俄羅斯水權(quán)制度特點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)借鑒

王駿濤,謝.尼.博格金

(圣彼得堡彼得大帝理工大學(xué) 人文學(xué)院,俄羅斯 圣彼得堡 195220)

一、俄羅斯聯(lián)邦水資源概況

(一)俄羅斯水資源概況

俄羅斯聯(lián)邦是世界領(lǐng)土面積最大的國家,人口1.46億,2019年俄羅斯GDP為1 093萬億美元,人均GDP為30 284美元,排名世界第73位,后期受宏觀經(jīng)濟(jì)與制裁的影響經(jīng)濟(jì)增長緩慢。俄羅斯軍工實(shí)力雄厚,高等教育、航空航天技術(shù)居世界前列[1]。

俄羅斯境內(nèi)大約有250萬條河流,其中12萬條長度超過10 km,總長度超過230萬km,總河流量占世界總河流量的10%。俄羅斯的主要水系:一是葉尼塞河系,位于西伯利亞,從南向北流入卡拉海,全長約3 487 km,流域面積258萬km2;二是西伯利亞東部的莉娜河,從南向北流入拉普捷夫海,全長約4 400 km,流域面積249萬km2;三是西伯利亞西部的鄂畢河,從南向北流進(jìn)卡拉海,全長約5 410 km,流域面積299萬km2;四是俄羅斯歐洲部分的伏爾加河,從北向南流入里海,長度約3 530 km,流域面積136萬km2。伏爾加河是俄羅斯最長、最雄偉的河流,它發(fā)源于特維爾地區(qū),途中有許多支流匯入。這條最大的高水位河流沒有進(jìn)入世界海洋,因此自身只能流入里海。在魚類多樣性方面,伏爾加河優(yōu)于該國許多其他大型水庫。伏爾加河的主要支流是奧卡河和卡馬河,它們的長度超過1 500 km,河水補(bǔ)給主要來自降水和地下水。五是遠(yuǎn)東的阿穆爾河,從西向東流進(jìn)鄂霍次克海,全長約2 824 km,流域面積185萬km2[2]。

俄羅斯有200多萬個湖泊,貝加爾湖是地球上最古老、最深的湖泊。地下水資源豐富,有1 777個地下水沉積層。北極冰川面積為5.55萬km2,高加索山脈約2 000個冰川,阿爾泰約有1 500個,堪察加半島著名的波格丹諾維奇冰川是俄羅斯最大的冰川,總面積37.8 km2。另一個重要的水資源是土壤水,主要來源于降水。俄羅斯每年土壤總濕度約為3 500億km3,充滿必要水分的土壤保證了較高的農(nóng)作物產(chǎn)量[3]。

俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于水資源狀況和使用的國家報告提供了各聯(lián)邦區(qū)水基金數(shù)據(jù)(見表1),2018年俄羅斯流域的可再生水資源達(dá)4 623.0 km3。其中大部分是在俄羅斯境內(nèi)產(chǎn)生的(95.71%或4 424.7 km3),而一小部分來自鄰國(4.29%或198.3 km3),居民每年有3.025萬m3的河水可供使用[4]。根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦水法第1章第6條的規(guī)定,水基金應(yīng)理解為俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的水體總和,而水體是天然或人工水域,水道或其他物體,具有永久性或暫時性水形式或特征的水的集中。水體的法律制度受水立法的規(guī)制,根據(jù)自然、地理、水文制度和其他特征,水體分為幾種類型:(1)地表水體,它們由地表水和被其覆蓋并與之相關(guān)聯(lián)的土地(底部和海岸)組成,是地表水道(河流、溪流、運(yùn)河)、地表水體(湖泊、水庫、沼澤和池塘)以及冰川和雪原(冰雪的自然和持續(xù)積累);(2)內(nèi)部海水(海洋、海灣、海峽等);(3)俄羅斯領(lǐng)海;(4)地下水體(地下水盆地、含水層、地下水沉積物、天然地下水出口)。俄羅斯境內(nèi)所有列入清單的水體總和,包括或?qū)ㄔ凇端尽分?構(gòu)成了俄羅斯的水基金[5]。

表1 俄聯(lián)邦8個聯(lián)邦區(qū)水基金數(shù)據(jù)

二、俄羅斯聯(lián)邦水法制度的建立

(一)俄聯(lián)邦水權(quán)的相關(guān)概念

在俄羅斯,水權(quán)主要是指水體的所有權(quán)和使用權(quán)。在俄羅斯聯(lián)邦的立法中,有水、水體、水資源、水基金等不同的概念,而其中水基金是指俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)水體的總和。

根據(jù)2006年6月3日發(fā)布的《俄羅斯聯(lián)邦水法典》的有關(guān)規(guī)定,俄羅斯聯(lián)邦的水權(quán)是指水體的所有權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利的總和。水體的管理受《俄聯(lián)邦水法典》規(guī)范,并基于以下原則:(1)水體作為人類生活和活動基礎(chǔ)的重要性;(2)在使用水體之前應(yīng)優(yōu)先保護(hù)它們;(3)保護(hù)受特別保護(hù)的水體;(4)有針對性地使用水體;(5)將水體用于飲用水和生活用水的優(yōu)先級高于其他的使用目的,個人、法人有平等獲得水體使用權(quán)的機(jī)會;(6)用水的透明度和復(fù)雜性;(7)合理性(經(jīng)濟(jì)激勵)和使用水體的費(fèi)用[6]。

