基于土地綜合整治的河西地區(qū)實(shí)用性村莊規(guī)劃路徑探索
——以張掖市高家莊村為例

唐相龍,毛志龍

(蘭州交通大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院,蘭州 730070)

一、引言

2019年12月,自然資源部發(fā)布的《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》指出,要按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》相關(guān)部署要求組織開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作,以科學(xué)合理規(guī)劃為前提,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元(整治區(qū)域可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分村莊),整體推進(jìn)農(nóng)用地、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)。2020年2月,甘肅省自然資源廳相繼印發(fā)《甘肅省自然資源廳關(guān)于組織申報(bào)全域土地綜合整治試點(diǎn)的通知》《關(guān)于公示全域土地綜合整治試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)名單的公告》,2020年甘肅省獲批10個(gè)全域土地綜合整治試點(diǎn)地區(qū),其中張掖市獲批試點(diǎn)最多(甘州區(qū)甘浚鎮(zhèn)、民樂縣六壩鎮(zhèn))。

實(shí)際上,我國土地綜合整治始于20世紀(jì)90年代,“土地綜合整治”由“土地整理”“土地整治”概念演進(jìn)而來[1]。1998年,新一輪修編的《中華人民共和國土地管理法》提出“國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度”“國家鼓勵(lì)土地整理”,以“土地整理復(fù)墾開發(fā)”為標(biāo)志,高度強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù),核心在于提高耕地?cái)?shù)量,提升耕地質(zhì)量,逐步落實(shí)土地開發(fā)、整理和復(fù)墾工程?，F(xiàn)階段,“土地綜合整治”是指在一定單元內(nèi),以土地規(guī)劃、土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾、生態(tài)修復(fù)及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策工具和技術(shù)手段為載體,推動(dòng)“田、水、路、林、村”六位一體綜合整治[2-3],改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)民生活水平,優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、人口適度集中、村莊布局優(yōu)化[4]。

在土地綜合整治工作有序開展的背景之下,作為“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃,如何有效銜接土地綜合整治,如何處理土地空間與規(guī)劃落地的關(guān)系,都將是基于土地綜合整治的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制工作需要不斷探索的課題,特別是我國西部地廣人稀的土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)域,如何在土地綜合整治基礎(chǔ)上編制適之有效的實(shí)用性村莊規(guī)劃更加值得思考。本文以河西地區(qū)張掖市甘浚鎮(zhèn)高家莊村村莊規(guī)劃編制為例,就河西地區(qū)實(shí)用性村莊規(guī)劃如何基于土地整治核心內(nèi)容進(jìn)行分區(qū)化引導(dǎo),以及如何科學(xué)安排布局村莊“種-養(yǎng)-住”空間愿景展開探討,以期為同類村莊在土地綜合整治背景下編制實(shí)用性村莊規(guī)劃工作提供啟示和借鑒。

二、河西地區(qū)村莊發(fā)展與土地綜合整治概況

河西地區(qū)因地處黃河以西,且位于青藏高原與蒙古高原之間,南以祁連山和阿爾金山為界,北至馬鬢山、合黎山和龍首山,東起烏鞘嶺,西迄甘、新省界,且地勢(shì)自東南向西北傾斜的狹長(zhǎng)平地,東西長(zhǎng)約 1 120 km,南北寬 40～100 km,大部分海拔 1 000～2 500 m[5-6]。廣義上的河西地區(qū)涵蓋了甘肅省酒泉市、張掖市、武威市、金昌市和嘉峪關(guān)市5個(gè)地級(jí)市。

河西地區(qū)屬大陸性干旱氣候區(qū),降水量少且蒸發(fā)量大,但在祁連山4 500 m以上的高山上有著豐厚的永久積雪和史前冰川覆蓋,冰雪融水豐富,形成了石羊河、黑河和疏勒河三大內(nèi)流水系,沿河沖積平原為武威、張掖、酒泉等綠洲提供了大量源頭活水,為綠洲農(nóng)業(yè)區(qū)提供了良好的水土資源[7]。而據(jù)《河西志》記載,河西地區(qū)2 000多年前已開始屯田墾殖,開渠筑壩,引水澆灌。時(shí)至今日,河西地區(qū)已然成為我國西北地區(qū)重要的現(xiàn)代制種、商品糧食基地和經(jīng)濟(jì)作物的集中產(chǎn)地[8]。截至2020年年底,河西地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占甘肅省的36.57%,糧食播種、瓜果種植面積占甘肅省的18.48%和32.33%,產(chǎn)出甘肅省29%的糧食作物和37%的瓜果。此外,河西地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)達(dá),大牲畜存欄量占甘肅省的28%,而肉類(牛肉31%、豬肉41%、羊肉53%)產(chǎn)品占甘肅省的38%[9]?？梢?河西地區(qū)是甘肅省今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最具活力和潛力的地區(qū)之一[10]。

