監(jiān)事制度構(gòu)建的價(jià)值與技術(shù)
——以江西民辦高校為例

宋麗娟，俞欽耀，楊曉培，謝沙沙

（1.華東交通大學(xué)，江西南昌 3 300031；2.南昌職業(yè)大學(xué)，江西南昌 330500）

黨的二十大報(bào)告首次提出了“引導(dǎo)與規(guī)范民辦教育發(fā)展”。與黨的十九大提出的“支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育”相比較，“引導(dǎo)”和“規(guī)范”成為當(dāng)下民辦高校發(fā)展的重要保障。民主、有效、獨(dú)立的監(jiān)事制度則是民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)得以科學(xué)實(shí)現(xiàn)的重要前提。然而，《民辦教育促進(jìn)法》第20 條雖規(guī)定了應(yīng)當(dāng)設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但缺乏系統(tǒng)性和可操作性，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第27 條也僅僅規(guī)定了監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員設(shè)置比例、監(jiān)督對(duì)象和回避情形。為此，在民辦高校法人治理實(shí)踐中，監(jiān)事制度往往被說(shuō)在嘴上、寫在紙上、掛在墻上的現(xiàn)象突出，監(jiān)事會(huì)成員結(jié)構(gòu)不合理、職責(zé)分工不清晰、監(jiān)事會(huì)工作難獨(dú)立等舊疴依然嚴(yán)重，阻滯或滯緩了民辦高校現(xiàn)代化的法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)，甚至象征意義勝于實(shí)際價(jià)值。

一、監(jiān)事制度的問(wèn)題析出：基于江西省民辦高校的分析

近年來(lái)，根據(jù)我國(guó)高等教育實(shí)際與民辦高校之現(xiàn)狀，國(guó)家政策已從支持、鼓勵(lì)轉(zhuǎn)向引導(dǎo)與規(guī)范。根據(jù)我國(guó)民辦教育相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定，民辦高校必須建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)——通常為監(jiān)事會(huì)，以此來(lái)保障民辦高校規(guī)范辦學(xué)[1]。為此，民辦高校應(yīng)從制度層面進(jìn)一步規(guī)范自身辦學(xué)行為，以確保良性發(fā)展、有序運(yùn)轉(zhuǎn)。截止到2022年，全國(guó)已有773 所民辦高校[2]，其中，江西省占33 所（含獨(dú)立學(xué)院），盡管監(jiān)事會(huì)工作、相關(guān)監(jiān)事制度已有質(zhì)量提升，但也僅有11 所民辦高校的學(xué)校章程對(duì)監(jiān)事制度有明確規(guī)定，占比僅為三分之一。

表1 江西省民辦高校章程中涉及監(jiān)事制度情況

通過(guò)對(duì)江西省11 所民辦高校辦學(xué)章程的梳理，諸多學(xué)校章程中監(jiān)事制度的規(guī)定多屬近似。首先，強(qiáng)調(diào)監(jiān)事會(huì)是學(xué)校的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，授予其監(jiān)督的權(quán)力。其次，對(duì)監(jiān)事會(huì)的人員組成和任期有了基礎(chǔ)性規(guī)定，如監(jiān)事會(huì)不同代表和人數(shù)，以及監(jiān)事被連選連任的權(quán)力。再者，對(duì)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督對(duì)象和職權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，監(jiān)事的職權(quán)行使有規(guī)可找，有例可循。最后，則是監(jiān)事會(huì)會(huì)議的議事規(guī)則，監(jiān)事原則上一人一票，每年定期召開(kāi)一次會(huì)議，并且最終向理（董）事會(huì)負(fù)責(zé)和報(bào)告相關(guān)工作[3]。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)、調(diào)研，在江西33 所民辦高校監(jiān)事工作中，擁有監(jiān)事會(huì)章程和工作辦法或?qū)嵤┺k法的寥寥無(wú)幾。

另一方面，從江西省教育廳依法開(kāi)展年檢公布的相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有民辦高校在根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)設(shè)置監(jiān)事制度的過(guò)程中仍然存在諸多問(wèn)題，主要集中在以下幾方面：第一，監(jiān)事會(huì)的“監(jiān)督權(quán)”無(wú)法保障。大部分學(xué)校的章程中對(duì)監(jiān)事會(huì)的成立和職責(zé)沒(méi)有明確。第二，監(jiān)事會(huì)和其他權(quán)力機(jī)構(gòu)混同。如一些學(xué)校的監(jiān)事會(huì)由董事會(huì)組成，并負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理學(xué)校的運(yùn)營(yíng)情況。還有一些學(xué)校其監(jiān)事會(huì)由理（董）事會(huì)、黨委會(huì)共同派員組成，或者由教職工代表大會(huì)直接選舉成立等。第三，監(jiān)事制度內(nèi)容失當(dāng)。如監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)人稱呼不一、監(jiān)事長(zhǎng)沒(méi)有獨(dú)立于學(xué)校管理層、僅僅設(shè)立1 名監(jiān)事（無(wú)監(jiān)事會(huì)），甚至監(jiān)事長(zhǎng)的基本職責(zé)都未有規(guī)定，更無(wú)法言說(shuō)到職能問(wèn)題。

