基于政策工具的區(qū)域協(xié)同科技創(chuàng)新政策研究

摘?要：伴隨我國步入創(chuàng)新型國家行列目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，國家區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新也駛?cè)搿翱燔嚨馈?，各?jí)政府紛紛響應(yīng)爭(zhēng)創(chuàng)區(qū)域科技創(chuàng)新中心。本研究以2018年鄭開科創(chuàng)走廊建設(shè)以來鄭開兩地的科技創(chuàng)新政策文本為研究對(duì)象，利用政策工具對(duì)鄭開兩地科技創(chuàng)新政策文本進(jìn)行多維度剖析，并結(jié)合其他區(qū)域協(xié)同科技創(chuàng)新示范政策先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)區(qū)域協(xié)同下的鄭開同城化科技創(chuàng)新政策提出相應(yīng)建議，以期助力鄭開科創(chuàng)走廊建設(shè)。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)同；科技創(chuàng)新；政策工具；鄭開科創(chuàng)走廊

中圖分類號(hào)：F124??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

黨的二十大報(bào)告指出“堅(jiān)持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位”。放眼整個(gè)世界，一些主要大國都把科技創(chuàng)新當(dāng)作決定未來發(fā)展的關(guān)鍵力量，不斷加快布局，擴(kuò)大投入，爭(zhēng)搶科技前沿陣地。為推動(dòng)和提升科技競(jìng)爭(zhēng)力，各級(jí)政府不斷出臺(tái)科技創(chuàng)新相關(guān)政策［1］。政策工具在政策目標(biāo)與實(shí)施結(jié)果之間發(fā)揮著橋梁作用，也是政策目標(biāo)能否得以實(shí)現(xiàn)的前提和重要基礎(chǔ)［2］。

其中區(qū)域協(xié)同科技創(chuàng)新作為國家創(chuàng)新體系建設(shè)的重要組成部分，在政策工具的視角下，研究科技創(chuàng)新相關(guān)政策有利于推動(dòng)區(qū)域科技創(chuàng)新能力的快速提升。鄭開科創(chuàng)走廊作為河南乃至中原地區(qū)科技、教育、文化等資源最為富集的區(qū)域，在河南省科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃中扮演著重要角色，但目前學(xué)術(shù)界在區(qū)域協(xié)同科技創(chuàng)新視角下對(duì)鄭開科創(chuàng)走廊科技創(chuàng)新政策的研究尚屬空白。為此，本文基于政策工具研究鄭開兩地科技創(chuàng)新政策現(xiàn)狀，將鄭開科技創(chuàng)新政策與其他科技創(chuàng)新示范區(qū)域進(jìn)行比較，進(jìn)而找出鄭開科技創(chuàng)新政策的不足之處，為鄭開科創(chuàng)走廊科技創(chuàng)新政策的制定提出一定的建議。

1?綜述及框架

1.1?關(guān)于科技創(chuàng)新政策的研究

有關(guān)科技創(chuàng)新政策的研究，主要有以下幾個(gè)方面：

（1）對(duì)不同區(qū)域各級(jí)政府制定的科技創(chuàng)新政策文本的研究，如文獻(xiàn)［3］中宋潔等人針對(duì)黃河流域省級(jí)科技創(chuàng)新政策文本展開研究，吳妍妍基于長三角區(qū)域科技創(chuàng)新實(shí)效對(duì)安徽省科技創(chuàng)新政策進(jìn)行研究［4］，胡娜等人［5］結(jié)合重慶市實(shí)際對(duì)科技創(chuàng)新政策文本進(jìn)行分析。

（2）對(duì)影響科技創(chuàng)新的某部分重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行研究，如文獻(xiàn)［6］中張宓之等人對(duì)科技人才體系的建設(shè)和優(yōu)化展開研究，王會(huì)芝等人對(duì)科技企業(yè)孵化器進(jìn)行研究并指出存在問題給出相應(yīng)對(duì)策建議［7］，劉微等人［8］運(yùn)用LDA模型對(duì)北京科技金融政策進(jìn)行分類研究。

