我國(guó)邊疆地區(qū)國(guó)家公園建設(shè)的路徑考量:以高黎貢山為例

錢美君,王欣雅,文傳浩

(云南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,昆明 650500)

一、引言

國(guó)家公園的出現(xiàn)是人類文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,它的形成推動(dòng)著人類自然保護(hù)意識(shí)的發(fā)展。2019年出臺(tái)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》[1],明確了國(guó)家公園體制的根本性問題,我國(guó)開始從以自然保護(hù)區(qū)為主體轉(zhuǎn)向以國(guó)家公園為主體來切實(shí)保護(hù)珍貴的自然資產(chǎn)[2]。1983年,高黎貢山自然保護(hù)區(qū)正式建立,隨后在1986年進(jìn)一步晉升為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū),涉及怒江州和保山市的貢山、福貢、瀘水、隆陽和騰沖各縣(區(qū)),從地理區(qū)位來看,連接了東喜馬拉雅、橫斷山、印緬交界3個(gè)地區(qū),是全球十大瀕危森林生物多樣性地區(qū)之一,被譽(yù)為“世界物種基因庫(kù)”[3]。同時(shí),高黎貢山在中緬兩國(guó)生態(tài)安全保護(hù)中也具有重要地位,是在實(shí)施“一帶一路”倡議下中緬印跨境保護(hù)的重要地區(qū)。保護(hù)高黎貢山就是保護(hù)國(guó)家生態(tài)安全,保護(hù)國(guó)家生物多樣性,保護(hù)西南邊疆的穩(wěn)定安全。為此,本文在梳理國(guó)家公園發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上,總結(jié)高黎貢山設(shè)立國(guó)家公園的基礎(chǔ)特征和現(xiàn)實(shí)需求,分析高黎貢山建設(shè)國(guó)家公園面臨的實(shí)踐困境,并提出相應(yīng)的對(duì)策路徑,為高黎貢山建設(shè)國(guó)家公園提供參考。

二、國(guó)家公園的發(fā)展概況與典型特征

(一)概念提出

國(guó)家公園概念的提出可追溯到19世紀(jì)美國(guó)大開發(fā)時(shí)代,當(dāng)時(shí)大規(guī)模開發(fā)造成自然資源的嚴(yán)重破壞,人們開始意識(shí)到保護(hù)自然的重要性和必要性。1832年,美國(guó)藝術(shù)家喬治·卡特林在目睹紅杉巨木被大肆砍伐、野牛被掠殺后,在《美國(guó)野牛和印第安人處于瀕危狀態(tài)》中首次使用“國(guó)家公園”(national park)一詞,被認(rèn)為是國(guó)家公園理念的起源,其關(guān)鍵性理念是兼具“保護(hù)”和“合理利用”自然資源[4],以期通過設(shè)立國(guó)家公園來保護(hù)自然之美[5]。隨著生態(tài)保護(hù)運(yùn)動(dòng)的爆發(fā),國(guó)家公園理念開始逐漸在世界范圍內(nèi)傳播,從國(guó)家公園的概念衍生出國(guó)家公園與自然保護(hù)地體系、生物圈保護(hù)等相關(guān)概念。

隨著自然保護(hù)理念與可持續(xù)發(fā)展理念在全球范圍的傳播,國(guó)家公園概念發(fā)生延伸變化,從最初的保障全球國(guó)民風(fēng)景權(quán)益發(fā)展到大尺度生態(tài)過程和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。不同的國(guó)家和地區(qū)對(duì)國(guó)家公園的定義存在差異,但總體來說均強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家公園區(qū)位空間、生態(tài)資源以及文化遺址的保護(hù)。遴選的國(guó)家公園都是生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵區(qū)域,兼具服務(wù)功能,例如教育功能、游憩功能、旅游功能等,以保護(hù)、保存、修復(fù)為目的,強(qiáng)調(diào)資源的生態(tài)基底和保護(hù)的生態(tài)要求,即國(guó)家公園需要涵蓋完整的生態(tài)系統(tǒng)本底和排除外來傷害的生態(tài)保護(hù)機(jī)制[6]。

國(guó)內(nèi)的專家學(xué)者對(duì)國(guó)家公園給出了不同的定義。例如,張希武[7]、唐芳林[8]、徐嵩齡[9]等,分別從國(guó)家公園的保護(hù)區(qū)域、目標(biāo)定位、功能發(fā)展方面提出了自己的見解。國(guó)內(nèi)發(fā)布的各項(xiàng)文本和規(guī)定也給予國(guó)家公園相應(yīng)的定義,如2009年云南省技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督局發(fā)布的《國(guó)家公園基本條件》、2017年印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》[10]和2019年印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》[1]分別對(duì)國(guó)家公園給出了明確的定義(見表1)。