二、民辦高校監(jiān)事制度規(guī)范之價(jià)值遵循

從江西省民辦高校監(jiān)事會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)效果可悉，監(jiān)事制度規(guī)范、完備者，其法人治理結(jié)構(gòu)、學(xué)校發(fā)展相對(duì)穩(wěn)定、良性。從民辦高?，F(xiàn)有規(guī)范監(jiān)督機(jī)制看，整體應(yīng)分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩類。內(nèi)部監(jiān)督結(jié)構(gòu)構(gòu)成主要包括黨團(tuán)、教代會(huì)、工會(huì)等，它們共同負(fù)責(zé)辦學(xué)活動(dòng)、師生權(quán)益保障等，而外部監(jiān)督則更多是政府的嚴(yán)格執(zhí)法、公眾輿論監(jiān)督等。從內(nèi)部監(jiān)督的效果來(lái)看，首先，民辦學(xué)校的辦學(xué)方向、政治、組織紀(jì)律等方面受到黨組織監(jiān)督，但鑒于民辦高校之特殊，黨委所能發(fā)揮監(jiān)督作用仍顯薄弱；其次，我國(guó)民辦高校工會(huì)多是保障形式的存在，監(jiān)督成效一般。基于上述，民辦高校實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督受制于各主體發(fā)揮的“獨(dú)立”作用有限，無(wú)法達(dá)到相應(yīng)監(jiān)督效果。為此，民辦高校法規(guī)制度保障下的法定監(jiān)督機(jī)構(gòu)——監(jiān)事會(huì)顯得必要，而規(guī)范的監(jiān)督制度保障則更為迫切。

（一）規(guī)范的監(jiān)事制度有益于完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)

民辦高校的運(yùn)營(yíng)與普通公司相似，多是由社會(huì)資本投資，雇傭具有豐富經(jīng)驗(yàn)的管理人員負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。并且民政部之前發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位（法人）章程樣本試行》①參見(jiàn)《民辦非企業(yè)單位（法人）章程樣本》第18 條。中規(guī)定的監(jiān)事制度與《中華人民共和國(guó)公司法》②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)公司法》第53 條。中監(jiān)事制度的規(guī)定大體相符。盡管民辦高校與公司法人在實(shí)質(zhì)性內(nèi)容上可能存在差異，比如面對(duì)的社會(huì)環(huán)境、利益需求以及價(jià)值觀念，但它們?nèi)匀粨碛泄餐幕疽兀贺?cái)產(chǎn)權(quán)，決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)，激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制以及其他相關(guān)職責(zé)。同時(shí)，民辦高校和公司法人在監(jiān)督方面仍然有共性，它們擁有“獨(dú)立監(jiān)督”的使命職責(zé)，保障資源妥當(dāng)配置。公司法中監(jiān)事會(huì)的設(shè)置和規(guī)定，以一種契約的形式監(jiān)管所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，使得股東大會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理執(zhí)行層均能積極履職，成為公司治理的一種標(biāo)準(zhǔn)化模型。民辦高?；谄涫袌?chǎng)化、資本性特征，“因而可借鑒公司法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，對(duì)監(jiān)事會(huì)制度的完善更加有路可循”[4]。這也是監(jiān)事會(huì)的必要和正當(dāng)。

（二）規(guī)范的監(jiān)事制度有益于民辦高校的安全與成長(zhǎng)

若將民辦高校比作生命系統(tǒng)，理（董）事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)應(yīng)為“大腦”，執(zhí)行層應(yīng)為“神經(jīng)系統(tǒng)”，那么監(jiān)事會(huì)則是學(xué)校的“免疫系統(tǒng)”。鑒于民辦高校舉辦者之特殊，權(quán)力邏輯和資本邏輯相互交織，一旦“免疫系統(tǒng)”破防，各種風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)接踵而至。首先，民辦高校的理（董）事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，對(duì)管理層的職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督。無(wú)論民辦高校內(nèi)部如何進(jìn)行管理，都可能會(huì)出現(xiàn)由出資者直接控制或者間接影響執(zhí)行層面的情況，一旦權(quán)力不加約束，具有公益屬性的民辦高?？赡苎莼癁椤八饺似髽I(yè)”。理（董）事會(huì)集決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，也極易生成腐敗。其次，權(quán)力通常由管理和監(jiān)督構(gòu)成，基于崗位職責(zé)和治理立場(chǎng)，有效的民辦高校治理結(jié)構(gòu)，不僅是穩(wěn)定的三角權(quán)力架構(gòu)，可以相互制約、規(guī)制，還應(yīng)該成為主體間互構(gòu)的治理架構(gòu)，以此可以獲得相互促進(jìn)、相輔相成。

