國有林區(qū)森工企業(yè)土地利用動態(tài)變化研究*

任月，曹玉昆，李敬燁，張少鵬

(東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，哈爾濱 150040)

土地利用轉(zhuǎn)型最早被定義為與經(jīng)濟社會發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型相對應(yīng)的土地利用形態(tài)在時序上的變化[1-2]。1960—2019年全球土地利用變化影響了近1/3(32%)的土地面積[3]，農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他類型的土地利用占人類溫室氣體排放量的23%，農(nóng)業(yè)用地的增加往往來源于草地和少量的林地面積[4-5]，量化和了解全球土地利用變化時空動態(tài)對于應(yīng)對糧食安全和氣候變化挑戰(zhàn)至關(guān)重要[6]。進入21世紀，中國生態(tài)保護修復(fù)的核心理念從“針對國土生態(tài)環(huán)境破壞問題實施保護措施”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧剿痔锖萆骋惑w化保護和系統(tǒng)修復(fù)”；生態(tài)保護修復(fù)戰(zhàn)略也從“兩屏三帶”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭齾^(qū)四帶”的重大工程總體布局，既從格局優(yōu)化推進到了功能優(yōu)化，也體現(xiàn)了自然與社會的進一步協(xié)調(diào)與融合[7-9]。地處東北森林帶的黑龍江國有林區(qū)，在生態(tài)保護與修復(fù)政策導(dǎo)向和國有林區(qū)體制機制改革的影響下，其社會經(jīng)濟發(fā)展方向典型地反映了生態(tài)保護與社會、自然的進一步融合耦合發(fā)展需求[10]。2019年出臺的《天然林保護修復(fù)制度方案》標志著天然林保護工程從周期性、區(qū)域性的工程措施逐步轉(zhuǎn)向長期性、全面性的公益性事業(yè)[11]；2021年國有林區(qū)全面完成推進政企、政事、事企、管辦“四分開”、創(chuàng)新森林資源管護機制和森林資源監(jiān)管體制、妥善安置富余職工等重點改革任務(wù)，使綠色資源得到了有效恢復(fù)[12]，并建立了國有森工企業(yè)運行新體制和森林資源管理新體系[13]。豐富多樣的生態(tài)資源作為黑龍江省國有森工林業(yè)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生優(yōu)勢，在“兩山”轉(zhuǎn)化方面有巨大潛力尚待挖掘，但由于部分歷史遺留問題尚未完全消除，天然林保護仍存在空間壓力大、缺乏整體統(tǒng)籌規(guī)劃等問題[14-15]。明晰山水林田湖草沙生態(tài)系統(tǒng)面臨的主要問題是制定各類生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)與保護針對性策略的前提條件[16-17]，只有把天然林保護和修復(fù)融入山水林田湖草沙生命共同體中，才能從整體上阻控和修復(fù)土地退化[18]。此外，重點國有林區(qū)經(jīng)濟與民生發(fā)展明顯落后于地方發(fā)展速度、森工企業(yè)的經(jīng)濟增長明顯滯后于其他行業(yè)[19]，如何在立足國有林區(qū)生態(tài)和資源優(yōu)勢基礎(chǔ)上合理調(diào)整生態(tài)用地布局，做好國有林區(qū)改革后半篇文章，確保生態(tài)經(jīng)濟社會可持續(xù)、有韌性發(fā)展，是當(dāng)前亟待解決的問題。已有研究表明，由于政府開發(fā)或保護的意愿往往與現(xiàn)行政策和發(fā)展目標一致并直接影響土地利用進而影響經(jīng)濟發(fā)展，因此區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式的變化也體現(xiàn)在土地利用演替格局中[20-21]。由此可見，在政策推進下，土地利用變化往往掩蓋了許多區(qū)域?qū)φ唔憫?yīng)的不同軌跡。國有林區(qū)森工企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榧婢吖骖惡蜕虡I(yè)類屬性的資源型公益類國有企業(yè)[22]。因此，通過高分辨率遙感數(shù)據(jù)對更高精度條件下的國有森工企業(yè)區(qū)域土地利用空間細節(jié)進行分析，量化和了解土地利用變化的時空動態(tài)對于政策變化的響應(yīng)；對黑龍江省國有森工企業(yè)2006—2020年土地利用變化進行動態(tài)評估，理解土地利用動態(tài)與國有森工企業(yè)經(jīng)濟社會政策發(fā)展之間的邏輯規(guī)律；在此基礎(chǔ)上，通過分析區(qū)域土地利用的動態(tài)變化速度和轉(zhuǎn)移方向，對不同政策實施節(jié)點下多種土地利用類型的擴張或縮減規(guī)律進行解析，剖析不同時期政策導(dǎo)向下的土地利用變化。