表1 國(guó)內(nèi)關(guān)于國(guó)家公園的定義

通過對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)國(guó)家公園在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全關(guān)鍵區(qū)域中的特殊地位。從2009年到2019年,對(duì)國(guó)家公園保護(hù)的目的更是從“重要”到“最重要、最獨(dú)特、最精華、最富集”,保護(hù)程度和關(guān)注度上升到最高級(jí),把國(guó)家公園的站位提高到目前對(duì)自然資源保護(hù)的自然保護(hù)地體系中的最高位,其中“保護(hù)范圍大、生態(tài)過程完整”則是進(jìn)一步深化國(guó)家公園在地理區(qū)位和價(jià)值保存上區(qū)別于其他自然保護(hù)地的要求,更加注重對(duì)生態(tài)系統(tǒng)完整性的保護(hù);“具有全球價(jià)值、國(guó)家象征,國(guó)民認(rèn)同度高”則從全球定位、國(guó)家價(jià)值和全民意識(shí)方面進(jìn)行了高度概括。相較于過去給出的國(guó)家公園定義,2017年和2019年給出的定義思想站位更高,建設(shè)目的更明確,功能定位更詳細(xì)。

(二)內(nèi)涵辨析

從1956年國(guó)內(nèi)建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)開始,國(guó)內(nèi)自然保護(hù)地體系就得到了大力發(fā)展,森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等不斷涌現(xiàn)。經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)幾十年的探索建設(shè),自然保護(hù)地在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全和保存自然遺產(chǎn)方面發(fā)揮了重要作用,目前我國(guó)已經(jīng)建立各類自然保護(hù)地1萬多處,約占國(guó)土陸域面積的18%[11],在保護(hù)生物多樣性和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用,但是長(zhǎng)期以來,各類自然保護(hù)區(qū)的落地與建設(shè)也出現(xiàn)諸多問題。例如,林業(yè)和環(huán)保等部門存在多頭管理的現(xiàn)象,使得管理割裂、不通暢,產(chǎn)權(quán)責(zé)任不清晰等[12]。為完善我國(guó)自然保護(hù)地體系,解決長(zhǎng)期存在的管理體制之痼疾,2013年11月,黨的十八屆三中全會(huì)首次明確提出建立國(guó)家公園體制,以此解決我國(guó)在自然保護(hù)地體系方面存在的交叉重疊、多頭管理困境,進(jìn)行體制和空間上的整合,保護(hù)我國(guó)國(guó)家生態(tài)安全。

目前,國(guó)內(nèi)形成了以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地類型。相較于原有的自然保護(hù)地體系,涵蓋了國(guó)家公園的自然保護(hù)地體系是把國(guó)家具有代表性的高價(jià)值生態(tài)空間納入范圍之內(nèi),對(duì)自然保護(hù)地體系進(jìn)行了系統(tǒng)化、組織化的完善,以期更好地發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能。針對(duì)自然保護(hù)地體系三種主要的類型,在保護(hù)程度、保護(hù)范圍、功能價(jià)值方面各有側(cè)重[13],反映出對(duì)自然生態(tài)環(huán)境全方位的保護(hù)和利用(見表2)。

表2 我國(guó)各類自然保護(hù)地對(duì)比

通過對(duì)我國(guó)各類自然保護(hù)地的對(duì)比可以發(fā)現(xiàn),國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園的生態(tài)價(jià)值依次遞減,國(guó)家公園在三者中具有更大的保護(hù)面積、更高的景觀價(jià)值、更強(qiáng)的國(guó)家代表性及更豐富的生態(tài)系統(tǒng)類型和更完善的服務(wù)功能。國(guó)家公園更加注重對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性的保護(hù),強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一”,減少人為因素的干擾,維護(hù)自然資源本身的原始狀態(tài)。目前,雖然自然保護(hù)地體系以國(guó)家公園為主體,但大量的自然保護(hù)區(qū)仍是自然保護(hù)地體系的重要組成部分。此外,相較于已有的自然公園,國(guó)家森林公園、國(guó)家濕地公園等并不是國(guó)家公園,而是屬于自然公園的范疇,二者之間的差異表現(xiàn)為國(guó)家公園更加偏重綜合性大范圍的整體性保護(hù),而自然公園偏重特定的自然景觀和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù),保護(hù)嚴(yán)格程度遠(yuǎn)小于國(guó)家公園?？傮w來看,國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園三種類型基本涵蓋對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的分級(jí)保護(hù),但國(guó)家公園更強(qiáng)調(diào)保護(hù)最應(yīng)該保護(hù)的地區(qū),自然保護(hù)區(qū)實(shí)行片區(qū)保護(hù),而自然公園則是對(duì)特定自然景觀環(huán)境進(jìn)行保護(hù),三者相互補(bǔ)充,共同構(gòu)成現(xiàn)有的自然保護(hù)地體系。