（三）規(guī)范的監(jiān)事制度有益于從根本上保障利益相關(guān)者權(quán)益

民辦高校法人治理是諸多利益相關(guān)者的協(xié)同、平衡關(guān)系。民辦高校的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項(xiàng)權(quán)力決定著學(xué)校的發(fā)展方向和根本利益。其個(gè)體利益和集體利益、短期利益和長(zhǎng)期利益應(yīng)得到平衡、考量。為此，應(yīng)保障民辦高校監(jiān)事制度最大的規(guī)范、保障效用，因?yàn)橥晟频谋O(jiān)事制度體系保障下，由民辦高校中利益相關(guān)者聯(lián)合起來(lái)成立的監(jiān)督組織，可能會(huì)真正關(guān)心、關(guān)注自身的利益或權(quán)益。通過(guò)該組織的監(jiān)督，創(chuàng)辦者當(dāng)初成立高校的辦學(xué)理念能夠?qū)崿F(xiàn)，學(xué)生的人格自由和受教育權(quán)等權(quán)利能夠保障，教職工正常福利待遇能夠保障，學(xué)術(shù)科研能夠自由發(fā)展，高等教育的公益性能夠保證[5]。簡(jiǎn)言之，民辦高校的監(jiān)事會(huì)不應(yīng)當(dāng)淪為舉辦者的“手套”，而應(yīng)獨(dú)立監(jiān)督、規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，如此，才能更好保障利益相關(guān)者的權(quán)益。

三、域外民辦高校監(jiān)事制度之借鑒

（一）域外民辦高校近似監(jiān)事制度的典型模式

1.美國(guó)私立大學(xué)教授委員會(huì)的監(jiān)督制度

美國(guó)私立大學(xué)的教師與我國(guó)民辦高校教師的身份、需求不一致，多是一種終身編制且難以被解聘，也沒(méi)有教學(xué)和科研任務(wù)的限制。因此，由教師代表組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu)更為客觀公正，按照其功能又可以分為審議型和評(píng)議型教師組織機(jī)構(gòu)。當(dāng)然在美國(guó)很多大學(xué)兩種類型的組織結(jié)構(gòu)并存，翻譯過(guò)來(lái)為教師委員會(huì)和教師評(píng)議會(huì)，只有少數(shù)大學(xué)沒(méi)有教師委員會(huì)，如耶魯和埃默里等等。其中教師委員會(huì)享有監(jiān)督權(quán)限，對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。教師委員會(huì)作為教師集體利益的代表機(jī)構(gòu)，可以通過(guò)監(jiān)督來(lái)制衡學(xué)校相關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，通過(guò)協(xié)商的方式來(lái)表達(dá)教師利益訴求。教師們通過(guò)這樣的方式獲取與學(xué)校高層管理人員如校長(zhǎng)、教務(wù)長(zhǎng)等對(duì)話溝通的權(quán)力。同時(shí)，教師委員會(huì)擁有一項(xiàng)重要權(quán)力，即可以彈劾校長(zhǎng)，對(duì)校長(zhǎng)的不合規(guī)不合法行為進(jìn)行監(jiān)督，事實(shí)明確、證據(jù)充分的前提下可以提議董事會(huì)解雇校長(zhǎng)。為此，從教師委員會(huì)的組成、職能架構(gòu)、性質(zhì)定位看，其更多是學(xué)校行政權(quán)利的延伸和擴(kuò)展。