1 數(shù)據(jù)與方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

1.2 研究方法

首先，在進行主要土地利用類型的空間處理和識別時，在ArcGIS軟件上進行監(jiān)督分類和目視解譯，依據(jù)第三次全國國土調(diào)查土地分類標準進行重分類和提取，劃分出6類主要土地利用類型：林地、水域、耕地、草地、建設(shè)用地、未利用地和濕地，并對不同國有森工企業(yè)水域面積、林地面積、耕地面積、草地面積、建設(shè)用地面積、未利用地面積和濕地面積等數(shù)據(jù)進行提取。其次，由于土地利用轉(zhuǎn)移矩陣可以對前一年份某一土地利用類型轉(zhuǎn)化為后一年度另一土地類型的面積進行計算，清晰表達不同時期土地利用類型之間的轉(zhuǎn)化關(guān)系[26-27]，因此采用土地利用轉(zhuǎn)移矩陣對國有森工企業(yè)2006—2020年土地利用類型轉(zhuǎn)換面積進行計算，包括轉(zhuǎn)移量及其所占比例。以每種土地利用類型轉(zhuǎn)移變化面積與2006年土地利用總面積的比值作為該土地利用類型的動態(tài)度。

2 結(jié)果與分析

2.1 多種土地利用類型間存在明顯用地競爭

在剝離了政府、社會、資源行政管理職能后，原中國龍江森林工業(yè)集團總公司(黑龍江省森工總局)于2018年改制重組為中國龍江森林工業(yè)集團有限公司(以下簡稱龍江森工)，其所轄國有森工企業(yè)由40個變?yōu)?3個，另外17個成為黑龍江伊春森工集團有限責(zé)任公司(以下簡稱伊春森工)下的分公司。從土地利用類型結(jié)構(gòu)來看，龍江森工與伊春森工的主要土地用途仍然是與林業(yè)和農(nóng)業(yè)相關(guān)用地，而對于林地的嚴格管控以及耕地的保護則意味著在推進城市化建設(shè)過程中，除未利用地之外，幾乎所有土地利用類型之間皆存在著競爭關(guān)系[28]。

2006—2020年不同土地利用面積變化如表1所示。結(jié)果表明：

⑴在生態(tài)發(fā)展優(yōu)先的情況下，林地與耕地得到了有效保護，近15年間原龍江森工40個國有森工企業(yè)面積減少的地類是草地和未利用地，其中草地面積減少幅度最大，近15年共減少232.92 hm2，平均每年減少15.53 hm2。未利用地占研究區(qū)總面積的比例較小，且下降幅度相對不高。

⑵研究期間面積增加的地類主要是林地、耕地、建設(shè)用地、水域和濕地，其中林地不僅在全部土地利用類型中所占比例最大，增長量也最多，累計增加33 791.85 hm2，國有林區(qū)的天然林保護修復(fù)成效顯著；其次是面積增加最多的地類為耕地，新增面積為6 872.94 hm2。此外，建設(shè)用地面積增加也較多，為311.94 hm2。

⑶2006—2020年增長最快的是林地，其次是耕地，未利用地稍有減少但動態(tài)度較低基本維持不變。水域和濕地的面積較為穩(wěn)定，變化幅度較小。按增長速度從高至低依次為林地、耕地、建設(shè)用地、水域、濕地，動態(tài)度依次為29.48%、6.00%、0.27%、0.19%和0.11%。