(三)典型特征

1.國(guó)家代表性

根據(jù)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》[1]給出的關(guān)于國(guó)家公園的定義,國(guó)家代表性是首要特征。國(guó)家公園的選擇必須是能夠代表全球價(jià)值獨(dú)特性或國(guó)家典型的區(qū)域,是自然和人文資源的典例,具有極高的自然價(jià)值,能夠被視為國(guó)家名片。例如,第一批國(guó)家公園中的三江源國(guó)家公園、大熊貓國(guó)家公園、東北虎豹國(guó)家公園等具有獨(dú)特性和代表性,能夠成為我國(guó)江河山川生動(dòng)的形象代言者。同時(shí),考慮到國(guó)家代表性在國(guó)際上的差異,國(guó)家公園還需要涵蓋一定的國(guó)際獨(dú)特性和代表性,是我國(guó)特有的自然保護(hù)類型。

2.全民公益性

“國(guó)民認(rèn)同度高”意味著全民具有共享性,能夠從國(guó)家公園中獲取多種功能性服務(wù)。例如,具有調(diào)節(jié)作用的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,開展自然環(huán)境教育的引導(dǎo)功能,進(jìn)行樣本提取、環(huán)境監(jiān)測(cè)、生物研發(fā)等活動(dòng)的科研功能,提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然的游憩娛樂功能。一系列的多功能服務(wù)能夠激發(fā)全民的積極性,實(shí)現(xiàn)從全民共享、全民所有到全民保護(hù)。所謂國(guó)家公園,是每一個(gè)人的國(guó)家公園,福利應(yīng)覆蓋到每一個(gè)人和每一代人。同時(shí),作為地球上珍貴稀有的自然資源,也意味著必須保證全民利益最大化、民族利益最大化、國(guó)家利益最大化和人類利益最大化[14]。

3.生態(tài)完整性

2019年,習(xí)近平總書記在《致第一屆國(guó)家公園論壇的賀信》中提到,“中國(guó)實(shí)行國(guó)家公園體制,目的是保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性”。由此可見,保持自然生態(tài)完整性對(duì)國(guó)家公園設(shè)立的重要性。國(guó)家公園保護(hù)的范圍不以行政區(qū)劃為依據(jù),而是以自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性作為標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行,并始終突出把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來,確保完整保護(hù)最為核心的資源。

三、高黎貢山國(guó)家公園建設(shè)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

作為生態(tài)文明建設(shè)的前沿陣地,高黎貢山建設(shè)國(guó)家公園有其充分性和必要性。充分性,即建設(shè)國(guó)家公園的基礎(chǔ)條件,也就是與現(xiàn)有的典型國(guó)家公園相比所必須具備的基礎(chǔ)特征,主要從國(guó)家代表性方面進(jìn)行闡釋。必要性,即建設(shè)國(guó)家公園的存在理由,也就是高黎貢山國(guó)家公園建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求,主要從全民公益性和生態(tài)完整性方面進(jìn)行闡釋。

(一)建設(shè)國(guó)家公園的基礎(chǔ)特征

目前,我國(guó)成功設(shè)立的國(guó)家公園的具體情況如表3所示。筆者通過總結(jié)梳理五個(gè)成功設(shè)立的國(guó)家公園情況發(fā)現(xiàn),國(guó)家公園的國(guó)家代表性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面,分別是含有典型生態(tài)系統(tǒng)類型和代表性物種。例如,設(shè)立大熊貓國(guó)家公園的主要目的就是保護(hù)野生大熊貓種群及其棲息地環(huán)境,實(shí)現(xiàn)大熊貓種群的穩(wěn)定繁衍,并有效解決大熊貓棲息地呈現(xiàn)的孤島化和碎片化問題,防范大熊貓種群滅絕風(fēng)險(xiǎn),增強(qiáng)棲息地的連通性和完整性。而三江源國(guó)家公園則更加側(cè)重于保護(hù)我國(guó)所特有的青藏高原典型高寒生態(tài)系統(tǒng)。三江源作為我國(guó)和東南亞國(guó)家重要的水源地,其境內(nèi)的青海可可西里自然保護(hù)區(qū)是我國(guó)面積最大、海拔最高的世界自然遺產(chǎn)地,有著青藏高原典型的高寒生態(tài)系統(tǒng)、最完整的代表性物種以及湖泊數(shù)量最多、密度最豐富的自然遺產(chǎn),在世界范圍內(nèi)享有盛譽(yù)。因此,比照已成功設(shè)立的國(guó)家公園特性,高黎貢山建立國(guó)家公園具有以下特點(diǎn)。

表3 我國(guó)典型國(guó)家公園基本概況比較

1.典型性生態(tài)系統(tǒng)