2.日本私立大學(xué)的監(jiān)事監(jiān)督

日本私立大學(xué)的監(jiān)督工作主要是由監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行。如日本《私立學(xué)校法》對(duì)監(jiān)事就有明確的規(guī)定，由于權(quán)力影響重大，對(duì)其任職條件比較詳細(xì)[6]。第一，監(jiān)事作為單獨(dú)的一項(xiàng)職務(wù)，不得兼任其他重要職務(wù)，尤其是學(xué)校理事、行政事務(wù)。第二，賦予監(jiān)事信賴權(quán)力，因而對(duì)其年齡條件和專業(yè)知識(shí)條件做了要求，由四十周歲以上、對(duì)學(xué)校法人事務(wù)了解、品格優(yōu)秀的人擔(dān)任。這是因?yàn)椴皇煜W(xué)校事務(wù)的人很難上手操作，品格瑕疵的人負(fù)責(zé)此項(xiàng)事務(wù)其他人會(huì)有異議。第三，熱愛(ài)且忠誠(chéng)于監(jiān)事崗位，并且有足夠時(shí)間全神貫注參與該項(xiàng)工作。第四，監(jiān)事需有堅(jiān)強(qiáng)毅力，能夠嚴(yán)守機(jī)密。若涉及到商業(yè)機(jī)密泄密情形，監(jiān)事主體則會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。日本私立學(xué)校的監(jiān)事會(huì)權(quán)力重大，對(duì)治理結(jié)構(gòu)主體的履職情況都可以察看，是典型的內(nèi)部權(quán)力相互制衡。監(jiān)事會(huì)主要有以下具體職責(zé)：對(duì)于學(xué)校的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行核查；理事但凡存在不合規(guī)行為都會(huì)上報(bào)至主管部門（文部科學(xué)省）或評(píng)議員會(huì)；可以向理事會(huì)請(qǐng)求聚集其他評(píng)議委員做不合規(guī)行為報(bào)告；對(duì)于學(xué)校的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展情況，包括理事執(zhí)行任務(wù)情況可以發(fā)表意見(jiàn)[7]。

3.韓國(guó)私立學(xué)校監(jiān)事制度的規(guī)范

韓國(guó)的《私立學(xué)校法》中規(guī)定了學(xué)校必須設(shè)置兩人以上的監(jiān)事。監(jiān)事不得缺員，監(jiān)事中出現(xiàn)缺員時(shí)須在2個(gè)月之內(nèi)補(bǔ)充。監(jiān)事職權(quán)包括：有權(quán)出席理事會(huì)會(huì)議，具有發(fā)言權(quán)；對(duì)學(xué)校法人資產(chǎn)、會(huì)計(jì)相關(guān)事宜進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)理事會(huì)的運(yùn)營(yíng)與業(yè)務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)察；如果發(fā)現(xiàn)前兩項(xiàng)的監(jiān)察結(jié)果欠缺或者有不當(dāng)之處應(yīng)向理事會(huì)和監(jiān)督廳報(bào)告相關(guān)事項(xiàng)；在必要之時(shí)要求召開(kāi)理事會(huì)，理事會(huì)在要求之日起二十日之內(nèi)召開(kāi)；就學(xué)校法人的資產(chǎn)情況，理事會(huì)運(yùn)營(yíng)的業(yè)務(wù)情況向理事長(zhǎng)或者理事陳述意見(jiàn)。監(jiān)事的任期為兩年，不能越職任期，可以連任，并且監(jiān)事與監(jiān)事之間、監(jiān)事與理事之間不能是親族關(guān)系或者妻方三代以內(nèi)的親血關(guān)系。監(jiān)事不得兼任理事長(zhǎng)、理事或者學(xué)校法人。在專業(yè)要求上，監(jiān)事中必須有一人取得會(huì)計(jì)師資格證。

（二）域外民辦高校監(jiān)事制度的本土啟示

從域外私立高校的監(jiān)督權(quán)設(shè)置和運(yùn)行情況看，有效的監(jiān)督制度是學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)完善、規(guī)范性辦學(xué)、師生權(quán)益有效保障的重要機(jī)制。我國(guó)在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出要建立民主監(jiān)督的現(xiàn)代大學(xué)制度。民辦高校的監(jiān)事制度應(yīng)成為“三權(quán)架構(gòu)”模式的重要機(jī)理與保障。當(dāng)然，監(jiān)事制度指導(dǎo)、規(guī)范監(jiān)事會(huì)工作使之獨(dú)立、有效是關(guān)鍵，與黨的監(jiān)督、法律監(jiān)督以及其它民主監(jiān)督協(xié)同、聯(lián)動(dòng)則是基礎(chǔ)[5]。

1.監(jiān)事制度應(yīng)科學(xué)

民辦高校的監(jiān)事會(huì)制度應(yīng)結(jié)合法律法規(guī)要求和學(xué)校需求設(shè)置制定，力求有效和穩(wěn)定?？茖W(xué)的監(jiān)事制度應(yīng)當(dāng)符合下列特征：首先，具有實(shí)際意義和便捷操作。監(jiān)事會(huì)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)考慮學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)和法人實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)充分考慮其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，以確保其能夠有效地應(yīng)對(duì)監(jiān)督工作中的挑戰(zhàn)。其次，科學(xué)講究詳略得當(dāng)。監(jiān)事制度既需要詳盡，讓人能夠直接參照使用，也需要籠統(tǒng)的原則規(guī)定讓學(xué)校能隨機(jī)應(yīng)變。再次，要具有穩(wěn)定性和可預(yù)期。制度只有相對(duì)穩(wěn)定和可預(yù)期，才能發(fā)揮指導(dǎo)、規(guī)范效用，但也不意味著其不能改動(dòng)。最后，科學(xué)的監(jiān)事制度還應(yīng)與其他相關(guān)制度協(xié)同聯(lián)動(dòng)、相互支撐，最終達(dá)致制度效用最大化。