(二)俄聯(lián)邦水權(quán)規(guī)定

水權(quán)研究實(shí)質(zhì)是對其產(chǎn)權(quán)的研究,但水權(quán)又不是普通的物權(quán)問題,它既是私權(quán)又是公權(quán),水資源的特殊公共屬性決定了水資源公有的合理性[7]。

1.水體所有權(quán)

《俄羅斯聯(lián)邦憲法》明確規(guī)定,水體應(yīng)為俄羅斯聯(lián)邦所有,為聯(lián)邦財產(chǎn)。水庫與水渠除外,水體所有權(quán)分別是俄羅斯聯(lián)邦的、俄羅斯聯(lián)邦主體的、市政實(shí)體的、自然人與法人的。水庫與水渠可以按照民法和土地法處置。河床的自然變化并不意味著俄羅斯聯(lián)邦對該水體的產(chǎn)權(quán)終止。地下水體的所有權(quán)形式由關(guān)于地下資源的立法決定[8]。

2.水體使用權(quán)

個人和法律實(shí)體根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦水法典》規(guī)定的程序有權(quán)使用地表水體。河床的自然變化并不意味著改變或終止使用該水體的權(quán)利,除非法律關(guān)系和《水法》的實(shí)質(zhì)內(nèi)容另有規(guī)定。個人和法人根據(jù)關(guān)于地下資源的立法規(guī)定的程序有權(quán)使用地下水體。

使用地表水體的權(quán)利根據(jù)民法和《俄羅斯聯(lián)邦水法典》規(guī)定的程序終止。使用地下水體的權(quán)利根據(jù)地下資源立法規(guī)定的程序終止。法院判決強(qiáng)制終止水體使用權(quán)的依據(jù)是:(1)不當(dāng)使用水體;(2)違反俄羅斯聯(lián)邦立法使用水體; (3)在簽訂的用水協(xié)議規(guī)定的期限內(nèi)未使用水體或決定給予水體使用的。

根據(jù)聯(lián)邦法律,國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或地方自治機(jī)構(gòu)擁有在職權(quán)范圍內(nèi)執(zhí)行強(qiáng)制終止在國家或市政需要的情況下使用水體的權(quán)利。在提出終止水體使用權(quán)的請求之前,必須由國家權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)或地方自治機(jī)構(gòu)發(fā)出警告。警告的形式由俄羅斯聯(lián)邦政府授權(quán)的聯(lián)邦執(zhí)行機(jī)構(gòu)確定。在終止使用水體的權(quán)利時,用水者必須:(1)在規(guī)定的時間內(nèi)終止使用水;(2)確保養(yǎng)護(hù)或清理位于水體上的水利工程和其他結(jié)構(gòu),停止使用相關(guān)水體,實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施。

3.免簽訂使用目的許可的水體

如果水體用于以下目的,則無須獲得用水許可證和簽定水體使用合同:(1)運(yùn)輸(包括海上運(yùn)輸),小型船舶航行;(2)飛機(jī)單次起飛,單次著陸;(3)從地下水體中抽取水資源,包括含有礦物質(zhì)和(或)自然療法的水以及溫泉水;(4)提取用于保證消防安全和預(yù)防突發(fā)事件的水資源;(5)提取用于衛(wèi)生、環(huán)境和(或)航運(yùn)釋放(排水)的水資源;(6)船舶取水,以確保船舶機(jī)械裝置、設(shè)備和技術(shù)手段的運(yùn)行;(7)水生生物資源的繁殖和適應(yīng);(8)對水體進(jìn)行國家監(jiān)測;(9)進(jìn)行地質(zhì)學(xué)、地質(zhì)物理等研究;(10)捕魚、商業(yè)魚類養(yǎng)殖,狩獵;(11)在俄羅斯北部、西伯利亞和遠(yuǎn)東區(qū)域?qū)Ξ?dāng)?shù)鼐用竦木幼〉刈匀毁Y源合理管理;(12)衛(wèi)生、檢疫等控制;(13)環(huán)境保護(hù),包括水體;(14)科研、教學(xué)目的;(15)沼澤中礦物資源的勘探和開采,管道、道路和電力線的建設(shè),濕地沼澤和洪泛區(qū)的沼澤除外;(16)給花園、別墅土地澆水,維護(hù)個人附屬農(nóng)場,以及牲畜飲水,進(jìn)行家畜飼養(yǎng)工作;(17)公民洗澡及其他個人和家庭需要;(18)在海上或內(nèi)河港口水域疏浚及其他工程,以及維護(hù)俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)陸水道;(19)創(chuàng)建人工土地。