表 1 2006—2020年黑龍江國有林區(qū)山水林田湖草土地利用面積變化

2.2 全面停止天然林商業(yè)性采伐試點實施后土地利用轉(zhuǎn)移變化劇烈

各土地利用類型在不同時期轉(zhuǎn)移量的變化如圖1所示。土地利用變化頻繁代表生態(tài)系統(tǒng)自身的穩(wěn)定性受到潛在威脅；建設(shè)用地占土地總面積的比重代表土地開發(fā)強度，指標越大表明居民對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的需求越高。從不同時期來看，2014—2018年土地用不穩(wěn)定狀況加劇，多種土地利用類型間轉(zhuǎn)移頻繁。從不同土地利用類型新增和減少的變化量來看，其中2006—2010年草地流失最多，建設(shè)用地增加最多；2010—2014年濕地大量減少，而在2014年以后，幾乎所有地類間的轉(zhuǎn)移皆為交替變化，轉(zhuǎn)出量和轉(zhuǎn)入量基本維持均衡，但2018—2020年建設(shè)用地相對轉(zhuǎn)出較多。

圖 1 不同時期黑龍江國有林區(qū)土地利用面積轉(zhuǎn)移比例Figure 1 The transfer proportion of land use area of the state-owned forest areas in Heilongjiang province in different periods

從不同時期來看，2014—2018年土地利用變化最為劇烈，其次為2018—2020年。土地利用變化高動態(tài)度主要出現(xiàn)在2014—2018年，這與全面停止天然林商業(yè)性采伐試點時間相吻合。由于2014年天然林全面禁伐試點實施，社會經(jīng)濟發(fā)展重心在向其他土地利用類型轉(zhuǎn)移，其中建設(shè)用地占用面積增加，被占用較多的是耕地，而林地和耕地之間互相轉(zhuǎn)移。由于2014—2018年土地利用轉(zhuǎn)移最為劇烈，故對不同類型土地利用類別轉(zhuǎn)移方向進行分析。其中轉(zhuǎn)出面積最多的是林地、其次為耕地，其中林地主要向耕地(1 719.27 hm2)、草地(183.15 hm2)和建設(shè)用地(40.32 hm2)轉(zhuǎn)出，耕地主要向林地(1 608.93 hm2)和建設(shè)用地(133.47 hm2)轉(zhuǎn)移。值得一提的是，在此期間濕地轉(zhuǎn)出的較大一部分轉(zhuǎn)移給了耕地。

由于對語言的認知經(jīng)驗不同，源域與目標域語言間的認知空間映射可能存在部分缺失。從目的語認知理論出發(fā)，在保留源認知域概念的同時，還要對源認知域中的某些價元進行置換，即采用換價映射法——歸化譯法，求得兩種語言在目的認知域上的最大契合(王子穎，2015)。 如:

2006—2020年，生態(tài)用地向建設(shè)用地累計轉(zhuǎn)出面積約為建設(shè)用地向生態(tài)用地轉(zhuǎn)出面積的2.10倍。林地、耕地、草地、水域、濕地等能發(fā)揮生態(tài)功能和農(nóng)業(yè)功能的生態(tài)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)出215.64 hm2，而建設(shè)用地向生態(tài)用地轉(zhuǎn)出面積為102.60 hm2?？梢?，生態(tài)用地轉(zhuǎn)出量遠遠高出轉(zhuǎn)入量，但建設(shè)用地的轉(zhuǎn)入面積卻在明顯增加。這種差異可能是由于以建設(shè)用地為主的土地利用類型對于社會經(jīng)濟發(fā)展的更快響應(yīng)，產(chǎn)生了對其他類型用地的擠占[29]。

2.3 伊春森工集團的土地利用變化動態(tài)度比龍江森工集團低

2006—2020年，龍江森工的草地、耕地和未利用地均有所流失。在龍江森工的凈流出面積中，耕地凈流出面積的6.88%轉(zhuǎn)向林地，0.72%轉(zhuǎn)向建設(shè)用地，0.27%轉(zhuǎn)向濕地，0.24%轉(zhuǎn)向草地。草地凈流出面積的53.76流向林地，9.62%流向耕地，0.65%流向建設(shè)用地。龍江森工15年間林地流入面積最多，其次為耕地。伊春森工的林地面積增加較多，其次為耕地。其中草地凈流出面積中，有52.16%流向林地，7.67%流向耕地，0.55%流向建設(shè)用地。計算龍江森工和伊春森工下轄所有國有森工企業(yè)的土地動態(tài)度均值，通過土地利用類型轉(zhuǎn)移動態(tài)度對土地利用穩(wěn)定程度進行測度的結(jié)果表明，龍江森工的土地利用動態(tài)度為4.56%，伊春森工的土地利用動態(tài)度2.92%。