2.監(jiān)事制度要民主

民主化是當(dāng)今大學(xué)制度的重要特征，這種特征通過(guò)改善學(xué)校的管理架構(gòu)來(lái)得到充分展示。通過(guò)建立民主化的監(jiān)事制度，可以使“民主、公平、公開(kāi)”的思想成為我們學(xué)校治理的指導(dǎo)原則，促進(jìn)各部門間的溝通協(xié)作，實(shí)現(xiàn)共同治理目標(biāo)。民辦高校的監(jiān)事會(huì)是現(xiàn)代大學(xué)治理體系的重要構(gòu)成，它必須保障利益相關(guān)方也能夠參與到學(xué)校的管理和監(jiān)督。當(dāng)今大學(xué)系統(tǒng)已經(jīng)深刻融入了民主、公平價(jià)值思想，“以人為本”的價(jià)值得到了認(rèn)同，為此，積極鼓勵(lì)各方參與學(xué)校的管理和監(jiān)督，以集體智慧和力量助力學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展。

3.監(jiān)事制度需有效

有效的監(jiān)督機(jī)制可以保障民辦高校實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的良性發(fā)展。民辦高校監(jiān)事制度的設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)和效果為有效導(dǎo)向，更為注重其實(shí)施的有效性和可行性。監(jiān)事制度的有效不僅是國(guó)家法律政策的基本遵循，還應(yīng)與學(xué)校發(fā)展保持基本同向。一是監(jiān)事制度的制定應(yīng)符合學(xué)校辦學(xué)實(shí)際，不能簡(jiǎn)單地照搬照抄域外經(jīng)驗(yàn)或者對(duì)兄弟院校簡(jiǎn)單模仿。二是監(jiān)事制度設(shè)計(jì)方向應(yīng)契合學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)，圍繞學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略定位而展開(kāi)，而不是簡(jiǎn)單以監(jiān)管效果為先[8]。三是監(jiān)事制度制定應(yīng)符合學(xué)校精神文化，而不是其它學(xué)校的翻版復(fù)制，否則難以因地制宜。

4.監(jiān)事制度須獨(dú)立

“獨(dú)立”監(jiān)督意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該在組織和意圖上完全脫離被監(jiān)管對(duì)象，并且能夠獨(dú)立地開(kāi)展監(jiān)管工作。民辦高校監(jiān)事制度中的“獨(dú)立”意味著沒(méi)有理（董）事會(huì)、校領(lǐng)導(dǎo)等外部監(jiān)管者的干預(yù)，包括但不限于管理與相關(guān)人員、工作環(huán)境、資金、財(cái)務(wù)狀況等，監(jiān)事會(huì)與工作人員有權(quán)自主決定。即：第一，監(jiān)督機(jī)構(gòu)具備的第一要素就是獨(dú)立，只有獨(dú)立才能對(duì)其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法獨(dú)立地實(shí)施監(jiān)管，那么監(jiān)督、檢查、建議、糾正等一系列活動(dòng)的意義將大打折扣，甚至可以說(shuō)是毫無(wú)意義。第二，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立監(jiān)督，可以有效平衡相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。第三，即使監(jiān)督機(jī)構(gòu)擁有相對(duì)獨(dú)立的辦公場(chǎng)所、人員配置、資金支持，但限于專業(yè)知識(shí)或技術(shù)以及人際關(guān)系使然，實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立仍難以達(dá)致理想效果。

四、民辦高校監(jiān)事制度的路徑實(shí)踐

民辦高校法人治理包含了規(guī)則、制度與程序。監(jiān)事會(huì)科學(xué)、規(guī)范、妥當(dāng)?shù)闹贫瓤梢杂行П苊獗O(jiān)事會(huì)“形而上”“空轉(zhuǎn)”的困窘和工作的被動(dòng)。近年來(lái)，隨著民辦高校的不斷規(guī)范和發(fā)展，從省教育行政部門組織的年檢依法治校、民主監(jiān)督模塊的數(shù)據(jù)獲悉，江西省民辦高校愈發(fā)重視監(jiān)事會(huì)在法人治理中的作用和價(jià)值，借鑒域外監(jiān)事制度科學(xué)、民主、有效、獨(dú)立之經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為，我國(guó)民辦高校應(yīng)該在強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)、政治保障的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰現(xiàn)有監(jiān)事制度的規(guī)范、規(guī)定，建構(gòu)內(nèi)容正當(dāng)、程序規(guī)范、監(jiān)督“獨(dú)立”的技術(shù)路徑。