(一)河西地區(qū)村莊發(fā)展概況

河西地區(qū)也是我國重要的農(nóng)牧區(qū),在地域經(jīng)濟(jì)中占有重要地位。其中,河西地區(qū)玉米制種業(yè)已成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)[11]。但是,河西地區(qū)大多數(shù)村莊仍然避免不了城鎮(zhèn)化虹吸的影響,繼而誘發(fā)村莊空心化、老齡化、產(chǎn)業(yè)脆弱、人口流失的問題。從實(shí)地調(diào)研可知,河西地區(qū)人口與住房方面明顯具有鄉(xiāng)村聚落空間布局稀疏的特征。此外,村莊人口衰敗嚴(yán)重,住房條件質(zhì)量相對(duì)不高以及人口與住房匹配性不強(qiáng),即建設(shè)用地量多質(zhì)差的問題依然存在。由于河西走廊地形狹長(zhǎng),農(nóng)村人口分布不均,村莊聚落宅院相對(duì)分散,耕地條塊化經(jīng)營問題依然存在。總之,河西地區(qū)村莊發(fā)展雖然有較為優(yōu)越的光熱、水土資源,但長(zhǎng)期以來所積累的生產(chǎn)關(guān)系、人地關(guān)系以及城鄉(xiāng)關(guān)系矛盾所引起的空心村問題十分突出。

(二)河西地區(qū)土地綜合整治概況

2020年9月,甘肅省自然資源廳公示了張掖市甘州區(qū)甘浚鎮(zhèn)、張掖市民樂縣六壩鎮(zhèn)、金昌市金川區(qū)寧遠(yuǎn)堡鎮(zhèn)、酒泉市肅州區(qū)總賽鎮(zhèn)、酒泉市玉門市赤金鎮(zhèn)等10個(gè)全域土地綜合整治試點(diǎn),其中河西地區(qū)獲批5個(gè),占甘肅省2020年獲批試點(diǎn)的50%。如今,河西地區(qū)土地綜合整治試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)。同時(shí),試點(diǎn)工作深入踐行“綠水青山就是金山銀山”理念,堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,守住耕地保護(hù)紅線,凡涉及耕地和永久基本農(nóng)田調(diào)整的,嚴(yán)格確保數(shù)量有增加,質(zhì)量有提高,生態(tài)有改善。從現(xiàn)階段實(shí)施來看,河西地區(qū)土地綜合整治試點(diǎn)工作探索性和實(shí)踐性成果較為顯著,主要整治內(nèi)容包括農(nóng)用地整理項(xiàng)目、建設(shè)用地整理項(xiàng)目、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目、鄉(xiāng)村振興與產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合與特色旅游道路建設(shè)項(xiàng)目;項(xiàng)目前期實(shí)施內(nèi)容主要有整村拆除老舊房屋、集中新建養(yǎng)殖小區(qū)、集中新建群眾安置房屋等。

三、甘浚鎮(zhèn)高家莊村土地綜合整治與實(shí)用性村莊規(guī)劃實(shí)踐

高家莊村隸屬于甘浚鎮(zhèn),位于祁連山腳下,北臨星光村、工聯(lián)村,南依西洞村,東連中溝村,西靠肅南縣大磁窯村。全村共有8個(gè)合作社,總戶數(shù)322戶,總?cè)丝? 160人,共有耕地面積2 461畝,全村的經(jīng)濟(jì)來源主要依靠玉米制種、養(yǎng)殖業(yè)以及少量勞務(wù)輸出。高家莊村規(guī)劃先集中建設(shè)5個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)殖小區(qū),解決群眾畜禽養(yǎng)殖和農(nóng)耕需求后,集中規(guī)劃建設(shè)拆遷群眾安置房屋。安置后整村將拆除238戶空置房屋、老舊房屋和“一戶兩宅”房屋。高家莊村村民傳統(tǒng)宅院普遍存在“前住后畜”或“前住側(cè)畜”的人畜混置的典型特征。因此,居民點(diǎn)拆遷置換、人居環(huán)境整治則是此次村莊規(guī)劃編制的重點(diǎn)。