龍江森工相對較高的土地動態(tài)度意味著不同土地利用類型間的轉(zhuǎn)換正在以相對較高的速度發(fā)生，這是一把雙刃劍。一方面，土地利用結(jié)構(gòu)的頻繁變動說明土地利用開發(fā)頻率較高，有利于促進生產(chǎn)經(jīng)營和創(chuàng)新[30]；另一方面，如果不進行干預(yù)，這種持續(xù)轉(zhuǎn)換現(xiàn)象很可能會長期持續(xù)。某一種土地利用類型的長期擴張會導(dǎo)致對其他土地利用類型的擠壓，乃至于對更多土地利用類型的轉(zhuǎn)換和侵占，這將加劇景觀的破碎化程度，不利于同一類型資源的集約化管理[31]。為了避免以上問題的進一步加重，需要通過加強對土地變動的監(jiān)測和政策限制，并通過技術(shù)提升提高土地利用效率，從而避免因無法滿足人們對資源的需求而導(dǎo)致土地利用類型的頻繁轉(zhuǎn)換[32-35]。

2.4 國有森工企業(yè)中土地利用變化動態(tài)度較高的企業(yè)人均產(chǎn)值也較高

伊春森工與龍江森工雖然整體土地覆被變化軌跡相似，但伊春森工在脫離龍江森工管理后的土地利用變化狀況比龍江森工更穩(wěn)定，說明二者的社會經(jīng)濟趨勢也逐漸體現(xiàn)出差異。通過對典型森工企業(yè)間土地利用動態(tài)度和人均產(chǎn)值相比發(fā)現(xiàn)，生態(tài)用地增加較多的地區(qū)企業(yè)總產(chǎn)值相對更高。2006—2020年龍江森工和伊春森工土地轉(zhuǎn)移動態(tài)度較高的國有森工企業(yè)的土地利用變化動態(tài)及國有森工企業(yè)人均總產(chǎn)值(人均總產(chǎn)值=企業(yè)總產(chǎn)值÷企業(yè)單位從業(yè)人員數(shù)量)如表2所示。朗鄉(xiāng)林業(yè)局有限公司與大海林林業(yè)局有限公司土地利用結(jié)構(gòu)最穩(wěn)定，通北林業(yè)局有限公司與樺南林業(yè)局有限公司變動最劇烈。從分區(qū)域來看，龍江森工草地轉(zhuǎn)林地最多，其次為草地轉(zhuǎn)耕地。草地向其他土地利用面積轉(zhuǎn)移最多的是沾河(301.86 hm2)，其次為通北(87.48 hm2)，第三為鶴北(23.31 hm2)，第四為東方紅(21.6 hm2)，第五為興隆11.52 hm2。其中，興隆和東方紅的草地轉(zhuǎn)移相對均衡，向多種土地利用類型轉(zhuǎn)移。而其他區(qū)域大多為草地轉(zhuǎn)林地，其次為草地轉(zhuǎn)耕地。從所有土地利用轉(zhuǎn)移動態(tài)度來看，龍江森工土地利用最穩(wěn)定的是大海林林業(yè)局有限公司，伊春森工土地利用最穩(wěn)定的是朗鄉(xiāng)林業(yè)局有限公司，兩個國有森工企業(yè)的土地利用動態(tài)度皆低于1%。