（一）明確黨組織的領(lǐng)導(dǎo)

監(jiān)事會(huì)應(yīng)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展監(jiān)督工作。監(jiān)事制度的制定不僅應(yīng)遵循相關(guān)的法律法規(guī)，還要與黨內(nèi)法規(guī)、制度條例保持銜接、呼應(yīng)，達(dá)致監(jiān)督效用最大化，當(dāng)然，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督工作仍需保持“獨(dú)立”。

1.明確監(jiān)督的根本方向

監(jiān)事會(huì)要將堅(jiān)持為黨育人、為國(guó)育才要求體現(xiàn)在監(jiān)督工作中，以樹人為核心，以立德為根本，把立德樹人內(nèi)化到監(jiān)事制度中?；诮Y(jié)構(gòu)功能主義，監(jiān)事會(huì)作為學(xué)會(huì)治理的內(nèi)在構(gòu)成，結(jié)合學(xué)校工作實(shí)際，應(yīng)在監(jiān)督中保障，在保障中服務(wù)，助力學(xué)校高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化治理目標(biāo)。

2.強(qiáng)化黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治監(jiān)督

民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)中，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、行政校務(wù)會(huì)應(yīng)妥當(dāng)協(xié)調(diào)、平衡三者權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但須在黨委領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)完成。監(jiān)事會(huì)要始終在監(jiān)督內(nèi)容上體現(xiàn)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)導(dǎo)向，要在方式方法上體現(xiàn)推動(dòng)落實(shí)黨中央決策部署、教育部黨組工作要求、學(xué)會(huì)工作安排的成效結(jié)果導(dǎo)向，加強(qiáng)與學(xué)會(huì)各職能部門、各分支機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)作、上下聯(lián)動(dòng)，合力加強(qiáng)政治監(jiān)督，優(yōu)化監(jiān)督流程，注重監(jiān)督實(shí)效，實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨、提升民辦高校治理水平和治理能力現(xiàn)代化。

3.明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)限

按照大學(xué)治理的分權(quán)與制衡原則，黨組織（理事會(huì)）被賦予了決策的職能，包括籌集資金、制定學(xué)校的總體規(guī)劃、解決重大問(wèn)題等[9]；而校長(zhǎng)（執(zhí)行機(jī)構(gòu)）則負(fù)責(zé)完成教育教學(xué)任務(wù)，并對(duì)整個(gè)學(xué)校的行政管理進(jìn)行指導(dǎo)；此外，監(jiān)事會(huì)也被賦予了監(jiān)督的職能，旨在監(jiān)督理事會(huì)和校長(zhǎng)是否存在濫用職權(quán)的情況。為了保證上述這些機(jī)構(gòu)能夠正確履職，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)規(guī)范實(shí)施。

（二）建構(gòu)監(jiān)事制度體系

民辦高校通過(guò)社會(huì)力量來(lái)舉辦，其發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)規(guī)則，監(jiān)督結(jié)構(gòu)模式一定程度類似于企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督。當(dāng)然，民辦高校的監(jiān)事會(huì)制度與公司監(jiān)事會(huì)制度存在顯著差異，即民辦高校應(yīng)守護(hù)、遵循其辦學(xué)的“公益屬性”“教育特性”。為此，民辦高校的監(jiān)事會(huì)既要在技術(shù)層面參酌公司企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督，又必須在價(jià)值層面聚焦教育的價(jià)值屬性，立足于辦人民滿意的民辦高等教育。

1.制定監(jiān)事會(huì)章程

治理體系是實(shí)現(xiàn)治理能力的前提和基礎(chǔ)。監(jiān)事會(huì)工作的質(zhì)量成效建立在監(jiān)事會(huì)章程是否規(guī)范、完備。美國(guó)私立高等學(xué)校通常都有自己的監(jiān)事會(huì)，這些監(jiān)事會(huì)通常會(huì)有一個(gè)章程，其中應(yīng)該包含一些基本信息，如：成立這個(gè)監(jiān)事會(huì)的原因、宗旨、規(guī)模、人數(shù)、職能、候選人、任期、成員產(chǎn)生、權(quán)限、下屬組織、會(huì)議制度、議事規(guī)則等。這些信息與我國(guó)《民促法》等法律法規(guī)類似，但與學(xué)校內(nèi)部管理體系有所不同。為了保證民辦高校的正常運(yùn)營(yíng)，我們應(yīng)該制定并完善監(jiān)事會(huì)章程，加強(qiáng)對(duì)其實(shí)施的監(jiān)督，規(guī)范監(jiān)事會(huì)的運(yùn)作，提高監(jiān)事會(huì)的執(zhí)行力度，促進(jìn)監(jiān)事會(huì)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。

