關(guān)于加快甘肅現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的研究報告

徐 麟

(甘肅省人民政府研究室 農(nóng)村經(jīng)濟研究處,蘭州 730000)

建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)是黨中央國務(wù)院著眼鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出的重要決策部署,對加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、促進農(nóng)民持續(xù)增收、推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展具有重要意義。近期,甘肅省政府研究室組織人員通過實地調(diào)研、座談交流等方式,就現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展情況進行了研究,形成了一些初步思考。

一、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)是大勢所趨、機遇所在

(一)從發(fā)展情況看,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)是當前國家發(fā)展的重點

農(nóng)業(yè)園區(qū)是從空間上集聚農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、服務(wù)、文旅等各類要素,通過培育壯大優(yōu)勢特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),推動規(guī)模種植、加工轉(zhuǎn)化、品牌營銷、技術(shù)創(chuàng)新等協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營載體。我國農(nóng)業(yè)園區(qū)從20世紀90年代起步建設(shè)以來,催生了多次園區(qū)建設(shè)熱潮,涌現(xiàn)了大量產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)、旅游園區(qū)、設(shè)施農(nóng)業(yè)園區(qū)等各類園區(qū)。近年來,具有影響力和示范帶動作用的主要是農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園四類。

1.國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)

農(nóng)業(yè)科技園區(qū)是我國最早出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)園區(qū),其主要功能是農(nóng)業(yè)優(yōu)新品種、先進技術(shù)、模式和理念的展示示范、推廣帶動。1997年,我國創(chuàng)辦了第一個國家級農(nóng)業(yè)科技園區(qū),即陜西楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。自2001年起,科技部牽頭組織實施國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)創(chuàng)建工作,截至2020年年底,共認定304個國家級農(nóng)業(yè)科技園區(qū),其中甘肅省有10個,分別是白銀、天水、武威、張掖、酒泉、慶陽、定西、臨夏、甘南和平?jīng)鰢肄r(nóng)業(yè)科技園區(qū)。目前,國家對農(nóng)業(yè)科技園區(qū)沒有列支專項財政經(jīng)費予以支持,甘肅省2016年出臺《支持科技創(chuàng)新若干措施》后,對新認定的國家級農(nóng)業(yè)科技園區(qū)給予300萬元補助,對新認定的省級農(nóng)業(yè)科技園區(qū)給予50萬元補助。

2.國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)

2010年,中央1號文件明確提出“創(chuàng)建國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)”,之后中央連續(xù)多年均有相關(guān)工作安排和部署。原農(nóng)業(yè)部自2010年8月啟動第一批國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)創(chuàng)建認定工作,截至2015年年底,共認定3批283個國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū),其中甘肅省有5個,分別是甘州、肅州、安定、涼州和敦煌國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。2015年以后,國家沒有再開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)創(chuàng)建認定工作。

3.國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園

“十三五”時期,隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化全面推進,2016年年底的中央農(nóng)村工作會議明確指出,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、“三產(chǎn)”深度融合的重要載體;2017年中央1號文件首次提出建設(shè)“生產(chǎn)+加工+科技”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園;同年,原農(nóng)業(yè)部和財政部共同下發(fā)創(chuàng)建文件,提出在全國建成一批國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園,之后每年開展國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建認定工作,對批準創(chuàng)建的國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園,國家先行補助資金1億元,要求省級配套1億元,認定成功后還將獲得國家額外獎勵資金。目前,國家共批準甘肅省創(chuàng)建臨洮、肅州、寧縣、安定、涼州5個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園,認定成功4個(臨洮、肅州、寧縣和安定)。

4.國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園

黨的十九大提出促進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。2017年12月,國家發(fā)改委聯(lián)合原農(nóng)業(yè)部、工信部、財政部等七部委下發(fā)通知,組織開展首批國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園創(chuàng)建工作。2021年3月,國家發(fā)改委發(fā)布《農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園建設(shè)中央預(yù)算內(nèi)投資管理辦法》,首次提出中央預(yù)算內(nèi)投資優(yōu)先支持位于脫貧縣的示范園,優(yōu)先支持能夠輻射吸納易地扶貧搬遷安置點群眾就地就近就業(yè)的示范園,單個示范園建設(shè)項目安排的中央預(yù)算內(nèi)投資總規(guī)模不超過4 000萬元。目前,國家共批準甘肅省創(chuàng)建民樂、臨夏、涼州、安定、靖遠、武都、天祝、永登、肅州、靜寧、臨澤、渭源12個國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園,認定成功6個(民樂、臨夏、涼州、天祝、永登和肅州)。