高黎貢山屬于云貴高原常綠闊葉林生態(tài)地理區(qū),有著我國(guó)最完整的生物氣候垂直帶譜、最多樣的山地垂直植被類型以及世界上海拔最高的熱帶雨林[15]。高黎貢山一山分四季,從河谷到山巔依次出現(xiàn)亞熱帶、溫帶、亞寒帶、寒帶四個(gè)垂直氣候帶。隨著海拔的升高,不僅形成了較完整的亞熱帶山地土壤垂直帶譜,而且植被上具有明顯的垂直分布規(guī)律,由下至上形成包括熱帶季雨林、常綠闊葉林、落葉闊葉林等在內(nèi)的八個(gè)山地垂直植被類型,還具有半常綠季雨林、季風(fēng)常綠闊葉林、半濕潤(rùn)常綠闊葉林、中山濕性常綠闊葉林、山頂苔蘚矮林、河谷硬葉常綠闊葉林、落葉闊葉林、干熱河谷灌叢、暖溫性針葉林、溫涼性針闊葉混交林、寒溫性針葉林、寒溫性竹林、寒溫性闊葉灌叢、暖溫性草叢、高山草甸15個(gè)植被亞型,在國(guó)家層面具有典型性。

2.代表性生物物種

高黎貢山作為我國(guó)物種的新生大陸,在典型野生動(dòng)植物種群的棲息區(qū)域中具有極高的生物聚集度,是世界上最大的杜鵑王和我國(guó)特有的高黎貢白眉長(zhǎng)臂猿的重要棲息場(chǎng)所,保護(hù)高黎貢山就是保護(hù)我國(guó)的生物多樣性。從數(shù)量上來看,天行長(zhǎng)臂猿在國(guó)內(nèi)種群數(shù)量不足150只,比大熊貓還稀有,僅分布于高黎貢山自然保護(hù)區(qū)等狹小區(qū)域[16]。而大樹杜鵑更是被譽(yù)為“世界杜鵑之王”,數(shù)量極少,被列為“極危物種”。而且,高黎貢山作為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)是20世紀(jì)90年代以來我國(guó)發(fā)現(xiàn)新物種最多的地區(qū)——共發(fā)現(xiàn)動(dòng)植物新種627個(gè)[17],更是古老、珍稀瀕危保護(hù)動(dòng)植物的集萃地、野生動(dòng)植物種質(zhì)基因庫(kù)以及著名的種子植物模式標(biāo)本產(chǎn)地。作為地球上山地森林保持最完整、狹域特有種比例最高、珍稀瀕危物種最集中的山脈,高黎貢山是大自然博物館和生物多樣性的寶庫(kù)與窗口,具有無可替代的保護(hù)地位與開發(fā)利用價(jià)值。

3.特殊的地理?xiàng)l件

如果說云南在國(guó)家的戰(zhàn)略定位中是西南生態(tài)安全屏障,那么高黎貢山就是第一道屏障,生態(tài)區(qū)位極為重要,守護(hù)著西南邊陲的國(guó)家生態(tài)安全,是國(guó)家生態(tài)安全保障的關(guān)鍵區(qū)域。高黎貢山起源于東喜馬拉雅山東部南延地段,原屬于青藏高原南部,從屬于橫斷山脈西部斷塊地帶,由印度板塊和歐亞板塊因地殼運(yùn)動(dòng)互相撞擊而形成的東部縫合線地帶,是我國(guó)和緬甸的界山,夾在怒江和獨(dú)龍江之間,地勢(shì)險(xiǎn)要,垂直高差超過5 000 m,是地球上南北緯度跨越最長(zhǎng)、切割最深的斷裂縱向嶺谷區(qū)。一方面,從所處亞洲板塊的地理區(qū)位來看,高黎貢山北接青藏高原,南望中南半島,東連云貴高原,西達(dá)印度半島,是亞洲西南板塊的重要連接點(diǎn),在地理位置與地形地勢(shì)上就是一道天然屏障,阻擋著來自印度洋的西南季風(fēng)。另一方面,從所處的南亞生態(tài)安全戰(zhàn)略格局來看,南北走向的山脈與河流不僅是連接世界兩大生物地理界——古北界與印馬界的生物地理廊道,更是“中緬生態(tài)安全屏障”的重要組成部分,在全球地理學(xué)、氣候?qū)W、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等方面的價(jià)值具有唯一性和不可替代性。