(三)俄聯(lián)邦水法典

《俄羅斯聯(lián)邦水法》規(guī)定,聯(lián)邦的所有水體包括單個水體(水庫),都屬于國家所有,但地方當(dāng)局、個人或法律實(shí)體擁有的水體除外;地方當(dāng)局僅將其用于市政獨(dú)立水體按要求擁有所有權(quán),個人和法律實(shí)體可擁有與其他地表水體無水力聯(lián)系的獨(dú)立水體,法典中還提到了勞動、行政、刑事和民事法律和法規(guī),規(guī)定了違反水法的適當(dāng)責(zé)任。同時,規(guī)定與土地、森林、山川、大氣和動植物保護(hù)等法律法規(guī)相關(guān)的水務(wù)立法內(nèi)容應(yīng)與整個水務(wù)立法體系保持一致。

這些規(guī)定對確保水法的完整性非常重要,包括保護(hù)水體、水體的使用和法律責(zé)任,并確定其具體內(nèi)容和適用范圍。《俄羅斯聯(lián)邦水法》規(guī)定,任何個人、法律實(shí)體或組織在為各種目的用水時必須獲得用水許可證。用水許可證由國家批準(zhǔn),并由負(fù)責(zé)使用、保護(hù)和管理水資源的國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。同時,《俄羅斯聯(lián)邦水法》根據(jù)水資源的不同用途和不同經(jīng)濟(jì)活動的不同階段,對水資源的開發(fā)、利用和保護(hù)制定了適當(dāng)?shù)姆梢?以確保水資源的合理有效利用。

《俄聯(lián)邦水法典》監(jiān)管法律行為基于以下原則:(1)水體作為生命和人類活動的基礎(chǔ)的重要性,水關(guān)系的調(diào)節(jié)是基于水體作為環(huán)境的主要組成部分的想法,動物和植物物種的棲息地;(2)在使用前優(yōu)先保護(hù)水體,使用水體不應(yīng)對環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響;(3)保護(hù)受特別保護(hù)的水體,聯(lián)邦法律規(guī)定限制或禁止使用這些水體;(4)水體的預(yù)期用途,水體可以用于一個或多個目的;(5)飲用水和家庭供水的使用優(yōu)先于其他用途的水體,只有在有足夠水資源的情況下,才允許將它們用于其他目的;(6)公民和社會團(tuán)體參與解決與水體權(quán)利有關(guān)的問題,以及他們保護(hù)水體的義務(wù);(7)個人和法律實(shí)體獲得水體使用權(quán)的平等機(jī)會,但水法規(guī)定的情況除外;(8)個人和法律實(shí)體平等獲得根據(jù)本守則可能由個人或法律實(shí)體擁有的水體所有權(quán);(9)流域區(qū)域邊界內(nèi)水資源關(guān)系的調(diào)節(jié)(流域方法);(10)根據(jù)水體制度的特殊性、水體的自然地理、形態(tài)和其他特征調(diào)節(jié)水體的關(guān)系;(11)根據(jù)構(gòu)成水管理系統(tǒng)的水體和水利結(jié)構(gòu)的關(guān)系調(diào)節(jié)水資源關(guān)系;(12)用水實(shí)施的透明度,關(guān)于提供水體使用和用水協(xié)議的決定必須提供給任何人,但俄羅斯聯(lián)邦立法列為限制訪問的信息除外;(13)水體的綜合利用,水體的利用可以由一個或多個用水者進(jìn)行;(14)使用水體的付款,使用水體是收費(fèi)的,但俄羅斯聯(lián)邦立法規(guī)定的情況除外;(15)保護(hù)水體的經(jīng)濟(jì)激勵措施,在確定使用水體的費(fèi)用時,考慮到水使用者保護(hù)水體措施的費(fèi)用;(16)在俄羅斯聯(lián)邦北部,西伯利亞和遠(yuǎn)東地區(qū)土著少數(shù)族裔的傳統(tǒng)居住地使用水體,實(shí)施傳統(tǒng)的自然管理[9]。

2020年4月24日,政府再次對《俄聯(lián)邦水法典》進(jìn)行修訂,更新了聯(lián)邦行政當(dāng)局在水體的使用和保護(hù)方面行使國家監(jiān)督的權(quán)力,通過關(guān)于移交權(quán)力的規(guī)范性法律行為,包括提供公共服務(wù)的行政法規(guī),以及公布關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦主體行政當(dāng)局執(zhí)行移交權(quán)力的強(qiáng)制性指導(dǎo)方針和指導(dǎo)材料。總之,該修訂案使《俄聯(lián)邦水法典》更加完善。

三、俄聯(lián)邦水資源管理的特點(diǎn)

水資源利用和保護(hù)領(lǐng)域的國家管理由俄羅斯國家自然資源部、聯(lián)邦水資源局和聯(lián)邦自然資源監(jiān)督局執(zhí)行。俄羅斯國家自然資源部對水資源關(guān)系進(jìn)行了法律監(jiān)管,聯(lián)邦水資源局負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)和管理聯(lián)邦財產(chǎn)。聯(lián)邦水資源局擁有、使用和處置聯(lián)邦水體的權(quán)力,可締結(jié)水利用協(xié)議,是國家水和水力結(jié)構(gòu)的會計。反過來,聯(lián)邦自然資源監(jiān)督局被委托控制和監(jiān)督水體的狀況、使用和保護(hù)以及水力結(jié)構(gòu)的安全。最終,國家在水關(guān)系領(lǐng)域的管理意味著對水的所有權(quán)和水管理設(shè)施的管理。