(一)分區(qū)化導(dǎo)向的村莊國土空間總體布局

在落實(shí)上位規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線等前提下,充分尊重山、水、林、田、草、沙自然地理格局,并結(jié)合高家莊村人口增長(zhǎng)和流動(dòng)規(guī)律、村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展等合理安排村莊建設(shè)用地增量與存量,合理劃好村莊建設(shè)邊界;統(tǒng)籌劃分村域生態(tài)用地布局、農(nóng)業(yè)用地布局、建設(shè)用地布局,明確各類空間的管控要求。依托村莊空間格局和發(fā)展訴求劃分出相匹配的村域功能結(jié)構(gòu),即安置小區(qū)、養(yǎng)殖小區(qū)、玉米制種片區(qū)、鄉(xiāng)村旅游片區(qū)和鄉(xiāng)村田園生活片區(qū)等(見圖1 b段、c段、d段)?？傊?分區(qū)化導(dǎo)向的村莊國土空間總體布局是決定村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施布局,以及影響村莊居民點(diǎn)建設(shè)布局的關(guān)鍵因素(見表1)。

表1 實(shí)用性村莊規(guī)劃“六化”普適性路徑匯總表

圖1 高家莊村村莊規(guī)劃編制路徑分析圖

(二)規(guī)模化導(dǎo)向的村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展連片布局

結(jié)合高家莊村所處區(qū)位、資源稟賦、用地條件和村莊發(fā)展訴求,科學(xué)劃定產(chǎn)業(yè)功能分區(qū),打造“兩軸四區(qū)”的村域空間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),合理確定村莊各特色產(chǎn)業(yè)空間布局,促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營適度規(guī)?；B片布局,明確村莊產(chǎn)業(yè)以推進(jìn)現(xiàn)代規(guī)模化種植、養(yǎng)殖業(yè)為村莊產(chǎn)業(yè)突破口(見表1),并結(jié)合七彩丹霞景區(qū)東入口(開發(fā)中)優(yōu)勢(shì)區(qū)位,順勢(shì)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,從而推動(dòng)村莊第一、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。規(guī)劃中,依托高家莊村現(xiàn)有種植、養(yǎng)殖基礎(chǔ),積極借助土地綜合整治項(xiàng)目推動(dòng)種、養(yǎng)規(guī)模化連片發(fā)展。首先,在種植方面借助土地整治項(xiàng)目大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),實(shí)現(xiàn)玉米制種規(guī)?；B片布局;其次,在養(yǎng)殖方面,規(guī)劃前期廣泛征求村民意愿,按照農(nóng)戶的需求以及自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力水平,每座養(yǎng)殖小區(qū)按“大-中-小”的規(guī)模進(jìn)行集中布局和統(tǒng)一建設(shè)。而村內(nèi)七社、八社則同山、田、沙、房一并進(jìn)行統(tǒng)籌保留和保護(hù),并考慮遠(yuǎn)期同張掖七彩丹霞景區(qū)融合發(fā)展,打造為景區(qū)東入口上的重要“客驛節(jié)點(diǎn)”。

(三)功能化導(dǎo)向的村莊基礎(chǔ)設(shè)施精準(zhǔn)布局

高家莊村莊規(guī)劃配套的基礎(chǔ)設(shè)施依據(jù)上位國土空間規(guī)劃的要求,積極響應(yīng)“人畜分離”政策,由此基礎(chǔ)設(shè)施布局便側(cè)重居住、養(yǎng)殖、種植功能導(dǎo)向進(jìn)行精準(zhǔn)布局和優(yōu)化(見表1)。具體來說,在安置點(diǎn)內(nèi),按照“宜居性”的規(guī)劃訴求,同步完善村莊給水工程、排水工程、供熱工程以及環(huán)境衛(wèi)生等設(shè)施建設(shè);在養(yǎng)殖小區(qū)內(nèi),按照“生產(chǎn)性”的規(guī)劃訴求,相應(yīng)完善排水、配電、消防和畜禽糞污處理設(shè)施等。同時(shí),將養(yǎng)殖小區(qū)內(nèi)的綠化工程與防護(hù)綠地等一并考慮;而在種植層面,依托村莊現(xiàn)有生產(chǎn)性道路網(wǎng)絡(luò),進(jìn)行道路展寬和道路分級(jí)(見圖1e段)。此外,對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉給水設(shè)施以及相關(guān)農(nóng)業(yè)配套設(shè)施如塘壩建設(shè)等提出建設(shè)性意見。所以,實(shí)用性村莊規(guī)劃配套的基礎(chǔ)設(shè)施,要依據(jù)土地綜合整治的結(jié)果及上位國土空間規(guī)劃的要求,結(jié)合鄉(xiāng)村自身需求而精準(zhǔn)布局,避免重復(fù)規(guī)劃建設(shè)。

