城鄉(xiāng)融合背景下人口雙向流動(dòng)與融合制度體系構(gòu)建

◎牛志勇

城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)、平等交換，這是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是現(xiàn)實(shí)要求，面對(duì)世界百年未有之大變局，黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，提出了雙循環(huán)戰(zhàn)略，其中城鄉(xiāng)要素循環(huán)是國(guó)內(nèi)大循環(huán)的一個(gè)重要方面。因而疏通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的堵點(diǎn)是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的一項(xiàng)重要任務(wù)，在眾多要素中，人口要素是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵要素之一，雙向流動(dòng)的人口是城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的引擎。當(dāng)前我國(guó)一些相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人口流動(dòng)開(kāi)始由農(nóng)村到城市為主導(dǎo)向農(nóng)村城市雙向流動(dòng)的狀態(tài)轉(zhuǎn)變，但由于人口老齡化、農(nóng)村教育醫(yī)療條件限制、出生人口規(guī)模縮減等因素的影響，人口雙向流動(dòng)還存在很大的不穩(wěn)定性。而為了推動(dòng)城鄉(xiāng)人口的合理雙向流動(dòng)，則離不開(kāi)融合制度的構(gòu)建與保障。

一、城鄉(xiāng)融合背景下人口雙向流動(dòng)面臨“雙梗阻”

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放四十多年，盡管我國(guó)正在逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，破解城鄉(xiāng)二元體制，但在政策落實(shí)和措施實(shí)施過(guò)程中仍然面臨諸多困境。城市與鄉(xiāng)村要素單向流動(dòng)的窘境依然存在，當(dāng)前城鄉(xiāng)融合雙向流動(dòng)還沒(méi)有達(dá)到理想狀態(tài)。城鄉(xiāng)融合背景下，為構(gòu)建要素自由交換與平等交流的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，就必須破解現(xiàn)有機(jī)制體制困境，理清城鄉(xiāng)融合雙向流通存在的障礙，并尋求突破。特別是在人口流動(dòng)方面，長(zhǎng)期以來(lái)的基本公共服務(wù)非均等化，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力由農(nóng)業(yè)領(lǐng)域向城市工業(yè)領(lǐng)域流動(dòng)，這種單向的流通方式非常不利于人力資源的合理配置和利用。一方面，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，無(wú)法滿足農(nóng)民對(duì)于美好生活的多元化追求，導(dǎo)致了農(nóng)村人口向城市的大規(guī)模流動(dòng)。另一方面，國(guó)家針對(duì)人口雙向流動(dòng)出臺(tái)的政策措施還不夠系統(tǒng)完善，難以支持城市人才向農(nóng)村合理流動(dòng)。

（一）農(nóng)村人口市民化的阻力

當(dāng)前阻礙農(nóng)村人口市民化的主要因素是戶籍制度創(chuàng)新滯后，農(nóng)村勞動(dòng)力要素在向城鎮(zhèn)流動(dòng)過(guò)程中無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口市民化。從整體看，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化總體進(jìn)程相對(duì)緩慢，城鄉(xiāng)二元體制成為農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城的主要障礙。從農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口視角看，當(dāng)前戶籍身份仍然承載著基本公共服務(wù)部分職能，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)生活，卻不能享受當(dāng)?shù)爻鞘芯用竦幕竟卜?wù)，特別是在住房、醫(yī)療、子女上學(xué)、社會(huì)管理等方面，由于享受不到相應(yīng)的服務(wù)，就難以從心理上真正融入城市之中，不利于農(nóng)村勞動(dòng)力資源的合理配置。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口城鎮(zhèn)化速度要落后于土地城鎮(zhèn)化速度，這就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)資源配置出現(xiàn)了不平衡、不充分問(wèn)題。加之戶籍制度和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的疊加，進(jìn)一步提升了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城的成本。從城市接納視角看，城市戶籍制度與公共服務(wù)相掛鉤，導(dǎo)致城市在接納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口方面出現(xiàn)了制度障礙。城市公共服務(wù)以地方財(cái)政作為主要支持，如果城市接納過(guò)多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，勢(shì)必會(huì)增加地方政府的財(cái)政壓力，進(jìn)而演變成為地方政府并不愿意過(guò)多的接收農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，成了農(nóng)村人口市民化的主要阻力。