公共管理部門最重要的職能是規(guī)劃并合理利用水體,是通過制定綜合利用和保護(hù)水資源的計劃來實(shí)現(xiàn)的,還規(guī)定了用水限制,即最大允許的水資源提取量或廢水排放量。此外,還為俄羅斯聯(lián)邦各組成實(shí)體規(guī)定了取水(抽水)定額。

作為屬于國家的重要資源,水的使用和保護(hù)意味著不斷獲得其有關(guān)狀況和信息,這是通過水體的核算和登記、監(jiān)測其狀況和水關(guān)系領(lǐng)域的控制(監(jiān)督)來實(shí)現(xiàn)的。

行政改革過程中出現(xiàn)的行政法規(guī)在履行國家職能和提供國家服務(wù)的水關(guān)系領(lǐng)域具有重要作用。在水資源管理領(lǐng)域,可以通過提供水體使用的行政法規(guī),做出相關(guān)決定或締結(jié)用水協(xié)議,維護(hù)水籍簿登記冊以及提供水體狀況的信息。所有這些規(guī)定都有一個詳盡的行動算法,以排除各種漏洞。

(一)俄聯(lián)邦水資源管理的基本原則

俄羅斯國家水資源管理的基本原則主要包括:(1)認(rèn)識到水資源的重要性,這是社會生活的基礎(chǔ)。水體被認(rèn)為首先是自然環(huán)境中最重要的組成部分,植物和動物棲息地; 其次是社會用來滿足家庭、個人需求和活動的自然資源; 最后是產(chǎn)權(quán)對象。(2)水資源使用前優(yōu)先保護(hù)。這一原則的實(shí)質(zhì)是水資源的使用不應(yīng)該對環(huán)境產(chǎn)生不利影響; 法律對某些水資源的安全規(guī)定了保護(hù)、禁止或限制使用措施的特殊要求。(3)水資源利用的目標(biāo)性質(zhì)。關(guān)于水資源可以設(shè)置從一個到幾個使用目的,將家庭和飲用水資源的使用優(yōu)先于其他用途。只有在水資源完全滿足家庭和飲用需要的情況下,才允許其他用水目的使用水資源。(4)公眾協(xié)會和公民參與解決與水權(quán)及其保護(hù)有關(guān)的問題,公民和組織平等享有使用水資源的權(quán)利,但特殊情況除外; 公民和組織平等獲得水資源的所有權(quán)。(5)流域地區(qū)邊界內(nèi)水關(guān)系的規(guī)律性,即流域方法的實(shí)施; 水關(guān)系的制度規(guī)律性取決于水資源的特點(diǎn); 基于水資源與作為水管理系統(tǒng)一部分的各種結(jié)構(gòu)之間現(xiàn)有關(guān)系的水關(guān)系的規(guī)律性; 水資源使用的透明度,根據(jù)該水資源供任何人使用; 水資源使用的復(fù)雜性,表現(xiàn)在幾個水用戶的存在。(6)用水費(fèi),實(shí)施保護(hù)水資源的經(jīng)濟(jì)激勵措施。用水費(fèi)用考慮到用水者的水資源保護(hù)費(fèi)用。(7)組織土著人民領(lǐng)土上的傳統(tǒng)用水。

(二)俄羅斯國家水管理程序系統(tǒng)

俄羅斯國家水資源管理程序遵循俄羅斯聯(lián)邦水法規(guī)定。開展國家水權(quán)管理的國家機(jī)構(gòu)包括:(1)聯(lián)邦一級,俄聯(lián)邦政府以及授權(quán)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu),在聯(lián)邦一級執(zhí)行此管理;(2)區(qū)域間一級,執(zhí)行水權(quán)管理的為俄羅斯地區(qū)的行政當(dāng)局;(3)地方一級,在法律規(guī)定的可能性下,國家將管理水資源和設(shè)施的權(quán)力交給市政府機(jī)構(gòu),并必須向權(quán)力移交機(jī)構(gòu)提供某些有針對性的資金;(4)俄聯(lián)邦實(shí)體一級,即區(qū)域行政管理部門的水資源部門[10]。

各級政府機(jī)構(gòu)在國家水資源管理中行使政府職能,水資源的管理分配由俄羅斯自然資源部掌握,該部通過地方分部系統(tǒng)在俄羅斯實(shí)施流域用水管理。與此同時,某些高度專業(yè)化的管理領(lǐng)域被分配給獸醫(yī)監(jiān)督處、衛(wèi)生和流行病學(xué)處、環(huán)境保護(hù)處等國家機(jī)構(gòu)[11]。

俄羅斯國家生態(tài)委員會的職能包括:(1)參與與其他國家管理機(jī)構(gòu)共同提供與水體有關(guān)的保護(hù)措施;(2)從生物學(xué)角度保護(hù)物種多樣性;(3)監(jiān)測水利用是否符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等。

俄羅斯國家水資源管理局的職能主要包括:(1)可持續(xù)發(fā)展,這就意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境改善之間的平衡;(2)合理利用水資源與保護(hù)水域資源相結(jié)合;(3)在水資源保護(hù)和水利用方面管理職能的分離。