總的來看,國家對科技部牽頭創(chuàng)建的農(nóng)業(yè)科技園區(qū)只給牌子,沒有相關(guān)資金支持,對原農(nóng)業(yè)部牽頭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)2015年后沒有再創(chuàng)建,對農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園資金投入力度最大,對國家發(fā)改委牽頭的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園前些年沒有專項資金投入,自2021年起國家專列支持資金,力度也比較大。可見,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園是今后國家重點發(fā)展的方向。

(二)從政策利好看,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)是國家政策支持的焦點

近年來,國家高度重視現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園創(chuàng)建工作,相繼出臺了一系列政策措施。2016年1月,國務(wù)院出臺《關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》,之后連續(xù)多年的中央1號文件提出加強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園建設(shè);2020年8月,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《全國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2020—2025年)》,提出推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,用3～5年的時間,培育一批產(chǎn)值超100億元的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園;2021年6月起施行的《鄉(xiāng)村振興促進法》首次將促進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)納入法律體系,國家支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展的政策體系、頂層設(shè)計日益完善(見表1)。

表1 2015年以來我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展相關(guān)政策

(三)從現(xiàn)實維度看,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)是甘肅省加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重大機遇

2017年以來,各地認真貫徹黨中央決策部署,持續(xù)加大工作力度,推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園建設(shè)取得了積極進展。截至2021年8月,全國共批準創(chuàng)建188個、認定87個國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園,安排3批374個單位創(chuàng)建國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園,認定2批200個單位為國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園。

近幾年,國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園創(chuàng)建認定數(shù)量情況如下:2017年創(chuàng)建41個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園,2018年創(chuàng)建21個、認定20個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園,創(chuàng)建148個農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園;2019年創(chuàng)建45個、認定29個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園,創(chuàng)建110個、認定100個農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園;2020年創(chuàng)建31個、認定38個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園,認定100個農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園;2021年創(chuàng)建50個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、116個農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園?？傮w來看,國家創(chuàng)建認定的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園數(shù)量呈逐年上升態(tài)勢,為甘肅省加快創(chuàng)建國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)帶來了機遇。

2017—2021年,各省創(chuàng)建國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園數(shù)量情況如下:山東、四川、河南、江蘇4省位居全國前列,兩園創(chuàng)建總數(shù)都在26個以上;湖南、廣西、浙江、安徽、廣東、新疆、江西等省(區(qū))處于第二梯隊,兩園創(chuàng)建總數(shù)分別介于19～24個;山西、內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、福建、云南、青海等省份處于中等偏下,兩園創(chuàng)建總數(shù)分別介于12～18個;上海、北京、天津、海南等較少,兩園創(chuàng)建總數(shù)分別介于7～8個。辯證來看,雖然現(xiàn)階段甘肅創(chuàng)建國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園數(shù)量較少,但差距就是潛力,甘肅省創(chuàng)建國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)有很大空間。

近年來,國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園地域分布情況如下:東部地區(qū)兩園創(chuàng)建數(shù)量最多,為203個,占全國的36%;中部地區(qū)兩園創(chuàng)建總數(shù)位居第二,為185個,占全國的33%;西部地區(qū)兩園創(chuàng)建總數(shù)少,為174個,占全國的31%。長遠來看,西部地區(qū)創(chuàng)建數(shù)量較少,國家必將從協(xié)調(diào)發(fā)展的全局角度進一步平衡創(chuàng)建工作,給予西部地區(qū)更多機會,有利于甘肅這樣的西部省份。同時,各地在推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)過程中,積極開展探索創(chuàng)新,形成了一些好的經(jīng)驗做法,值得學(xué)習借鑒。