2.明確監(jiān)督主體

在確定民辦大學(xué)監(jiān)事會(huì)的候選人時(shí)，必須嚴(yán)格遵循一系列原則，包括：①嚴(yán)格控制自身的獨(dú)立性，禁止兼任理事和校務(wù)會(huì)的成員；②嚴(yán)格實(shí)行回避制度，禁止其與理事會(huì)或校務(wù)會(huì)的近親屬有關(guān)；③嚴(yán)格把握職業(yè)操守，勇于擔(dān)當(dāng)，秉承正義，行使權(quán)力；④精通教育、教學(xué)、財(cái)務(wù)等領(lǐng)域的知識(shí)，具備良好的職業(yè)操守。另外，《民辦非企業(yè)單位（法人）章程樣本（試行）》規(guī)定，為了保證公司的正常運(yùn)營(yíng)，民營(yíng)非企業(yè)單位應(yīng)該建立一個(gè)監(jiān)事會(huì)。這個(gè)監(jiān)事會(huì)應(yīng)該通過(guò)選舉產(chǎn)生并更換，并且應(yīng)該有一名來(lái)自員工的代表參與。這個(gè)監(jiān)事會(huì)的任期為3 年，并且可以連續(xù)擔(dān)任。此外，這個(gè)監(jiān)事還應(yīng)該避免擔(dān)任公司的董事、經(jīng)理或財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人。該規(guī)定可以作為民辦大學(xué)監(jiān)事會(huì)的設(shè)立提供參考依據(jù)。

3.明晰監(jiān)督內(nèi)容

監(jiān)事會(huì)的主要任務(wù)是確保學(xué)校的管理水平，并確保其決策的合法性、有效性、可持續(xù)性。它將密切關(guān)注學(xué)校的重大決策，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正違規(guī)行為，同時(shí)也將積極參與學(xué)校的財(cái)務(wù)審計(jì)工作，以確保學(xué)校的資金安全、運(yùn)營(yíng)有效、管理規(guī)范。

借鑒臺(tái)灣地區(qū)和一些大陸法系國(guó)家相關(guān)規(guī)定，我國(guó)民辦高校監(jiān)事會(huì)可以行使以下職權(quán)：①監(jiān)督機(jī)構(gòu)的財(cái)政狀況，并且必須確保理事、校長(zhǎng)、院長(zhǎng)、主任等人員的日常工作不涉及非法的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。如果有這樣的情況，他們必須向監(jiān)事會(huì)提出申請(qǐng)，獲得批準(zhǔn)。②監(jiān)督理事、校長(zhǎng)、院長(zhǎng)和主任在執(zhí)行職責(zé)時(shí)是否遵守法律、法規(guī)和大學(xué)章程，以確保公平、公正的運(yùn)作。③如果理事、校長(zhǎng)、院長(zhǎng)和主任的行為對(duì)公司的利益造成了損害，要強(qiáng)烈建議這些人進(jìn)行改正。④為了更有效地監(jiān)督高級(jí)管理人員的工作表現(xiàn)，監(jiān)事會(huì)應(yīng)當(dāng)積極參與考核，并對(duì)于表現(xiàn)出色、為學(xué)校發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)的人員，監(jiān)事會(huì)應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，以表彰其在學(xué)校工作中的優(yōu)秀表現(xiàn)。⑤為了保證學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，監(jiān)事們每年都應(yīng)該定期提交一份報(bào)告，詳細(xì)匯總他們?cè)诠ぷ髦邪l(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和建議，并將其提交給校委會(huì)（理事會(huì)）和其他有關(guān)部門，例如行政部門和利益相關(guān)者。⑥民辦學(xué)校章程中涉及到的其他有關(guān)職權(quán)。

4.優(yōu)化監(jiān)督程序

為了確保民辦高校監(jiān)事會(huì)的監(jiān)管職能得到有效執(zhí)行，立法應(yīng)該明確規(guī)定監(jiān)事會(huì)的組織架構(gòu)和監(jiān)管流程，包括監(jiān)事會(huì)的性質(zhì)、地位、結(jié)構(gòu)、任職資格、職責(zé)、議事規(guī)則、表決程序等，以加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立運(yùn)作能力。