(四)中心化導(dǎo)向的村莊公共服務(wù)設(shè)施集約布局

隨著安置點(diǎn)位置、規(guī)模的確定,高家莊村公共服務(wù)設(shè)施則按照“中心化”導(dǎo)向,采用“社區(qū)生活圈—基本居民點(diǎn)”兩級(jí)進(jìn)行配置,充分結(jié)合村莊現(xiàn)有黨群服務(wù)中心、鄉(xiāng)村大舞臺(tái)、小游園現(xiàn)狀設(shè)施,與新建廣場(chǎng)、衛(wèi)生室等按照“集約布局”的要求一同構(gòu)建高家莊村公共服務(wù)基本居民點(diǎn)。另外,由于高家莊村七社、八社位于未來七彩丹霞景區(qū)東入口的開發(fā)邊界之內(nèi),公共服務(wù)設(shè)施則相應(yīng)提出了建設(shè)性意見如停車場(chǎng)、污水處理站等。此外,規(guī)劃注重考慮村民需求特別大的設(shè)施建設(shè),反之亦然。需要說明的是,在規(guī)劃初期,考慮到高家莊村與中溝村相鄰,欲借助土地整治項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)兩村公共服務(wù)“共建共享”,以此減少公共服務(wù)設(shè)施等的投入(見圖1f段)。中心化導(dǎo)向的村莊公共服務(wù)設(shè)施集約布局,就是要根據(jù)人口和服務(wù)半徑分級(jí)配置公共服務(wù)設(shè)施。鼓勵(lì)各類設(shè)施共建共享,提高使用效率,節(jié)約集約用地,降低建設(shè)成本,避免重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)(見表1)。

通過對(duì)公路施工技術(shù)及道路路面施工的質(zhì)量控制措施，不斷提高公路施工技術(shù)水平，加強(qiáng)道路施工質(zhì)量控制，是我國公路工程能夠高效、穩(wěn)定、快速發(fā)展下去的必要條件。

(五)個(gè)性化導(dǎo)向的村莊居民點(diǎn)建設(shè)適宜管控

按照“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃的建設(shè)要求,開展農(nóng)村宅基地置換或復(fù)墾,全面推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)集中化、規(guī)模化發(fā)展。重點(diǎn)對(duì)散亂的低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行搬遷、整治、復(fù)墾,用于保障農(nóng)村發(fā)展用地,改善村莊人居環(huán)境,提高農(nóng)村土地利用效率,助力鄉(xiāng)村振興。

在落實(shí)建設(shè)用地管控、建設(shè)需求、發(fā)展空間以及充分利用村莊存量用地的前提下結(jié)合村民生活習(xí)慣、地形地貌特征和傳統(tǒng)文化特征構(gòu)建有一定規(guī)模、鄉(xiāng)土文化和地域文化特征濃厚的村莊居民點(diǎn)。規(guī)劃中,依據(jù)家庭人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)能力和村民意愿,并結(jié)合村莊的發(fā)展歷史、民俗風(fēng)情設(shè)計(jì)出造型簡(jiǎn)潔、適用美觀和識(shí)別性強(qiáng)的多種住宅模式,即6種戶型分別為27.37、43.92、58.92、81.39、113.12、130.88 m2。與此同時(shí),將高家莊村塘壩建設(shè)與居民點(diǎn)內(nèi)水系耦合設(shè)計(jì),同山、水、田和房有機(jī)融合,摒棄了傳統(tǒng)呆板、僵硬的安置布局模式(見圖2)。為村民創(chuàng)造了一個(gè)可選擇、可宜居的個(gè)性化家園(見表1),同時(shí)明確提出了村民住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和居民點(diǎn)總體風(fēng)貌等管控性內(nèi)容。