一是注重高位推動。各地重視現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)工作,一些地方成立了專門的工作機構(gòu),從省級層面強力推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)。浙江、貴州、山西等省成立了以省政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長,相關(guān)省級職能部門為成員的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)工作。浙江省連續(xù)多年召開省政府主要領(lǐng)導(dǎo)參加的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)現(xiàn)場推進會,全省11個市都成立了由市主要領(lǐng)導(dǎo)任組長,相關(guān)部門負責人為成員的建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,形成了上下聯(lián)動的工作氛圍。

二是注重頂層設(shè)計。針對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展,各地出臺了一系列政策措施。重慶市出臺關(guān)于加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的指導(dǎo)意見,制訂現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)規(guī)劃;廣東省出臺關(guān)于支持省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的政策措施,從用地保障、財政金融支持、稅費減免、流通和品牌建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等7個方面提出了21條政策措施,具有較強指導(dǎo)性和操作性。

三是注重主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。各地注重“以產(chǎn)定園”,突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在園區(qū)中的核心定位,大部分園區(qū)相對集中發(fā)展一個或兩個優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。據(jù)了解,截至2020年年底,在全國創(chuàng)建的138個國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園中,有83個產(chǎn)業(yè)園聚焦在一個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)上,占60.1%;有48個產(chǎn)業(yè)園主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為2個,占34.8%;有7個產(chǎn)業(yè)園主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為3個,占5.1%。甘肅省寧縣多年來堅持把蘋果作為首位產(chǎn)業(yè),擴規(guī)模、延鏈條,建成了全國最大的矮化自根砧蘋果基地,蘋果年產(chǎn)量達到50萬噸,產(chǎn)值超過25億元,成功創(chuàng)建國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。

四是注重融合發(fā)展。產(chǎn)加銷、貿(mào)工農(nóng)一體化的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的一大特點。各地不斷加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈,擴展農(nóng)業(yè)園區(qū)多功能性,充分挖掘農(nóng)業(yè)的生態(tài)、休閑和文化價值,進一步推動產(chǎn)業(yè)鏈升級,實現(xiàn)發(fā)展效益明顯提升。廣東省農(nóng)墾湛江墾區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園實現(xiàn)了蔗糖從生產(chǎn)、加工、物流到銷售的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展,正著力打造成為“中國糖谷”。甘肅省民樂縣國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園以大龍頭促要素集合,以大載體促人氣聚合,以大項目促城鄉(xiāng)融合,以大平臺促協(xié)調(diào)配合,實現(xiàn)了群眾增收、企業(yè)增利、財政增稅的多贏效果,具有較強的示范作用。

五是注重科技創(chuàng)新。各地重視與科研院校合作,搭建科研平臺,共建產(chǎn)學(xué)研合作基地,開展新品種、新技術(shù)、新裝備的研發(fā)、示范、推廣,聚力打造農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新高地和現(xiàn)代技術(shù)與裝備集成區(qū)。甘肅省靜寧縣組建靜寧蘋果院士專家工作站,柔性引進多名國家蘋果產(chǎn)業(yè)體系院士專家,積極開展技術(shù)創(chuàng)新,助推靜寧蘋果轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展。慶城縣加強與西北農(nóng)林科技大學(xué)的合作,建成集教學(xué)研發(fā)、示范推廣、科技培訓(xùn)于一體的蘋果試驗示范站,開展砧木對比、砧穗組合、旱地栽培等多項試驗研究,實現(xiàn)蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益提升,農(nóng)民持續(xù)增收。