4.富集的生物多樣性

高黎貢山是全球生物多樣性熱點(diǎn)地區(qū)的核心區(qū),集中分布了我國(guó)約17%的高等植物、30%的哺乳動(dòng)物和35%以上的鳥類[16],其花卉、蔬果、染料、食用菌等資源豐富。在西南片區(qū),或者整個(gè)中國(guó),乃至全世界,高黎貢山的生物多樣性都位列前茅。已記錄在冊(cè)的動(dòng)物有2 614種,從哺乳類、鳥類、昆蟲類到獸類,包含的動(dòng)物資源種類齊全。據(jù)調(diào)查,高黎貢山有大型蛾類1 005種,是我國(guó)蛾類資源最為豐富的地區(qū);靈長(zhǎng)類10種,是我國(guó)靈長(zhǎng)類多樣性最豐富的地區(qū)。此外,高黎貢山有蜂猴、貢山羚牛、白尾梢虹雉等國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物40余種,有獼猴、短尾猴、小熊貓、黑熊、水鹿、紅鬣羚、巨松鼠、血雉等國(guó)家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物184種[3],是兩棲動(dòng)物和爬行動(dòng)物的重要庇護(hù)所。除了豐富的動(dòng)物資源,高黎貢山還素有“東亞植物區(qū)系搖籃”的美稱,已記錄在冊(cè)的高等植物有5 700余種,約占全國(guó)總數(shù)的1/5。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),高黎貢山是我國(guó)40年來發(fā)現(xiàn)新物種最多的地區(qū)之一[17],物種之豐富,結(jié)構(gòu)之復(fù)雜,被稱之為“世界物種基因庫(kù)”。

5.厚實(shí)的文化遺產(chǎn)

除去自然風(fēng)光,高黎貢山還保存著絲綢古道、戰(zhàn)爭(zhēng)遺址、古房名寺、舊寶文物以及各類民族風(fēng)情。其中,被稱為“蜀身毒道”的南方絲綢之路就具有悠久的文化歷史。它以四川成都為起點(diǎn),經(jīng)雅安、蘆山、西昌、攀枝花到云南的昭通、曲靖、大理、保山、騰沖,從德宏出境進(jìn)入緬甸、泰國(guó),最后到達(dá)印度和中東。此外,作為西南邊陲的天然戰(zhàn)略屏障,高黎貢山保護(hù)區(qū)內(nèi)還有烽火臺(tái)等戰(zhàn)爭(zhēng)遺跡,被稱為“云端的戰(zhàn)場(chǎng)遺跡”,許多古樓名寺也坐落于大山之中。除去物質(zhì)性的文化遺產(chǎn),高黎貢山還是世界上多種民族、多元文化和多種宗教信仰和諧相處、共融發(fā)展的重要精神文化走廊,傈僳族、傣族、回族等十多個(gè)少數(shù)民族沿著山脈和河流世代而居,在此形成了獨(dú)特且多元的民族文化和宗教信仰。

(二)建設(shè)國(guó)家公園的現(xiàn)實(shí)需求

高黎貢山從設(shè)立自然保護(hù)區(qū)以來在生物多樣性保護(hù)、水源涵養(yǎng)、生物安全方面產(chǎn)生了重要影響。但隨著制度的不斷優(yōu)化更新,自然保護(hù)區(qū)開始產(chǎn)生向國(guó)家公園晉升的現(xiàn)實(shí)需求,具體可從管理制度、保護(hù)范疇和全民共享三方面來分析。

1.管理制度的躍升需求

一方面,高黎貢山具有功能定位的轉(zhuǎn)變需求。目前,高黎貢山處于自然保護(hù)區(qū)的框架之下,而自然保護(hù)區(qū)的功能重點(diǎn)是自然保護(hù),強(qiáng)調(diào)保護(hù)的優(yōu)先性,國(guó)家公園則強(qiáng)調(diào)科學(xué)保護(hù)和合理利用并重,旨在實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用?！蛾P(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》[1]就指出要“實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用”。高黎貢山具有生態(tài)系統(tǒng)典型性、生物物種代表性、地理?xiàng)l件特殊性、生物多樣性富集性和文化遺產(chǎn)厚實(shí)性,不僅應(yīng)加以保護(hù),還應(yīng)加以合理利用。

另一方面,高黎貢山具有管理層級(jí)的躍升需求?，F(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)是一種自下而上的管理形式,分別由國(guó)家、省、市、縣設(shè)立自然保護(hù)區(qū)并分級(jí)管理,保護(hù)與發(fā)展常常分立進(jìn)行,多存在“人地約束”和資源富集之間的沖突[18],導(dǎo)致管理的交叉重疊、監(jiān)管不清。而國(guó)家公園是一種自上而下的管理形式,由國(guó)家主導(dǎo)管理和直接行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán),能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一,解決機(jī)構(gòu)和政府的目標(biāo)異質(zhì)性,實(shí)現(xiàn)利益同質(zhì)性。

2.保護(hù)范疇的完整性需求

目前,高黎貢山在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)框架下,設(shè)有保山管護(hù)局和怒江管護(hù)局,其下又分設(shè)騰沖、貢山、隆陽管護(hù)局等多個(gè)分局,分別管理對(duì)應(yīng)區(qū)域。然而,現(xiàn)有管護(hù)局以自身管轄區(qū)域而非整個(gè)保護(hù)區(qū)范圍為目標(biāo),存在職責(zé)不一、規(guī)范不合、效率不高等問題,不能從生態(tài)系統(tǒng)完整性的角度實(shí)現(xiàn)高黎貢山保護(hù)效應(yīng)最大化。除此之外,高黎貢山在行政區(qū)劃上又跨越了多個(gè)市(州)和縣(市、區(qū))。面對(duì)高黎貢山所特有的生態(tài)系統(tǒng)和動(dòng)植物群落,需要對(duì)其進(jìn)行完整性保護(hù)。相比較而言,國(guó)家公園強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的完整性,能夠補(bǔ)充現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)范疇的不足,給予高黎貢山自然生態(tài)系統(tǒng)更完整的保護(hù)。