1.2?政策工具框架

政策工具是有效解決復(fù)雜社會(huì)問題、實(shí)現(xiàn)城市區(qū)域政策目標(biāo)的重要手段和方法，政策工具所涉及的分析框架其實(shí)是不同類型政策工具的組合，而學(xué)術(shù)界內(nèi)基于不同的視角看待政策工具，致使對(duì)政策工具的分類各執(zhí)己見。本文結(jié)合文獻(xiàn)［9］以及趙筱媛等人［10］的研究，將科技創(chuàng)新政策分為基于供給型的政策工具、基于環(huán)境型的政策工具和基于需求型的政策工具三類。以供給為導(dǎo)向的政策工具重點(diǎn)突出供給，主要指在資金成本、信息資訊、高新技術(shù)技能人才等方面傾向性地提供便利或補(bǔ)貼；環(huán)境型政策工具重點(diǎn)突出在目標(biāo)實(shí)施、稅務(wù)稅收、創(chuàng)新成果法律保護(hù)等方面營造良好氛圍；以需求為基礎(chǔ)的政策工具則強(qiáng)調(diào)通過政府統(tǒng)一采購、外包服務(wù)、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等措施刺激技術(shù)創(chuàng)新并在市場(chǎng)中發(fā)揮作用。因此，這三類政策工具還可以根據(jù)細(xì)節(jié)因素進(jìn)一步分為若干個(gè)次級(jí)指標(biāo)。

2?鄭開兩地科技創(chuàng)新政策內(nèi)容分析

本文在鄭州市、開封市政府官網(wǎng)以及科技局網(wǎng)上進(jìn)行關(guān)鍵字段檢索，包括“科技創(chuàng)新”“金融科技”等，選取2018年鄭開科創(chuàng)走廊建設(shè)以來與科技創(chuàng)新有所關(guān)聯(lián)的政策法規(guī)，截至2022年12月，共收集、查閱到與科技創(chuàng)新具有相關(guān)性的政策文本50份，并根據(jù)該部分政策的標(biāo)題按照政策文種將其分為三類：第一，科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃、通知計(jì)劃、實(shí)施方案等，共31份。第二，與科技創(chuàng)新相關(guān)的條例、細(xì)則或管理辦法，9份。第三，與科技創(chuàng)新具有高關(guān)聯(lián)性的高新技術(shù)、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施意見等相關(guān)政策，10份。

2.1?政策分類工具的應(yīng)用

本文研究的內(nèi)容分析單元定義為單份的科技創(chuàng)新政策文本，對(duì)鄭開兩地50份科技創(chuàng)新政策文本根據(jù)政策標(biāo)題、核心內(nèi)容條款等抽取出政策工具，并按照發(fā)文號(hào)進(jìn)行編碼。依據(jù)上述政策工具框架，本文將政策文本內(nèi)容分析類目定義如下：第一層分析——供給型、環(huán)境型、需求型；第二層分析——具體的政策工具，包括孵化基地建設(shè)、高新技術(shù)人才引進(jìn)、科技金融、法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、管制與獎(jiǎng)勵(lì)、專利需求、科技成果轉(zhuǎn)化等。

2.2?政策工具統(tǒng)計(jì)分析

第一層分析：依據(jù)政策工具分析框架，將科技創(chuàng)新政策內(nèi)容歸入相對(duì)應(yīng)的分析類目，可以得到自2018年鄭開科創(chuàng)走廊建設(shè)以來科技創(chuàng)新政策工具的分配占比柱狀圖，如下圖所示?？傮w上看，50份科技創(chuàng)新政策文本兼顧了供給層、環(huán)境層、需求層政策工具的應(yīng)用。從柱狀圖中各政策工具所占比例可以看出，環(huán)境型政策工具在所有年份中占比都比較大，尤其是2021年超過了60%，其次供給型科技創(chuàng)新政策工具每年幾乎都在25%左右，最少的當(dāng)屬需求型政策工具。這側(cè)面說明鄭開兩地政府比較傾向于間接影響科技創(chuàng)新策略，通過不斷營造有利的科技創(chuàng)新環(huán)境，間接推動(dòng)鄭開科創(chuàng)走廊建設(shè)。但如果需求型政策不足，將無法很好地拉動(dòng)科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第一層政策工具分配比例柱狀圖