表 2 土地利用動態(tài)度較高國有森工企業(yè)土地轉(zhuǎn)移狀況

相對而言，伊春森工所轄區(qū)域土地利用轉(zhuǎn)移程度相對穩(wěn)定，轉(zhuǎn)移動態(tài)度高于5%的國有森工企業(yè)有3個，分別為鐵力林業(yè)局有限公司(6.70%)、雙豐林業(yè)局有限公司(5.78%)和上甘嶺林業(yè)局有限公司(5.51%)。以上3個國有森工企業(yè)中，轉(zhuǎn)移動態(tài)度越高，其企業(yè)人均產(chǎn)值越高，分別為22.76萬元、11.03萬元和5.71萬元。龍江森工下轄的國有森工企業(yè)中轉(zhuǎn)移動態(tài)度較高的企業(yè)數(shù)量接近一半，轉(zhuǎn)移動態(tài)度高于5%的國有森工企業(yè)有10個，而其中動態(tài)度最高為通北林業(yè)局有限公司，轉(zhuǎn)移動態(tài)度達10.80%，其次為樺南林業(yè)局有限公司(8.21%)，雙鴨山林業(yè)局有限公司(8.05%)，八面通林業(yè)局有限公司(7.01%)等。以上4個國有森工企業(yè)人均產(chǎn)值分別為30.50萬元、15.35萬元、45.88萬元和23.88萬元。

分別從2006—2020年土地利用轉(zhuǎn)移新增和減少兩個角度列舉了國有森工企業(yè)(40個林業(yè)局)的主要土地利用類型轉(zhuǎn)換信息(表3)。在生態(tài)文明建設(shè)背景下，林地和耕地之間的轉(zhuǎn)換貫穿于多種地類中，但總量并未出現(xiàn)明顯減少，主要呈現(xiàn)出“林地→水域→耕地”、“林地→耕地”、“耕地→林地”的轉(zhuǎn)移態(tài)勢，而林地和耕地之間的直接轉(zhuǎn)移更為頻繁，此外，耕地與建設(shè)用地和濕地頻繁互動，建設(shè)用地的增加面積很大一部分來源于耕地，但由于同時也向耕地流出，因此建設(shè)用地的增加對于占用耕地不具備較強優(yōu)勢。值得一提的是，草地的流出面積在生態(tài)用地的流動中占比最高，其中大量草地被轉(zhuǎn)換為林地。整體來看，區(qū)域土地利用轉(zhuǎn)型反映了不同部門利益在森工林區(qū)空間上的沖突，而這種沖突的強弱則會隨著經(jīng)濟社會發(fā)展乃至政策的變化借由區(qū)域土地利用形態(tài)格局而體現(xiàn)出沖突增強、沖突減弱乃至權(quán)衡或協(xié)同等多種階段，最終在土地利用格局上呈現(xiàn)一個新的平衡，進而實現(xiàn)該時段土地利用系統(tǒng)向質(zhì)的轉(zhuǎn)變。可見，國有森工林區(qū)似乎還停留在相對較強的沖突階段。

表 3 由2006—2020年土地利用轉(zhuǎn)換矩陣新增用地分析得出的轉(zhuǎn)換規(guī)則

3 結(jié)論與啟示

3.1 結(jié)論

基于遙感數(shù)據(jù)對2006—2020年國有公益性森工企業(yè)的土地利用動態(tài)轉(zhuǎn)換情況進行測度，對其在不同時期隨經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r的變化產(chǎn)生的響應(yīng)進行分析得到結(jié)論如下：

第一，在生態(tài)文明建設(shè)背景下，國有林區(qū)森林資源得到了有效保護。2006—2019年黑龍江國有林區(qū)天然林生態(tài)保護修復(fù)成效顯著，林地面積增加33 791.85hm2，林地面積新增動態(tài)度達到29.48%。

第二，全面停止天然林商業(yè)性采伐的政策對于國有林區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)的變化有著直接影響。15年間生態(tài)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)出面積約為建設(shè)用地向生態(tài)用地轉(zhuǎn)出面積的2.10倍，但在2014—2018年，多種土地利用類型間轉(zhuǎn)移最為頻繁，除林地、水域和未利用地外，所有土地都存在用地競爭。

第三，不同區(qū)域土地利用競爭和權(quán)衡存在顯著差異。伊春森工所轄國有森工企業(yè)的土地利用轉(zhuǎn)移變化程度相對更為穩(wěn)定，而龍江森工土地利用類型轉(zhuǎn)移變化則較為頻繁。