（二）城市人才村民化的障礙

從城鎮(zhèn)人口向農(nóng)村流動(dòng)角度看，目前國(guó)家制定的戶籍政策更支持農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)，而對(duì)于城鎮(zhèn)人口入戶農(nóng)村則基本無(wú)望。這就導(dǎo)致了一些優(yōu)秀的城市人才即使有能力、有意愿到農(nóng)村落戶，支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但由于戶籍制度的限制，這一目標(biāo)根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)，勞動(dòng)力只能從農(nóng)村向城鎮(zhèn)單向流動(dòng)。從農(nóng)村對(duì)城市人才的拉力角度看，目前城鄉(xiāng)在生活條件、就業(yè)、醫(yī)療等多個(gè)方面存在著明顯差異，特別是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)薄弱，難以為城市人才提供全面服務(wù)，加之工資收入差距的不斷加大，致使很多優(yōu)秀人才并不愿意到農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)。雖然近年來(lái)隨著新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給得到了有效改善，但從整體看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模和水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。特別是政府在公共資源配置和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面偏向城鎮(zhèn)，農(nóng)村的公共服務(wù)和社會(huì)福利與城市相比仍然存在著較大差距，相應(yīng)的農(nóng)村優(yōu)秀人才在支持鄉(xiāng)村振興選擇時(shí)也會(huì)面臨一系列的掙扎與考量。

（三）城鄉(xiāng)角色轉(zhuǎn)變的制約因素

從土地制度的角度看，在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，很多農(nóng)村土地都是在政府的推動(dòng)之下變成了工業(yè)用地或商業(yè)用地，進(jìn)而為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出貢獻(xiàn)。相應(yīng)的，城鎮(zhèn)在就業(yè)機(jī)會(huì)、公共服務(wù)、政治地位、配套措施等方面具有先天優(yōu)勢(shì)，對(duì)于農(nóng)村人口特別是青壯年人口具有巨大的吸引力，城鎮(zhèn)人口向農(nóng)村流通的空間十分狹窄。加之只有一部分年齡較大或渴望回歸農(nóng)村田園生活的城鎮(zhèn)人口才愿意到農(nóng)村地區(qū)生活消費(fèi)。但由于戶籍制度限制，城鄉(xiāng)角色轉(zhuǎn)變困難，有能力消費(fèi)的人群也很難實(shí)現(xiàn)魂?duì)繅?mèng)繞的鄉(xiāng)村生活，也無(wú)法將城鎮(zhèn)戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村戶籍，這在很大程度上限制了城市反哺鄉(xiāng)村的優(yōu)質(zhì)消費(fèi)群體回歸鄉(xiāng)村。這些具有一定消費(fèi)能力的人群被角色轉(zhuǎn)換和戶籍制度限制，無(wú)法釋放自身的消費(fèi)潛力，也無(wú)法助力鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鄉(xiāng)角色的轉(zhuǎn)變困境，必然會(huì)對(duì)人口雙向流動(dòng)產(chǎn)生一定的影響，同時(shí)對(duì)城鄉(xiāng)融合的深入構(gòu)成挑戰(zhàn)。

二、城鄉(xiāng)融合背景下人口融合制度體系的內(nèi)容

城鄉(xiāng)融合背景下，需要各類資源和要素實(shí)現(xiàn)雙向流通，才能夠更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展，彌補(bǔ)農(nóng)村短板[1]。但從目前看，農(nóng)村人口更多是單向向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這種有去無(wú)回的單向流動(dòng)缺乏彈性，既不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。因此，在城鄉(xiāng)融合背景下需要充分考慮城鄉(xiāng)之間人口的相互流動(dòng)，使農(nóng)村愿意到城鎮(zhèn)生活的人口能夠在城市有生活空間，并獲得相應(yīng)的戶籍以及附著在戶籍上的隱性福利待遇。而對(duì)于愿意從城鎮(zhèn)回歸農(nóng)村生活的群體，也應(yīng)該給予一定的支持和照顧，特別是要打破當(dāng)前戶籍制度的限制，為這部分人群在農(nóng)村謀取一定的空間，進(jìn)一步增強(qiáng)城鄉(xiāng)之間人口自由流動(dòng)的便利性，使城鄉(xiāng)人口流動(dòng)更富有彈性和生機(jī)。這種有回路、合理持續(xù)的人口流動(dòng)，既符合人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律，也能夠有效地避免大城市化問(wèn)題和農(nóng)村人口斷崖式流出問(wèn)題。特別是對(duì)于一些年齡較大或退休以后的老年人，他們更渴望回鄉(xiāng)養(yǎng)老，享受田園生活，而農(nóng)村生活成本非常廉價(jià)又符合國(guó)人情懷，應(yīng)該成為重要養(yǎng)老去處。在農(nóng)村既能夠享受到美好的田園風(fēng)光，也能夠過(guò)上相對(duì)恬靜的生活，避免城市擁擠和環(huán)境污染，這種彈性的城鄉(xiāng)互補(bǔ)式的人口流動(dòng)，有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的可持續(xù)發(fā)展，減輕老齡化壓力，進(jìn)而為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展增強(qiáng)適度彈性。