俄羅斯自然資源部在國家水管理系統(tǒng)中履行以下職能:(1)水利用規(guī)劃的實(shí)施;(2)水體和資源的國家監(jiān)測;(3)維護(hù)水地籍、國家地下和地表水注冊;(4)監(jiān)測水體和資源的使用與保護(hù);(5)在水資源和對象的保護(hù)與使用領(lǐng)域的活動許可證;(6)實(shí)施流域協(xié)定的準(zhǔn)備、締結(jié)和執(zhí)行等工作。具體的俄羅斯國家水管理的組織和職能結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 俄羅斯國家水管理的組織和職能結(jié)構(gòu)

(三)俄羅斯水資源管理機(jī)構(gòu)

1.水資源管理機(jī)構(gòu)的演變

18世紀(jì)采取的集中水管理的第一個步驟與精簡人工水道管理的需要有關(guān)。1773年,俄羅斯設(shè)置了水通信總監(jiān)職位,其主要任務(wù)是管理主要水路。水通信的第一任總監(jiān)是諾夫哥羅德州雅科夫埃菲莫·維奇西弗斯州長。在他的倡議和領(lǐng)導(dǎo)下,水通信部于1798年在俄羅斯成立,該部與參議院享有相同的權(quán)力,并于1810年更名為鐵路總部。直到1899年,俄羅斯帝國的水管理問題才成為運(yùn)輸部門的單獨(dú)責(zé)任。1899年,在道路和通信部下設(shè)立了水道司,其優(yōu)先任務(wù)是研究河流、湖泊和流域以及改善航行的潛力。與水道司并行的工作是1894年在俄羅斯農(nóng)業(yè)和國有財產(chǎn)部創(chuàng)建土地改良部。該部門負(fù)責(zé)灌溉和供水、沼澤和泥炭開采的排水、水工和抗侵蝕工程、河流調(diào)節(jié)、建設(shè)取水井和其他類型的土地開墾,費(fèi)用為國家資金以及當(dāng)?shù)厮芾斫M織。

“十月革命”后的頭幾年水資源管理的重點(diǎn)放在圍墾和改善人民以及整個國民經(jīng)濟(jì)的供水。1960年,俄羅斯聯(lián)邦政府部長理事會使用和保護(hù)地表和地下水資源的國家委員會成立。之后在蘇聯(lián)時期幾次改變,于1965年轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋貜?fù)墾和水資源部,又于1990年取消,在1990年11月創(chuàng)建俄羅斯聯(lián)邦政府部長理事會水管理委員會。

1991年11月,作為俄聯(lián)邦政府行政當(dāng)局大規(guī)模改造的一部分,俄聯(lián)邦政府生態(tài)和自然資源部、俄聯(lián)邦政府林業(yè)部、俄聯(lián)邦政府地質(zhì)和土地利用國家委員會以及俄聯(lián)邦政府部長理事會下屬的水資源管理委員會設(shè)立了俄聯(lián)邦政府生態(tài)和自然資源部(后稱俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)和自然資源部)。水管理問題分配給俄聯(lián)邦政府生態(tài)和自然資源部水資源委員會。1993年,水資源委員會撤銷,成立了俄羅斯聯(lián)邦水管理委員會。1996年,當(dāng)聯(lián)邦行政當(dāng)局的結(jié)構(gòu)再次形成時,水管理委員會被撤消,其職能被轉(zhuǎn)移到俄羅斯聯(lián)邦自然資源部,最后于2004年成立了俄羅斯聯(lián)邦自然資源部的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和服務(wù)部門,其中包括由俄羅斯水資源管理部履行職能的聯(lián)邦水資源管理署。

俄羅斯自然資源部通過地方分局系統(tǒng)管理俄羅斯的水資源使用,負(fù)責(zé)水基金土地的部門管理,其中有一些高度專業(yè)化的領(lǐng)域,如國家生態(tài)委員會、獸醫(yī)監(jiān)督局、衛(wèi)生-流行病學(xué)局和環(huán)境保護(hù)局。同時,特定的專業(yè)管理領(lǐng)域被分配給國家機(jī)構(gòu),如獸醫(yī)檢查局、衛(wèi)生和流行病學(xué)局、環(huán)境保護(hù)局等。其中,國家生態(tài)委員會的職能包括:第一,參與與其他國家管理機(jī)構(gòu)聯(lián)合提供的水體保護(hù)措施;第二,從生物角度保護(hù)物種多樣性;第三,對水利用的環(huán)境法規(guī)的遵守,等等。

2.聯(lián)邦一級:聯(lián)邦水資源管理署(Rosvodresursy)

在聯(lián)邦一級,水資源管理問題由俄羅斯自然資源與生態(tài)部和聯(lián)邦水資源管理署(Rosvodresursy)決定。作為行政改革的一部分,2004年俄聯(lián)邦水資源署成立。該部門是一個提供國家服務(wù)和管理水資源領(lǐng)域聯(lián)邦財產(chǎn)的聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu),由俄羅斯聯(lián)邦自然資源和生態(tài)部管轄,首長由俄羅斯政府根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦自然資源和生態(tài)部長的提議任命和免職,直接或通過其領(lǐng)土機(jī)構(gòu)和附屬組織開展活動[12]。