第四，不同區(qū)域土地利用轉(zhuǎn)移的方向和數(shù)量存在差距較大。朗鄉(xiāng)林業(yè)局有限公司與大海林林業(yè)局有限公司土地利用結(jié)構(gòu)最穩(wěn)定，通北林業(yè)局有限公司與樺南林業(yè)局有限公司變動最劇烈。

3.2 啟示

土地利用轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟社會發(fā)展階段息息相關(guān)，經(jīng)濟社會建設(shè)與政策導(dǎo)向?qū)ν恋乩米兓较虻挠绊懢哂忻黠@的時空差異性。作為中國生態(tài)保護重點區(qū)域，國有森工林區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，但政策制度的調(diào)整方向?qū)τ趪辛謪^(qū)土地利用變化起重要方向性調(diào)控作用。國有林區(qū)山水林田湖草土地利用動態(tài)變化格局及穩(wěn)定性是保障森工林區(qū)社會經(jīng)濟穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，盡管從政策角度已采取諸多措施維護林地、農(nóng)業(yè)用地等，但從整體生態(tài)系統(tǒng)視角?！傲俊痹觥百|(zhì)”，使區(qū)域綜合生態(tài)效益得到總體提升將是今后亟需考量的問題。

第一，應(yīng)協(xié)調(diào)不同部門利益，從時空布局規(guī)劃上明晰土地利用功能，提高土地利用效率，通過政策引導(dǎo)使土地利用系統(tǒng)由形態(tài)向質(zhì)態(tài)轉(zhuǎn)變。決策部門應(yīng)根據(jù)土地利用形態(tài)的變化適時調(diào)整土地資源管理政策，充分考慮目標區(qū)域所處的土地利用轉(zhuǎn)型階段，分區(qū)、分類、分級施策，通過推動土地利用隱性形態(tài)的變化來創(chuàng)新土地資源管理政策法規(guī)及制度，提升土地資源管理水平。

第二，政府開發(fā)或保護的意愿直接影響土地利用格局，應(yīng)充分考慮森工企業(yè)所處區(qū)域的土地利用轉(zhuǎn)型階段，對土地利用產(chǎn)生強沖突的區(qū)域進行識別，科學(xué)調(diào)控區(qū)域土地利用形態(tài)格局。建設(shè)用地的單一增加和對其他土地利用類型的占用背后，無不滲透著各治理主體的身份失衡，對于未能有效兼顧跨區(qū)域生態(tài)用地產(chǎn)生的強沖突，可通過強化和突出區(qū)域主要土地利用類型與生態(tài)系統(tǒng)的一體化關(guān)系，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理。

第三，對于短期內(nèi)顯著減少的土地利用類型高度重視，采取合理的保護恢復(fù)措施。對于草地面積的減少需要高度重視。2006—2020年在所有土地使用類型中，草地面積顯著減少。如果沒有政策干預(yù)，草地的退化或?qū)⑥D(zhuǎn)化為其他土地利用類型，可能會導(dǎo)致草地碳儲量的大量減少。因此，在綜合土地利用規(guī)劃中必須仔細權(quán)衡，遏制單一性土地利用類型的退化。

第四，國有森工林區(qū)在面對經(jīng)濟增長迫切需求和生態(tài)保護公益性任務(wù)的權(quán)衡過程中不應(yīng)過度侵占生態(tài)用地。建設(shè)用地規(guī)模的擴大體現(xiàn)了國有林區(qū)城市發(fā)展水平的提高，有利于造就豐富的物質(zhì)資料與社會關(guān)系，卻也孵化了新的負面效應(yīng)與社會問題，使空間問題不斷被激化。在生態(tài)保護修復(fù)大環(huán)境下，系統(tǒng)治理理念優(yōu)先體現(xiàn)在對天然林的修復(fù)與保護上，由此促使林地面積在治理過程中增加。但另一方面，黑龍江省作為糧食大省具有巨大的穩(wěn)定的糧食需求，在占補平衡的耕地保護制度約束下，不足的耕地區(qū)域可能會從荒草地或其他類型用地等進行補充。因此，應(yīng)統(tǒng)籌考慮所有土地利用要素的治理與分配效率，實現(xiàn)山水林田湖草沙生命共同體的整體利益與長遠利益的最大化。