圖2 高家莊村集中安置點(diǎn)效果圖

(六)冗余化導(dǎo)向的村莊發(fā)展用地彈性留白

村莊規(guī)劃雖說能夠較為系統(tǒng)地解決村民的住房需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)需要,但不免因新建項(xiàng)目、村莊公益設(shè)施、鄉(xiāng)村文旅設(shè)施以及鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)等新需求而陷入“用地不足”的窘境。考慮到高家莊村七社、八社客驛節(jié)點(diǎn)發(fā)展的不確定性以及高家莊村規(guī)劃化標(biāo)準(zhǔn)化“種植-養(yǎng)殖”主導(dǎo)下新業(yè)態(tài)的用地需求,最后根據(jù)“指標(biāo)留白+暫未明確用途的空間留白”的冗余化配置進(jìn)行雙向留白[12](見表1),對(duì)一時(shí)難以明確具體用途、建設(shè)時(shí)間、建設(shè)地點(diǎn)的項(xiàng)目,可通過“定空間不定用途、定空間不定時(shí)序、定指標(biāo)不定空間”等方式進(jìn)行規(guī)劃“雙留白”管控,并依據(jù)“可在村莊規(guī)劃中預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)”要求,即對(duì)高家莊村村委會(huì)北側(cè) 1.60 公頃用地進(jìn)行空間留白,以此增強(qiáng)村莊規(guī)劃的彈性,作為村莊居住、農(nóng)村公共公益設(shè)施、零星分散的鄉(xiāng)村文旅設(shè)施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)等用地指標(biāo)。

四、基于土地綜合整治的河西地區(qū)實(shí)用性村莊規(guī)劃路徑選擇

(一)土地綜合整治與實(shí)用性村莊規(guī)劃關(guān)聯(lián)耦合分析

結(jié)合高家莊村規(guī)劃實(shí)踐和梳理,土地綜合整治與實(shí)用性村莊規(guī)劃“六化”(分區(qū)化、規(guī)?；?、功能化、中心化、個(gè)性化、冗余化)路徑之間有著密切的關(guān)聯(lián),并有較強(qiáng)的支撐作用,最為關(guān)鍵的是兩者在目標(biāo)、內(nèi)容、價(jià)值層面具有明顯的耦合特征(見圖3)。

圖3 村莊規(guī)劃“六化”特征與土地整治關(guān)聯(lián)耦合分析圖

1.從目標(biāo)來看,共促鄉(xiāng)村振興

我國經(jīng)過20多年的土地綜合整治探索,不同地區(qū)的發(fā)展環(huán)境、條件基礎(chǔ)等差異形成不同的土地整治目標(biāo):東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),土地整治側(cè)重服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地,統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間;中部地區(qū)則側(cè)重助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施,著重解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、空心村整治問題;西部貧困地區(qū)側(cè)重服務(wù)于國家鞏固脫貧攻堅(jiān)成果,能夠較好地解決耕地保護(hù)、易地扶貧搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧等問題?？偟膩碚f,通過土地綜合整治來激發(fā)村莊內(nèi)部要素和吸納外部資源,從而達(dá)到優(yōu)化村莊要素結(jié)構(gòu),重塑鄉(xiāng)村形態(tài),實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及生態(tài)全面復(fù)興的目的[4]。而村莊規(guī)劃是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng),依托土地整治激活鄉(xiāng)村人口、土地和產(chǎn)業(yè)等關(guān)鍵要素,統(tǒng)籌鄉(xiāng)村物質(zhì)空間與精神內(nèi)核,齊力助推鄉(xiāng)村振興。