六是注重利益聯(lián)結(jié)。各地以土地流轉(zhuǎn)、土地入股、務(wù)工就業(yè)、財政獎補資金折股量化等形式,推動發(fā)展多種利益聯(lián)結(jié)方式,帶動農(nóng)民增收致富。甘肅省臨洮縣創(chuàng)新推行農(nóng)民專業(yè)合作、供銷合作、合作金融“三位一體”綜合改革,有效解決了村“兩委”班子服務(wù)“三農(nóng)”缺抓手、農(nóng)民專業(yè)合作社減貧帶富能力弱及農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品銷售難、農(nóng)資購買難、農(nóng)民融資貸款難等問題,走出了一條產(chǎn)業(yè)發(fā)展助力脫貧攻堅的路子。寧縣按照“三方”(企業(yè)、合作社、農(nóng)戶)聯(lián)動,“三變”(資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東)推動,品牌帶動,黨建促動,形成了“331+”產(chǎn)業(yè)扶貧模式,園區(qū)內(nèi)脫貧戶家庭年收入達到2.8萬元以上。

七是注重品牌建設(shè)。各地依托產(chǎn)業(yè)園規(guī)模化經(jīng)營、規(guī)范化管理、品牌化銷售等優(yōu)勢,著力構(gòu)建以“三品一標”認證為基礎(chǔ),以區(qū)域品牌為支撐,以企業(yè)品牌為補充的特色鮮明的農(nóng)業(yè)品牌體系,提升農(nóng)產(chǎn)品價值。黑龍江、湖北、福建等省份加強農(nóng)業(yè)品牌建設(shè),培育了五常大米、潛江小龍蝦、安溪鐵觀音等一批在全國乃至世界響當當?shù)奶厣放啤８拭C省著力構(gòu)建“牛羊菜果薯藥”六大產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)、地方品牌補充、依據(jù)稟賦布局、產(chǎn)業(yè)生態(tài)循環(huán)、產(chǎn)品特色突出、品質(zhì)綠色安全、品牌叫響過硬的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,打造了“厚道甘肅、地道甘味”的金名片,市場影響力和知名度在全國逐步擴大。

八是注重要素保障。各地除財政專項、基本建設(shè)等資金投入外,在用地保障、金融服務(wù)、科技創(chuàng)新、人才支撐等方面也出臺了相關(guān)措施,支持產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。河南省不斷創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)投融資機制,拓寬投資渠道,吸引社會資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè),同時強化土地、科技、人才等要素保障,每年不少于10%的建設(shè)用地指標、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標等優(yōu)先保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的發(fā)展需要。

二、甘肅省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展存在的問題

一是園區(qū)發(fā)展質(zhì)量不高。甘肅省各地市自然稟賦差異比較大,中東部地區(qū)土地碎片化突出,產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)模較小,同質(zhì)化競爭問題明顯,園區(qū)發(fā)展整體效益不高。不少產(chǎn)業(yè)園區(qū)散而不強,普遍存在發(fā)展方式粗放,龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體帶動能力不強,精深加工較少,產(chǎn)品附加值不高,農(nóng)業(yè)質(zhì)量和綜合競爭力偏低等問題。特別是產(chǎn)業(yè)體系還不完備,農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展程度較低,產(chǎn)業(yè)鏈、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群尚未形成,農(nóng)產(chǎn)品加工交易功能滯后,有的存在只生產(chǎn)、不加工、無流通等“缺腿”現(xiàn)象。

二是科技創(chuàng)新能力不足。甘肅省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)一定程度存在創(chuàng)新思維不夠、科技投入不足、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新滯后的問題。如大數(shù)據(jù)與農(nóng)業(yè)深度融合方面有待提升,把大數(shù)據(jù)應(yīng)用于種植、生產(chǎn)、加工、儲存、運輸、銷售等環(huán)節(jié)做得不夠;有的地方雖然引進了萃取方面的產(chǎn)業(yè)項目,但對一些特色優(yōu)勢產(chǎn)品如蘋果、中藥材等植物提取,藥食同源、食品添加劑等技術(shù)研發(fā)還處于初級階段或空白階段,農(nóng)產(chǎn)品科技含量較低;農(nóng)業(yè)科技人才普遍匱乏,有的園區(qū)雖與高校及科研院所簽訂了合作協(xié)議,但多為試驗基地、實習基地,長久留下來服務(wù)園區(qū)的專業(yè)人才較少,園區(qū)自主研發(fā)能力還處于較低水平。