第二層分析：科技創(chuàng)新政策第二層的統(tǒng)計(jì)結(jié)果如右表所示。從第二層科技創(chuàng)新政策工具二級(jí)指標(biāo)分配數(shù)量可以發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境型政策工具中，鄭開科創(chuàng)走廊建設(shè)初期為創(chuàng)造良好的科技創(chuàng)新環(huán)境，兩地政府給予了相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)支持。同時(shí)在后續(xù)的建設(shè)過程中，有關(guān)綜合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策不斷出臺(tái)，為鄭開科創(chuàng)走廊建設(shè)指明了方向，明確了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，但有關(guān)法規(guī)與獎(jiǎng)勵(lì)的政策較少，不利于防范科技創(chuàng)新的不確定性，使得科技創(chuàng)新發(fā)展成效無法得到有效保障。

在供給型政策工具中，鄭開兩地通過豐富完善科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為兩地科技創(chuàng)新發(fā)展搭建了交流合作平臺(tái)，利于吸引創(chuàng)新人員主動(dòng)參與到創(chuàng)新活動(dòng)中。科技創(chuàng)新人才作為支撐科技發(fā)展的首要資源，其相關(guān)政策工具卻不多，這在一定程度上反映出地方政府對(duì)營造科技創(chuàng)新氛圍和人才發(fā)展環(huán)境不夠重視。

在需求型政策工具中，貿(mào)易管制政策工具數(shù)量相對(duì)較多，表明政府堅(jiān)持走科技創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展道路；而政府采購政策工具則很少被應(yīng)用，主要原因在于其能夠一定程度地減輕政府壓力，而且在當(dāng)今以科技創(chuàng)新活動(dòng)為核心驅(qū)動(dòng)力的新形勢(shì)下，部分項(xiàng)目是可以使用采購的方式交由市場(chǎng)來完成。

因此，一些尚未涉及或數(shù)量過低的政策工具，為后續(xù)出臺(tái)的科技創(chuàng)新政策預(yù)留了填補(bǔ)的空間，鄭開兩地政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況有針對(duì)性地加強(qiáng)相應(yīng)部分政策工具的使用。

3?區(qū)域協(xié)同科技創(chuàng)新政策建議

通過上述分析可以看出，目前鄭開科創(chuàng)走廊在科技創(chuàng)新政策上還存在一定的不足和短板，從而制約著河南省區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新總體布局，影響著河南省創(chuàng)建國家區(qū)域科創(chuàng)中心的進(jìn)程。本著因病施治的原則，結(jié)合我國已經(jīng)布局建設(shè)的北京、上海、武漢等5個(gè)區(qū)域創(chuàng)新高地建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，從以下幾個(gè)方面著手完善科技創(chuàng)新政策，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。

3.1?加強(qiáng)科技創(chuàng)新政策供給，完善科技創(chuàng)新支持體系

當(dāng)前鄭開兩地科技創(chuàng)新政策雖然已經(jīng)為科創(chuàng)走廊打造了較為完備的科技基礎(chǔ)設(shè)施，也為之搭配了相應(yīng)的公共服務(wù)體系，但結(jié)合上述分析結(jié)果可知，有關(guān)科技創(chuàng)新人才的政策工具嚴(yán)重不足。因此，在區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的背景下，鄭開兩地應(yīng)根據(jù)科創(chuàng)走廊建設(shè)實(shí)際需要有針對(duì)性地制定人才引進(jìn)政策，并探索建立科技創(chuàng)新人才政策異地共享機(jī)制，打破兩地人才政策差異壁壘，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新技術(shù)人才引進(jìn)、創(chuàng)新專業(yè)技術(shù)人才跨區(qū)域流動(dòng)等政策措施。

3.2?優(yōu)化科技創(chuàng)新政策環(huán)境，構(gòu)建一體化創(chuàng)新發(fā)展制度環(huán)境

現(xiàn)階段，鄭開兩地科技創(chuàng)新環(huán)境政策的實(shí)施成效可圈可點(diǎn)，從政治和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)環(huán)節(jié)因素上看，鄭開兩地比較強(qiáng)化金融支持、減少法律管制，但科技信息的安全以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)也同等重要，需要完善的科技創(chuàng)新法律制度，為高水平科技自主創(chuàng)新提供強(qiáng)有力的法治保障，營造出公平透明的法治化科技創(chuàng)新研發(fā)環(huán)境。同時(shí)還應(yīng)注重一體化創(chuàng)新發(fā)展制度環(huán)境的構(gòu)建，建立科技創(chuàng)新合作聯(lián)席會(huì)議制度和產(chǎn)業(yè)專題會(huì)商機(jī)制，通過打通跨地區(qū)之間科技創(chuàng)新發(fā)展的藩籬，從頂層設(shè)計(jì)區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新模式，區(qū)域聯(lián)合制定科技創(chuàng)新發(fā)展相關(guān)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，共同探索和推廣區(qū)域創(chuàng)新改革先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。如上海、杭州、合肥、蘇州等9個(gè)城市以共建G60科創(chuàng)走廊為契機(jī)，打破地區(qū)之間行政邊界壁壘，推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展。