2.從內(nèi)容來看,二者互為表里

由于土地綜合整治涉及農(nóng)用地、建設(shè)用地以及生態(tài)修復(fù)多項(xiàng)任務(wù),并對(duì)整治片區(qū)的“田、水、路、林、村、房”進(jìn)行系統(tǒng)盤活和優(yōu)化。以建設(shè)用地為例,在充分利用現(xiàn)狀建設(shè)用地、存量建設(shè)用地以及避讓各類管控紅線的前提下進(jìn)行要素梳理,并確定了宅基地、污水處理等的規(guī)模和布局,也相應(yīng)提出對(duì)廢棄工礦用地等低效建設(shè)用地按復(fù)耕、復(fù)綠、盤活、處置、騰退進(jìn)行分類整治的方法。同時(shí),土地整治針對(duì)耕地質(zhì)量、生態(tài)修復(fù)等內(nèi)容也能夠提出相應(yīng)的整治方案,其操作性和實(shí)施性更為具體。對(duì)于村莊規(guī)劃而言,能夠明確村莊發(fā)展目標(biāo),并對(duì)村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板問題進(jìn)行直面響應(yīng),對(duì)村莊生產(chǎn)、居住、商業(yè)、休閑以及行政等用地進(jìn)行綜合性布局和優(yōu)化。可以說,土地綜合整治與村莊規(guī)劃在內(nèi)容架構(gòu)方面就已決定了二者相輔相成、互為表里。

河西地區(qū)是我國重要的綠洲農(nóng)業(yè)區(qū),農(nóng)業(yè)資源一方面受到自然條件的約束,另一方面受到城鎮(zhèn)化,鄉(xiāng)村空心化、老齡化的多重影響,使得耕地資源的保護(hù)和利用壓力上行[13]。眾所周知,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式?jīng)Q定了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和空間格局,“擇田而居”的自產(chǎn)行為使得村莊生產(chǎn)與生活具有分散的特質(zhì),建設(shè)用地量多質(zhì)差、耕地破碎化等都將影響到生產(chǎn)效率和居住環(huán)境的品質(zhì)[14]。顯然,借助土地綜合整治,村莊產(chǎn)業(yè)與居住通過“分離-升華”的措施助推村莊產(chǎn)業(yè)規(guī)模連片布局,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)升級(jí)以及全面優(yōu)化村莊人居環(huán)境。事實(shí)上,土地整治是通過盤活和優(yōu)化村莊資源,以凸顯出村莊各要素資產(chǎn)的價(jià)值,同時(shí)激增新的“價(jià)值”。對(duì)于村莊規(guī)劃而言,更加關(guān)注村莊產(chǎn)業(yè)、村民生活等是否“宜居樂業(yè)”,也就是說,以土地整治為契機(jī),對(duì)村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu),同時(shí)展現(xiàn)出村莊對(duì)外價(jià)值輸出的邏輯,都將推動(dòng)和引領(lǐng)村莊轉(zhuǎn)型發(fā)展。

(二)基于土地綜合整治的實(shí)用性村莊規(guī)劃愿景

基于土地綜合整治的實(shí)用性村莊規(guī)劃就應(yīng)該因地制宜、實(shí)事求是、客觀準(zhǔn)確,做到整治目標(biāo)可量化、可統(tǒng)計(jì)、可考核,并將整治任務(wù)、指標(biāo)和布局要求落實(shí)到村莊規(guī)劃指定的具體地塊上去,重點(diǎn)突出種、養(yǎng)、住的空間謀劃和項(xiàng)目安排。

1.種植規(guī)?；?從條塊向“大農(nóng)業(yè)”轉(zhuǎn)變

河西地區(qū)的氣候?qū)俅箨懶愿珊禋夂?盡管降水很少,但發(fā)展農(nóng)業(yè)的光熱條件仍然非常優(yōu)越。區(qū)內(nèi)地勢(shì)平坦,河西地區(qū)整體耕地布局合理,并且分布集中,有利于集中連片整治,此外,祁連山冰雪融水又提供充足的活水水源,為河西地區(qū)綠洲農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了豐富的水土資源。通過特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施,可更好地利用項(xiàng)目區(qū)的水土資源條件,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn),增加農(nóng)民收入。因此,基于土地綜合整治的實(shí)用性村莊規(guī)劃一定要突出耕地保護(hù)和挖潛,通過全域土地綜合整治,確保整治區(qū)域內(nèi)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量均有提升。統(tǒng)籌推進(jìn)低效林草地和園地整理、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造等,傳承傳統(tǒng)農(nóng)耕文化,改善農(nóng)田生態(tài),進(jìn)一步耦合內(nèi)外要素,提高基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)?；б?推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營,提高耕地的經(jīng)濟(jì)利用效率,最終實(shí)現(xiàn)河西地區(qū)農(nóng)業(yè)種植從條塊模式向規(guī)?；按筠r(nóng)業(yè)”轉(zhuǎn)變。