首先，落實(shí)好監(jiān)事會(huì)議制度。監(jiān)事會(huì)會(huì)議應(yīng)定期召開(kāi)，每次開(kāi)會(huì)時(shí)間不少于一天，且須提前五天書面通知全體監(jiān)事出席開(kāi)會(huì)。監(jiān)事會(huì)會(huì)議應(yīng)嚴(yán)格依照法定程序舉行，如監(jiān)事會(huì)主席未到場(chǎng)，監(jiān)事會(huì)會(huì)議將無(wú)法正常開(kāi)展；監(jiān)事會(huì)會(huì)議應(yīng)采用記名投票的方式，以保證監(jiān)事會(huì)的合法性和有效性。臨時(shí)會(huì)議必要時(shí)可隨時(shí)召開(kāi)，一般遇到重大緊急事務(wù)需要討論或者出現(xiàn)影響學(xué)校發(fā)展的突發(fā)事件時(shí)，監(jiān)事提議時(shí)召開(kāi)。監(jiān)事會(huì)應(yīng)當(dāng)在召開(kāi)會(huì)議之前，充分考慮校委會(huì)的議題，并且準(zhǔn)備充分的意見(jiàn)，以便在校委會(huì)上發(fā)表自己的看法，同時(shí)，監(jiān)事會(huì)成員也有權(quán)參加校委會(huì)的討論和決策。其次，決策程序要規(guī)范。在監(jiān)事會(huì)的決議中，應(yīng)遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則，并采用無(wú)記名投票的方式進(jìn)行表決。在一般情況下，只要超過(guò)半數(shù)的多數(shù)同意就可以通過(guò)，但在重大情況下，需要超過(guò)2/3 的多數(shù)同意才能生效。監(jiān)事應(yīng)當(dāng)對(duì)校長(zhǎng)、理事和校委會(huì)成員的工作表現(xiàn)進(jìn)行全面而客觀的評(píng)估，并將其記錄在案，由監(jiān)事本人簽字確認(rèn)。當(dāng)監(jiān)事進(jìn)行審核學(xué)校財(cái)務(wù)工作時(shí)，他們可能會(huì)查看和復(fù)制會(huì)計(jì)記錄和相關(guān)資料，并對(duì)學(xué)校的資金情況進(jìn)行調(diào)查。再者，保障監(jiān)事工作的嚴(yán)肅性、實(shí)效性。在執(zhí)行監(jiān)管職責(zé)時(shí)，監(jiān)事會(huì)還可以要求校長(zhǎng)和其他相關(guān)人員提供必要的會(huì)計(jì)報(bào)表。如果發(fā)現(xiàn)有人干涉或阻撓監(jiān)管工作，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該立即采取必要的措施消除干涉，并對(duì)違反規(guī)定的人員實(shí)施適當(dāng)?shù)膽徒?，以確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)政能力得到充分的執(zhí)行。

此外，應(yīng)妥當(dāng)協(xié)調(diào)監(jiān)事會(huì)、黨組織、工會(huì)以及其它民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，既有協(xié)同、聯(lián)動(dòng)，又各自保持獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，其間的相互關(guān)系均在依法依規(guī)基礎(chǔ)上得以實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)，“依法行政”和“法無(wú)明文授權(quán)即禁止”都是政府監(jiān)管部門根據(jù)憲法規(guī)定制定的重要原則，它們的執(zhí)行必須嚴(yán)格遵守，并且能夠有效地落實(shí)到實(shí)踐中，以確保公共利益的最大化。較之民辦高校，法律優(yōu)位、法律保留等原則的存在，為相關(guān)監(jiān)管措施建立了一套基本的行為準(zhǔn)則，并且都為市場(chǎng)主體提供了更大的自律空間和更多的可能性。

結(jié)語(yǔ)

監(jiān)事制度科學(xué)與否直接決定著民辦高校治理結(jié)構(gòu)是否標(biāo)準(zhǔn)，以及治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)?；诮魇∶褶k高校監(jiān)事制度分析，可以從中管窺到我國(guó)現(xiàn)有民辦高校監(jiān)事會(huì)話語(yǔ)權(quán)或缺、監(jiān)事制度疲軟之狀。監(jiān)事制度規(guī)范與否，不僅顯證著一所民辦高校的民主監(jiān)督管理水平，還決定著其法人治理結(jié)構(gòu)科學(xué)與否。是故，科學(xué)、規(guī)范的監(jiān)事制度是民辦高校依法辦學(xué)、利益平衡、可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，民辦高校監(jiān)事制度的規(guī)范是為必要。同時(shí)，基于民辦高校之特殊，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步協(xié)調(diào)處理好監(jiān)事監(jiān)督與黨組織監(jiān)督以及其它民主監(jiān)督的關(guān)系、明晰監(jiān)事制度內(nèi)容、規(guī)范監(jiān)事監(jiān)督程序、保障監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立等監(jiān)事制度科學(xué)、規(guī)范的技術(shù)實(shí)踐，則是引導(dǎo)和規(guī)范民辦高校實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐和保障。