聯(lián)邦水資源局有以下權(quán)力:(1)水保護(hù)工作(制定和實(shí)施水體綜合利用和保護(hù)計劃,保護(hù)水庫、海洋或其單獨(dú)的部分,防止其污染、堵塞和耗盡,實(shí)施消除這些現(xiàn)象出現(xiàn)的措施);(2)采取措施防止水的負(fù)面影響和消除其對水體的負(fù)面作用;(3)管理屬于俄聯(lián)邦政府所有權(quán)的聯(lián)邦財產(chǎn)和水體;(4)綜合水資源管理(水體狀態(tài)監(jiān)測、水文和水管理分區(qū)、水庫運(yùn)行模式安裝、地表水流的領(lǐng)土重新分配組織、地下水體水資源補(bǔ)充);(5)維護(hù)國家會計和水資源研究(國家水資源注冊、俄羅斯水工結(jié)構(gòu)注冊),開發(fā)自動化分析系統(tǒng)以處理俄羅斯聯(lián)邦水資源信息;(6)履行國家客戶的職能,下訂單和締結(jié)政府合同及其他民事合同;(7)對下屬國有單一制企業(yè)和組織活動的控制;(8)與外國國家當(dāng)局和國際組織的互動;(9)實(shí)施支持中小型企業(yè)的措施;(10)與國民的交流互動;(11)組織會議、研討、展覽和其他活動;(12)與該機(jī)構(gòu)的運(yùn)作(行政、財務(wù)和人事問題)直接相關(guān)的權(quán)力,以及與文件和檔案數(shù)據(jù)有關(guān)的工作。

3.俄聯(lián)邦地方供水管理系統(tǒng):以圣彼得堡為例

地方供水系統(tǒng)以圣彼得堡為例。圣彼得堡的國家統(tǒng)一企業(yè)“水管道”(Vodokanal)為圣彼得堡530萬居民以及該市成千上萬的企業(yè)和組織提供供水和衛(wèi)生服務(wù)。國營單一企業(yè)圣彼得堡的“Vodokanal”財產(chǎn)的所有者是由授權(quán)的國家機(jī)構(gòu)代表的圣彼得堡市。圣彼得堡的“Vodokanal”還管理著該市的噴泉和公共廁所。自2012年以來,“Vodokanal”有了新的活動方向,即固定雪融點(diǎn)的建造和運(yùn)營[13]。

圣彼得堡的供水系統(tǒng)包括7 414 km的供水網(wǎng)絡(luò)、187個增壓泵站、9個供水站(最大的南供水站、北供水站、主供水站)、2家生產(chǎn)次氯酸鈉的工廠。

圣彼得堡的污水處理系統(tǒng)包括9 093.2 km下水道網(wǎng)絡(luò),271.4 km隧道收集器,213個污水泵站,18個污水處理廠(其中14個用于處理生活廢水,4個用于處理地表徑流,最大的設(shè)施是中央曝氣站、北部曝氣站、西南污水處理廠),3座污泥焚燒廠,11個固定的融雪點(diǎn),7個配有固定式工程技術(shù)的積雪接收點(diǎn)。

圣彼得堡的“Vodokanal”實(shí)施“停止將未經(jīng)處理的廢水排入圣彼得堡水域”的計劃,從2001年開始投入資金,到2019年已取得顯著的成效,僅2016至2018年,就排除了44個直接排放問題,2019年12月上旬,達(dá)到了城市污水處理系統(tǒng)家庭廢水99%的處理水平。圣彼得堡于2010年制定“城市自來水廠現(xiàn)代化”計劃;同年,制定“建立供水綜合管理系統(tǒng)”計劃,并正在逐步創(chuàng)建俄羅斯第一個創(chuàng)新供水管理系統(tǒng),能夠自動調(diào)整供水參數(shù)并實(shí)時接收水消耗量的數(shù)據(jù)。

四、俄聯(lián)邦水體使用費(fèi)

(一)水體使用費(fèi)

2020年6月14日生效的《俄聯(lián)邦水稅法》第20條專門規(guī)定了水體使用費(fèi)。水體使用費(fèi)的收取基于以下原則:(1)促進(jìn)對水資源的經(jīng)濟(jì)利用以及對水體的保護(hù);(2)根據(jù)流域區(qū)分水體使用的支付率;(3)日歷年期間水體使用費(fèi)用的統(tǒng)一性[14]。

俄羅斯水稅的納稅人是所有水資源的使用者,包括那些使用水管理設(shè)施而不用水的人。繳稅范圍包括使用企事業(yè)單位或水利系統(tǒng)(河流、湖泊)提供的水,使用地下水,使用水廠抽水和蓄水,使用水力資源發(fā)電,使用水資源漂浮木材,使用水資源進(jìn)行娛樂和休閑,使用水資源進(jìn)行采礦、建設(shè)、開發(fā),使用水資源裝備等。