三是利益聯(lián)結(jié)還不緊密。臨洮“三位一體”綜合改革、寧縣“331+”等利益聯(lián)結(jié)新模式還沒有在甘肅全省推廣開來,一些地方的利益聯(lián)結(jié)機制還不夠完善,企業(yè)帶動當?shù)剞r(nóng)民增收、增加地方稅收的作用不明顯;有的園區(qū)依然停留在訂單農(nóng)業(yè)、土地租金收益、就近打工收益等淺層次水平,聯(lián)結(jié)機制不夠緊密,農(nóng)民參與度不深,增收方式較單一;基層普遍反映專項資金入股分紅、土地流轉(zhuǎn)分紅比例沒有統(tǒng)一標準,有的高達8%甚至11%,不利于企業(yè)長遠發(fā)展和農(nóng)民長期受益。

四是管理機制不夠健全?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)覆蓋面廣,往往涉及多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域,關(guān)聯(lián)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、工信等多個部門,以及生產(chǎn)、加工、流通、銷售等多個環(huán)節(jié),需要健全相應(yīng)的管理運行機制。目前,甘肅省省級層面還沒有成立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)工作推進機構(gòu),部門協(xié)同推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)的統(tǒng)籌機制還未形成,市、縣兩級也沒有成立相應(yīng)的工作推進機制,大多由單個職能部門負責推進創(chuàng)建。

五是要素保障還需加強。2017年以來,甘肅省累計安排省級財政資金1.44億元用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè),同期河北省安排省級財政資金3.9億元,整合各類項目資金58.3億元扶持產(chǎn)業(yè)園建設(shè),廣東省安排省級財政資金75億元支持產(chǎn)業(yè)園建設(shè),每個園區(qū)可獲5 000萬元的資金補貼,而甘肅省投入產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的財政資金總體不足。根據(jù)規(guī)定,國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園要求加工物流園占地8 000畝以上,省級一類園區(qū)要求加工物流園占地5 000畝以上,二類園區(qū)要求占地3 000畝以上,三類園區(qū)要求占地1 000畝以上。由于各縣(市、區(qū))建設(shè)用地指標比較緊缺,加工物流園區(qū)建設(shè)用地指標落實就比較困難。受土地碎片化及基本農(nóng)田保護政策等限制,一些大項目在選址時比較難。

三、加快甘肅省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的建議

“十四五”時期,我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展總的要求是“提質(zhì)、擴面、強基”?！疤豳|(zhì)”,即圍繞農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),推進“生產(chǎn)+加工+科技”一體化發(fā)展,提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力?！皵U面”,即按照普惠性、競爭性、政策性相結(jié)合的原則,繼續(xù)支持創(chuàng)建認定一批國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū),提高農(nóng)業(yè)園區(qū)覆蓋面?！皬娀?即加強農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)管理,發(fā)揮好農(nóng)業(yè)園區(qū)對鄉(xiāng)村振興的引領(lǐng)示范作用。具體到甘肅,必須緊扣“提質(zhì)、擴面、強基”要求,堅持目標導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向相統(tǒng)一,既從頂層設(shè)計方面發(fā)力,又從解決具體問題入手,推動甘肅省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)實現(xiàn)更大突破。

(一)做實“一個基礎(chǔ)”

從全國范圍看,甘肅省創(chuàng)建國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)進度比較滯后,創(chuàng)建國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園5個,占全國的2.7%;創(chuàng)建國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園12個,占全國的3.2%,與其作為農(nóng)業(yè)大省的地位不相匹配。目前來看,要創(chuàng)建國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園,必須首先做大做強省級農(nóng)業(yè)園區(qū)這個基礎(chǔ)。2020年,甘肅省安排省級獎補資金7 500萬元,支持25個省級園區(qū),每個園區(qū)獲得獎補資金300萬元,但市、縣兩級配套資金落實比較困難,農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)資金投入總體不足,撬動作用不明顯。2021年,甘肅省在繼續(xù)推進25個省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的基礎(chǔ)上,再創(chuàng)建省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園61個,目前沒有專項扶持資金,而是在鄉(xiāng)村振興銜接資金中統(tǒng)籌安排?？紤]到甘肅省創(chuàng)建國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的緊迫性,以及各級財力比較緊張的現(xiàn)狀,建議下一步應(yīng)堅持從實際出發(fā),區(qū)分輕重緩急,分類精準施策,合理確定創(chuàng)建時序,對基礎(chǔ)良好、條件成熟的農(nóng)業(yè)園區(qū)予以重點扶持,把有限的資金用在“刀刃”上,避免“一窩蜂”“撒胡椒面”式的創(chuàng)建,爭取“十四五”期間創(chuàng)建更多的國家級農(nóng)業(yè)園區(qū)。