（一）創(chuàng)新土地制度改革：以雙向城鎮(zhèn)化為導(dǎo)向推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與退出

城鄉(xiāng)融合背景下，土地制度是限制城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)的重要影響因素，因此，有必要從土地制度改革入手，以雙向城鎮(zhèn)化為導(dǎo)向加速推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與退出，構(gòu)建更為完善系統(tǒng)的土地制度，既能夠切實(shí)保障農(nóng)村土地資源的合理利用，也能夠?yàn)槌青l(xiāng)人口合理流動(dòng)創(chuàng)造有利條件。雙向城鎮(zhèn)化就是讓有意愿的部分城鎮(zhèn)人口可以回到農(nóng)村生活，在農(nóng)村體驗(yàn)田活，從事養(yǎng)老創(chuàng)業(yè)等項(xiàng)目，通過(guò)雙向城鎮(zhèn)化有利于打破當(dāng)前城鄉(xiāng)融合背景下人口流動(dòng)梗阻，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)人口回流。

首先，積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。各級(jí)地方政府要從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度出發(fā)，支持土地流轉(zhuǎn)，并構(gòu)建各層級(jí)的土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，通過(guò)交易平臺(tái)既可以對(duì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地信息進(jìn)行收集，也可以為種糧大戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供相應(yīng)流轉(zhuǎn)信息，打破土地流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱問(wèn)題，盡量減少土地交易成本。同時(shí)要制定更為規(guī)范的土地交易規(guī)則，確保土地流轉(zhuǎn)交易秩序，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理利用，切實(shí)增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收入。一方面，積極創(chuàng)新土地全能流轉(zhuǎn)金融方式。積極開(kāi)展農(nóng)地證券化、土地信托形式，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為未來(lái)收益擔(dān)保，在不喪失承包權(quán)前提下，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變成可以融通的金融產(chǎn)品，進(jìn)一步增強(qiáng)土地資產(chǎn)的變現(xiàn)能力，為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市增加底氣[2]。另一方面，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)地集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，各級(jí)地方政府要從宏觀層面制定和完善相關(guān)政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)以入股、租賃、轉(zhuǎn)讓等形式融入其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展之中，進(jìn)一步增加城鄉(xiāng)建設(shè)土地有效供給，推進(jìn)城鄉(xiāng)人口融合。