3.3?健全科技創(chuàng)新需求政策，激發(fā)技術(shù)市場(chǎng)創(chuàng)新活力

在科技創(chuàng)新活動(dòng)中，政府采購政策是需求型科技創(chuàng)新政策的核心內(nèi)容，地方政府常常通過制定特殊的科技創(chuàng)新需求型政策來控制科技創(chuàng)新過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，并激發(fā)部分特殊產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新活力。首先，在區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新視角下，鄭開兩地在制定政府采購相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)考慮加大需求型政策的針對(duì)性和靈活性，要將企業(yè)實(shí)際需要作為首要目標(biāo)，進(jìn)一步優(yōu)化政府各級(jí)職能體系，厘清政府與科技創(chuàng)新市場(chǎng)的內(nèi)在關(guān)系，為企業(yè)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)保障措施，同時(shí)鼓勵(lì)地方政府跨區(qū)域聯(lián)合采購行為，進(jìn)而為區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展提供便利服務(wù)。其次，建立健全科技成果跨區(qū)域轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機(jī)制，包括建立區(qū)域一體化創(chuàng)新技術(shù)交易網(wǎng)絡(luò)，共建區(qū)域科技成果商業(yè)化示范基地，加快科技創(chuàng)新成果跨區(qū)域轉(zhuǎn)移和商業(yè)化。例如，四川和重慶共同探索了“圍繞總部進(jìn)行研發(fā)成果轉(zhuǎn)化”的模式，打造“基礎(chǔ)研究—技術(shù)創(chuàng)新—產(chǎn)業(yè)升級(jí)”全鏈條科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化體系。

3.4?提升科技創(chuàng)新政策協(xié)同性，打造區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體

科技創(chuàng)新活動(dòng)中各要素之間是相互影響、相互促進(jìn)的有機(jī)整體，因此，在科技創(chuàng)新政策工具制定時(shí)應(yīng)考慮不同政策工具之間的協(xié)同性，即鄭開兩地應(yīng)結(jié)合區(qū)域科技創(chuàng)新水平以及經(jīng)濟(jì)實(shí)力，對(duì)科技創(chuàng)新政策進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，適當(dāng)調(diào)整部分政策向科技創(chuàng)新薄弱環(huán)節(jié)傾斜。同時(shí)，鄭開兩地應(yīng)共建協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展工作機(jī)制，推動(dòng)鄭開科創(chuàng)走廊科技創(chuàng)新計(jì)劃合作與聯(lián)合攻關(guān)，打造區(qū)域協(xié)同科技創(chuàng)新共同體，促進(jìn)鄭開兩地之間科技信息、技術(shù)成果、人才資金等要素的流動(dòng)，進(jìn)而充分發(fā)揮供給導(dǎo)向政策的帶動(dòng)作用、環(huán)境導(dǎo)向政策的影響作用和需求導(dǎo)向政策的帶動(dòng)作用。如北京市圍繞構(gòu)建京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的任務(wù)部署，不斷深化與津冀地區(qū)在技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面的合作，強(qiáng)化區(qū)域創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈互補(bǔ)共生。

結(jié)語

在國家加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，從區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的角度，研究鄭開兩地科技創(chuàng)新政策文本，找出當(dāng)前科技創(chuàng)新政策制約鄭開科創(chuàng)走廊建設(shè)的痛點(diǎn)，并結(jié)合其他科技創(chuàng)新示范區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)提出相應(yīng)建議，從而有助于進(jìn)一步完善鄭開科技創(chuàng)新政策，促進(jìn)鄭開科創(chuàng)走廊建設(shè)成效，推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

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基金項(xiàng)目：2022年度開封市科技發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目：基于政策工具的區(qū)域協(xié)同科技創(chuàng)新政策文本研究（2204047），主持人：閆治宇

作者簡(jiǎn)介：閆治宇（1989—?），男，河南鄲城人，碩士，講師，主要從事科技創(chuàng)新管理、公共政策分析研究。