(二)建立“兩大機制”

一是建立健全跨部門協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)機制。當前,無論是農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園,還是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園(示范區(qū)),地域覆蓋范圍都比較廣,涉及多方面工作,但在實際操作中主要是農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科技、發(fā)展改革等部門“單槍匹馬”“孤軍作戰(zhàn)”,缺乏有效的協(xié)作機制,難以形成工作合力。建議甘肅省出臺政策,成立由分管副省長任組長,農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)展改革、科技、財政、商務(wù)、金融、自然資源、交通、水利、電力等部門單位為成員的甘肅省農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)甘肅省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園(示范區(qū))、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園等各類農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展工作,指導(dǎo)市、縣抓好落實,真正把農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)這項工作上升為全局性任務(wù)來推進。同時,市、縣兩級參照省級層面的做法,成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的工作推進機制,抓好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施、政策落實等工作,確保園區(qū)建設(shè)有人抓、有人管,形成全省上下整體推進的合力。

二是建立健全企業(yè)化運作的管理機制。在產(chǎn)業(yè)園建設(shè)過程中,政府的責任主要是進行規(guī)劃布局,制定建設(shè)標準,完善基礎(chǔ)設(shè)施,提供政策服務(wù),后續(xù)運營管理、招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等,則應(yīng)由市場主體發(fā)揮作用,也就是有為政府與有效市場相結(jié)合,解決“會建不會管”的問題。從全國范圍看,目前農(nóng)業(yè)園區(qū)管理模式主要有三類,即管委會模式、“管委會+平臺公司”模式、企業(yè)化運作模式。管委會模式是行政管理的延伸,政府對產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)各項事務(wù)統(tǒng)一負責管理,雖然能夠集中力量辦大事,但也存在行政色彩濃、行政成本高的問題,不利于發(fā)揮產(chǎn)業(yè)園區(qū)的體制優(yōu)勢和市場的主體作用?！肮芪瘯?平臺公司”的模式可以解決管委會體制存在的不足,發(fā)揮平臺公司的主體作用,但農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),投入大、周期長、見效慢,尤其對甘肅省來說,每個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)都建立“管委會+平臺公司”模式,不經(jīng)濟也不現(xiàn)實。企業(yè)化運作模式由企業(yè)進行經(jīng)營管理,不需要政府部門直接參與,可以最大限度地發(fā)揮其市場主體作用,減少行政成本負擔,但在一定程度上也存在監(jiān)管難的問題。

結(jié)合甘肅實際,建議在全省探索推廣農(nóng)業(yè)園區(qū)企業(yè)化運作的管理機制。初步設(shè)想是:各縣(市、區(qū))政府圍繞1～2個特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),充分整合縣域內(nèi)資源要素,成立國有控股的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司,并以公司為主體和平臺,通過與其他龍頭企業(yè)開展合作、獨立自主經(jīng)營管理等多種方式,統(tǒng)籌現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、運營和發(fā)展。如平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)整合全區(qū)肉牛產(chǎn)業(yè)資源,成立平?jīng)黾t牛產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司,主要負責平?jīng)黾t?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)和后期運營管理,包括對外宣傳、園區(qū)服務(wù)、招商引資、市場拓展、建設(shè)運營等綜合性服務(wù)工作,從而進一步推動肉牛產(chǎn)業(yè)園區(qū)加快發(fā)展(見圖1)。