其次，創(chuàng)新土地退出與取得機(jī)制。地方政府要結(jié)合城鄉(xiāng)融合實(shí)際，建立健全城鄉(xiāng)人口雙向融合機(jī)制，探索農(nóng)村人口進(jìn)城落戶土地退出機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)村人口進(jìn)城相關(guān)權(quán)益退出機(jī)制，探索城市人口回流農(nóng)村地區(qū)的機(jī)制以及土地獲得機(jī)制。在具體實(shí)施過(guò)程中，一方面，構(gòu)建更為科學(xué)的農(nóng)民閑置宅基地處置制度，要結(jié)合當(dāng)前鄉(xiāng)村振興實(shí)際逐步的放開(kāi)農(nóng)民住戶流轉(zhuǎn)限制，將宅基地和農(nóng)民用房使用權(quán)推向市場(chǎng)，吸引更多資本向農(nóng)村流動(dòng)，將農(nóng)村閑置房打造成為農(nóng)村養(yǎng)老、旅游、文化等各個(gè)產(chǎn)業(yè)的有效載體。有條件的地方政府可以嘗試探索宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款用于支付城市商品房購(gòu)買的部分資金，嘗試建立農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款補(bǔ)償基金，免除銀行后顧之憂。對(duì)于剛?cè)氤寝r(nóng)民可以允許其將閑置宅基地或農(nóng)房以出租、轉(zhuǎn)讓等形式進(jìn)行盤活，將閑置的宅基地轉(zhuǎn)讓給回流下鄉(xiāng)城市人口，實(shí)現(xiàn)宅基地的合理利用，緩解了城市人口壓力。對(duì)于在城鎮(zhèn)已經(jīng)具有穩(wěn)定職業(yè)和固定收入的農(nóng)村人口，采取必要的引導(dǎo)措施，鼓勵(lì)這部分人退出農(nóng)村宅基地，使這部分宅基地重新回到農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)組織之中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的靈活應(yīng)用，進(jìn)一步提升人口融合的經(jīng)濟(jì)能力。另一方面，構(gòu)建更為完善的承包地與集體用地回收退出機(jī)制。將農(nóng)戶閑置的承包地和集體用地流轉(zhuǎn)給種糧大戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。對(duì)于退出農(nóng)地和其他集體土地的農(nóng)戶不僅要給予土地前期生產(chǎn)性投入補(bǔ)償，還要按照未來(lái)市場(chǎng)價(jià)格對(duì)退出承包地和集體用地進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，將這部分財(cái)產(chǎn)價(jià)值與農(nóng)戶城鎮(zhèn)購(gòu)房相掛鉤，為農(nóng)戶在城鎮(zhèn)購(gòu)房減輕壓力，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)流動(dòng)的融合能力。

（二）深化戶籍制度改革：破除城鄉(xiāng)人員流動(dòng)的戶籍制度障礙

農(nóng)村戶籍制度改革不僅是城鄉(xiāng)融合的重要前提，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的重要措施。通過(guò)農(nóng)村戶籍制度改革，將農(nóng)村居民政治身份和經(jīng)濟(jì)身份區(qū)分開(kāi)來(lái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民公民權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利脫鉤。通過(guò)戶籍制度改革有效地破解城鄉(xiāng)人員流動(dòng)戶籍制度障礙，讓下鄉(xiāng)市民真正地實(shí)現(xiàn)村民化。在具體實(shí)施過(guò)程中，一是新村民不享有宅基地資格、集體收益分配權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[3]。農(nóng)村土地屬于集體所有，宅基地資格權(quán)和集體收益分配權(quán)以及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)均屬于原集體成員資格配置。這些資格的獲得具有先天因素，也有廣大農(nóng)村集體成員的歷史貢獻(xiàn)，因此對(duì)于宅基地資格權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體收益分配權(quán)不能輕易剝奪。相應(yīng)從城市回流的居民成為新農(nóng)民之后，并不能直接獲得相對(duì)權(quán)利。二是新村民享有居住權(quán)、選舉權(quán)、被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等公民權(quán)利。隨著戶籍制度改革的不斷深入，城市居民回流農(nóng)村成為新村民，理應(yīng)成為鄉(xiāng)村治理的重要主體。因此，有必要向新村民放開(kāi)同等的公民權(quán)利和權(quán)限，讓新村民感受到農(nóng)村對(duì)自身的歡迎，進(jìn)一步提升新村民的歸屬感、幸福感和參與感，新村民才能夠積極性參與到鄉(xiāng)村治理之中，通過(guò)民主決策、民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督，更好服務(wù)農(nóng)村，并做出自身應(yīng)有貢獻(xiàn)。三是新村民享有宅基地使用權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和房屋使用權(quán)以及其他財(cái)產(chǎn)性權(quán)利?！叭龣?quán)分置”背景下，無(wú)論是承包地還是宅基地均歸集體所有。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地資格權(quán)屬于集體原住民。但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、房屋使用權(quán)和宅基地使用權(quán)可以適當(dāng)放活、放開(kāi)。新農(nóng)民可以通過(guò)市場(chǎng)化的形式獲得上述權(quán)利，進(jìn)而滿足新農(nóng)民日常的生產(chǎn)生活需求。在推動(dòng)城鄉(xiāng)人員流動(dòng)進(jìn)程中要將戶籍制度改革作為重要方面。既要切實(shí)維護(hù)原住民宅基地資格權(quán)、集體收益分配權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等基本權(quán)利，同時(shí)也要鼓勵(lì)通過(guò)市場(chǎng)的方式讓新村民依法獲得其他公民權(quán)利。未來(lái)隨著戶籍制度改革不斷深入，農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利將會(huì)更為開(kāi)放、可交易，政治權(quán)利也會(huì)更為平等，更好地滿足城市與農(nóng)村人口的相互流動(dòng)需求。