3.全民共享的公益性需求

高黎貢山作為自然資源的富集庫(kù),不僅具有重要的保護(hù)價(jià)值,還蘊(yùn)含著巨大的開發(fā)價(jià)值,如生物基因開發(fā)、生態(tài)旅游發(fā)展、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等,值得全民共享。自然保護(hù)區(qū)是地方事權(quán),由地方出資保障,財(cái)政資金支持相對(duì)不足,生態(tài)補(bǔ)償形式也比較單一。對(duì)比而言,國(guó)家公園是中央事權(quán),由中央專項(xiàng)資金保障支持,因而高黎貢山自然保護(hù)區(qū)晉升為國(guó)家公園后將擁有更充足的資金來擴(kuò)大受益群眾的范圍,使得高黎貢山周邊村落居民的生活水平進(jìn)一步提升,不僅能提高民眾的物質(zhì)生活質(zhì)量,還將滿足人民群眾的精神生活需求。

總體來看,高黎貢山建立國(guó)家公園從國(guó)家代表性來看已經(jīng)具備一定的條件,并存在全民公益性和生態(tài)完整性的現(xiàn)實(shí)需求。為了更加清晰地了解高黎貢山是否具備設(shè)立國(guó)家公園的條件,對(duì)照2021年發(fā)布的《國(guó)家公園設(shè)立規(guī)范》,參考唐小平等對(duì)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的理解[19],將高黎貢山已有的條件與國(guó)家公園的認(rèn)定指標(biāo)和認(rèn)定要求一一對(duì)照,形成表4的內(nèi)容。從現(xiàn)有的基礎(chǔ)和未來發(fā)展來看,高黎貢山建立國(guó)家公園既是現(xiàn)實(shí)需要也是生態(tài)文明建設(shè)過程的需要,更是以國(guó)家公園形式推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的需要。

表4 高黎貢山建設(shè)國(guó)家公園的指標(biāo)比對(duì)

四、高黎貢山國(guó)家公園建設(shè)的實(shí)踐困境

(一)“生物盜竊”風(fēng)險(xiǎn)隱患潛藏,導(dǎo)致評(píng)估勘測(cè)難度增大

高黎貢山保護(hù)區(qū)資源富集且處于邊界之地,建設(shè)高黎貢山國(guó)家公園需要更加注意生物基因資源的保護(hù)與傳承。在日常保護(hù)與修復(fù)過程中,“生物盜竊”常常以邊境走私物種資源、夾帶郵寄物種資源、旅游盜竊物種資源、誘導(dǎo)合作竊取物種資源等方式對(duì)我國(guó)的生物資源進(jìn)行轉(zhuǎn)移,使得我國(guó)境內(nèi)特殊的基因資源流失,給未來生物經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來巨大的威脅。高黎貢山位于我國(guó)西南邊疆地區(qū),作為生物資源的王國(guó),是“生物盜竊”的重災(zāi)區(qū),經(jīng)常出現(xiàn)盜采重樓、盜伐楓木、盜砍黃楊木等情況。盡管我國(guó)已經(jīng)對(duì)境內(nèi)的動(dòng)植物資源開展了相應(yīng)的收集與研究工作,但緬甸邊境仍是戰(zhàn)略生物資源采集的薄弱地區(qū),“生物盜竊”給高黎貢山國(guó)家公園建設(shè)的評(píng)估工作帶來了阻礙。

(二)多元化生態(tài)補(bǔ)償制度偏弱,呈現(xiàn)較大資金缺口

高黎貢山保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)仍然主要來自財(cái)政撥款,其他資金支持有限,未形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的保障機(jī)制。雖然《自然保護(hù)區(qū)條例》對(duì)自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)做了明確規(guī)定,但除了保護(hù)區(qū)內(nèi)人員工資以及部分專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障外,自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、野生動(dòng)物救護(hù)、日常山林巡護(hù)等缺乏穩(wěn)定的資金來源。例如,怒江的洛本卓管護(hù)站辦公用房老舊,部分巡護(hù)點(diǎn)未通電,一些巡護(hù)哨卡只是搭了簡(jiǎn)易房,監(jiān)測(cè)巡護(hù)條件十分艱苦,再加上巡護(hù)員工資低、留人難,出現(xiàn)了人手不足的情況[1],究其原因還是補(bǔ)償投入不足。同時(shí),針對(duì)林業(yè)行政管理、野生動(dòng)物肇事、生態(tài)移民搬遷、外來物種入侵等方面的生態(tài)補(bǔ)償也需要進(jìn)一步完善和確認(rèn),這都需要大量的資金投入,也就給高黎貢山進(jìn)一步升級(jí)設(shè)立國(guó)家公園提出了資金支持方面的要求。