在工業(yè)方面,工業(yè)企業(yè)在節(jié)水系統(tǒng)中承擔(dān)水稅,納稅人是指從節(jié)水系統(tǒng)中提取水稅的工業(yè)企業(yè),根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類法,屬于列入工業(yè)部門的企業(yè)。征稅的工業(yè)企業(yè)范圍包括生產(chǎn)用水、社會文化設(shè)施用水、生活用水、農(nóng)業(yè)服務(wù)用水和居民日常生活用水。工業(yè)企業(yè)稅收的計算基礎(chǔ)是取水限額和所需水的價格?！抖砹_斯水稅法》還規(guī)定,采礦用的地下礦泉水、熱力工程用的水和提取有用成分的地下工業(yè)用水的稅收不需向預(yù)算支付。

聯(lián)邦政府財產(chǎn)、俄羅斯聯(lián)邦組成實(shí)體的財產(chǎn)、市政當(dāng)局的財產(chǎn)、計算和收取這種費(fèi)用的程序分別由俄羅斯聯(lián)邦政府、俄羅斯聯(lián)邦組成實(shí)體的國家當(dāng)局和地方自治機(jī)構(gòu)確定。水資源使用付款按照水法典的規(guī)定,從事水資源使用的個人和企業(yè)必須定期向預(yù)算付款。這是補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)活動對生態(tài)系統(tǒng)造成損害所必需的,組織用于修復(fù)和保護(hù)水體的集成系統(tǒng)也要收費(fèi)。生態(tài)安全專家討論收取此類款項(xiàng)的法律依據(jù),并幫助確定其數(shù)額。

對每個納稅人,都設(shè)定了取水和廢水排放的限制,超過這些限制可能會被罰款。另外,參與環(huán)境控制的政府機(jī)構(gòu)可以撤銷使用水體的許可。最高刑罰威脅那些沒有獲得適當(dāng)許可的計算用水限額的個人和企業(yè)。在這種情況下,水體的使用費(fèi)將增加5倍。俄羅斯專門成立了“生態(tài)安全公司”,公司的專家將幫助個體或企業(yè)獲得合法使用水體所需的許可,并計算限值和需要支付的費(fèi)用。

(二)使用水體的付款方式

俄羅斯使用水體的付款有兩種方式:(1)通過水稅支付(《俄羅斯聯(lián)邦稅法》第25章第2條)。俄羅斯水資源稅的納稅人為所有的水資源使用者,包括不取水而使用水利設(shè)施者。(2)根據(jù)用水協(xié)議或關(guān)于提供水體使用的決定支付(《俄聯(lián)邦水法典》第12章)。聯(lián)邦財產(chǎn)、俄羅斯聯(lián)邦組成實(shí)體的財產(chǎn)、市政財產(chǎn),計算和收取此類費(fèi)用的程序使用費(fèi)率分別由俄羅斯聯(lián)邦政府、俄羅斯聯(lián)邦組成實(shí)體的國家當(dāng)局和地方自治機(jī)構(gòu)確定。俄羅斯聯(lián)邦政府于2006年12月30日頒布的第876號法令批準(zhǔn)了聯(lián)邦政府擁有的水體使用費(fèi)率,該費(fèi)率自2007年1月1日起生效。俄羅斯聯(lián)邦政府2006年12月14日第764號法令批準(zhǔn)了聯(lián)邦政府擁有的水體使用費(fèi)的計算和收費(fèi)規(guī)則,該規(guī)則自2007年1月1日起生效。

(三)支付水體使用費(fèi)情況

所有私人、企業(yè)家、行業(yè)和組織都應(yīng)在預(yù)算活動中計劃水體使用費(fèi)用,在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的過程中,應(yīng)使用特殊的技術(shù)手段、設(shè)備和設(shè)施來使用水體。術(shù)語“使用”應(yīng)理解為是指對水體的這種影響:(1)從水體中取水——不論取水目的和水的進(jìn)一步使用方式如何,此過程均需繳納環(huán)境稅,例外的是用于農(nóng)田灌溉的取水;(2)水力發(fā)電廠的工作——水力發(fā)電行業(yè)涉及大量水資源的利用,以犧牲河流、湖泊、水庫為代價來滿足這些需求的同時,還需要定期付款;(3)木材漂流——如果在不使用特殊容器的情況下進(jìn)行漂流,則還會收取使用水域進(jìn)行漂流的費(fèi)用;(4)采礦——通常在水體區(qū)域頒發(fā)采礦許可證。在這種情況下,需要額外支付該區(qū)域的使用費(fèi)用;(5)建設(shè)——在水庫附近的領(lǐng)土上建造基本建筑物和臨時建筑物也要繳納環(huán)境稅,此項(xiàng)目還包括游泳設(shè)備、專用設(shè)備和技術(shù)設(shè)施的放置,例外的是在水域中放置水力發(fā)電、土地開墾、漁業(yè)、水管和污水等獨(dú)立結(jié)構(gòu)的水體,立法規(guī)定了此例外,以免對企業(yè)雙重征稅;(6)廢水排放——由于工業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)活動而產(chǎn)生的廢水返回池塘須繳納環(huán)境稅。俄羅斯自然資源部的地域分支機(jī)構(gòu)對每個企業(yè)的排放限值分別設(shè)置,它們?nèi)Q于廢水的污染程度、水庫中有害物質(zhì)的背景含量、形成過程中經(jīng)濟(jì)活動的類型。