2.養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化:從散養(yǎng)向高效集約轉(zhuǎn)變

河西地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)達(dá),養(yǎng)殖業(yè)成為村民主要的經(jīng)濟(jì)來源之一,但在環(huán)保壓力和種養(yǎng)結(jié)合的背景下,農(nóng)村散養(yǎng)戶逐漸減少。因此,基于土地綜合整治的實(shí)用性村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)優(yōu)先解決養(yǎng)殖與用地矛盾問題,如村域單元內(nèi)不能調(diào)適時(shí),通過村—村、村—鎮(zhèn)協(xié)商共建高標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)殖圈舍小區(qū),并同步完成水電管網(wǎng)敷設(shè)、內(nèi)外道路硬化、圍墻大門建設(shè)、養(yǎng)殖小區(qū)綠化及青貯窖建設(shè)等配套基礎(chǔ)設(shè)施。與此同時(shí),積極探索精準(zhǔn)化與智慧化養(yǎng)殖之路,充分考慮周邊環(huán)境、用地的限制,在場(chǎng)地設(shè)計(jì)中突出適應(yīng)性、前瞻性。當(dāng)然,也要嘗試探索種養(yǎng)結(jié)合,按照高產(chǎn)、高效、優(yōu)質(zhì)、生態(tài)、安全的畜禽養(yǎng)殖體系發(fā)展要求實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間要素的復(fù)合利用,最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)殖業(yè)盡快從散養(yǎng)狀態(tài)向高效集約模式轉(zhuǎn)變。

3.居住現(xiàn)代化:從散居向集中安置轉(zhuǎn)變

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化背景下,河西地區(qū)鄉(xiāng)村人口受到內(nèi)、外部城鎮(zhèn)化動(dòng)力的推拉影響,加之傳統(tǒng)的生產(chǎn)關(guān)系綜合表現(xiàn)為鄉(xiāng)村聚落空間布局疏落、閑置房屋眾多,致使鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)配置成本較大以及鄉(xiāng)村活力失衡。這便需要在土地整治背景下從規(guī)劃程序和規(guī)劃路徑層面積極落實(shí)和加強(qiáng)村莊居住功能。在規(guī)劃程序方面,充分尊重村民意愿,并結(jié)合村民自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力,為村民提供可選擇的多種住宅模式。在規(guī)劃路徑層面,要依托村莊歷史環(huán)境、地理格局,設(shè)計(jì)出所在地域的住宅形制,不能盲目跟風(fēng),脫離實(shí)際。當(dāng)然,需要避免出現(xiàn)采用單一的住房模式,摒棄以往兵營式集中安置的居住布局。同時(shí),積極補(bǔ)齊村莊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施短板?？傊?從散居向集中安置轉(zhuǎn)變,不僅僅是自然居住空間的改善,更是經(jīng)濟(jì)空間、政治空間、文化心理空間和社會(huì)空間的消解與再造過程。

(三)土地綜合整治支持實(shí)用性村莊規(guī)劃的適宜性

由此可知,河西地區(qū)全域土地綜合整治試點(diǎn)工作順利推進(jìn)的前提條件分別是:(1)區(qū)域內(nèi)耕地分布相對(duì)集中,有利于集中連片整治;(2)區(qū)域內(nèi)水土條件有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),供水便捷,灌溉水源有保障;(3)地形條件及交通條件優(yōu)越,有利于項(xiàng)目的實(shí)施和后期運(yùn)行及管理;(4)區(qū)域內(nèi)群眾基礎(chǔ)好,群眾對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的愿望迫切,積極性較高。

但是,拋開運(yùn)行良好的整治試點(diǎn),放眼整個(gè)河西走廊地區(qū),這種土地綜合整治—實(shí)用性村莊規(guī)劃—助力鄉(xiāng)村振興路徑模式能否推廣,當(dāng)著眼于不同主體利益時(shí),能否實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益者的最大公約數(shù)?首先,依托河西地區(qū)豐富的光熱、水土資源條件,河西地區(qū)具有天時(shí)、地利、人和的顯性特征。此外,從現(xiàn)階段甘肅省域土地綜合整治試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布來看,又進(jìn)一步佐證了這種路徑的可行性。當(dāng)然,需要說明的是,在具體實(shí)施過程中不能一蹴而就,一些村、社房屋質(zhì)量相對(duì)較好或是一些民族社、組,村民個(gè)體經(jīng)濟(jì)承受能力狀況等系列問題,則需要在頂層設(shè)計(jì)中展現(xiàn)出足夠的包容性,或是時(shí)間與空間影響下的漸進(jìn)式優(yōu)化。更為深層次的要求是,依托河西地區(qū)不同的整治環(huán)境,不僅要從整治模式方面做足文章,而且要在探索路徑上求“同”存“異”。