(三)動(dòng)植物棲息地不斷收縮,影響生物多樣性的有效保護(hù)

近年來,隨著高黎貢山人口不斷增多、交通網(wǎng)絡(luò)逐漸完善,動(dòng)植物棲息地不斷收縮,加速了生物多樣性喪失,給資源保護(hù)帶來較大壓力。一方面,生物多樣性保護(hù)壓力來自高黎貢山自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的壓力,具體表現(xiàn)為交通基礎(chǔ)設(shè)施引致的生態(tài)空間割裂和產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)致的空間污染,使得經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-環(huán)境的融合發(fā)展存在困難,這給國(guó)家公園的設(shè)立帶來了阻礙。另一方面,人口數(shù)量的增多加大了環(huán)境負(fù)荷壓力,致使物種生存環(huán)境受到嚴(yán)重影響。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活帶來的薪材消耗、農(nóng)藥化學(xué)殘留、生活垃圾污染等問題正逐漸侵蝕著生物棲息地,讓稀缺生物的生存環(huán)境進(jìn)一步惡化,物種多樣性的生存格局發(fā)生改變,進(jìn)而影響國(guó)家公園范圍的劃定和生物多樣性的有效保護(hù)。此外,跨界地理特征帶來的外來物種入侵也嚴(yán)重威脅著當(dāng)?shù)刂参锏纳娣毖芎蜕锒鄻有员Ｗo(hù),目前已發(fā)現(xiàn)的高黎貢山外來入侵植物就有39種,如薇甘菊、紫莖澤蘭、水白菜等[20],對(duì)生物多樣性和生態(tài)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

(四)行政單元指標(biāo)數(shù)量約束,國(guó)家公園分配尚需優(yōu)化

目前,第一輪國(guó)家公園的設(shè)定已經(jīng)完成,5個(gè)國(guó)家公園成功設(shè)立,涉及10個(gè)省(區(qū)),保護(hù)面積達(dá)23萬km2,皆處于我國(guó)生態(tài)安全戰(zhàn)略的關(guān)鍵地域。在第二輪國(guó)家公園遴選過程中,考慮到省域之間資源稟賦、生物多樣性以及地理區(qū)位的差異,國(guó)家公園的設(shè)定不應(yīng)受制于行政區(qū)屬性進(jìn)行數(shù)量限制,而是要更多地按照國(guó)家公園設(shè)定的目的,即“保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性,保護(hù)生物多樣性,保護(hù)生態(tài)安全屏障,給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)”進(jìn)行國(guó)家公園的審核與推薦。同時(shí),省份之間應(yīng)該放開數(shù)量限制,不制約具有代表性的保護(hù)區(qū)升級(jí)成為國(guó)家公園,需要按照“生態(tài)保護(hù)第一”的理念以及自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的必要性與緊迫性來確定指標(biāo),確保國(guó)家最珍貴、最重要、最精華的區(qū)域得到保護(hù)。始終堅(jiān)持將具有國(guó)家代表性、生態(tài)完整性和全民公益性的核心資源納入國(guó)家公園,用國(guó)家意志和國(guó)家權(quán)力實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。

五、高黎貢山國(guó)家公園建設(shè)的路徑考量

(一)強(qiáng)化法制建設(shè),有效提升監(jiān)督保障水平

落實(shí)地方各部門關(guān)于高黎貢山管理與監(jiān)督等事權(quán)劃分和責(zé)任分工,為高黎貢山國(guó)家公園建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。探索我國(guó)西南邊境地區(qū)自然保護(hù)地體系建設(shè)的高黎貢山方案,面對(duì)邊防鞏固、生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展等問題出臺(tái)相關(guān)法規(guī)條例,因地制宜地研判邊疆地區(qū)跨境保護(hù)與發(fā)展的實(shí)際情況。健全地方人才引進(jìn)策略,夯實(shí)法治建設(shè)的人才基礎(chǔ),牢固樹立本土人才培養(yǎng)與高水平人才引進(jìn)的核心意識(shí),重視科研人員保障的政策落地。強(qiáng)化高黎貢山行政執(zhí)法力度,打擊資源盜竊、偷砍亂伐、走私物種等違法事件,提升行政執(zhí)法的質(zhì)量和效能。結(jié)合高黎貢山的區(qū)域特征,健全對(duì)生態(tài)補(bǔ)償、人員管控、事權(quán)劃分的實(shí)施細(xì)則,出臺(tái)具有針對(duì)性和操作性的條款。通過明確的規(guī)劃、保護(hù)、修復(fù)、檢查等制度共同組成高黎貢山國(guó)家公園綜合性生態(tài)法治體系。