（三）深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革：增強(qiáng)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)的持久動(dòng)力

農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革本質(zhì)上是要統(tǒng)籌考慮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶的發(fā)展，全力構(gòu)建更為系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展體系，更好的推薦農(nóng)業(yè)職業(yè)化進(jìn)程，建立健全以家庭經(jīng)營(yíng)為主，多種經(jīng)營(yíng)方式并存的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。通過(guò)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革，消除農(nóng)民身份歧視，讓農(nóng)民成為社會(huì)重要職業(yè)，進(jìn)一步提升農(nóng)民對(duì)于本職業(yè)的歸屬感和幸福感。鄉(xiāng)村如果出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)支撐力度不足就會(huì)出現(xiàn)空心化問(wèn)題，大量年輕勞動(dòng)力外流，也難以信心村民進(jìn)入。鄉(xiāng)村振興背景下，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，如果沒(méi)有產(chǎn)業(yè)興旺，長(zhǎng)期留人的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民由身份農(nóng)民向職業(yè)農(nóng)民的轉(zhuǎn)變也會(huì)舉步維艱。因此，有必要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革，進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)村與城市人口雙向?qū)α鞯某掷m(xù)力和持久力[4]。一是將小農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體納入農(nóng)業(yè)職業(yè)發(fā)展規(guī)劃之中，讓農(nóng)民真正地成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要職業(yè)。職業(yè)農(nóng)民可以分為兩類，一類是原住民，這部分農(nóng)民本身就是集體經(jīng)濟(jì)組織，自動(dòng)獲得職業(yè)農(nóng)民身份。另外一類是從城鎮(zhèn)流入到農(nóng)村的新農(nóng)民，可以通過(guò)市場(chǎng)形式，以土地流轉(zhuǎn)或入股的形式獲得職業(yè)農(nóng)民身份。二是構(gòu)建更為系統(tǒng)科學(xué)的職業(yè)晉升規(guī)則和農(nóng)民職業(yè)退出機(jī)制。要加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保障支持力度，讓職業(yè)農(nóng)民等級(jí)與養(yǎng)老保障相掛鉤。有條件的地方社會(huì)保障部門可以結(jié)合職業(yè)農(nóng)民的特點(diǎn)和屬性劃分成若干等級(jí)，依據(jù)職業(yè)技能、職業(yè)培訓(xùn)、從業(yè)時(shí)間作為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)職業(yè)農(nóng)民進(jìn)行考核，并以此作為發(fā)放養(yǎng)老金的重要依據(jù)。三是順應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革。一方面，積極推進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，利用現(xiàn)代信息技術(shù)搭建農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化平臺(tái)，為小農(nóng)戶參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造契機(jī)和載體，實(shí)現(xiàn)多種形式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)類型。另一方面，推動(dòng)合作經(jīng)營(yíng)、家庭經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種形式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織創(chuàng)新，積極支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，通過(guò)多種形式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革，進(jìn)一步激活農(nóng)業(yè)發(fā)展活力，容納更多參與主體，為城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)提供持久動(dòng)力。

總之，新形勢(shì)下，城鄉(xiāng)融合還面臨著多重困境和問(wèn)題，特別是在人口雙向流動(dòng)于融合方面還存在著諸多制度機(jī)制缺陷。因此，從未來(lái)城鄉(xiāng)融合發(fā)展角度看，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到人口的雙向流動(dòng)對(duì)于城鄉(xiāng)融合的現(xiàn)實(shí)意義和作用。并從制度機(jī)制入手，改變農(nóng)村要素向城市單向流通的被動(dòng)局面，打破城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)體制機(jī)制壁壘，充分發(fā)揮政府政策機(jī)制和市場(chǎng)對(duì)人口雙向流動(dòng)的促進(jìn)作用，引導(dǎo)人口在城鄉(xiāng)之間自由雙向有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人口資源在城鄉(xiāng)之間的合理配置。