圖1 股份制合作公司框架構(gòu)想圖

此設(shè)想主要基于這樣幾點考慮:一是有利于園區(qū)加快發(fā)展。市場經(jīng)濟下,企業(yè)比政府更了解市場,更善于經(jīng)營。通過企業(yè)化運作模式,讓龍頭企業(yè)成為園區(qū)運營發(fā)展的主體,企業(yè)會更加積極主動、精準高效地開展招商引資,進而拉長產(chǎn)業(yè)鏈,提升價值鏈,完善供應(yīng)鏈,形成更具競爭力的產(chǎn)業(yè)體系。二是有利于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。通過引進龍頭企業(yè)成立合資公司,不僅為當?shù)貛砹讼冗M的生產(chǎn)管理技術(shù),也有利于通過競爭促進當?shù)仄髽I(yè)發(fā)展,增加地方財稅收入。三是有利于產(chǎn)業(yè)長遠發(fā)展。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展公司或合資企業(yè)發(fā)展壯大,可以進一步整合周邊縣域相關(guān)產(chǎn)業(yè)資源,成立實力更強的區(qū)域性乃至省級具有國際競爭力的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)集團,避免同質(zhì)化競爭,取得一定市場話語權(quán),增強整個產(chǎn)業(yè)的品牌效益、抗風險能力和市場競爭力。比如,貴州省以貴州現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)集團、貴州金控集團、貴陽農(nóng)業(yè)農(nóng)墾公司、安順市農(nóng)業(yè)發(fā)展公司等12家相關(guān)企業(yè)為主組建“貴州蔬菜集團”,提升蔬菜產(chǎn)業(yè)規(guī)?；藴驶?、品牌化水平。陜西省采取并購、重組、資產(chǎn)資本化等運作模式,在原陜西新世界果業(yè)集團有限公司等5家企業(yè)基礎(chǔ)上,組建陜西果業(yè)集團有限公司,推動陜西由果業(yè)大省向果業(yè)強省轉(zhuǎn)變。同時,建議建立甘肅省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展聯(lián)盟,以“聚合資源、交流合作、創(chuàng)新引領(lǐng)、品牌發(fā)展、共建共享、互惠互利”為宗旨,以促進區(qū)域協(xié)作發(fā)展為目標,以共推技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)融合、品牌創(chuàng)建、市場拓展為重點,將甘肅省相關(guān)農(nóng)業(yè)園區(qū)主體和龍頭企業(yè)納入其中,采取輪值理事制度,定期開展活動,促進相互交流,加強橫向合作,充分發(fā)揮聚集要素、搭建橋梁、整合資源、抱團發(fā)展的平臺作用,全力支撐甘肅省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè),做大做強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的核心競爭力和品牌影響力,推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

(三)統(tǒng)籌“三項工作”

甘肅省作為曾經(jīng)脫貧攻堅任務(wù)最重的省份,現(xiàn)在鞏固拓展脫貧攻堅成果的壓力和任務(wù)一點也不輕。2021年,甘肅省委、省政府研究出臺了《關(guān)于加快縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的意見》,配套印發(fā)了《甘肅省縣域經(jīng)濟發(fā)展綜合評價考核辦法》,研究制定了鄉(xiāng)村振興的相關(guān)考核評價指標?？梢哉f,鞏固拓展脫貧攻堅成果、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是當前甘肅省縣域發(fā)展的三大重點工作。下一步,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展不能就園區(qū)談園區(qū),應(yīng)堅持系統(tǒng)思維,以各級編制“十四五”相關(guān)規(guī)劃為契機,加強統(tǒng)籌謀劃,將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展融入鞏固拓展脫貧攻堅成果、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展等全局性重點工作中,編制規(guī)劃、制定政策、謀劃項目、落實資金多向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)傾斜,做大做強園區(qū)經(jīng)濟。

(四)解決“四類問題”