為消除洪水,自然災(zāi)害和工業(yè)事故而進(jìn)行取水的個人和組織完全免于支付環(huán)境稅。同樣,將水用于魚類養(yǎng)殖和水生生物資源繁殖的人也沒有義務(wù)支付水費(fèi)。同樣需要注意的是,對水體狀況進(jìn)行研究、分析和監(jiān)控的政府機(jī)構(gòu)的雇員可以免交水體使用費(fèi)用。

(四)俄聯(lián)邦居民用水價

聯(lián)邦法律通過住房法規(guī)范了向公眾提供公共服務(wù)的規(guī)定。提供此類服務(wù)的規(guī)定已獲得俄羅斯政府的批準(zhǔn)。供水、冷水和熱水的價格,包括系數(shù)增加幅度的制定,由供水服務(wù)組織根據(jù)與消費(fèi)者達(dá)成的協(xié)議決定。支付的總額是根據(jù)設(shè)定的水費(fèi)率確定的,水費(fèi)率由俄羅斯國家機(jī)構(gòu)和地方當(dāng)局根據(jù)在特定地區(qū)運(yùn)行的限值指標(biāo)設(shè)定。在各地方政府成立專門的國家統(tǒng)一的“水管道”(Vodokanal)機(jī)構(gòu),由該機(jī)構(gòu)確定供水成本。

水費(fèi)用的結(jié)算程序規(guī)定在支付冷熱水費(fèi)用時,居民不僅要支付水費(fèi),還要支付水稅,價格包括:(1)電力消耗,符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的水處理化學(xué)品和其他組件的費(fèi)用;(2)水質(zhì)實(shí)驗(yàn)室分析的費(fèi)用;(3)自來水公司雇員的工作報酬,包括現(xiàn)金所得稅基金和轉(zhuǎn)入社會基金費(fèi)用;(4)用于組織網(wǎng)絡(luò)和通信,進(jìn)行資本和日常維護(hù)以及維修的錢,用于水稅的錢;(5)文書工作、生態(tài)、廢物處理等方面的現(xiàn)金支出。

五、俄羅斯水權(quán)制度對我國的借鑒

(一)重視立法,明晰水體權(quán)屬

俄羅斯水資源的相關(guān)法律法規(guī)的完整和健全經(jīng)歷了較長的過程。值得注意的是,俄羅斯國家水籍簿登記處系統(tǒng)地收集關(guān)于水對象的文件信息,包括這些水對象不同的所有權(quán)形式、相關(guān)的使用信息,以及它們所在的河流流域和流域區(qū)的資料。用水合同的登記、提供用水對象的決定、用水合同下的權(quán)利和義務(wù)的轉(zhuǎn)移以及用水合同的終止都是在國家水登記處進(jìn)行的。維護(hù)水籍簿登記冊的目標(biāo)是為綜合利用水體、有目的地利用水體和保護(hù)水體提供信息支持,規(guī)劃和制定措施,防止水的負(fù)面影響并消除其后果。立法者不僅將國家水資源登記冊的文件數(shù)據(jù)歸入國家開放性信息資源(限制訪問的信息除外),而且還規(guī)定了獲取信息的程序。

我國現(xiàn)行的《中華人民共和國水法》對水體所有制做出了一些規(guī)定,但比較籠統(tǒng)還不完善,這就造成了在水權(quán)界定方面不夠明確,不利于水資源的利用和水環(huán)境的改善。我們應(yīng)該建立國家水籍簿登記體系,有效收集我國的水資源信息,為各級政府制定管理政策規(guī)定提供準(zhǔn)確系統(tǒng)的信息資源[15]。

(二)健全制度,有效統(tǒng)分管理

在相對完整的水資源保護(hù)和利用法律法規(guī)的系統(tǒng)支持下,俄羅斯以聯(lián)邦一級聯(lián)邦水資源管理署為中心,分級分權(quán)管理,水資源的利用由聯(lián)邦、州、區(qū)及其他地區(qū)分別進(jìn)行管理和經(jīng)營,在水資源管理上形成了較為完善的管理制度,在資源配置、水環(huán)境保護(hù)、流域一體化管理方面基本上形成了以預(yù)防控制水污染、開發(fā)利用水資源,以及保護(hù)恢復(fù)水環(huán)境為核心內(nèi)容的管理體系。

我們應(yīng)該充分借鑒俄羅斯在這方面的經(jīng)驗(yàn),根據(jù)水體的不同形態(tài)特征,從源頭上治理,針對不同級別與區(qū)域的問題,利用當(dāng)?shù)刭Y源和國家力量,綜合全面地采取措施,從根本上解決水資源利用不均衡的問題[16]。

(三)監(jiān)測支撐,強(qiáng)化信息系統(tǒng)

經(jīng)過20多年的發(fā)展,我國已形成具有自身特點(diǎn)的環(huán)境監(jiān)測體系,頒布了一系列技術(shù)規(guī)定,但在監(jiān)測信息的管理和維護(hù)上還存在不足。

俄羅斯一直以來都很重視對水資源的管理、保護(hù)和利用,經(jīng)歷了很長時間的實(shí)踐與總結(jié),但也同樣面臨著嚴(yán)重的水污染、水資源分布不均等一系列問題,其較為完善的水管理制度是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的,但是在管理治理上出現(xiàn)的問題,我們也可以作為前車之鑒。