最后,筆者發(fā)現(xiàn)在土地綜合整治背景下村莊規(guī)劃實(shí)踐是鄉(xiāng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要手段和媒介,是鄉(xiāng)村空間全面優(yōu)化的基礎(chǔ)平臺(tái),也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展過程中的產(chǎn)物。換言之,土地綜合整治背景下村莊規(guī)劃實(shí)踐是“地-業(yè)-人”在鄉(xiāng)村環(huán)境中的再調(diào)試和再優(yōu)化,也是實(shí)現(xiàn)村莊空間優(yōu)化、強(qiáng)化村莊資產(chǎn)、補(bǔ)齊村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板的有效途徑,其基本邏輯就是利用鄉(xiāng)村布局引起的變化對(duì)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活進(jìn)行空間集聚和優(yōu)化,最終凸顯村莊特色塑造和鄉(xiāng)村活力再現(xiàn)。

五、結(jié)論與討論

本文結(jié)合張掖市甘浚鎮(zhèn)高家莊村實(shí)用性村莊規(guī)劃成果,梳理土地綜合整治試點(diǎn)工作推進(jìn)下的圖底特征和“六化”村莊規(guī)劃編制實(shí)踐,以期為類似高家莊村這樣的村莊實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供“翹板”,旨在能夠?yàn)猷l(xiāng)村發(fā)展“多病纏身”的現(xiàn)實(shí)困境提供了一條可復(fù)制、可推廣的轉(zhuǎn)型路徑。從土地綜合整治和村莊規(guī)劃的耦合關(guān)系來看,在目標(biāo)層面,土地整治與村莊規(guī)劃共促鄉(xiāng)村振興,實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè);在內(nèi)容層面,兩者相輔相成,互為表里;在價(jià)值層面,都將推動(dòng)和引領(lǐng)村莊轉(zhuǎn)型持續(xù)發(fā)展。

如今土地綜合整治逐漸從“補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量的重要措施手段”發(fā)展為“以農(nóng)用地整治、農(nóng)村居民點(diǎn)整理、促進(jìn)生態(tài)功能提升為核心的綜合實(shí)踐模式”[15]。其實(shí),土地整治的本質(zhì)是人地關(guān)系的再調(diào)試,是對(duì)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的再組織和優(yōu)化,也是落實(shí)村莊發(fā)展、村民生計(jì)和鄉(xiāng)村穩(wěn)定的系統(tǒng)復(fù)雜工程[16]。各地探索推動(dòng)土地整治與多種要素的綜合跨界融合,以“多目標(biāo)定位、多模式實(shí)施、多元化投入”為特點(diǎn)的土地綜合整治逐步形成[17]。

因此,面對(duì)全域土地綜合整治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊時(shí),要首先明確全域土地綜合整治的目標(biāo)任務(wù)、整治區(qū)域、主要內(nèi)容、空間布局等,按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜留則留、宜整則整”的原則,整治區(qū)域可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全部或者部分村莊,該整的整,不用整的不整。要將各項(xiàng)整治任務(wù)納入實(shí)用性村莊規(guī)劃,將整治任務(wù)、指標(biāo)和布局要求落實(shí)到具體地塊,明確組織管理、實(shí)施時(shí)序、項(xiàng)目安排等。通過全域土地綜合整治騰退的建設(shè)用地,優(yōu)先保障項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)民安置、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)等用地,重點(diǎn)用于農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)全面振興,逐步顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值。節(jié)余出來的建設(shè)用地指標(biāo)則按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策使用,流轉(zhuǎn)范圍可以從縣域擴(kuò)大到河西地區(qū)乃至省域,進(jìn)一步促進(jìn)土地要素科學(xué)配置、合理流動(dòng),為村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供應(yīng)有盡有的土地供給和堅(jiān)實(shí)可靠的多元支持。