一是解決要素保障的問題。資金方面,省、市、縣三級適當增加現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)獎補力度,統(tǒng)籌整合各級涉農(nóng)項目資金向產(chǎn)業(yè)園傾斜,形成集聚效應(yīng)。借鑒廣東等地經(jīng)驗做法,改革財政資金投入方式,將財政資金由層層劃撥至市、縣財政部門改為直接撥付到實施主體(企業(yè)),并實行清單管理制度,明確財政資金與撬動社會資本投入比例,充分發(fā)揮市場配置資源作用。融資方面,發(fā)揮政府財政資金引導(dǎo)和撬動作用,通過PPP、政府購買服務(wù)、貸款貼息等方式,撬動更多金融和社會資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)。特別是鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)特點的信貸產(chǎn)品,支持園區(qū)內(nèi)企業(yè)通過上市、掛牌“新三板”等渠道融資,鼓勵融資擔保機構(gòu)支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)內(nèi)的中小企業(yè)降低擔保費率。用地方面,借鑒外地經(jīng)驗,研究出臺現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)用地保障的具體政策,確保每年不少于一定比例的建設(shè)用地指標、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標等,優(yōu)先保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展的需要。進一步落實和引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn),規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地等方面的政策,盤活園區(qū)閑置和低效用地。

二是解決產(chǎn)業(yè)融合的問題。建好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū),選準產(chǎn)業(yè)是前提,三產(chǎn)融合是關(guān)鍵。下一步,應(yīng)按照產(chǎn)加銷、農(nóng)文旅一體化發(fā)展的要求,進一步挖掘現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)生態(tài)康養(yǎng)、休閑觀光、文化傳承等功能價值,大力發(fā)展創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài),推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向區(qū)域化、規(guī)?；I(yè)化、標準化方向發(fā)展,滿足市場對優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的需求,形成種養(yǎng)加一體化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)鏈上下游緊密協(xié)作、三產(chǎn)融合發(fā)展的生產(chǎn)經(jīng)營模式。抓住農(nóng)產(chǎn)品精深加工這個關(guān)鍵節(jié)點,依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)延伸產(chǎn)業(yè)鏈,提升價值鏈,促進農(nóng)產(chǎn)品加工流通企業(yè)向產(chǎn)業(yè)園集聚發(fā)展,形成企業(yè)與農(nóng)戶、生產(chǎn)與加工、加工與流通銜接配套的上下游一體的產(chǎn)業(yè)格局,打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的價值“微笑曲線”。

三是解決科技支撐的問題。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū),關(guān)鍵要靠科技創(chuàng)新驅(qū)動。近幾年,甘肅省出臺了支持科技創(chuàng)新若干措施、深化科技體制機制改革創(chuàng)新推動高質(zhì)量發(fā)展的若干措施等政策,但還沒有專門就科技創(chuàng)新支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展出臺支持政策,特別是作為全國三大種業(yè)基地之一,甘肅省在打好種業(yè)“翻身仗”中對科技創(chuàng)新的需求更加強烈。建議甘肅省研究出臺科技創(chuàng)新支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策文件,鼓勵支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加強與高等院校、科研院所等的合作,走產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合之路。同時,加快建設(shè)區(qū)域性農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中心,發(fā)揮省農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟等平臺作用,搭建科學(xué)家與企業(yè)家的“超級橋梁”,鼓勵科研單位、高等院?？萍既藛T在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)領(lǐng)辦、創(chuàng)辦各類科技型產(chǎn)業(yè)或者科技服務(wù)組織,支持科技人員開展科技創(chuàng)業(yè)項目,吸納人才聚集園區(qū)進行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研、農(nóng)科教大聯(lián)合大協(xié)作。

四是解決利益聯(lián)結(jié)的問題。帶動農(nóng)民持續(xù)增收、促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。建議研究出臺加強涉農(nóng)經(jīng)營主體與群眾利益聯(lián)結(jié)的指導(dǎo)性政策,把與農(nóng)民建立緊密利益聯(lián)結(jié)機制作為支持項目的前提條件,合理設(shè)置分紅比例,強化多方利益聯(lián)結(jié),讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。同時,創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)模式,探索推行“托管保底”“合資兜底”“保底收益+按股分紅”“折股聯(lián)營、反租倒包、雙線代銷”等模式,將企業(yè)與農(nóng)民從簡單的產(chǎn)品購銷、勞務(wù)聘用、土地流轉(zhuǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楦o密的合作共贏關(guān)系,增加農(nóng)民經(jīng)營性收入和工資性收入。