪澇災(zāi)害、污染等退化風(fēng)險(xiǎn)的建筑用地、園地、林地、草地等慎重轉(zhuǎn)入；統(tǒng)一轉(zhuǎn)入耕地的評(píng)估體系與驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，明確后期管護(hù)責(zé)任主體與管護(hù)要求。推動(dòng)以縣為單元建立耕地“占補(bǔ)平衡”“進(jìn)出平衡”“增減掛鉤”指標(biāo)流轉(zhuǎn)庫(kù)，統(tǒng)籌省內(nèi)耕地“轉(zhuǎn)入”指標(biāo)周轉(zhuǎn)。

（2）逐步恢復(fù)“非農(nóng)化”“非糧化”耕地，以“南增北穩(wěn)”方式優(yōu)化國(guó)家耕地戰(zhàn)略布局。成立專家組，面向各地區(qū)制定“可恢復(fù)耕地”（即第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查標(biāo)注為“即可恢復(fù)”或“工程恢復(fù)”的現(xiàn)狀園地、林地、草地、坑塘水面）的定量恢復(fù)目標(biāo)。著力推動(dòng)我國(guó)南方高產(chǎn)能地區(qū)耕地恢復(fù)，控制北方地區(qū)耕地粗放擴(kuò)張。國(guó)家建立跨省的耕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，確實(shí)無(wú)法履行耕地定量恢復(fù)目標(biāo)的地區(qū)，需繳納“高額”耕地保護(hù)補(bǔ)償費(fèi)。

（3）完善多方主體責(zé)任，加快推行“田長(zhǎng)制”、落實(shí)簽訂“軍令狀”。加強(qiáng)耕地“五化”整治監(jiān)測(cè)考核，推進(jìn)五級(jí)“田長(zhǎng)制”，將各級(jí)“田長(zhǎng)”責(zé)任范圍落地上圖，明確責(zé)任邊界并簽訂責(zé)任狀。制訂完善的“田長(zhǎng)”責(zé)任考核指標(biāo)體系，將耕地“五化”治理情況，作為重要內(nèi)容納入考核體系之中。整合國(guó)家自然資源督察、地方土地執(zhí)法檢查的現(xiàn)有違法查處機(jī)制，并推廣應(yīng)用衛(wèi)星遙感、地面低空遙感等技術(shù)，建立健全耕地“五化”的快速核查機(jī)制和監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。

3.4 加強(qiáng)宣傳教育，推動(dòng)民眾樹立耕地資源大安全觀

（1）圍繞“糧食安全”“健康的土地—健康的食物—健康的身體”等加強(qiáng)主題教育。將“五化”治理與民眾福祉關(guān)聯(lián)，引導(dǎo)民眾客觀認(rèn)識(shí)“五化”態(tài)勢(shì)及其危害，建設(shè)耕地資源保護(hù)的群眾基礎(chǔ)。

（2）倡導(dǎo)和推行節(jié)糧減損行動(dòng)。在學(xué)校、社區(qū)等場(chǎng)所深化糧食節(jié)約教育與公益宣傳；發(fā)揮國(guó)家行政機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位模范帶頭作用，完善相關(guān)用餐制度，建立糧食浪費(fèi)監(jiān)測(cè)體系。

（3）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的耕地保護(hù)法律法規(guī)教育與國(guó)家利好政策宣傳。既要引導(dǎo)小農(nóng)戶認(rèn)識(shí)“五化”危害，亦要幫助小農(nóng)戶了解村民聯(lián)合體、多種托管服務(wù)組織、農(nóng)業(yè)科技小院等與自身權(quán)益的聯(lián)系。