(二)拓寬資金渠道,構(gòu)建多元化資金保障機(jī)制

完善現(xiàn)有的資金保障機(jī)制,不斷深化、拓展資金來源,在財(cái)政治理方面為國(guó)家公園建設(shè)提供支持。合理劃定高黎貢山國(guó)家公園體制建設(shè)的中央和地方事權(quán),清晰劃分中央財(cái)政和地方財(cái)政的出資責(zé)任,并針對(duì)總體財(cái)政支出情況,按照一定比例分?jǐn)傊С鲐?zé)任。在堅(jiān)持高黎貢山生態(tài)保護(hù)的前提下,多層次吸納社會(huì)資金的融入,允許開展特許經(jīng)營(yíng)等限制性經(jīng)營(yíng)活動(dòng),拓寬資金渠道。開展多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度,拓寬生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象,將原來的生態(tài)補(bǔ)償資源要素類型從以森林資源生態(tài)補(bǔ)償為主逐步向景觀生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償、耕地生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償延伸,探索多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。建立高黎貢山國(guó)家公園基金會(huì),組織開展宣傳、激勵(lì)、科普活動(dòng),召集、接收和管理來自社會(huì)各界的資助與捐款。關(guān)注高黎貢山在實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)中的重要作用,開發(fā)高黎貢山生態(tài)產(chǎn)品的碳匯交易功能,探索開展國(guó)家公園碳排放交易市場(chǎng),拓寬高黎貢山國(guó)家公園資金來源渠道。

(三)深化社區(qū)共管,提升群眾自然資源保護(hù)意識(shí)

在高黎貢山周邊社區(qū)已建立的40余個(gè)社區(qū)共管組織基礎(chǔ)上[21],持續(xù)深入推進(jìn)參與式社區(qū)管理模式,提升群眾共建共享意識(shí),筑牢國(guó)家公園建設(shè)的群眾基石。一是積極調(diào)解保護(hù)區(qū)內(nèi)綠色發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾,如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與資源消耗之間的矛盾、林地保護(hù)與林地放牧之間的矛盾、耕地開墾與耕地保護(hù)之間的矛盾等,明確權(quán)責(zé),共治共管共享“綠色銀行”。二是積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)保護(hù)區(qū)人員、當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)與社區(qū)村民加入保護(hù)區(qū)的管理中,結(jié)合農(nóng)村土地落實(shí)所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)改革[22],以入股、共管、托管等形式進(jìn)行高黎貢山自然資源的共同保護(hù),推進(jìn)社區(qū)共管形式的多樣化。三是加強(qiáng)宣傳教育,構(gòu)建大宣傳格局。發(fā)揮新興媒體的作用,深入開展以環(huán)境保護(hù)與生物多樣性保護(hù)為主題的宣傳教育活動(dòng),著力宣傳高黎貢山珍稀動(dòng)植物資源的保護(hù)工作,凝聚社區(qū)共管共識(shí)。

(四)提升目標(biāo)定位,建設(shè)全域國(guó)家公園示范省

以“3815”戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)為指引,提升高黎貢山建設(shè)目標(biāo),助推國(guó)家公園示范省定位塑造。作為“動(dòng)物王國(guó)”和“植物王國(guó)”、我國(guó)西南地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障,云南省有基礎(chǔ)、有能力,也有責(zé)任爭(zhēng)當(dāng)表率,爭(zhēng)做示范,走在前列。一方面,深入推進(jìn)高黎貢山創(chuàng)建國(guó)家公園。根據(jù)2022年5月印發(fā)的《云南省生態(tài)文明建設(shè)排頭兵規(guī)劃(2021—2025年)》中關(guān)于“推動(dòng)亞洲象、高黎貢山、普達(dá)措等創(chuàng)建國(guó)家公園”的要求,發(fā)揮“生物多樣性寶庫(kù)”的有利條件,以推進(jìn)建設(shè)高黎貢山國(guó)家公園為例,逐步助力國(guó)家公園示范省建設(shè)。另一方面,深入挖掘云南省國(guó)家公園示范省設(shè)立潛力。云南省具有豐富多變的氣候條件和得天獨(dú)厚的地理環(huán)境,是我國(guó)重要的生物多樣性寶庫(kù)和全球十大生物多樣性熱點(diǎn)地區(qū),為國(guó)家生物、生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了重要的資源基礎(chǔ)。此外,云南省在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、森林碳匯捕集、氣候變化方面也發(fā)揮著重要作用,保護(hù)云南省就是更好地保障國(guó)家生態(tài)安全。因而,要深入挖掘云南省的生態(tài)價(jià)值潛力,推進(jìn)國(guó)家公園示范省建設(shè),為高黎貢山國(guó)家公園建設(shè)營(yíng)造良好的政策環(huán)境。